Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Характеристика объективных и субъективных признаков составов преступлений нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 18
1.1. Объект и предмет составов преступлений нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 18
1.2. Объективная сторона составов преступлений нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 50
1.3. Субъект составов преступлений нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 84
1.4. Субъективная сторона составов преступлений нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 102
1.5. Квалифицирующие признаки составов преступлений нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 117
Глава вторая. Обстоятельства, исключающие преступность нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 125
Глава третья. Меры наказания за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 139
Заключение 148
Список использованной литературы 155
- Объект и предмет составов преступлений нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
- Субъект составов преступлений нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
- Обстоятельства, исключающие преступность нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
- Меры наказания за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации»1 в главу 30 его Особенной части «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» введены два новых состава преступлений: нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285 ) и нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285 ).
Следует отметить, что российское государство с проблемой неправомерных действий при использовании бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов столкнулось довольно давно. Введению указанных новелл в Уголовный кодекс Российской Федерации предшествовало обсуждение этой проблемы на страницах научной и публицистической печати. Чуть ли не общепризнанным стало мнение об огромных размерах нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Некоторые руководители (должностные лица получателей бюджетных средств) стали использовать эти средства на приобретение дорогих (престижных) автомобилей иностранного производства, строить и оборудовать дорогостоящей техникой и мебелью служебные кабинеты и офисы, приобретать земельные участки и возводить на них ведомственные дачи, дома отдыха и санатории, вкладывать огромные денежные средства в банки под определенные проценты и т.п.
В целях противодействия названным выше негативным процессам в бюджетно-финансовой сфере в 1993 г. стране был создан и функционирует по настоящее время специальный контрольный орган, -Федеральное казначейство РФ, - главной задачей которого является
1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 50. - Ст. 4847.
5 организация, осуществление и контроль за исполнением
республиканского бюджета Российской Федерации2. Аналогичные структуры функционируют и в субъектах Федерации. В тех же целях былы созданы Счетная палата Российской Федерации3 и Счетная палата Республики Татарстан4, в числе основных задач которых организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению.
Определение понятия нецелевого использования бюджетных средств впервые появилось в письме № 3-А2-02 Министерства финансов РФ от 16 апреля 1996 г. «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета»5. Были приняты и нормативно-правовые акты, устанавливающие финансовую и административную ответственность нарушителей законодательства в этой сфере6. Так, в ст. 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств» Кодекса. Российской Федерации об административных правонарушениях, подписанного Президентов РФ 30 декабря 2001 г., предусмотрено, что «Использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в
2 П. 8 Положения о Федеральном казначействе Российской Федерации от 27 августа 1993 г. // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 35. - Ст. 3320.
3См.: Федеральный закон «О счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 3. - Ст. 167; 2004. - № 33. - Ст. 3370; 2004.-№49.-Ст. 4844.
4 См.: Закон PT от 7 июня 2004 г. № 37-3PT «О счетной палате Республики Татарстан». // Республика
Татарстан. - 2004. - 8 августа. - № 114.
5 Финансовая газета. - 1996. - № 23; Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и
бухгалтерскому учету. - 1996. - № 6. - С. 42-44.
6 См., например: Письмо Минфина РФ от 4 октября 1995 г. № 3-Е 1-5 «О применении штрафных санкций
за нецелевое использование средств федерального бюджета» // Финансовая газета. - 1995. - № 42;
Письмо Госналогслужбы РФ от 17 июля 1996 г. № ПВ-6-11/487 «Об ответственности организаций за
нецелевое использование средств федерального бюджета, несвоевременный возврат этих средств, а
также за просрочку уплаты процентов за их использование» // Экономика и жизнь. - 1996. - № 32.
размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда»7.
До введения в УК РФ указанных выше составов преступлений (ст.ст. 2851 и 2852) Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в зависимости от обстоятельств дела в литературе и решениях высших судебных инстанций рекомендовалось квалифицировать как преступление против собственности, как должностное преступление либо как преступление против интересов службы в коммерческих и иных организациях8. Если при этом имело место хищение, то деяние рассматривалось как преступление против собственности (присвоение или растрата, мошенничество). В весьма редких случаях возбуждались уголовные дела по ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями» и ст. 286 «Превышение должностных полномочий» УК РФ. Однако при обсуждении вопросов противодействия нецелевому расходованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов высказывались и предложения дополнить Уголовный кодекс РФ специальной статьей, предусматривающей ответственность за незаконное использование бюджетных средств9.
Возобладала точка зрения о целесообразности установления, наряду с административной ответственностью за нецелевое расходование бюджетных средств, и уголовной ответственности не только за нецелевое расходование бюджетных средств, но и за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов. Дополнение УК РФ составами преступлений, предусмотренных ст.ст.
7 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 1. (Часть 1). - Ст. 1.
8 Волженкин Б.В. Преступления в сфере экономической деятельности. - СПб.: Изд-во «Юридический
центр Пресс», 2002. - С. 259.
9 См.: Васильева Я.С. Уголовная ответственность за деяния, совершенные в сфере кредитных отношений.
Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2000. - С. 17.
7 285 і и 2852 УК РФ, призвано защищать колоссальные финансовые
ресурсы, обеспечивать реальное выполнение всех функций государства
и органов местного самоуправления. Достаточно отметить, что, по
данным Министерства финансов РФ, доходы консолидированного
бюджета РФ в 2004 г. составили 5,427 триллиона рублей10. При этом
бюджет одного только Пенсионного фонда РФ в 2005 г. запланирован по
доходам в сумме 1,117 триллиона рублей11.
Нецелевое расходование бюджетных средств, а также нецелевое
расходование средств государственных внебюджетных фондов ведет к
негативным явлениям в экономике страны и подрывает авторитет
государственной власти и органов местного самоуправления. Случаи
нецелевого расходования бюджетных средств и средств
государственных внебюджетных фондов выявляются при плановых и
неплановых проверках финансово-хозяйственной деятельности
юридических лиц аудиторами Счетной Палаты РФ либо Счетной палаты
субъекта РФ, муниципальными контрольно-счетными службами, а также
другими полномочными контролирующими органами. Так, в
соответствии с п. 17.3.3 Заключения Счетной палаты РФ по отчету
Правительства Российской Федерации об исполнении федерального
бюджета за 2003 год, представленному в форме проекта федерального
закона «Об исполнении федерального бюджета за 2003 год»,
утвержденного Коллегией Счетной палаты РФ 10 декабря 2004 г.,
протокол № 42(412), контрольно-ревизионными органами Минфина
России в субъектах Российской Федерации в 2003 г. составлено 1426
протоколов в соответствии со ст. 15.14 КоАП Российской Федерации об
административных правонарушениях по выявленным фактам нецелевого
использования средств федерального бюджета на сумму 315 миллионов
10 108462383.html
11 Ст. 1 Ф3 № 184 «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год» от 28 декабря
2004 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 1 (часть 1). - Ст. 10.
8 рублей12. В органах исполнения наказаний в 1 полугодии 2004 г. КРУ Минфина РФ выявлено нецелевое, неправомерное и необоснованное расходование средств федерального бюджета на общую сумму 32,6 миллиона рублей13.
Работа по вскрытию нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов проводится и в субъектах Российской Федерации. Так, контрольно-счетная палата Краснодарского края в 2004 г. выявила нецелевое использование средств краевого бюджета на сумму почти в 29 миллионов рублей14.
Счетная Палата Республики Татарстан с августа 2004 г. по июнь 2005 г. установила такие же правонарушения на сумму 82,8 миллиона рублей15. При этом нецелевое использование на сумму 34,5 миллиона рублей обнаружено в Татарском республиканском фонде финансовой поддержки малого предпринимательства16, на сумму в 20,5 миллионов рублей в Государственном учреждении Фонд обязательного медицинского страхования Республики Татарстан17, на сумму в 17,5 миллиона рублей в учреждениях и организациях Мензелинского района18, на сумму в 2,086 миллиона рублей - в учреждениях и
12 Письмо Счетной палаты РФ от 30 декабря 2004 г. № 01-1781/15-10 «О Заключении Счетной палаты РФ
по отчету Правительства РФ об исполнении федерального бюджета за 2003 год, представленному в
форме проекта федерального закона «Об исполнении федерального бюджета за 2003 год». // Текст
письма официально опубликован не был. Получен из справочной правовой системы «Гарант».
13 Письмо Главного управления исполнения наказаний Минюста РФ от 16 июля 2004 г. № 18/54/3-706 «О
результатах проверок территориальных органов УИС органами государственного финансового контроля
в I полугодии 2004 года». // Ведомости уголовно-исполнительной системы. - 2005. - № 1. Материал
получен из справочно-правовой системы «Гарант».
14 Месяц за месяцем: хроника событий. // Счетная палата Республики Татарстан. Информационный
бюллетень. - 2005. - № 3. - С. 9.
15 Демидов А.И. Контроль за расходованием бюджетных денег должен быть жестким и принципиальным.
// Счетная палата Республики Татарстан. Информационный бюллетень. - 2005. - № 3. - С. 13.
16 Мубараков И.А. Аудиторское заключение о проверке отдельных вопросов формирования и
использования средств Татарского республиканского фонда финансовой поддержки малого
предпринимательства за 2003-2004 годы // Счетная палата Республики Татарстан. Информационный
бюллетень. - 2005. - № 3. - С. 52.
17 Мубараков И.А. Аудиторское заключение о проверке формирования и использования средств
Государственного учреждения Фонд обязательного медицинского страхования Республики Татарстан за
2003 год и 9 месяцев 2004 года. // Счетная палата Республики Татарстан. Информационный бюллетень. -
2005.-№2.-С. 18.
18 Колодников СЕ. Аудиторское заключение по проверке использования средств бюджета Республики
Татарстан, выделенных учреждениям и организациям Апастовского района в 2003 и в первом полугодии
2004 года. // Счетная палата Республики Татарстан. Информационный бюллетень. - 2005. - № 1. - С. 50.
9 организациях Апастовского района19, на сумму 768,6 тысяч рублей в
учреждениях и организациях Ютазинского района Республики
Татарстан20, на сумму в 310,9 тыс. руб. во Внебюджетном фонде
общеотраслевых и межотраслевых научно-исследовательских и опытно-
конструкторских работ Республики Татарстан , на сумму 165,7 тыс. руб.
в Министерстве образования и науки Республики Татарстан,
подведомственных учреждениях и прочих организациях22, на сумму
142,7 тыс. руб. в Государственном историко-архитектурном и
художественном музее-заповеднике «Казанский Кремль» .
При этом следует отметить, что деятельность Счетной палаты
Республики Татарстан еще только разворачивается: она начала свою
работу в августе 2004 г. Поэтому говорить о широком охвате
проверками соответствующих организаций еще преждевременно.
Указанные выше цифры являются результатами лишь первых.
расследований.
Однако материалы большинства проверок по тем или иным
причинам не передаются в органы следствия. Во многих случаях
нецелевое расходование средств по своим итоговым суммам не
достигает установленного уголовным законом кримобразующего
признака крупного размера (один миллион пятьсот тысяч рублей).
Колодников СЕ. Аудиторское заключение по результатам проверки использования средств бюджета Республики Татарстан и районного бюджета, выделенных учреждениям и организациям Мензелинского района в 2001-2004 годах. // Счетная палата Республики Татарстан. Информационный бюллетень. -2005. -№2.-С34.
20 Колодников СЕ. Аудиторское заключение по результатам проверки использования средств бюджета
Республики Татарстан и районного бюджета, выделенных учреждениям и организациям Ютазинского
района в 2003-2004 годах и истекшем периоде 2005 год. // Счетная палата Республики Татарстан.
Информационный бюллетень. - 2005. - № 3. - С. 72.
21 Шамгунов Д.Н. Аудиторское заключение по проверке формирования и использования средств
Внебюджетного фонда общеотраслевых и межотраслевых научно-исследовательских и опытно-
конструкторских работ Республики Татарстан за 2003 год и 9 месяцев 2004 года. // Счетная палата
Республики Татарстан. Информационный бюллетень. - 2005. - № 2. - С. 38.
2 Шамгунов Д.Н. Аудиторское заключение по проверке использования средств, выделенных из бюджета Республики Татарстан в 2003-2004 годы на оснащение образовательных учреждений оборудованием, инвентарем и учебными пособиями. // Счетная палата Республики Татарстан. Информационный бюллетень. - 2005. - № 2. - С. 48.
23 Мубараков И.А. Аудиторское заключение о проверке отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Государственного историко-архитектурного и художественного музея-заповедника «Казанский Кремль» за 2003-2004 годы. // Счетная палата Республики Татарстан. Информационный бюллетень. - 2005. - № 2. - С. 28.
Предусмотренные ст.ст. 285 і и 2852 УК РФ составы являются
новыми, поэтому следственно-судебной практики по ним сравнительно мало24 Сказанным и объясняется избрание темы диссертации и ее актуальность.
Степень научной разработанности проблемы. Поскольку составы указанных выше преступлений являются новыми, пока по этим вопросам имеются лишь несколько журнальных статей, а также фрагментов в учебниках по Особенной части уголовного права и комментариях к ст.ст. 285' и 2852 УК РФ, изданных в 2004-2005 годах.
Объектом диссертационного исследования выступают явления и процессы, складывающиеся в сфере формирования, расходования и контроля за расходованием средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, а также в сфере формирования, использования и контроля за расходованием средств государственных внебюджетных фондов.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы бюджетного, административного и уголовного законодательства, а также издаваемые инструкции и инструктивные письма Министерства финансов Российской Федерации, Центрального Банка России и их подразделений.
Целью диссертационного исследования является теоретическое осмысление и описание юридических признаков составов, предусмотренных статьями 285' и 2852 УК РФ.
В соответствии с этим в диссертации поставлены и решаются следующие задачи:
24 По данным ГИЦ МВД РФ в 2004 г. зарегистрировано 3 преступных случая нецелевого расходования бюджетных средств и ни одного - нецелевого расходования средств государственного внебюджетного фонда. // . В Республике Татарстан в 2005 г. на централизованный учет в ИЦ при МВД PT поставлено уголовное дело № 60854, возбужденное в отношении директора ГУП Васильевское МПП ЖКХ rp-на М., который израсходовал бюджетные средства на нецелевые нужды. В то же время, как указывают опрошенные нами работники правоохранительных органов, многие деяния до стадии возбуждения уголовного дела в силу самых разнообразных обстоятельств, объективных и субъективных, не доходят. Кроме того, и указанное выше количество протоколов об административных нарушениях, по нашему мнению, свидетельствует о высокой латентности данных преступлений.
-определить и описать объекты и предметы исследуемых составов преступлений с учетом смежных положений административного и бюджетного законодательства России;
-раскрыть содержание объективной стороны данных преступных деяний, выявить при этом резервы по совершенствованию диспозиций частей первых статей 285' и 2852 УК РФ;
-описать признаки субъектов и субъективной стороны этих составов преступлений, а также квалифицирующие признаки;
-разработать предложения по преодолению имеющихся пробелов в законодательстве в части противодействия нецелевому расходованию средств.
Методологической основой исследования являются
общенаучные методы познания, а также частные научные методы исследования - системно-научный, сравнительно-правовой, формальнологический и др.
Теоретической основой исследования являются публикации по
вопросам Общей и Особенной части отечественного уголовного права,
криминологии, а также по финансовому праву, в частности научные
работы Безверхова А.Г., Борзенкова Г.Н., Васильевой Я.С.,
Волженкина Б.В., ЗдравомысловаБ.В., Зубарева СМ., Лопашенко Н.А., Лысова М.Д., Кудрявцева В.Н., Макаровой Т., Наумова А.В., Рарога А.И., Тюнина А.Н., Устинова С, Яни П.С. и других отечественных ученых.
Нормативно-правовую базу исследования составляют нормы
Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Уголовного кодекса Российской Федерации, иные федеральные законы, а также Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, инструкции и инструктивные
12 письма Министерства финансов Российской Федерации,
законодательные акты субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые в отечественном уголовном праве на монографическом уровне осуществлено комплексное исследование объективных и субъективных признаков новых составов нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, в порядке сравнения произведено по этому вопросу изучения административного и бюджетного законодательства страны, выявлены в нем пробелы и обоснованы научные рекомендации по совершенствованию УК РФ, КоАП РФ и БК РФ по исследуемым вопросам.
Основные научные положения и рекомендации, выносимые на защиту и характеризующие новизну диссертации:
Родовым объектом раздела X УК РФ следует считать правильное выполнение государством и местным самоуправлением возложенных на них народом функций. В связи с этим данный раздел УК предлагается назвать «Преступления против государственной власти и местного самоуправления». Видовым объектом главы 30 УК РФ является правильное исполнение должностными лицами государства и муниципальных образований их функций в соответствии с целями, нуждами и потребностями соответствующей деятельности, установленными волей народа посредством нормативных правовых актов. В связи с этим данную главу УК предлагаем назвать «Преступления против порядка несения службы в органах государственной власти и в органах муниципальных образований».
Основным непосредственным объектом нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов является такое благо, как правильное исполнение должностными лицами органов государства, органов муниципальных образований, а также должностными лицами государственных внебюджетных фондов их
13 функций по распоряжению средствами в соответствии с их целевым
назначением. Дополнительным объектом этих преступлений могут быть
права отдельных физических и юридических лиц, в отношении которых
государство, муниципальное образование, фонд в результате нецелевого
расходования денежных средств не выполнили своих обязанностей.
Предметом состава нецелевого расходования бюджетных средств являются денежные средства федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также бюджетов муниципальных образований в размере не менее полутора миллиона рублей, а предметом состава нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов - денежные средства соответствующего фонда в том же размере.
Средства становятся бюджетными или средствами государственных внебюджетных фондов с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) любых денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет, бюджет государственного внебюджетного фонда.
На основе сравнительно- правового исследования используемых в ряде составов преступлений УК РФ в качестве конструктивного (кримобразующего) и квалифицирующего признака категорий «крупного размера» и «особо крупного размера» рекомендуется уменьшить денежную сумму крупного размера нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов до двухсот пятидесяти тысяч рублей, а особо крупного размера - до полутора миллиона рублей.
Нецелевое расходование (использование) бюджетных средств в меньшем размере, чем в полтора миллиона рублей, расценивается в качестве административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а расходование средств государственных внебюджетных фондов в том же размере административным правонарушением в КоАП РФ не признается.
14 Поэтому в диссертации предлагается дополнить ст. 15.14 КоАП РФ частью
второй, в которой за нецелевое использование средств государственных
внебюджетных фондов устанавливается наказание в виде
административного штрафа в тех же размерах, как и за нецелевое
использование бюджетных средств. Наряду с этим предлагается внести
изменения и дополнения в ст. 23.7 КоАП РФ в части перечня органов,
ответственных за исполнение соответствующих контрольных функций.
Поскольку в Бюджетном кодексе РФ, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в нормативных актах Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ говорится о «нецелевом использовании» бюджетных средств, а в статьях 2851 и 2852 УК РФ - о «нецелевом расходовании» бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, а по смысловому содержанию указанное не одно и то же, в диссертации обосновывается рекомендация заменить в статьях 285' и 2852 УК словосочетание «нецелевое расходование» средств на «нецелевое использование» средств и тем самым устранить расхождения в федеральных законах различной отраслевой принадлежности по одному и тому же вопросу.
Совершение деяний, предусмотренных ст. 285' и 2852 УК РФ, возможно лишь в форме действия. Специфика уголовно-правового действия должностного лица в составе, предусмотренном ст. 2851 УК РФ, состоит в том, что нецелевое расходование бюджетных средств может быть совершено только путем издания (оформления) официального о том письменного документа.
Научные положения о том, что составы преступлений, предусмотренные ст. 2851 и 2852 УК РФ, являются формальными; преступление, предусмотренное ст. 285' УК, следует считать оконченным с момента списания средств с единого счета бюджета; преступление, предусмотренное ст. 285 УК, следует считать оконченным с момента предоставления (выплаты, перечисления) денежных средств другому
15 физическому или юридическому лицу.
В ст. 144 Бюджетного кодекса РФ называется четыре федеральных государственных внебюджетных фонда (Пенсионный фонд Российской Федерации; Фонд социального страхования Российской Федерации; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования; Государственный фонд занятости населения Российской Федерации), тогда как с 2001 г. в стране функционируют лишь три федеральных государственных внебюджетных фонда. Поэтому предложено из ст. 144 Бюджетного кодекса РФ исключить указание на Государственный фонд занятости населения.
Субъектом преступлений, предусмотренных ст.ст. 285 и 285 УК РФ, являются должностные лица, выполняющие административно-хозяйственные функции и принимающие решения о расходовании (использовании) бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Главные бухгалтеры должностными лицами в смысле примечания к ст. 285 УК РФ не являются, поскольку самостоятельными административно-хозяйственными функциями не наделены. Решения о расходовании (использовании) средств принимает только руководитель организации. Главный бухгалтер (бухгалтер) может быть лишь соучастником исследуемых преступлений (подстрекателем, пособником и организатором).
С субъективной стороны деяния, предусмотренные ст. 285 и 285 УК РФ, могут совершаться как с прямым, так и с косвенным умыслом. Мотивы нецелевого расходования средств при квалификации содеянного значения не имеют, но могут учитываться при индивидуализации наказания.
Обосновывается предложение включить в число квалифицирующих признаков рассматриваемых составов преступлений признак «наступление тяжких последствий», под каковым следует признавать ухудшение материального положения граждан, вред их
здоровью, срыв нормальной деятельности государственных и муниципальных органов и учреждений, техногенные аварии, наступление в результате нецелевого расходования средств экологических катастроф и т.д.
Перемещение бюджетных средств в течение финансового года с одного кода экономической группы, подгруппы и т.п. на другой код экономической или функциональной классификации следует считать осуществленным при наличии крайней необходимости при следующих условиях: если перемещение бюджетных средств осуществлялось во имя достижения цели, определенной бюджетным ассигнованием; при этом не были нарушены общие параметры бюджета, т.е. не были превышены по соответствующей статье расходы по сравнению с запланированными бюджетной росписью и т.п.; такое перемещение было вызвано состоянием крайней необходимости.
В санкциях частей первых ст.ст. 2851 и 2852 УК РФ предлагается предусмотреть наряду с другими в качестве основного наказания лишение' права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, одновременно сохранив это же наказание в качестве дополнительного к лишению свободы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем разработаны новые научные положения, которые углубляют науку уголовного права и могут использоваться в следственно-судебной практике, в законотворческой деятельности и в учебном процессе по курсу Особенной части уголовного права, а также в системе повышении квалификации следственно-прокурорских работников, судей и адвокатов.
Апробация результатов исследования осуществлена при обсуждении диссертации на кафедре уголовного права и процесса Института экономики, управления и права (г. Казань), в монографии и четырех научных статьях. Научные положения, разработанные в
17 диссертации, представляются достоверными, что обеспечивается их
теоретическим обоснованием, опорой на действующую нормативно-правовую базу, согласованием их с имеющимися суждениями других авторов по отдельным вопросам проблематики исследования.
Структура диссертации обусловливается задачами исследования. Она состоит их введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Объект и предмет составов преступлений нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
В теории уголовного права общепризнано, что каждое преступление (его состав) слагается из единства объективных и субъективных свойств и признаков . Неотъемлемым элементом любого состава преступления является объект преступления, который имеет большое значение для установления характера и степени общественной опасности преступлений, их последствий, для разграничения преступных посягательств и их классификации.
Объект, по определению СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой, означает «явление, предмет, на который направлена чья-нибудь деятельность, чье-нибудь внимание» . Сегодня в российском уголовном праве идет полемика о том, что именно признавать объектом преступления. В этой связи высказаны четыре основные точки зрения.
Первая рассматривает объект преступления как общественные отношения, вторая - как те блага, на которые посягает преступное деяние, третья - как людей, четвертая - как социальную безопасность.
Первый подход является классическим. Еще в 1925 году А.А. Пионтковский писал, что объектом всякого преступного деяния выступают общественные отношения, охраняемые аппаратом уголовно правового принуждения . Это мнение и по сегодняшний день является господствующим в отечественной юридической науке. Сами же общественные отношения обычно понимались как «определенные связи между субъектами отношений, складывающиеся в процессе их материальной и духовной деятельности» . Вторую трактовку отстаивает в числе других исследователей А.В. Наумов, который вполне обоснованно говорит о том, что в ряде случаев теория объекта преступления как общественного отношения «не срабатывает», например, в преступлениях против личности, в первую очередь, при убийстве . Он, по сути, реанимирует в России созданную в конце XIX века в рамках классической и социологической школ уголовного права теорию объекта как правового блага. Третью научную позицию высказал Г.П. Новоселов, который утверждает, что «никакого иного вреда, кроме вреда людям, преступление причинить не может30», и поэтому именно люди и являются единственным объектом преступления. Весьма убедительной представляется критика позиции Г.П. Новоселова со стороны А.В. Пашковской, которая отметила, что при его подходе невозможно отграничить многие преступления между собой (ведь повсюду объектом преступления являются люди), и реальное разграничение можно будет провести лишь по ценностям, которым причиняется вред31. И мы опять же вынуждены будем разграничивать преступления по иным признакам. Четвертую точку зрения сформулировал О. Зателепин. По его мнению, объект преступления - это «охраняемая законом социальная безопасность, то есть состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, подвергающаяся преступному посягательству, за которое предусмотрена уголовная ответственность»32. К данной точке зрения вполне применима вышеуказанная критика А.В.Пашковской: для классификации преступлений все равно придется выделять сферы социальной безопасности, и практического смысла в признании ее единственным объектом всех преступлений просто не будет. Такая безопасность как система общественных отношений вполне может быть объектом преступления, но лишь в числе других. В рамках нашего исследования, не отрицая важности классической концепции о признании объектом преступления общественных отношений, мы будем придерживаться трактовки, предлагаемой А.В.Наумовым, как более абстрактной и охватывающей на сегодняшний момент все возможные случаи. Итак, объект преступления - это «те блага, интересы, на которые посягает преступное деяние и которые охраняются уголовным законом»33. Объекты преступлений классифицируются по различным основаниям. В литературе преобладает мнение о том, что все объекты преступлений следует классифицировать в зависимости: «1) от степени обобщенности охраняемых уголовным законом общественных отношений, выступающих объектами различных преступлений (классификация по «вертикали»); 2) от важности охраняемых общественных отношений, которым причиняет непосредственный вред конкретное преступление (классификация непосредственных объектов по «горизонтали»)»34. Именно эти классификации мы и положим в основание нашего исследования. В науке отечественного уголовного права в связи с новой структурой Особенной части уголовного права, вытекающей из построения УК РФ 1996 г., широкое признание сейчас получила четырехзвенная классификация объектов преступления «по вертикали» (общий, родовой, видовой и непосредственный)35.
Общим объектом всех преступлений, в том числе и деяний, предусмотренных ст. 285! и 2852 УК РФ, целесообразно признать целостную взаимосвязанную совокупность (систему) охраняемых уголовным законом благ и интересов. Примерный перечень элементов этой системы определен в ч. 1 ст. 2 УК РФ 1996 г: права и свободы человека и гражданина, собственность, общественный порядок и общественная безопасность, окружающая среда, конституционный строй Российской Федерации, мир и безопасность человечества. Чтобы полностью определить содержание общего объекта преступлений, необходимо установить непосредственные объекты всех преступлений, предусмотренных УК РФ. Следует отметить, что, посягая на один объект, преступник тем самым посягает на всю систему, на социальный порядок в целом, охрану которого и призван обеспечивать уголовный закон.
Субъект составов преступлений нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
Субъект преступления - один из четырех элементов состава преступления, значение которого переоценить нельзя, поскольку без него «уголовная ответственность невозможна» . Емкое определение понятия субъекта преступления еще в 1958 г. дал B.C. Орлов: "Субъект преступления - это человек, совершивший преступление во вменяемом состоянии и при достижении возраста, с которого по закону наступает уголовная ответственность" . Р. Орымбаев, во многом повторяя это определение, предлагает общее понятие субъекта преступления определить как вменяемое, достигшее определенного возраста и обладающее признаками, установленными конкретными нормами Особенной части УК, физическое лицо. Причем, по мнению Р. Орымбаева, это определение раскрывает не только понятие субъекта, но и понятие специального субъекта139. По мнению И.М. Тяжковой, «субъектом преступления по уголовному праву может быть человек, совершивший умышленно или неосторожно общественно опасное деяние, предусмотренное уголовным законом, если он достиг установленного возраста, вменяем, а в отдельных случаях также обладает некоторыми специальными признаками, указанными в соответствующей норме»140. Указанные точки зрения мы считаем вполне обоснованными и берем в основу настоящего исследования субъектов преступлений, предусмотренных ст. 285 и 2852 УК РФ.
По мнению В.Ф. Щепелькова, в главе 4 Уголовного кодекса РФ «сосредоточены нормы, содержащие общие признаки субъекта преступления. Модель их отражения в законе в целом последовательна и логична: вначале определяются общие требования, а затем делаются исключения из общего правила и оговорки»141. Ст. 19 УК РФ устанавливает, что «уголовной ответственности подлежит только вменяемое физическое лицо, достигшее возраста, установленного настоящим Кодексом». Большинство представителей доктрины российского уголовного права еще с дореволюционных времен и до наших дней считает возможным признавать субъектом преступления исключительно человека. Не случайно Н.С. Таганцев писал, что субъектом преступления может быть только виновное физическое лицо142. Такой подход отражен и в действующем уголовном законодательстве. Хотя у научной позиции закрепления института уголовной ответственности юридических лиц тоже немало весьма авторитетных сторонников. Например, В.Б. Волженкин, С.Г. Келина, А.В. Наумов, А.С. Никифоров и другие авторы в своих работах обосновывают целесообразность и практическую значимость такого подхода143. Вторым обязательным признаком, которым должен обладать субъект любого преступления - человек, признается вменяемость. Как указывает И.Я. Козаченко, она «является обязательным признаком уголовной .ответственности. Невменяемость исключает уголовную ответственность лишь в том случае, если в таком состоянии человек совершил преступление»144. Вменяемость может быть сформулирована через полярное понятие невменяемости, которое нашло закрепление в ч. 1 ст. 21 УК РФ: «Не подлежит уголовной ответственности лицо, которое во время совершения общественно опасного деяния находилось в состоянии невменяемости, то есть не могло осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия либо другого болезненного состояния психики». Исходя из этого, вменяемость можно определить как способность лица отдавать себе отчет в своих действиях или руководить ими145. Из этого определения понятия вытекает, что вменяемость тесно связана со свободой воли, которая «служит основанием уголовной ответственности как при совершении умышленного, так и неосторожного преступления»146.
Достижение возраста наступления уголовной ответственности -третий важнейший признак субъекта преступления. A.M. Лазарев указывает: «В разные периоды своей жизни человек в силу особенностей протекающих у него психических и физиологических процессов неодинаково относится к окружающей действительности. Поэтому государство решает вопрос о возрасте уголовной ответственности не произвольно, а на основе учета закономерностей развития личности»147. В силу этого российское уголовное законодательство исходит из деления всех несовершеннолетних на три возрастные группы: 1) дети до 14 лет; 2) несовершеннолетние от 14 до 16 лет; 3) несовершеннолетние от 16 до 18 лет.
Обстоятельства, исключающие преступность нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
Имеющаяся пока небольшая следственная практика (а также административная практика) по делам о нецелевом расходовании бюджетных средств либо средств государственных внебюджетных фондов показывает, что такие деяния часто признаются совершенными при наличии обстоятельств, исключающих преступность деяния (в состоянии крайней необходимости, во исполнение приказа или распоряжения, а также в результате физического или психического принуждения). В научной литературе под таковыми понимаются «обстоятельства, наличие которых превращает внешне сходные с преступлениями деяния в правомерные, а некоторые - даже в общественно полезные»214. По мнению А.В. Бокова, для советской доктрины уголовного права традиционной была позиция, что данные обстоятельства исключают общественную опасность причиненного вреда, а причиненный вред может расцениваться как «общественно нейтральный» или даже «общественно полезный».215 Никулин СИ. полагает, что обстоятельствами, исключающими преступность деяния, признаются такие специфические условия, которые указывают на то, что причинение лицом вреда не образует посягательства на объекты уголовно-правовой охраны и содеянное не рассматривается в качестве преступления.216 Однако с такой трактовкой существа обстоятельств, исключающих преступность деяния, трудно согласиться, поскольку без посягательства на какой-либо объект, охраняемый уголовным законом, не может возникнуть вопроса о преступности содеянного и об уголовной ответственности. В.В. Орехов считает, что обстоятельства, исключающие преступность деяния,- это определенные уголовным законом условия, при наличии которых совершение деяния, сопряженного с причинением вреда охраняемым законом интересам, не является преступлением в силу отсутствия противоправности либо вины как главных признаков преступления, указанных в ч.І ст. 14 УК РФ 1996 г., либо иначе -исключающими преступность деяния признаются обстоятельства, при которых деяние, содержащие предусмотренные настоящим Кодексом признаки, не являются преступлением в силу отсутствия противоправности и вины лица.217 В трактовке В.В. Орехова обстоятельств, исключающих преступность деяния, удачно обращено внимание на отсутствие вины лица, причинившего своим поведением общественно опасный вред охраняемым законом ценностям. Если обобщить представленные выше суждения относительно понимания существа обстоятельств, исключающих преступность деяния, то можно заключить, что таковыми являются предусмотренные уголовным законом особые условия, при наличии которых действие (бездействие), подпадающее под признаки какого-либо преступления, таковым не признается в силу отсутствия в нем признака уголовной противоправности, вины, а следовательно, и свойства общественной опасности совершенного деяния. 127 Рассмотрим с учетом объема и содержания настоящей работы лишь крайнюю необходимость, обоснованный риск, а также исполнение приказа или распоряжения в качестве обстоятельств, исключающих преступность деяния, на наличие которых иногда ссылаются адвокаты и должностные лица, в отношении которых осуществляется компетентными органами проверка законности расходования денежных средств либо ведется предварительное расследование по уголовному делу, возбужденному по признакам нецелевого расходования бюджетных средств либо нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов. Чаще подозреваемые в нецелевом расходовании денежных средств ссылаются на крайнюю необходимость этого. Крайнюю необходимость Н.Н. Паше-Озерский в своем классическом исследовании по данному вопросу предлагал рассматривать как «такое состояние, когда лицо для устранения опасности, угрожающей интересам Советского государства, какому-либо общественному интересу, а также индивидуальному интересу своему либо другого лица, причиняет вред третьему лицу, либо какому-нибудь общественному интересу, не связанному с созданием опасности, если опасность нельзя было при данных обстоятельствах устранить иначе и если при этом причиняется вред, менее значительный, чем предотвращаемый вред»194. По мнению В.В. Орехова, крайняя необходимость - это такой акт человеческого поведения, при котором лицо может устранить опасность, угрожающую законным интересам, только путем причинения вреда каким-либо иным интересам, также охраняемым правом. Находясь в состоянии крайней необходимости, лицо должно выбрать вариант своего поведения: либо допустить реализацию грозящей опасности, либо устранить ее посредством нарушения иных законных интересов, путем причинения им того или иного вреда. В последнем случае действия лица могут полностью подпадать под признаки преступления и, таким образом, являться общественно опасными. Однако если они совершаются с соблюдением определенных условий, то их противоправность исключается, и лицо не подлежит уголовной ответственности. Оправдывает такое решение закона то обстоятельство, что, в конечном счете, личности, обществу и государству причиняется меньший по объему вред, нежели тот, который мог наступить, если бы не были приняты меры по устранению (нейтрализации) грозящей опасности. И в этом проявляется общественная полезность крайней необходимости. Согласно ч. 1 ст. 39 УК РФ, не является преступлением причинение вреда охраняемым уголовным законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или иных лиц, охраняемым законом интересам общества и государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и при этом не было допущено пределов крайней необходимости.
В ч. 2 ст. 39 УК устанавливается, что превышением пределов крайней необходимости признается причинение вреда, явно не соответствующего характеру и степени угрожающей опасности и обстоятельствам, при которых опасность устранялась, когда указанным интересам был причинен вред равный или более значительный, чем предотвращенный. Такое превышение влечет за собой уголовную ответственность только в случаях умышленного причинения вреда.
Меры наказания за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
В соответствии с ч. 1 ст. 43 УК РФ наказание есть мера государственного принуждения, назначаемая по приговору суда230. Оно применяется к лицу, признанному виновным в совершении преступления, и заключается в предусмотренных данным кодексом лишении или ограничении прав и свобод этого лица. Наказание, как указано в уголовном законе, применяется в целях восстановления социальной справедливости, а также в целях исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений.
Восстановление социальной справедливости заключается в возмещении утраченных или поврежденных в результате преступления благ, либо в заглаживании материального или иного вреда, в том числе в моральном удовлетворении разных лиц от того, что виновный понес заслуженное им и справедливое наказание. По мнению Н.Ф. Кузнецовой, цель наказания в виде восстановления социальной справедливости предполагает: а) оптимально возможное возмещение, заглаживание посредством наказания причиненного преступлением вреда личности, обществу, государству; б) соразмерность строгости наказания опасности преступления, личности виновного, смягчающим и отягчающим обстоятельствам; в) запрет двойного наказания; г) недопущение в качестве цели наказания причинения физических страданий или унижения человеческого достоинства231.
Исправление осужденных в соответствии с ч. 1 ст. 9 Уголовно-исполнительного кодекса РФ от 8 января 1997 г.. № 1-ФЗ - это формирование у них уважительного отношения к человеку, обществу, труду, нормам, правилам и традициям человеческого общежития и стимулирование правопослушного поведения232. Эта модель может быть положена в основу понимания исправления осужденных и в уголовном праве, однако, как представляется, акцент здесь должен делаться на формировании у виновного внутренней, обусловленной личностным пониманием установки на несовершение преступлений в последующем, то есть в ходе исполнения наказания и в результате его исполнения. Предупреждение совершения новых преступлений как цель наказания есть предотвращение совершения новых преступлений со стороны виновного и других лиц в результате исполнения наказания и боязни наступления уголовной ответственности. Причем здесь следует различать общее и специальное предупреждение. Как указывает СВ. Максимов, под общим предупреждением (общей превенцией) как целью уголовного наказания традиционно понимается предотвращение совершения новых преступлений со стороны неопределенного круга уголовно-дееспособных лиц посредством воздействия на из сознание угрозы применения уголовного наказания и поощрения морального осуждения преступного поведения233. Специальное предупреждение преступлений (частная превенция), по мнению того же ученого, как цель наказания в отличие от общего предупреждения распространяется на лиц, претерпевающих наказание, и достигается всей совокупностью лишений и ограничений прав и свобод осужденного, которые составляют содержание наказания234. Как нам представляется, в настоящей работы важно определить, правильно ли законодателем избраны виды наказаний и их пределы за исследуемые преступления, а также в каком соотношении эти пределы 141 находятся с наказаниями за нецелевое использование бюджетных средств, предусмотренными в ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях. Деяния, предусмотренные ч. 1 ст. 285 и ч. 1 ст. 2852 УК РФ, законом отнесены к числу преступлений небольшой тяжести, а их квалифицированные виды, предусмотренные частями вторыми тех же статей, - к преступлениям средней тяжести. Сказанное означает, что в соответствии с ч. 2 ст. 30 УК РФ за приготовительные действия к нецелевому расходованию бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов разоблаченное в этом должностное лицо к уголовной ответственности не привлекается, однако оно может быть привлечено к дисциплинарной ответственности. Административной ответственности за приготовление в КОАП РФ не предусматривается. Как указывает, Б.В. Яцеленко, система наказаний - это установленный уголовным законом и обязательный для суда исчерпывающий перечень наказаний, расположенных в определенном порядке по степени их тяжести235. В ст. 44 УК РФ предусматриваются следующие виды наказаний в порядке увеличения их сравнительной строгости, от менее строгого к более строгому: а) штраф; б) лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; в) лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград; г) обязательные работы; д) исправительные работы; е) ограничение по военной службе; з) ограничение свободы; и) арест; к) содержание в дисциплинарной воинской части; л) лишение свободы на определенный срок; м) пожизненное лишение свободы; н) смертная казнь. В санкциях ч. 1 ст. 285 и ч. 1 ст. 2852 УК РФ в качестве основных наказаний за совершение исследуемых преступлений предусмотрены штраф, арест, лишение свободы на определенный срок, а в качестве дополнительного наказания - лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Таким образом, из 12 наказаний, перечисленных в ст. 44 УК РФ, виновным в совершении указанных преступлений теоретически могут быть назначены 4 (вместе с арестом), реально - 3. Причем штраф, арест, лишение свободы на определенный срок - в качестве основных наказаний, а лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью — в качестве дополнительного. При этом по смыслу редакции санкций частей первых статей 285 и 2852 УК лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в качестве дополнительного наказания может присоединяться только к лишению свободы на определенный срок.
Возникает вопрос, достаточно ли применительно к исследуемым преступным деяниям 4-х названных выше видов наказаний для достижения целей, перечисленных в ч. 2 ст. 44 УК.
