Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. История развития и зарубежный опыт регламентации уголовной ответственности за превышение должностных полномочий 14
1. Развитие российского уголовного законодательства обответственности за превышение должностных полномочий 14
2. Превышение должностных полномочий по зарубежному законодательству 32
Глава вторая. Уголовно-правовая характеристика превышения должностных полномочий как специального вида должностного злоупотребления 53
1. Система норм об ответственности за служебные преступления по УК РФ и место в ней предписаний, закрепленных в статье 286 данного УК 53
2. Понятие и характеристика основного состава превышения должностных полномочий 70
3 Характеристика квалифицированного и особо квалифицированного составов превышения должностных полномочий 100
4. Проблемы разграничения состава превышения должностных полномочий и смежных с ним составов преступлений 114
Глава третья. Пути совершенствования норм об ответственности за превышение должностных полномочий . 125
1. Совершенствование предписаний об ответственности за превышение должностных полномочий, закрепленных в Уголовном кодексе РФ 125
2. Совершенствование бланкетного содержания и практики применения уголовно-правовых норм об ответственности за превышение должностных полномочий 139
Заключение 150
Список использованных источников 158
Приложение 176
- Развитие российского уголовного законодательства обответственности за превышение должностных полномочий
- Превышение должностных полномочий по зарубежному законодательству
- Система норм об ответственности за служебные преступления по УК РФ и место в ней предписаний, закрепленных в статье 286 данного УК
- Совершенствование предписаний об ответственности за превышение должностных полномочий, закрепленных в Уголовном кодексе РФ
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Успех
проводимых в России социальных реформ (экономической, административной, правовой, судебной и некоторых других) в значительной степени зависит от способности государства наладить работу государственного аппарата, обеспечить надлежащее государственное управление, эффективный контроль за соблюдением правил отправления государственной и муниципальной службы, предупреждение служебных правонарушений, и в том числе преступлений, эффективное уголовное преследования лиц, совершивших такие преступления.
Несмотря на то, что уголовная репрессия не является достаточным средством для решения всех проблем борьбы с должностной преступностью, ее следует рассматривать в качестве одного из необходимых средств такой борьбы. Значение уголовно-правовых средств борьбы с должностной преступностью в последние годы стало недооцениваться или даже отрицаться, на наш взгляд, главным образом из-за серьезных недостатков практики применения статей, включенных в главу 30 Уголовного кодекса РФ.
В последнее десятилетие, несмотря на предпринимаемые государством усилия, эффективность государственной и муниципальной службы значительно снизилась, нарушения законности (в том числе в деятельности правоохранительных органов и судов) приобрели массовый характер, стали привычными. Значительно снизился профессиональный и моральный уровень тех, кто приходит на государственную и муниципальную службу, занимает государственные должности. Ответной реакцией общества на эти явления стало снижение уровня доверия общества к государству, его органам, государственным и муниципальным служащим, в том числе к должностным лицам, неверие в их способность защитить права граждан и законные интересы организаций. По результатам некоторых опросов общественного мнения в России,
проводившихся в 2000-2003 гг., в среднем около 30% граждан видят в государстве и государственных служащих своего «главного врага», более 47% были жертвами различных форм посягательств на их права со стороны должностных лиц (в том числе 27% со стороны должностных лиц правоохранительных органов). Значительная часть граждан (около 6%) подвергалась побоям и даже пыткам сотрудников правоохранительных органов (прежде всего, органов внутренних дел)1. Вместе с тем, официальная статистика насильственных и иных форм превышения должностных полномочий весьма далека, как показывают многие криминологические исследования, от реальной картины2.
Так, в России всего было зарегистрировано в 1998 году - 1345, в 1999 -1316, в 2000 - 1688, в 2002 - 1915, в 2003 - 2250 фактов превышения должностных полномочий, большая часть которых приходилась на правоохранительные органы, Вооруженные Силы, войска и другие воинские формирования 3. Вместе с тем, превышение должностных полномочий имеет место почти во всех секторах социальной жизни, в том числе, в сферах управления экономикой, образованием, здравоохранением. В значительной мере превышение должностных полномочий касается сферы бюджетных
1 По результатам одного из опросов, проведенных в Москве в 2000 г., 37%
респондентов одинаково боялись как преступников, так и милицию, или даже испытывают
больший страх перед милицией (5%). По данным Я. И. Гилинского в Санкт-Петербурге
милиции полностью доверяют всего 3% опрошенных, полностью не доверяет - 41%.См.,
например: Насилие в органах МВД. Изд. 3- е, доп. М., 2001. С.46; Абрамкин В.Ф. Пытки в
России - масштабы, причины, способы борьбы (мнения экспертов, статистика, публикации).
М.: Общественный Центр содействия реформе уголовного правосудия. М., 1999. С. 17.
2 См., например: Купленский А.А. Криминологическая характеристика преступлений,
совершаемых сотрудниками уголовного розыска в связи со служебной деятельностью:
Автореф. лисе. ... канд. юрид. наук. Омск, 1991. С. 6.
3См., например: Берестов В.П. Превышение полномочий должностными лицами в Вооруженных Силах, войсках и других воинских формированиях (уголовно-правовая и криминологическая характеристика): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003. С. 3.
отношений .
В отечественной литературе проблемам уголовно-правовой борьбы с превышением должностных полномочий и отдельными его формами были посвящены исследования Абрамкина В.Ф., Асниса А.Я., Ахметшина Х.М., Берестова В.П., Безверхова А.Г., Ветрова Н.И., Владимирова В.А., Волженкина Б.В., Галаховой А.В., Жалинского А.Э., Здравомыслова Б.В., Золотухина Ю.В., Кириченко В.Ф., Кудрявцева В.Н., Келиной С.Г., Коробейникова Б.В., Красикова Ю.А., Купленского А.А., Лысова М.Д., Малиновского И.Б., Мельниковой В.Е, Наумова А.В., Павловой O.K., Папиашвили Ш.Г., Светлова А.Я., Трайнина А.Н., Шмарова И.В., Яни П.С. и ряда других ученых. Вместе с тем, большая часть указанных исследований была выполнена в период действия Уголовного кодекса РСФСР 1960 г., не учитывала реалий настоящего времени, существенных изменений, коснувшихся содержания и тенденций уголовной политики, проводимой российским государством. В частности, до настоящего времени не было выполнено системного анализа конкуренции и коллизий уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за обособленные формы превышения должностных полномочий (в том числе, впервые криминализованных в последние годы).
Следует также учитывать, что с принятием Уголовного кодекса РФ 1996 года не только была исключена обособленная в рамках отдельных статей УК ответственность за воинские должностные преступления, но и существенным изменениям подверглось нормативное содержание понятия должного лица, а сами должностные преступления были разделены на две группы: 1) преступления против государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления; и 2) преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях. Существенному нарушению подверглась система российского уголовного законодательства после масштабных изменений и дополнений внесенных в УК РФ Федеральным
1 См., например: Демидов Ю.Н. Основы борьбы с преступностью в социально-бюджетйой сфере: криминологические и уголовно-правовые аспекты: Автореферат дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2002. С.5.
законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ1.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является разработка предложений по оптимизации мер уголовной ответственности за превышение полномочий должностными лицами.
Для достижения названной цели была предпринята попытка решить следующие задачи:
1) изучить отечественную историю уголовного законодательства об
ответственности за превышение должностных полномочий;
выполнить сравнительно-правовой анализ зарубежного и российского уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий;
рассмотреть систему служебных преступлений и место в ней превышения должностных полномочий;
4) дать уголовно-правовую характеристику основного,
квалифицированного и особо квалифицированного составов
превышения должностных полномочий;
5) определить критерии отграничения
превышения должностных полномочий от смежных составов преступлений.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является ранее действовавшее и современное отечественное уголовное законодательство об ответственности за превышение должностных полномочий и смежные преступления, действующее зарубежное уголовное законодательство об ответственности за сопоставимые виды преступлений.
Предметом исследования являются: а) закономерности истории развития отечественного уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий, б) уголовно-правовая характеристика превышения должностных полномочий, в) мера совершенства и недостатки законодательного закрепления норм об ответственности за превышение
1 См.: Российская газета. 2003.16 дек.
должностных полномочий, г) место и роль норм об ответственности за превышение должностных полномочий в системе норм об ответственности за служебные преступления, д) пути совершенствования законодательного закрепления норм об ответственности за превышение должностных полномочий.
Методологическая основа диссертационного исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют система основных философских законов (категорий), общих и специальных научных методов, включавших историко-правовой, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой, логико-юридический методы, а также методы анализа документов (анализа материалов уголовных дел и контент-анализа уголовно-правовых норм на основе специальной программы) и (опроса экспертов из числа сотрудников правоохранительных органов).
Нормативная база диссертационного исследования. Нормативно-правовой базой данного диссертационного исследования являются: Конституция Российской Федерации, а также нормативные правовые акты, закрепляющие требования, предъявляемые к проведению квалификационных научных исследований по юридическим наукам.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Теоретическую основу исследования составили научные труды по теории государства и права, уголовному праву, криминологии и некоторым иным отраслям науки, принадлежащие авторам, указанных в библиографическом разделе диссертации. Б рамках диссертационного исследования анализу и обобщению были подвергнуты также имеющие важное теоретическое значение взгляды специалистов, изложенные в комментариях к Уголовному кодексу РФ, учебниках и учебных пособиях по уголовному праву.
Эмпирическая база диссертационного исследования. Эмпирическую основу диссертации составляют материалы уголовных дел о превышении должностных полномочий, находившихся в производстве следователей органов прокуратуры в гг. Москвы и Улан-Удэ в период с 2001 по 2003 г. (324 материала
уголовных дела), а также результаты опроса 133 экспертов из числа следователей органов прокуратуры в гг. Москва и Улан-Удэ.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна
данного диссертационного исследования состоит в разработке новой
классификации служебных преступлений, дополнительной разработке понятий
служебного преступления, превышения должностных полномочий, отдельных
признаков служебных предложений, уточнении уголовно-правовой
характеристики состава превышения должностных полномочий с учетом новейших изменений и дополнений, внесенных в Уголовный кодекс РФ, выявлении и описании новых соотношений между признаками превышения служебных полномочий и признаками смежных преступлений.
Научная новизна настоящего исследования состоит также в получении новых эмпирических данных об отношении правоприменителей к нормам, закрепленным ст. 285 и 286 УК РФ, мнении правоприменителей о путях совершенствования уголовно-правовых мер об ответственности за превышение должностных полномочий
На защиту выносятся следующие положения диссертационного исследования:
Принимая во внимание негативное влияние на правоприменительную практику (в том числе на практику применения положений УК РФ об ответственности за превышение должностных полномочий) отсутствия в Уголовном кодексе РФ единого для УК в целом определения понятия «должностное лицо», считаем полезным дополнить главу 1 раздела I УК РФ новой статьей «Определения основных понятий, используемых в настоящем Кодексе», включив в нее такое определение.
Аналогичное решение целесообразно принять также в отношении таких понятий как «оружие» и «насилие», «угроза применения насилия», которые используются в диспозициях статьи 286 УК РФ «Превышение должностных полномочий» и диспозициях ряда других статей УК, предусматривающих ответственность за смежные составы преступлений, и имеют специфическое уголовно-правовое содержание.
Поскольку, с одной стороны, ответственностью за присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК) не охватываются случаи фактического превышения государственными и муниципальными служащими, не являющимися должностными лицами, своих полномочий, выразившихся в совершение действий, которыми не могут совершаться никем и ни при каких обстоятельствах, а с другой стороны подобные действия таких служащих по своей общественной опасности мало чем отличаются от аналогичных действий должностных лиц, то в наименование и содержание статьи 286 УК РФ целесообразно внести изменения, направленные на устранение этой коллизии. В частности, предлагается именовать статью 286 - «Превышение власти или служебных полномочий».
Учитывая значительные трудности, с которыми сталкиваются правоприменители при расследовании превышения должностных полномочий, а также крайнюю нестабильность толкования правоприменителями понятия «действия, явно выходящие за пределы полномочий» считаем целесообразным дать развернутое определение данного понятия непосредственно в диспозиции части 1 статьи 286 УК.
Принимая во внимание существенно более высокую степень общественной опасности превышения должностных полномочий, совершенного лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или главы органа местного самоуправления, предлагается: а) исключить из санкции части 2 ст. 286 УК штраф как один из основных видов наказаний, которое могут быть назначено судом за данное преступление, б) лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью предусмотреть в качестве безальтернативного дополнительного наказания.
Поскольку общественно опасное превышение любым государственным или муниципальным служащим своих должностных полномочий является объективным признаком его полного служебного несоответствия, то установление обязательного (а не возможного) лишения таких лиц права занимать любые государственные должности, должности по
государственной и муниципальной службе представляется оправданной мерой. Данное предложение обусловлено также распространенной практикой игнорирования судами предоставленного им уголовным законом права использовать данную меру специального предупреждения совершения теми же лицами новых преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
Исходя из принципа недопустимости назначения привилегированного (пониженного) наказания за превыпгение должностных полномочий, сопровождавшихся умышленным причинением здоровью потерпевшего вреда средней тяжести или тяжкого вреда, изнасилованием, сексуальными действиями насильственного характера, похищением человека или другими насильственными действиями средней или большей тяжести, по сравнению с наказанием, назначенным за эти же преступления по правилам о совокупности, считаем целесообразным дополнить статью 286 УК специальным примечанием, устанавливающим соответствующее частное правило квалификации. Данное решение позволит более точно и единообразно учитывать значительно более высокую степень общественной опасности превышения должностных полномочий, сопровождающегося умышленным применением наиболее опасных форм насилия, путем использования института назначения наказания по совокупности преступлений.
С учетом рассмотренного предлагается изложить статью 286 УК РФ в следующей редакции:
«Статья 286. Превышение власти или служебных полномочий.
1. Совершение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления действий, явно для такого лица выходящих за пределы его полномочий, если такие действия входили в компетенцию другого должностного лица, государственного служащего или служащего органа местного самоуправления или могли быть совершены только коллегиально или при наличии указанных в законе, ином нормативном правовом акте условий, либо не относились к полномочиям какого-либо должностного лица, государственного служащего или служащего
органа местного самоуправления, и повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, -
наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев с лишением права занимать государственные должности, а также должности по государственной и муниципальной службе на срок до трех лет, арестом на срок от четырех до шести месяцев с лишением права занимать государственные должности, а также должности по государственной и муниципальной службе на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до четырех лет с лишением права занимать государственные должности, а также должности по государственной и муниципальной службе на срок до трех лет.
2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим
государственную должность Российской Федерации или государственную
должность субъекта Российской Федерации, а равно главой местной
администрации или главой представительного органа
местного самоуправления, -
наказывается лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать государственные должности, а также должности по государственной и муниципальной службе, должности, связанные с выполнением управленческих функции в коммерческих и иных организациях или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет.
3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей
статьи, если они совершены:
а) с применением насилия или угрозой применения насилия;
б) с применением оружия, включая газовое и сигнальное, или
специальных средств;
в) с неосторожным причинением тяжких последствий
наказываются лишением свободы на срок от восьми до десяти лет с лишением
права занимать определенные должности или заниматься определенной
деятельностью на срок до пяти лет.
Примечание. Применение насилия, предусмотренного пунктом «а» части третьей настоящей статьи, сопровождавшегося пытками, умышленным причинением здоровью потерпевшего тяжкого вреда, изнасилованием, сексуальными действиями насильственного характера, похищением человека, захватом в качестве заложника или другими умышленными насильственными действиями, относящимися к тяжким и особо тяжким преступлениям, не охватывается признаками преступления, предусмотренного настоящей статьей».
9. Принимая во внимание повышенную общественную опасность, относительную распространенность и сформировавшееся общественное мнение относительно необходимости целенаправленной борьбы с пытками, совершаемыми должностными лицами правоохранительных органов и иных органов, военнослужащими, целесообразно установить обособленную ответственность за превышение власти или служебных полномочий в форме пытки.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в дополнительной разработке понятийно-категориального комплекса и научной основы для применения частных правил квалификации превышения должностных полномочий, создающей также предпосылки для проведения новых обобщающих и специальных исследований по проблемам уголовно-правовой борьбы со служебными преступлениями.
Практическая значимость исследования заключается в создании предпосылок для усовершенствования законодательного обеспечения уголовно-правовой борьбы с превышением должностных полномочий, выработке рекомендаций по толкованию и применению норм об ответственности за превышение должностных полномочий, повышению эффективности профилактики соответствующего вида преступления уголовно-правовыми средствами.
Часть положений данного диссертационного исследования может быть также использована в учебном процессе юридических вузов России при преподавании курса уголовного права.
Апробация результатов исследования. По результатам выполненного
исследования были подготовлены и направлены в Комитет Государственной
Думы Федерального Собрания по законодательству, а также в Информационно-
аналитическое управление Аппарата Государственной Думы Федерального
Собрания предложения и рекомендации по совершенствованию уголовного
законодательства об ответственности за превышение должностных
полномочий. Отдельные положения диссертации были апробированы в
деятельности Ассоциации работников правоохранительных органов
Российской Федерации по совершенствованию информационного
обеспечения и профессиональной подготовки членов Ассоциации.
Некоторые важные диссертационные положения опубликованы в трех научных работах общим объемом два печатных листа.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения, включающего образцы социологического инструментария.
Развитие российского уголовного законодательства обответственности за превышение должностных полномочий
Исследованию истории российского уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий посвящено значительное число работ. Вместе с тем, следует отметить, что большая часть этих работ носит общий, или, напротив, слишком частный характер
По-видимому, одной из первых (из числа известных нам источников писаного права древней Руси) ответственность за специфическую форму превышения должностных полномочий — взяточничество, косвенно устанавливала Псковская Судная грамота (1397-1467). В статье 4 Псковской Судной грамоты князю и посаднику (должностному лицу, осуществлявшему управление и правосудие в пригороде) запрещалось принимать тайные посулы2. Позднее, при Иване Грозном, значительно была усилена ответственность за превышение должностных полномочий при отправлении правосудия (ст.З Судебника 1550 г.). При этом наказание для судей определял сам царь, а для низших чинов судебного аппарата - Судебник3. В статьях 8-10 Судебника 1550 года устанавливалась ответственность за взимание излишней судебной пошлины. В наказание виновному привязывали к шее кошелек, серебро, жемчуг или даже соленую рыбу, взятую им в подарок1. В своем исследовании В.П. Берестов отмечает, что в этот период (с появлением постоянных воинских частей - стрелецких полков), были приняты и первые нормативные правовые акты, регулирующие вопросы ответственности военнослужащих за служебные преступления.
Значительное развитие нормы об ответственности за различные формы превышения должностных полномочий получают в Соборном Уложении 1649 года. Так в статьях 4-5 главы III Соборного уложения устанавливалась уголовная ответственность военнослужащих и иных лиц за обнажение ими оружия при нахождении на царском дворе. Такое деяние каралось отсечением руки, если царь присутствовал при этом, и трехмесячным тюремным заключением - если отсутствовал (ст.4). В статье 6 главы VII Соборного Уложения вводилась ответственность за совершение «всякими ратными людьми» какого-либо насилия в отношении населения: «6. А будет которые ратные люди, идути на государеву службу, учнут каким людем насильство чинити, а по суду сыщется по то допряма, и тем людем наказание чинити смотря по вине, и убытки доправити, и отдате тем людем, кто чем обижен»3. При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что наказание за содеянное в данной норме прямо не названо. Тем не менее, в статье 30 той же главы устанавливается смертная казнь для «ратных людей», которые при следовании на службу или следовании с нее совершили убийство или изнасилование
В статье 58 главы XX устанавливался запрет воеводам и приказным людям оформлять на холопов служилые кабалы (обязательства служить заимодавцу за деньги и проценты с них) в городах, находящихся в их ведении, что, судя по некоторым источникам, было одной из наиболее распространенных форм превышения должностных полномочий в то время1. Статья 84 главы XXI Соборного Уложения устанавливала ответственность (торговую казнь и смещение с должности) за превышение должностных полномочий губным целовальником, которое выразилось в незаконном освобождении разбойника или татя или в похищении имущества, изъятого у преступников Новое развитие институт ответственности за превышение должностных полномочий «служилыми людьми» получает в Артикуле Воинском 1716 года, в проект которого Петр I собственноручно внес более 70 поправок. Например, артикул 33 под страхом сурового наказания запрещал офицерам избивать солдат «без важных и пристойных причин». Согласно артикулу 105 смертной казни подлежал военнослужащий за убийство или избиение женщин, младенцев, священников и стариков при взятии города или крепости3. Глава двадцать первая Артикула Воинского «О зажигании, грабительстве и воровстве» была почти полностью посвящена вопросам ответственности за различные формы превышения служебных полномочий. Так, артикулом 182 предусматривались телесные наказания либо смертная казнь за несколько видов превышения должностных полномочий: «Никто бы ниже офицер, рейтар, или солдат не дерзал никакогоб человека, его величества подданного или нет грабить и насилить, или что у него силой отнимать, хотя на улице, в походе чрез землю, или в обозе, городех, крепостях и деревнях»
Превышение должностных полномочий по зарубежному законодательству
Зарубежный опыт регламентации уголовной ответственности за превышение должностных полномочий представляет ценность по ряду причин. Во-первых, он дает ответ на вопрос о многообразии возможных юридико-технических решений одной и той же проблемы. Во-вторых, позволяет лучше оценить достоинства и недостатки национального законодательства. Наконец, такой опыт создает предпосылки для оптимизации сопоставимого законодательства. В аспекте рассматриваемой проблемы самостоятельную ценность представляет уголовное законодательство государств - участников Содружества Независимых Государств как пример различных решений одной и той же проблемы в сходных социально-экономических, политических и правовых условиях. С другой стороны, практическую и теоретическую ценность представляет анализ сопоставимого уголовного законодательства стран так называемого дальнего зарубежья, которое не находилось в прямой зависимости от идеологических и экономических приоритетов общества, ориентированного в своем развитии на коммунистические идеалы.
До момента прекращения существования СССР уголовное законодательство будущих независимых республик почти полностью воспроизводило все основные признаки рассматриваемого состава преступления, которые предусматривались ст. 171 УК РСФСР 1960 г. Аналогично решался вопрос и о законодательном определении понятия должностного лица. Вместе с тем, практически сразу после распада СССР начался процесс размежевания законодательных позиций по названным и иным вопросам, относящимся к регламентации ответственности за должностные преступления.
Уголовное законодательство государств-участников СНГ об ответственности за превышение служебных полномочий.
Несмотря на неоднократно звучавшие на различных форумах СНГ и в научной литературе призывы к унификации национальных уголовно-правовых систем , которая позволила бы обеспечить более эффективное чем сегодня сотрудничество правоохранительных органов государств-участников СНГ в борьбе с преступностью и отдельными ее видами, в действительности, как уже отмечалось, наблюдается прямо противоположная тенденция спецификации таких систем, которая, к тому же, имеет тенденцию к усилению. Лаже уголовное законодательство Беларуси, которая вместе с Россией образует Союзное Государство, после принятия нового УК Республики Беларусь все в большей степени отдаляется от взглядов российского законодателя2.
Так, определение понятия должностного лица в УК РБ, подписанном Президентом Республики Беларусь 9 июля 1999 г., 3 дано не в Особенной части, а в статье 4 «Разъяснение отдельных терминов Уголовного кодекса» Общей части, что по существу, на наш взгляд, является более правильным юридико-техническим решением по сравнению с тем, которое сегодня используется в Уголовном кодексе РФ 1996 г.. Под должностными лицами согласно названной статье УК РБ понимаются: 1) представители власти, то есть депутаты Палаты представителей Национального Собрания РБ, члены Совета Республики Национального Собрания РБ, Депутаты местных Советов депутатов, а равно государственные служащие, имеющие право в пределах своей компетенции отдавать распоряжения или приказы и принимать решения относительно лиц, не подчиненных им по службе; 2) представители общественности, то есть лица, не находящиеся на государственной службе, но наделенные в установленном порядке полномочиями представителя власти при выполнении обязанностей по охране общественного порядка, борьбе с правонарушениями, по отправлению правосудия; 3) лица, постоянно или временно или по специальному полномочию занимающие в учреждениях, организациях или на предприятиях (независимо от форм собственности), в Вооруженных силах Республики Беларусь, других войсках и воинских формированиях Республики Беларусь должности, связанные с выполнением административно-хозяйственных обязанностей, либо лица, уполномоченные в установленном порядке на совершение юридически значимых действий».
Отдельно в ст.4 УК РБ определяются должностные лица, занимающие ответственное положение, к которым помимо Президента РБ, председателей обеих палат парламента Беларуси, Премьер-министра и их заместителей относятся также руководители местных органов власти и их заместители.
Анализ данного определения позволяет сделать вывод о том, что объем понятия должностного лица по УК РБ 1999 г. значительно больше объема сопоставимого понятия, определение которого закреплено в УК РФ. Прежде всего, это касается распространения понятия «должностное лицо» на руководителей коммерческих организаций.
В отличие от УК РФ Уголовный кодекс Республики Беларусь устанавливает в рамках одной статьи (ст. 476) ответственность за превышение власти или служебных полномочий. Обязательным признаком данного состава преступления является причинение ущерба в крупном размере или существенного вреда правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам. Квалифицированный состав того же деяния образует совершение его из корыстной или иной личной заинтересованности (ч.2 ст. 426 УК РБ), а особо квалифицированный - а) совершение деяния лицом, занимающим ответственное положение либо б) наступление тяжких последствий; в) совершение деяния, сопряженного с насилием, мучением или оскорблениями потерпевшего; г) совершения деяния, сопряженного с применением оружия или специальных средств.
Максимальным наказанием за превышение власти или служебных полномочий без квалифицирующих признаков является лишение свободы на срок до двух лет; с квалифицирующими признаками — лишение свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; с особо квалифицирующими признаками - лишение свободы на срок до восьми лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
Система норм об ответственности за служебные преступления по УК РФ и место в ней предписаний, закрепленных в статье 286 данного УК
Эффективность борьбы со служебной преступностью в современной России определяется множеством условий, среди которых совершенство уголовного закона является далеко не самое значимое. Вместе с тем, как показывает анализ, ряд трудностей практики борьбы с превышением должностных полномочий уголовно-правовыми средствами непосредственно обусловлен недостатками законодательных решений. Отсутствие согласованной уголовной политики в области криминализации (декриминализации) и пенализации (депенализации) общественно-опасных деяний, посягающих на интересы службы в государственном и негосударственном секторах, породило немало противоречивых решений этой проблемы в действующем Уголовном кодексе РФ.
Как показал проделанный нами анализ, на стадиях подготовки и обсуждения проекта этого УК законодатель не стремился к тому, чтобы привести во взаимное соответствие все статьи, предусматривающие ответственность за служебные преступления, и в том числе статьи об ответственности за различные формы превышения полномочий должностными лицами. Отчасти этому, по-видимому, способствовала атмосфера политической борьбы накануне президентских выборов 1996 г., в которой Государственная Дума Федерального Собрания РФ несколько поспешно рассматривала проект нового УК1.
Основой для анализа системы норм об ответственности за служебные преступления по Уголовному кодексу РФ и определения того действительного места, которое в ней занимают уголовно-правовые предписания о преследовании превышения должностных полномочий, является разработка понятия служебного преступления, типологии служебных преступлений и классификации видов превышения полномочий должностными лицами. Решение данной проблемы обусловлено рядом частных задач, в число которых входят: а) определение системы смежных понятий, создающее объективные предпосылки для выделения как существенных признаков всех служебных преступлений, так и специфических признаков превышения должностных полномочий, а равно для выявления конкурирующих норм; б) описание видового состава служебных преступлений; в) установление границ бланкетного содержания норм об ответственности за служебные преступления; г) определение критериев типологизации служебных преступлений и классификации превышения полномочий должностными лицами; д) сопоставление санкций норм об ответственности за различные виды превышения полномочий должностными лицами; е) выявление проблем совершенствования законодательного закрепления системы норм об ответственности за превышение полномочий.
Ключевым для анализа и определения понятия «служебные преступления» является понятие «службы» как общей для всех служебных преступлений социальной ценности, на интересы которой они посягают. Понятие службы. Термин «служба» по состоянию на 1 января 2004 г. упоминался более чем в 27 тыс. действующих нормативных правовых актов Российской Федерации2. Вместе с тем, на момент завершения данного исследования соответствующий термин законодательно не определен. В отечественной словарной литературе понятию «служба» дается несколько определений.
Применительно к сфере социального управления под службой как видом деятельности обычно понимается деятельность служащего по реализаций им своих полномочий1.
Длительное время в отечественном законодательстве (в том числе в дореволюционный период) понятие службы рассматривалось в своих узких значениях — «государственная служба»2 и «муниципальная служба»3. Лишь в середине 90-х гг. прошлого века в связи с развитием негосударственного сектора понятие службы стало распространяться и на этот сектор. В частности, Постановлением Правительства Москвы от 19 декабря 1995 г. №993 вводится понятие альтернативной аптечной службы4.
Позднее, в Уголовном кодексе РФ, принятом 13 июня 1996 г., было использовано понятие альтернативной службы (ст. 328 УК). Данная позиция законодателя нашла поддержку и в научной среде5. Наконец, 25 июля 2002 г. был принят Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе» (вступил в силу 1 января 2004 г.), в ст. 1 которого альтернативная гражданская служба определяется как особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемый гражданами взамен военной службы по призыву . Пункт 3 статьи 4 данного Федерального закона допускает, что альтернативная гражданская служба может осуществляться и в негосударственных коммерческих организациях: «граждане, относящиеся к коренным малочисленным народам, направляются для прохождения альтернативной гражданской службы в организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов».
Анализ действующего российского законодательства и научной литературы по вопросу о службе позволяет выделить пять видов службы: 1) государственная служба; 2) муниципальная служба; 3) служба в коммерческих организациях (в том числе на государственных и муниципальных предприятиях; ст.50, 120 и др. Гражданского кодекса РФ); 4) служба в некоммерческих организациях, не являющихся государственными и муниципальными органами власти или их учреждениями (например, служба в общественных организациях)2; 5) индивидуальная служба (например, служебная деятельность частного нотариуса, частного детектива, частного охранника)
Совершенствование предписаний об ответственности за превышение должностных полномочий, закрепленных в Уголовном кодексе РФ
Выполненный в предыдущих главах настоящей диссертации анализ исторического и зарубежного опыта законодательного закрепления мер ответственности за преступление данного вида, проблем квалификации превышения должностных полномочий, возникающих при применении ст. 286 УК РФ и смежных с ней норм позволяет выявить два основных направления совершенствования уголовно-правовых средств борьбы с этим видом преступлений:
I. Пути совершенствования положений Обшей части УК РФ, влияющих на эффективность мер уголовной ответственности за превышение должностных полномочий:
законодательное закрепление единого для УК РФ определения понятия должностного лица;
законодательное закрепление единых определений понятий отдельных оценочных признаков, используемых в том числе в описании состава превышения должностных полномочий;
усовершенствование законодательного определения понятия наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью;
усовершенствование законодательного определения понятия наказания в виде лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград.
П. Пути совершенствования предписаний, закрепленных Особенной части УК РФ, в части, относящейся к ответственности за превышение должностных полномочий:
развернутое описание в статье 286 УК РФ понятия «превышение должностных полномочий»;
дополнение статьи 286 УК РФ примечанием, регламентирующим частные правила квалификации превышения должностных полномочий по совокупности с другими преступлениями;
усовершенствование системы наказаний, установленных за превышение должностных полномочий;
установление обособленной ответственности за пытки, совершаемые с использованием служебного положения, как одну из наиболее опасных форм служебных преступлений;
устранение коллизии норм, закрепленных в ст. 286 УК РФ и 288 УК РФ, обусловленной недооценкой общественной опасности превышения служебных полномочий, служащими, не являющимися должностными лицами;
устранение пробела, связанного с отсутствием повышенной ответственности за превышение должностных полномочий для главы представительного органа местного самоуправления;
устранение недостатка официального толкования специального значения понятия «оружие» применительно к превышению должностных полномочий;
установление обособленной повышенной ответственности за превышение должностных полномочий, совершенных предварительно сговорившейся или организованной группой лиц;
устранения коллизии норм, закрепленных в УК РФ и предусматривающих ответственность за превышение должностных полномочий, сопровождавшее причинением тяжких последствий, с нормами, предусматривающими обособленную ответственность за умышленное причинение таких же последствий.
Как уже отмечалось во второй главе настоящего исследования, значительные затруднения в разграничении состава превышения должностных полномочий, предусмотренного в ст. 286 УК РФ, и смежных с ним составов преступлений, предусмотренных статьями УК, находящимися за пределами его главы 30, обусловлены отсутствием единого для УК определения понятия «должностное лицо», дефиниция которого в настоящее время содержится в примечаниях к ст. 285 Уголовного кодекса РФ. Кроме того, следует принять во внимание то обстоятельство, что в настоящее время понятие должностного лица определяется не только в Уголовном кодексе РФ, но в других федеральных законах (причем с существенными отличиями). Так, в соответствии с примечанием к статье 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации1. Из этого определения, в частности следует, что должностными лицами в соответствии с КоАП РФ признаются также руководители государственных и муниципальных предприятий, которые согласно примечаниям к ст. 201 УК являются, лицами выполняющими управленческие функции к коммерческих организациях. Как было показано в параграфе 1 главы второй настоящей диссертации, государственные и муниципальные предприятия весьма условно можно отнести к обычным коммерческим предприятиям, поскольку по их обязательствам отвечает государство и местное самоуправление. Фактическое превышение своих полномочий руководителями таких предприятий обладает при прочих равных условиях не меньшей степенью общественной опасности и посягает на интересы государственной власти и местного самоуправления. Также необходимо принять во внимание то обстоятельство, что определение понятия представитель власти, содержащееся в примечании к ст. 318 УК, хотя и носит универсальный для УК характер, страдает недостатками, требующими исправления. Во-первых, данное определение противоречит ст. 10 Конституции РФ (дается ссылка на юридически не существующую ветвь власти), а, во-вторых, позволяет относить к представителям власти лиц выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях.
