Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Криминологическая характеристика бюджетных преступлений - 22
1.1. Преступность в бюджетной сфере: понятие и состояние, методологические вопросы определения уровня - 22
1.2. Причинный комплекс преступности в бюджетной сфере 49
1.3. Личность бюджетного преступника 72
Глава 2. Социально-экономическая и историческая обусловленность уголовно-правовой охраны бюджетных правоотношений 93
2.1. Охрана бюджетных правоотношений в системе обеспечения экономической безопасности России 93
2.2. Генезис уголовно-правовой охраны бюджетных правоотношений - 117
2.3. Регламентация уголовной ответственности за преступления в бюджетной сфере за рубежом 143
Глава 3. Преступления в сфере бюджетных правоотношений. Во просы применения и совершенствования законодательства - 155
3.1. Систематизация и общая характеристика преступлений в бюджетной сфере 155
3.2. Проблемы квалификации бюджетных преступлений и совершенствования уголовного законодательства - 181
Глава 4. Превенция преступности в бюджетной сфере 235
4.1. Общие вопросы предупреждения бюджетной преступности 235
4.2. Организационно-правовые основы предупреждения бюджет- 268 ной преступности
Меры организационного характера по предупреждению бюджетной преступности- 286
Роль финансового контроля, осуществляемого в бюджетной сфере, в предупреждении бюджетных преступлений 302
Совершенствование мер борьбы с бюджетной преступностью 323
Заключение 344
Список литературы 365
Приложения 379
- Преступность в бюджетной сфере: понятие и состояние, методологические вопросы определения уровня
- Охрана бюджетных правоотношений в системе обеспечения экономической безопасности России
- Систематизация и общая характеристика преступлений в бюджетной сфере
- Общие вопросы предупреждения бюджетной преступности
Введение к работе
Область финансов является жизненно необходимой сферой экономических отношений по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств государства, его территориальных подразделений, а также предприятий и организаций. Эти отношения необходимы для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд, в процессе которых происходит распределение и перераспределение совокупного общественного продукта, и контроля в сфере удовлетворения общественных потребностей. В связи с этим общественные отношения, складывающиеся в области финансовой деятельности, являются одним из наиболее важных объектов уголовно-правовой охраны.
Наиболее распространенными в данной области являются посягательства на высокодоходное государственное имущество, бюджетные средства, кредиты, ценные бумаги. Поэтому следует констатировать, что в структуре экономической преступности доминируют правонарушения, представляющие опасность для стимулирования роста экономики и ее социальной ориентации.
В российском законодательстве в настоящее время до конца не урегулированы правоотношения, складывающиеся по поводу использования государственной собственности. Проверки, осуществляемые уполномоченными на то органами, свидетельствуют о массовых злоупотреблениях, допускаемых органами власти, при заключении договоров аренды, передаче вверенного имущества в безвозмездное пользование юридическим лицам. Не принимаются меры по возврату государству переданных пакетов акций от покупателей, не выполняющих своих инвестиционных обязательств и т. п. Преступления такого рода, как правило, регистрируются в деятельности различного рода государственных фондов, органах исполнительной власти; во время проведения конкурсов на поставку продукции и выполнение работ для государственных нужд и т. п.
Нынешнему периоду времени свойственна стойкая «положительная» динамика преступности в бюджетной сфере.
Как и прежде, представляют собой реальность такие явления, как умышленное увеличение неплатежеспособности, задержки отчислений в бюджет и внебюджетные фонды, незаконные операции с налоговыми платежами. По вине недобросовестных кредитных организаций российский бюджет ежегодно не досчитывается десятков миллиардов рублей. Ущерб от противоправных действий в кредитно-финансовом блоке в 2004 году составил более трети экономических потерь государства.
Доходная часть бюджета могла быть значительно пополнена, если бы налоговые органы эффективно взыскивали недоимки и отсроченные платежи. Однако указанные органы слабо применяют предоставленные полномочия, в том числе право на обращение в суд.
Высокая степень общественной опасности бюджетных преступлений подтверждается конкретными фактами и существующими в этой сфере тенденциями. Бюджетные средства представляют лакомый кусок для преступных посягательств. Ежегодно в каждом регионе страны регистрируются факты, когда органы местного самоуправления своими актами предоставляют незаконные налоговые льготы, в силу чего местные бюджеты необоснованно лишаются значительных поступлений. Практически повсеместно допускается нецелевое использование бюджетных средств.
Факты говорят о том, что по уголовным делам о преступлениях в бюджетной сфере в качестве обвиняемых проходят должностные лица практически всех категорий и уровней.
Практически любое выявленное бюджетное преступление характеризуется причинением ущерба бюджету в размерах, исчисляемых, как минимум, сотнями тысяч рублей.
Существенным образом на доходную часть бюджета влияет ситуация в таможенной сфере. Таможенные органы нередко попустительствуют недоб росовестным участникам внешнеторговых операций, предоставляют должникам неправомерные отсрочки и иные льготы.
Недостатки в работе фискальных ведомств усугубляются нарушениями в деятельности Банка России и органов казначейства по защите экономических интересов государства. Зачастую они не охватывают проверками всех получателей бюджетных средств, слабо взаимодействуют с другими контролирующими ведомствами. В итоге, штрафы и средства, израсходованные не по назначению, взыскиваются ими в минимальных количествах.
Бывают случаи, когда представители органов власти в нарушение Бюджетного кодекса и Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» создают режим наибольшего благоприятствования ряду кредитных организаций, привлекают коммерческие банки к обслуживанию бюджетных счетов, разрешают устанавливать монопольно высокие тарифы на предоставляемые услуги, что также затрагивает сферу бюджетных правоотношений.
Практика уже позволила выявить наиболее типичные схемы посягательств на бюджетные средства. Одна из таких схем предусматривает хищение средств предприятий и организаций, направляемых в бюджеты различных уровней через так называемые «проблемные банки». По России вовлекаются в мошеннические действия сотни банков, тысячи коммерческих структур, зарегистрированных, как правило, на подставных лиц или по утраченным паспортам.
Серьезным недостатком является то, что на данный момент времени отсутствует статистическая отчетность о преступности в бюджетной сфере. Среди форм отчетности ГИЦ МВД России такой нет. Однако с 1997 по 1999 год существовала Ф. 598 «Статистическая отчетность о результатах деятельности органов внутренних дел по реализации межведомственного плана мероприятий контролирующих органов по пополнению доходной части федерального бюджета». Тем не менее, эта форма отчетности не охватывала всех преступлений в бюджетной сфере, а касалась только тех, которые, во-первых, посягали лишь на формирование доходной части федерального бюджета; во-вторых, выявленных и возбужденных исключительно в связи со специально проводимыми мероприятиями в рассматриваемой сфере. По этой причине эта информация не отражала реальное положение дел с преступностью в бюджетной сфере.
Сейчас в ежегодном статистическом сборнике Главного информационного центра МВД России указывается количество преступлений экономической направленности, связанных с финансово-кредитной системой1. В другом источнике статистической информации МВД России указывается количество преступлений, совершенных в сфере экономики и связанных с финан-совой деятельностью . Чем отличаются сфера кредитно-финансовой системы от сферы финансовой деятельности как объект преступных посягательств неизвестно, причем термин «финансовый» определяется как связанный с де-нежным обращением и кредитом . Однако, в указанных источниках данные отличаются существенно. В первом случае указывается 68 652 выявленных преступлений, во втором - 58 201. О преступлениях в сфере бюджетных правоотношений в официальных статистических данных не сказано ни слова.
Таким образом, данные о преступности в бюджетной сфере на данный момент узнать практически невозможно. При попытке определить хотя бы официальный уровень преступности в бюджетной сфере исследователь испытывает «информационный голод». Не зная же реального уровня преступности в бюджетной сфере, ее структуры, динамики, криминологическую характеристику лиц, совершающих такие преступления, не представляется возможным разработать эффективные меры по предупреждению рассматриваемого вида преступности.
Поэтому проведение тщательного криминологического исследования преступности в бюджетной сфере и разработка системного комплекса мер по ее предупреждению являются вполне обусловленными.
Проблема изучения бюджетной преступности невозможна без рассмотрения комплекса вопросов уголовно-правового свойства, в том числе вопросов классификации преступлений, посягающих на бюджетные ресурсы, криминализации деяний и их квалификации.
Степень разработанности темы исследования не может быть охарактеризована однозначно. С одной стороны, нельзя не отметить существование определенного количества научных и иных источников, посвященных вопросам борьбы с преступлениями в бюджетной сфере, с другой - данная проблема остается не в полой мере изученной и не до конца оцененной. Объясняется это тем, что анализируемая сфера отношений многопланова, динамична и изменчива и для ее адекватной оценки требуется проведение комплексных социально-экономических и правовых исследований.
Некоторым аспектам противодействия преступлениям в сфере бюджетных правоотношений уделялось внимание в работах таких ученых, как А.И Алексеев, Ю.М. Антонян, А.В. Борбат, Н.И. Ветров, Л.Д. Гаухман, В.И. Гладких, А.И. Гуров, Г.В. Дашков, В.Н. Демидов, Ю.Н. Демидов, А.Э. Жа-линский, СМ. Кочои, В.Н. Кудрявцев, И.И. Кучеров, В.Д. Ларичев, Ю.И. Ляпунов, Г.М. Миньковский, B.C. Овчинский, В.П. Ревин, В.П. Сальников, Г.К. Синилов, А.С. Титов, В.И. Тюнин, П.С. Яни и др.
Наиболее значимым трудом, посвященном проблемам борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере, является докторская диссертация Ю.Н. Демидова, защищенная им в 2002 году. В последующие годы выходили монографии по отдельным проблемам борьбы с бюджетной преступностью, например, монография К.С. Арутюняна, вышедшая в свет в 2004 г., где рассматривался уголовно-правовой аспект проблемы. В специальной литературе продолжали публиковаться научные статьи по частным вопросам уголовно-правовой оценки тех или иных деяний, по ловно-правовой оценки тех или иных деяний, посягающих на бюджетные средства, и причинам их существования.
Однако степень разработанности проблем предупреждения преступлений в бюджетной сфере не может быть сочтена достаточной. Некоторым подтверждением тому следующие доводы.
Во-первых, объект данного исследования существенно отличается от объекта исследования, рассмотренного Ю.Н. Демидовым, так как в его диссертации были исследованы проблемы преступности в одной сфере - социально-бюджетной. В нашем исследовании рассматривается вся бюджетная преступность.
Во-вторых, в юридической литературе недостаточно отражается проблема классификации посягательств на сферу бюджетных правоотношений. Хотя данный вопрос является ключевым как для построения системы соответствующих составов, так и для определения взаимосвязи отдельных уголовно-правовых норм в правоприменительной деятельности. Сфера бюджетных правоотношений как объект уголовно-правовой охраны нередко представляется в виде монолитного блага, не имеющего внутренней структуры. В итоге отрицается целесообразность построения классификации рассматриваемых преступлений по признаку общности свойств нарушаемых общественных отношений. Без такой группировки весьма проблематично произвести сравнение тяжести социально опасных деяний.
В-третьих, очень важно определить видовой объект преступлений, посягающих на сферу бюджетных правоотношений, чего еще в научной литературе не сделано. Значение видового объекта состоит в том, что он позволяет уяснить социальную значимость соответствующей группы общественных отношений, правильно определить место в системе уголовного законодательства.
Итак, данные и некоторые другие обстоятельства обусловили выбор и формулировку темы диссертационного исследования. Изложенное дает осно вание полагать, что разработка проблем по избранной теме является весьма актуальным и перспективным теоретико-прикладным исследованием концептуального характера.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является глубокое и всестороннее исследование проблем, связанных с понятием, развитием и предупреждением преступности в бюджетной сфере (бюджетной преступности), и разработка на этой основе концепции ее предупреждения. Прикладная цель исследования заключается в разработке комплекса предложений по совершенствованию действующего уголовного законодательства, иных нормативно-правовых актов, обеспечивающих охрану бюджетных правоотношений. Указанные цели определили необходимость решения в рамках настоящей диссертации следующих задач:
1. Исследовать экономико-правовое значение бюджетной сферы как структурного элемента финансовой системы государства;
2. Определить важность охраны бюджетных правоотношений в системе обеспечения экономической безопасности России;
3. Исследовать генезис уголовно-правовой охраны бюджетных правоотношений;
4. Проанализировать уголовно-правовую охрану бюджетной сферы за рубежом;
5. Исследовать криминологическую характеристику бюджетной преступности;
6. Определить реальное состояние преступности в бюджетной сфере, ее последствия и основные характеристики;
7. Выявить причины недостаточной эффективности применения на практике норм уголовного и других отраслей права;
8. Провести содержательный социально-правовой анализ важнейших институтов и норм Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающих ответственность за преступления, посягающие на сферу бюджетных правоотношений (рассмотреть юридико-техническую характеристику преступлений в бюджетной сфере и проанализировать практику их квалификации). Разработать на этой основе элементы уголовно-правового механизма реализации концепции предупреждения бюджетной преступности;
9. Определить подходы к разработке концепции предупреждения бюджетной преступности;
10. Разработать организационно-правовые основы и конкретные меры организационного характера по предупреждению бюджетной преступности;
11. Исследовать роль финансового контроля, осуществляемого в бюджетной сфере, в предупреждении бюджетных преступлений.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является система отношений, складывающихся в сфере предупреждения бюджетной преступности и уголовно-правовой охране бюджетных правоотношений. Предметом диссертационного исследования выступает бюджетная преступность (ее понятие, содержание, структура). Изучаются причины и условия преступности, личность бюджетного преступника. Предметом являются меры предупреждения бюджетной преступности, в том числе и уголовно-правовые. В рамках указанного предмета рассматриваются нормы уголовного закона об ответственности за посягательства на бюджетные отношения и их генезис; нормы зарубежного законодательства, предусматривающие уголовную ответственность за совершение бюджетных преступлений; юридико-техническая характеристика признаков составов бюджетных преступлений; закономерности правоприменительной практики по расследованию и предупреждению общественно опасных деяний, посягающих на бюджетные отношения.
Методологическая основа исследования. Для раскрытия объекта и предмета исследования в процессе исследовании применялась совокупность общенаучных и специальных методов познания социально-правовой деист вительности. Среди них главное место занимает диалектический метод, позволяющий рассмотреть объект и предмет исследования во всей полноте их проявлений, учитывая имеющиеся противоречия и последствия их разрешения. Использованы такие методы, как аналитический, формальнологический, сравнительный, рациональный, сравнительно-правовой, системно-структурный. Использовались также частные методы криминологических исследований, в том числе наблюдения, исследования документов, анкетирования и экспертных оценок. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической мысли позволило определить эффективность механизма предупреждения бюджетной преступности, а также место правоохранительных органов, в частности, органов внутренних дел, в решении поставленных задач.
Теоретическую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов по уголовному, административному, бюджетному, гражданскому праву, теории государства и права, конституционному праву, криминологии и др. Исследованию подвергались международные нормы, национальное законодательство, подзаконные нормативно-правовые акты, программные документы, модельные акты, зарубежное законодательство, материалы финансовых проверок и другие материалы.
Эмпирическую базу исследования составили данные ГИЦ МВД РФ за 1998-2004 гг., отчетная документация информационного характера ГУ-БЭП МВД РФ, УБЭП УВД Читинской области, ГУВД Москвы и Московской области, других правоохранительных и контролирующих органов; данные исследований, проведенных автором в трех регионах Российской Федерации (Москва, Московская и Читинская области), в ходе которых проанализированы экспертные оценки более пятидесяти руководителей подразделений по борьбе с экономическими преступлениями МВД России, сотрудников счетных палат Москвы, Московской и Читинской областей. В работе использован личный практический опыт работы соискателя в сфере бюджетных правоот ношений. Основу эмпирической базы исследования составило комплексное изучение 967 уголовных дел в различных регионах страны по преступлениям, совершенным в бюджетной сфере.
Достоверность научных результатов подтверждается также исследованием информационно-аналитических материалов министерств и ведомств России, сведениями, полученными другими специалистами и судебно-следственной практикой, обобщением широкого круга авторитетных литературных источников и законодательства.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является первым комплексным исследованием правовых, уголовно-правовых и криминологических проблем преступлений, посягающих на совокупность отношений, складывающихся в процессе образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Новизной характеризуется разработка концептуальной посылки данного исследования о том, что бюджетную преступность составляют не только преступления, совершаемые по поводу расходования бюджетов, но и преступления, посягающие на отношения, складывающиеся при формировании этих бюджетов (значительная часть из них это налоговые преступления). Отсюда вытекает один из основных выводов о том, что эффективность мер, направленных на предупреждение бюджетной преступности, зависит от их комплексности.
В целях реализации комплексного подхода к изучению характеристик преступлений, посягающих на сферу бюджетных правоотношений, в исследовании разработан понятийно-категориальный аппарат диссертационного исследования. Определены критерии отграничения преступлений, характеризующих бюджетную преступность, от иных общественно опасных деяний; дана авторская классификация бюджетных преступлений. В связи с этим хотелось бы отметить, что правильная постановка проблемы в виде четкого оп ределения бюджетной преступности (как объекта предупредительного воздействия), определения объема и структуры бюджетной преступности в совокупности с предложенными мерами уголовно-правового, криминологического воздействия на нее может быть оценена как решение самостоятельной научной проблемы. Кроме того, правильное определение бюджетной преступности должно помочь при разработке мер, которые могут оказать решающее влияние на эффективность всей борьбы с преступлениями, посягающими на сферу бюджетных правоотношений.
В исследовании были также рассмотрены вопросы, посвященные методологии предупреждения бюджетных преступлений; некоторые (в достаточной мере не разработанные в предыдущих исследованиях) направления предупреждения бюджетных преступлений; а также, характеризующиеся новизной, конкретные меры по предупреждению рассматриваемого вида преступности.
Научная новизна исследования нашла выражение в научных результатах, оформленных в виде положений, выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Эффективность мер, направленных на предупреждение бюджетной преступности, зависит от их комплексности. В связи с этим, является противоречащей логике ситуация, когда проблему снижения уровня бюджетной преступности в целом пытаются решить исключительно предупредительными мерами в сфере расходования бюджетов. Поэтому предупреждение преступности в сфере формирования бюджетов всех уровней является неотъемлемым условием эффективности предупредительной деятельности в бюджетной сфере в целом. В связи со сказанным, представляется возможным предположить, что правильное определение бюджетной преступности позволит оказать принципиально важное влияние на определение совокупности мер, которые могут обеспечить эффективность всей борьбы с преступлениями, посягающими на сферу бюджетных правоотношений.
2. Под преступностью в бюджетной сфере следует понимать негативное социально-правовое явление, выражающееся в общественно опасных посягательствах на совокупность общественных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием фондов денежных средств, сосредотачиваемых в бюджетах всех уровней.
3. Преступность в бюджетной сфере структурно состоит из преступлений трех основных групп. Во-первых, это преступления, непосредственно посягающие на порядок расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ч. 2 ст. 176, 2851, 285. 5 УК РФ). Во-вторых, преступления, посягающие на отношения, складывающиеся на стадии формирования доходов бюджетов всех уровней. В ней представляется возможным выделить две подгруппы: первую составляют преступления, совершаемые при формировании налоговых доходов (ст. 194, 198, 199, 1991, 199 УК РФ), вторую образуют преступления, совершаемые при формировании неналоговых доходов (ст. 201, 204, 285, 286, 290, 292 УК РФ и др.). В-третьих, преступления, посягающие на отношения, складывающиеся на стадии расходования бюджетных средств. Эту группу преступлений следует разделить на две подгруппы: в первую входят преступления, посягающие на государственное и муниципальное право собственности, предметом которых являются бюджетные средства (наиболее распространенные из них - преступления, предусмотренные ст. 159, 160 УК РФ); вторую подгруппу образуют преступления, посягающие на государственную власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления, совершаемые по поводу бюджетных средств (обычно это ст. 285, 286, 292 УК РФ), а также преступления, посягающие на интересы службы в коммерческих и иных организациях (ст. 201, 204 УК РФ).
4. В целях получения сведений о состоянии преступности в бюджетной сфере, ЦСИ ГИЦ МВД России следует разработать и внедрить в Перечень форм статистической отчетности соответствующую форму. В ней не обходимо отобразить обычные данные обо всех преступлениях, совершаемых в бюджетной сфере (как в форме Ф-453), а также, в обязательном порядке, ущерб от таких преступлений.
5. Исследуя причины бюджетной преступности, следует учитывать, что значительное (определяющее степень действия причины) влияние на уровень бюджетной преступности оказывает совокупность криминогенных условий. Бюджетная преступность представляет собой продукт сложного взаимодействия личности и среды при решающем влиянии последней.
6. Мерой, необходимой для повышения эффективности уголовно-правового противодействия преступлениям в бюджетной сфере - особенно в смысле общей превенции, - будет выделение в Разделе VIII «Преступления в сфере экономики» Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации отдельной главы «Преступления в бюджетной сфере», содержащей нормы, предусматривающие ответственность за преступления, посягающие на сферу бюджетных правоотношений. Необходимым условием ответственности должно быть наличие более жестких санкций имущественного характера (штрафа) по сравнению с иными преступлениями в сфере экономической деятельности. Причем виновный должен наказываться в имущественном плане на сумму, в два раза превышающую сумму ущерба, причиненного государству или получателю казенных денег, или предполагаемой его (виновного) выгоды. Такой принцип было бы целесообразно реализовать при конструировании санкций норм, устанавливающих ответственность за другие преступления в сфере экономики.
7. В качестве криминологических критериев отграничения преступлений, характеризующих бюджетные преступления от иных видов экономических преступлений, могут служить такие, как корыстная мотивация либо иная личная заинтересованность в совершении преступлений, бюджетные преступления всегда совершаются по поводу бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов, причем, как правило, в крупном размере. Эти преступления могут совершаться на стадии формирования доходов либо расходования бюджетных средств. Важно при этом отметить, что перечисленные критерии конститутивными признаками составов преступлений не являются.
8. Родовым объектом преступлений в бюджетной сфере следует считать общественные отношения, возникающие в связи с формированием и расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
9. В уголовном законодательстве целесообразно закрепить получивший широкое развитие в уголовных законодательных актах ряда стран институт специальных поощрительных норм, позволяющий не привлекать к уголовной ответственности или освобождать от наказания виновного в случае возмещения им ущерба, причиненного бюджету, причем за совершение преступлений любой категории (при отсутствии признака насилия в процессе совершения преступлений).
10. Автор полагает необходимым дополнить уголовное законодательство статьей «Умышленное неисполнение обязанностей в сфере финансового контроля», изложив ее в следующей редакции:
«1. Неисполнение в личных интересах своих должностных обязанностей лицом, осуществляющем финансовый контроль за формированием или расходованием федерального бюджета, совершенное в отношении денежных средств в крупном размере, - наказывается...
2. То же деяние, совершенное в отношении денежных средств в особо крупном размере, - наказывается...».
11. Автор предлагает дополнить Уголовный кодекс Российской Федерации статьей, предусматривающей ответственность за злоупотребление при проведении торгов, изложив ее в следующем виде:
«Совершение с корыстной целью или с целью причинения ущерба собственнику имущества, организаторам, либо иным участникам торгов (конкурса, аукциона, запроса котировок) действий (бездействия), причинивших крупный ущерб, - наказывается...
Примечание. Крупным в настоящей статье признается ущерб на сумму, превышающую двести пятьдесят тысяч рублей».
12. Целесообразным представляется преобразовать статью 176 УК РФ, выделив часть вторую в отдельную статью «Незаконное получение либо использование государственного целевого кредита», и изложить ее в следующей редакции:
«1. Незаконное получение государственного целевого кредита, а равно его использование не по прямому назначению, в крупном размере — наказывается...
2. То же деяние, совершенное в особо крупном размере, наказывается...
3. Те же деяния, если они причинили тяжкие последствия гражданам, организациям или государству, - наказываются...
Примечание. Крупным размером в настоящей статье признается сумма бюджетных средств, превышающая двести пятьдесят тысяч рублей, особо крупным размером - миллион рублей».
13. Автор считает необходимым исключить из текста ст. 2851 УК РФ фразу «получателя бюджетных средств», представив ее в следующей редакции:
«Расходование бюджетных средств должностным лицом на цели, не соответствующие условиям их получения, определенными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, - наказывается...».
14. Обосновывается предложение дополнить текст ч. 1 ст. 199і УК РФ, изложив его в следующей редакции:
«Неисполнение в личных интересах или интересах налогового агента обязанностей по исчислению, удержанию или перечислению налогов и (или) сборов, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах исчислению, удержанию у налогоплательщика и перечислению в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд), совершенное в крупном размере, - наказывается...».
15. На основе опыта правоприменительной практики по результатам изученных уголовных дел предлагаются критерии для квалификации преступлений при конкуренции и совокупности преступлений.
Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования предопределяется их общей направленностью на совершенствование правовых, организационных и методических основ деятельности органов государственной власти по предупреждению бюджетной преступности. Постановка проблемы и ее решение в виде выводов и предложений вносит определенный вклад в развитие науки уголовного права, криминологии, так как восполняет пробел в системе теоретических взглядов в использовании правовых, уголовно-правовых и криминологических средств борьбы с преступлениями в бюджетной сфере. Указанное, в свою очередь, способно стимулировать как более глубокое изучение традиционных проблем наук уголовного права и криминологии и смежных им отраслей, так и обращение к новым проблемам в этой области.
Практическая значимость проведенного исследования выражена в конкретных предложениях по совершенствованию уголовного законодательства и практики применения ряда уже существующих норм, которые позволят более действенно обеспечивать интересы государства в рассматриваемой сфере.
Результаты работы могут быть использованы в законотворческой деятельности по совершенствованию нормативно-правовой основы предупреждения правонарушений в бюджетной сфере. Материалы диссертации могут быть использованы при изучении учебных курсов по уголовному праву и криминологии.
Апробация результатов исследования осуществлялась путем изложения основных положений и выводов диссертации в докладах и выступлениях на международных, всероссийских, межрегиональных, региональных, межвузовских и вузовских научных и научно-практических конференциях, семинарах, проходивших в 2001-2004 гг. в Москве, Чите, Рязани, Санкт-Петербурге.
Основные теоретические выводы, рекомендации и положения диссертации обсуждались на заседании кафедр уголовного права и криминологии Санкт-Петербургского университета МВД России в 2004 году.
В виде научных статей они нашли отражение в сборниках адъюнктов и соискателей, выходящих в Санкт-Петербургском университете МВД России, журнале «Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России».
Предложения диссертанта по совершенствованию российского законодательства и практики его применения используются в работе подразделений Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Материалы исследования используются в процессе преподавания отдельных юридических дисциплин, в частности уголовного права и криминологии, в Санкт-Петербургском университете МВД России.
Основные положения, выводы и рекомендации диссертации отражены в 46 научных работах общим объемом около 57 печатных листов, в том числе в 2 монографиях, 3 учебных и научно-практических пособиях, курсе лекций.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и вытекающими из нее задачами. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих в себя тринадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Преступность в бюджетной сфере: понятие и состояние, методологические вопросы определения уровня
О финансовой значимости бюджетной сферы в данном исследовании уже говорилось. Однако не лишним будет привести общие цифры, характеризующие государственную важность охраны отношений, существующих в рассматриваемой сфере.
Итак, особая значимость охраны бюджетной сферы - среди других сфер экономической деятельности - наглядно подтверждается цифрами статистики. Так, в 2003 году доходы всех бюджетов страны составили 3636 миллиардов рублей. Из них в федеральный бюджет (без единого социального налога) - 1311,7 миллиарда (36 %), в бюджеты субъектов Федерации - 1359,6 миллиарда (37 %), в бюджеты государственных внебюджетных фондов 964.7 миллиарда рублей (27 %). При этом в Пенсионный фонд направлено
754.7 млрд. рублей (116,6 процента от уровня 2002 года), в Фонд социального страхования - 104,2 млрд. рублей (125,4 процента) и в Фонд обязательного медицинского страхования - 5,1 млрд. рублей (112 процентов).
Принципиальным положением концептуального - по своему значению - характера для данного исследование является определение преступности в бюджетной сфере и ее содержания.
При рассмотрении этого вопроса следует исходить из содержания сферы бюджетных правоотношений путем выявления их границ. Этот вопрос является принципиальным в связи с тем, что до настоящей работы борьба с преступностью в бюджетной сфере рассматривалась в отрыве от противодействия преступности на стадии формирования доходов бюджетов. Исследова тели касались лишь проблем борьбы с преступностью на стадии расходования средств бюджета и внебюджетных фондов соответственно объекту проводимых исследований1.
В настоящей же работе - с обозначенным во введении объектом исследования - нельзя исследовать проблему преступности в бюджетной сфере изолированно от преступлений, совершаемых на стадии формирования доходов бюджетов.
Рассуждая о проблеме определения содержания преступности в бюджетной сфере, было бы ошибкой не обратиться к тексту Бюджетного кодекса РФ. Так, к бюджетным правоотношениям в ч. 1 ст. 1 БК РФ законодатель относит отношения, возникающие не только в процессе осуществления расходов бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов, но и - в первую очередь - отношения, возникающие в процессе формирования доходов бюджетов. Далее, в ст. 39 БК РФ указывается, что доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. Поэтому вполне логична посылка о том, что так называемая налоговая преступность входит в структуру преступности в бюджетной сфере на стадии формирования доходов бюджетов.
Следует все же согласиться с тем, что налоговая преступность - совершенно самостоятельный вид преступности, обладающий специфическими, присущими только ей, характеристиками. Тем не менее, как было уже доказано, она является структурным элементом преступности в бюджетной сфере. Кроме того, формирование доходов бюджетов находится в неразрывной взаимосвязи с расходом бюджета. Эти две стадии бюджетного процесса взаимообусловлены и взаимозависимы, поэтому преступность на стадии формирования доходов бюджетов и преступность на стадии расходования бюджетов также взаимообусловлены и взаимозависимы.
Таким образом, под преступностью в бюджетной сфере следует понимать негативное социально-правовое явление, обусловленное общественно опасными посягательствами на совокупность общественных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием фондов денежных средств, сосредотачиваемых в бюджетах всех уровней.
Также вполне приемлемым представляется отграничить преступность в бюджетной сфере от других ее видов посредством указания на предмет состава преступлений, составляющих данный вид преступности, каковым являются средства бюджетов и государственных внебюджетных фондов.
А теперь подробнее рассмотрим вопрос о том, какие преступления составляют преступность в бюджетной сфере. Тем самым будет раскрыто содержание рассматриваемого вида преступности.
Относительно преступлений, совершаемых на стадии формирования доходов бюджетов, следует заметить, что статья 57 Конституции России устанавливает: «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы...». Таким образом, Основной закон страны относит уплату налогов в бюджет к обязанностям всех граждан. Это во многом обусловливается тем, что от своевременности и полноты сбора налогов зависит наполняемость бюджетов различных уровней, влияющая в свою очередь на стабильность выплат заработной платы, пенсий, дотаций, различных социальных пособий для малоимущих.
Охрана бюджетных правоотношений в системе обеспечения экономической безопасности России
В начале данного исследования следует определиться с понятием и содержанием (что особо важно для работы правового характера) бюджетной сферы или, что равнозначно, бюджетных правоотношений.
Итак, одной из наиболее значимых сфер экономической деятельности государства является область бюджетных правоотношений. Это обусловлено важной ролью государственного, региональных и местных бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. Так, некоторые ученые ставят само существование государственной власти в зависимость от эффективного функционирования бюджетной системы1.
В сфере экономической деятельности государства в настоящее время нет актуальней проблемы, чем правовое регулирование отношений по созданию, распределению, перераспределению, использованию и контролю бюджетных средств. В юридическом отношении это сложная междисциплинарная проблема.
На данный момент в науке отсутствует единый подход относительно сущности и содержания бюджетной сферы. Так, Андреев В.К., Бесчеревных В.В., Горбунова О.Н., Карасева М.В., Пискотин М.И., Химичева Н.И. выделяют центральную категорию - финансовые отношения, - распадающуюся на бюджетные, налоговые, валютные, кредитные отношения . Недооценка само стоятельности «бюджетной сферы» наряду с «финансово-правовой сферой» деятельности государства привела к «усеченности» определения «бюджетной сферы». Согласно точке зрения Химичевой Н.И. под «бюджетной сферой» понимается совокупность общественных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах1. Это определение, при всей своей позитивной лаконичности, все же не в полной мере формулирует пределы бюджетной сферы. Встает вопрос, почему автор не упомянул такой уровень бюджета, как бюджет субъектов РФ?
В связи с этим следует особо отметить, что необходимо отличать бюджетные правоотношения, являющиеся предметом нашего исследования и правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом РФ. И.И. Кучеров, принимая во внимание содержание ст. 1 БК РФ, определяет «бюджетную сферу» как «совокупность отношений, возникающих между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношений, возникающих между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением»2.
Понятие «бюджетная сфера», как предмет нашего исследования, отнюдь не тождественна предмету бюджетного права. Оно гораздо шире, хотя и основывается на Бюджетном законодательстве.
К бюджетной сфере в нашем исследовании следует отнести не только собственно бюджетные отношения, но и отношения, касающиеся налоговых платежей в бюджет.
Это существенное дополнение обусловливается тем, что эффективность функционирования бюджетной системы РФ в целом существенно зависит от доходов, около трети, из которых состоят из доходов налоговых. В процессе образования налоговых доходов бюджета совершается большое количество правонарушений со стороны налогоплательщиков. Об этом красноречиво говорят цифры уголовно-правовой статистики. Так, только за 2002 год было зарегистрировано 4 972 преступлений, предусмотренных ст. 198 УК РФ (Уклонение физического лица от уплаты налога или страхового взноса в государственные внебюджетные фонды) и 11 244 преступлений, предусмотренных ст. 199 УК РФ (Уклонение от уплаты налогов или страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с организации)1. Тем более что на налоговые доходы бюджета указывается в ч. 1 ст. 39 БК РФ: «Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации». Таким образом, БК РФ в данной норме отделяет отношения, возникающие при формировании налоговых доходов от правоотношений, регулируемых БК РФ.
Итак, бюджетную сферу в настоящем исследовании следует определить как совокупность общественных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием фондов денежных средств, сосредотачиваемых в бюджетах всех уровней.
Систематизация и общая характеристика преступлений в бюджетной сфере
В начале параграфа следует четко определиться с кругом общественно опасных деяний, совершаемых в бюджетной сфере. На данный момент времени в научной литературе уже были предприняты попытки, определить перечень преступлений в бюджетной сфере (по действующему уголовному закону). Для этого необходимо, как минимум, определить критерии, по которым данные преступления следует отличать от других. Так, Ю.Л. Анисимов в своем исследовании, рассматривая признаки объективной стороны бюджетных преступлений, полагает, что обязательным признаком этого элемента их составов является причинение крупного ущерба охраняемым бюджетным отношениям1. Исходя из этой посылки Ю.Л. Анисимова, все бюджетные преступления - по структуре объективной стороны - должны относиться к материальным составам преступлений.
Однако далее в своей работе Ю.Л. Анисимов делает вывод о том, что общественно опасные деяния в сфере бюджетных отношений могут быть квалифицированы по таким нормам Особенной части УК РФ, как ч. 2 и 3 ст. 186 (Изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг, совершенные в крупном размере), ст. 188 (Контрабанда), ст. 193 (Невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте) УК РФ и некоторые другие . Ни один из составов указанных преступлений не является материальным.
Очевидно Ю.Л. Анисимов, говоря о крупном ущербе, имел в виду крупный размер предмета бюджетных преступлений, с чем, несомненно, следует согласиться. Устанавливать уголовную ответственность за совершение преступлений в бюджетной сфере - к примеру, за нецелевое расходование бюджетных средств - при злоупотреблении с бюджетными средствами в шестьсот или одну тысячу рублей было бы нецелесообразно с точки зрения общей превенции и безосновательно по причине отсутствия в таких деяниях общественной опасности. Поэтому, предложенный критерий - наличие в составах бюджетных преступлений в качестве обязательного признака крупного ущерба, причиненного охраняемым бюджетным отношениям - не может быть использован для отграничения бюджетных преступлений от иных преступлений Особенной части УК РФ. При этом мы не подвергаем сомнению то, что крупный размер должен быть признаком состава указанной группы преступлений.
Бесспорным критерием отнесения нормы к перечню норм предусматривающих ответственность за совершение преступлений в бюджетной сфере относится сам факт посягательства, совершаемый непосредственно при формировании доходов бюджетов или расходов бюджетов. На это указывают в своих работах Ю.Л. Анисимов и Ю.Н. Демидов1. Однако оба указанных автора, определяя перечень норм, устанавливающих ответственность, в том числе и за бюджетные преступления, не в полной мере объективны.
Проиллюстрируем это предположение на примерах. Так, Ю.Л. Анисимов в качестве бюджетных преступлений указывает - помимо прочих - ч. 2 ст. 183 (Незаконные получение и разглашение сведений, составляющих ... тайну), ч. 2 ст. 215 (Нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики), ч. 2 ст. 216 (Нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ), а также ст. 217, 218, 219, 224, 225, 263, (Нарушение правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств), 275 (Государственная измена), 276 (Шпионаж) и др.1.
Указанные преступления, несомненно, причиняют вред, для устранения которого приходится тратить бюджетные средства, однако они совершаются не по поводу средств бюджетов и непосредственно посягают или на общественную безопасность, или на безопасность государства, либо на безопасность дорожного движения и другие составляющие общего понятия безопасность.
Следовательно, в перечисленных нормах отсутствует основной признак бюджетных преступлений - совершение их непосредственно при формировании доходов бюджетов или расходовании бюджетных средств.
Также представляется возможным подвергнуть сомнению мнение Ю.Н. Демидова о том, что к преступлениям в социально-бюджетной сфере относятся деяния установленные в нормах об ответственности за совершение преступлений против конституционных прав и свобод человека и гражданина (ст. 136 УК РФ), необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение беременной женщины или женщины, имеющей детей в возрасте до трех лет (ст. 145 УК РФ), невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат (ст. 145 УК РФ) . Преступления, предусмотренные указанными нормами, не причиняют вреда непосредственно бюджетным правоотношениям.
Общие вопросы предупреждения бюджетной преступности
Предупреждение бюджетной преступности представляет собой систему мер, направленных на удержание данного вида преступности на минимально возможном для современных конкретных условий уровне, и состоящую из двух больших групп. С одной стороны, это меры, направленные на предупреждение преступлений, посягающих на бюджетные правоотношения в сфере формирования бюджетов. С другой стороны, это меры, направленные на предупреждение преступлений в сфере расходования бюджетных средств.
В принципе, к настоящему времени достаточно стройная и эффективная система мер предупреждения преступности в социально-бюджетной сфере изложена Ю.Н. Демидовым1. И хотя такой предмет нашего исследования, как бюджетная преступность, по своему содержанию, а, главное, объему, существенно отличается от преступности в социально-бюджетной сфере, тем не менее, рассмотренная Ю.Н. Демидовым преступность является составной частью исследуемой нами преступности в сфере расходования бюджетов. Поэтому разработанные Ю.Н. Демидовым основные положения, относящиеся к системе мер по предупреждению преступности в социально-бюджетной сфере, вполне могут быть применены для предупреждения преступлений, совершаемых на стадии расходования бюджетов всех уровней в целом.
Что касается мер по предупреждению преступлений, посягающих на бюджетные правоотношения в сфере формирования бюджетов (в основном, это налоговая преступность), то здесь также имеются довольно успешные работы1.
Учитывая сказанное, в данной главе мы выделим в отдельные параграфы и остановимся на рассмотрении некоторых (в достаточной мере не разработанных в указанных исследованиях) направлений предупреждения бюджетных преступлений либо на конкретных мерах, характеризующихся новизной и еще не рассматривавшихся как в указанных, так и в других работах на уровне монографических исследований, и относящихся, в основном, к организационным, финансово-правовым, бюджетным мерам и некоторым иным мерам экономического характера.
Но сначала следует остановиться на вопросах, посвященных методологии предупреждения бюджетных преступлений.
Итак, предупредительная деятельность прямо или косвенно направлена на преступность, которую в криминологии рассматривают как системно-структурное образование с определенными объективными связями между ее элементами2. Такой подход предполагает предупредительную работу как системно-структурную деятельность, учитывающую специфику внутренних связей объекта (преступности) и упорядоченное внешнее влияние детерминирующих ее обстоятельств, явлений, событий.
В настоящее время не вызывает сомнений мысль о том, что теория предупреждения преступности должна быть связана с достаточно определен-ной оценкой феномена преступности . Известный французский ученый Э. Дюркгейм сказал, что «преступление нормально, так как без него общество было бы совершенно невозможно», оно доктор общественного здоровья, составная часть всякого здорового общества, оно необходимо и даже полезно . Некоторые современные исследователи также считают, что «преступность «необходима» (как некое «зло», без которого невозможно понять, что такое «добро») обществу как один из ее важных составных элементов»
Д. А. Ли рассматривает преступность как систему, являющуюся подсистемой общества, которая выступает в качестве одного из источников, с одной стороны — дисгармонии, нестабильности, а с другой — стабильности социальной целостности3. Благодаря преступности, считает этот ученый, «становится возможной оптимизация функционирования общественных процессов, в обществе происходят изменения — принимаются более современные уголовные законы, становится более результативной работа правоохранительных органов и всех других общественных структур, призванных служить противовесом, уравнивать эту дисгармонию в системном целом .
Следует в принципе согласиться с мнением, что преступность — часть системы, важная ее составляющая, без которой функционирование системы невозможно в принципе, и в этом смысле ее невозможно ни предупредить, ни полностью уничтожить. Но миф о возможности предупреждения преступности мобилизует общественное сознание, которое направляет практические усилия человечества в нужное русло, что в конечном итоге позволяет ограничить возможности преступности, оставляя ее в жестких структурных рамках, площадь которой — 5,6% от общей численности населения Земли
