Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Координирующая роль прокуратуры: история, современное состояние, понятие и принципы деятельности
1.1. История возникновения координирующей функции прокуратуры в России 13
1.2. Понятие и значение координирующей функции прокуратуры. Соотношение координирующей и надзорной функций 31
1.3. Принципы координирующей деятельности прокуратуры 42
Глава 2. STRONG Субъекты координирующей деятельности прокуратуры и их
полномочия STRONG
2.1. Субъекты координирующей деятельности прокуратуры 58
2.2. Полномочия прокуратуры в контексте координирующей деятельности 76
Глава 3. Формы координирующей деятельности прокуратуры
3.1. Координационные совещания как важнейшая форма координации деятельности правоохранительных органов 97
3.2. Обмен текущей информацией как важнейший элемент координационной деятельности 104
3.3. Планирование в контексте координационной деятельности 112
3.4. Создание совместных оперативно-следственных групп и проведение совместных выездов как важное направление координационной деятельности 131
Заключение 139
Список использованной литературы 150
- История возникновения координирующей функции прокуратуры в России
- Понятие и значение координирующей функции прокуратуры. Соотношение координирующей и надзорной функций
- Субъекты координирующей деятельности прокуратуры
- Координационные совещания как важнейшая форма координации деятельности правоохранительных органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская прокуратура относится к прокуратурам многофункционального типа в связи с чем, наряду с функциями надзора, участия в рассмотрении судами дел, она наделена и другими функциями. Особенно актуально для прокуратуры выполнение функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, которую Президент Российской Федерации В.В. Путин обозначил как «важнейшую» .
Действительно, координация деятельности правоохранительных органов - это объективно необходимое условие в борьбе с преступностью. Именно координации принадлежит важная роль в консолидации усилий правоохранительных структур, что позволяет значительно повысить тот суммарный эффект действий по борьбе с преступностью, который могло бы дать простое сложение результатов работы правоохранительных органов. Ее цели и задачи заключаются в обеспечении слаженных, целенаправленных, совместных действий правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями, по укреплению законности и правопорядка. Правильная координация, призванная устранить параллелизм, дублирование, разобщенность, предполагает активное, творческое, эффективное выполнение каждым из этих органов, возложенных на них задач и недопустимость смешения их функций, подмены одних органов другими.
Другими словами, координационная деятельность правоохранительных органов предназначена для создания широкого фронта и сплочения его в борьбе с преступностью. Надо сказать, что сегодня координационная деятельность Генеральной прокуратуры РФ и подчиненных ему прокуроров приобретает особое значение в условиях активного роста преступности, во влечения в нее значительной части населения, гибкого изменения форм криминального поведения, установления преступного контроля за отдельными видами экономической и иной деятельности, а также на отдельных территориях. Вместе с тем приходится констатировать, что деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступными проявлениями недостаточно эффективна, что в известной степени объясняется и недостатками координации.
Здесь сказываются многие известные причины, связанные с кризисным состоянием экономики, политической нестабильностью, отсутствием адекватного государственного механизма сдерживания роста преступности. К числу последних следует отнести отсутствие апробированной концепции основ государственной политики в области борьбы с преступностью, а также эффективной системы взаимодействия всех ветвей власти по предупреждению преступлений на федеральном уровне, как и на уровне субъектов Российской Федерации.
В отношении координационной деятельности правоохранительных органов, наряду с влиянием на ее состояние перечисленных составляющих, негативно сказывается недостаточность ее правового урегулирования, нерешенность организационных и управленческих вопросов, отсутствие надлежащего ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности.
Кроме того, как показывают исследования, в самой координационной деятельности не произошло коренных изменений, она не в полной мере еще используется для повышения эффективности борьбы с преступностью.
Как следствие, в работе прокуратуры как органа, координирующего деятельность по борьбе с преступностью, нередко отмечается порочная практика. Совместные анализы и обобщения преступности проводятся не на должном уровне. Не всегда своевременно выполняются решения координационных совещаний, отсутствует достаточный контроль за выполнением принятых решений. Принимаемые решения, во многих случаях, являются формальными, а справки поднадзорных органов об их исполнении содержат в себе перечень проводимых текущих мероприятий и т.п.
Следует отметить, что координация правоохранительной деятельности как функции прокуратуры в юридической литературе не стала предметом фундаментальных исследований. Данная проблематика оказалась обделенной вниманием правоведов, криминологов.
В этой связи исключительную актуальность приобретают исследования координационной деятельности прокуратуры, в плане показа ее потенциала и роли в борьбе с преступностью, чему, собственно, и посвящена настоящая диссертация.
Объектом исследования является координационная деятельность прокуратуры в борьбе с преступностью.
Предметом исследования являются материалы координационной деятельности органов прокуратуры РФ с акцентом на деятельность прокуратуры Республики Дагестан, законодательные и иные нормативные акты, специальная литература, статистические данные, суждения сотрудников правоохранительных органов.
Цель и задачи исследования.
Диссертационное исследование предпринято с целью изучения теоретических и практических проблем осуществления прокуратурой координационной деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью и разработки мер по повышению ее эффективности.
Данная цель конкретизируются в постановке и разрешении следующих основных задач диссертационного исследования:
1. Анализ истории возникновения координирующей функции прокуратуры в России;
2. Определение понятия, значения координирующей функции прокуратуры;
3. Раскрытие принципов координационной деятельности
4. Определение субъектов - участников координирующей деятельности прокуратуры и их полномочия;
5. Исследование практики координационной деятельности прокуратуры в контексте основных форм этой деятельности.
Методологическая, эмпирическая и нормативная основы исследования. Методологической основой диссертационного исследования являются применяемые в криминологии и в смежных с ней науках методы познания. В ходе работы над диссертацией автор использовал такие методы познания социальных явлений, как историко-юридический, сравнительно-правовой, формально-логический, социологический, статистический, а также методы нормативного анализа. Все вопросы исследовались системно и комплексно, в их единстве и взаимосвязи. Это дало возможность автору обосновать ряд проблемных положений, которые имеют характер новых научных результатов.
Диссертация основывается на соответствующих положениях действующего законодательства, соответствующих им ведомственных нормативных актах.
Автором изучен значительный объем отечественной литературы, проанализирована практика координационной деятельности в Республике Дагестан.
При работе над диссертацией использовались результаты наблюдения и выводы других специалистов, а также использован и личный опыт работы диссертанта на различных должностях в органах прокуратуры Республики Дагестан.
Эмпирическую основу диссертации составили материалы прокурорской практики, которые были использованы в той мере, в какой это было необходимо для формулирования научных выводов; исследования обширного фактического материала, полученного в результате конкретных организационно-правовых и теоретико-прикладных исследований за длительный пе риод времени, обобщенная информация Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов федерации, городских (районных) прокуратур. При анализе действующего законодательства автором широко применялся сравнительный метод, сопоставление норм действующего законодательства с законодательством предыдущих периодов.
Нормативной базой исследования является Конституция Российской Федерации, законодательство о прокуратуре Российской Федерации, иные нормативно-правовые акты, а также ведомственные акты органов прокуратуры.
Теоретической основой исследования явились научно-теоретические разработки отечественных ученых-правоведов, практиков. Положения диссертации соотнесены с мнениями, суждениями известных ученых-криминологов, теоретиков права: Алексеева С.С, Астемирова З.А., Бойкова А.Д., Перевалова В.Д., Шабурова А.С., Семенова В.М., Козлова А.Ф., Игнатенко Г.В., Корельского С.Н.., Кожевникова В.М., Кобзарева Ф.М., М.Н. Марченко, В.И. Баскова, В.К. Звирбуля, Л.М. Давыденко, Рохлина В.И., Рябцев В.П., А.В. Чурилова, Чувилева А.А., Ястребова В.Б., Герасимова СИ., Даева В.Г., М.Н. Маршунова, Смирнова А.Ф., Сухарева А.Я., Винокурова А.Ю., Виноградова В.П., Кливера И.Я., Ломовского В.Д., Теводосяна B.C., Галкина Б.М., Новикова Г.С., Лебединского В.Г., Каленова Ю.А., Скуратова Ю.И., Шинд В.И. и др.
Из работ концептуального характера, которые нами широко использованы и в плане обоснования позиций, и в критическом аспекте, отметим здесь Настольная книга прокурора. Коллектив авторов. - М. - 2002. и Рябцева В.П. Координационная деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Метод, пособие, М. - 2001, а также научные работы В.Г. Бессарабова, вклад которого в исследование прокурорской деятельности сегодня можно назвать значительным.
Положения диссертации, выносимые на защиту. По результатам проведенного исследования на защиту выносятся выводы и предложения, имеющие, по мнению автора, как теоретическое, так и практическое значение.
1. Под координационной деятельностью следует понимать вид деятельности прокуратуры по согласованию действий административно независимых друг от друга правоохранительных и иных органов по борьбе с преступностью. При этом борьба с преступностью в данном случае подразумевает не только борьбу как противодействие преступности в буквальном смысле этого слова, но и деятельность по предупреждению и профилактики преступности.
2. Принципы (как основополагающие идеи) и порядок организации координационной деятельности прокуратуры необходимо скорректировать путем критического анализа сегодняшней практики, ее недостатков, а также с учетом дореформенного опыта координационной деятельности прокуратуры такими, как: конкретность координации и опора на общественность.
3. Субъектами координационной деятельности являются правоохранительные органы, к числу которых за отсутствием законодательно определенного перечня мы относим помимо органов прокуратуры, органы внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы госнаркоконтроля, таможенные органы, органы службы внешней разведки, федеральная службы охраны, федеральная пограничная служба, федеральные органы правительственной связи и информации, а также органы и учреждения исполняющие наказания, органы противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Кроме того, условными субъектами координационной деятельности являются властные контролирующие органы, с которыми прокуратура взаимодействует, а также органы местного самоуправления, которые на самом поверхностном уровне участвуют в координационной деятельности. В работе отмечается, что широкое привлечение контролирующих органов, органов государственной власти и местного самоуправления к участию в координационных мероприятиях могло бы самым благотворным образом сказаться на борьбе с преступностью.
4. Особое место как потенциального субъекта координационной деятельности принадлежит суду. На суды не может быть возложена ответственность за уровень борьбы с преступностью. Но формы влияния суда на состояние правопорядка, обоснованность применения уголовной репрессии и мер воспитательно-профилактического характера координирующим органом должны учитываться. Реализация правовой политики государства должна быть делом всей правоприменительной системы с учетом специфики деятельности звеньев, составляющих ее, и не может расцениваться как посягательство на независимость суда. Более того, необходимо учитывать новый правовой и социальный статус судей, не дающий видеть в них обычные органы уголовного преследования, но и не оправдывающий их отстраненность от острых проблем борьбы с преступностью.
5. Координация деятельности правоохранительных органов, осуществляемая органами прокуратуры, должна стать составной частью общей координации действий органов законодательной и исполнительной власти. Значительная роль в этой координации отводится органам исполнительной власти, Правительству РФ, особенно в социальной профилактике правонарушений, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, входящих в структуру федеральных органов исполнительной власти. В частности, подобные полномочия выпадают на долю действующим по всей вертикали государственной власти Советам безопасности. Кроме того, координация носит не столько внутригосударственный уровень, но имеет и меж дународные масштабы, тем более что определенные шаги в этом направлении уже делаются.
6. Координационная деятельность прокуратуры не должна ограничиваться преступностью как таковой. Выявление и устранение иных правонарушений - предвестников преступности, также должно стать целью координационной деятельности, как это было в прежнем союзном законодательстве и практике координации.
7. Необходимо расширить регламентацию координационной деятельности и принять Федеральный закон, в котором необходимо закрепить определение основным понятиям координационной деятельности, четче обозначить круг субъектов координационной деятельности, определить порядок взаимодействия с каждым из них, обозначить их полномочия и с учетом нарождающейся практики указать новые формы координационной деятельности и др.
8. Координационные мероприятия должны проводиться с учетом особенностей криминальной ситуации, быть рассчитаны на решение принципиально важных задач, по выявлению, пресечению и предупреждению преступности, устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений.
Научная новизна настоящего исследования заключается в самом подходе к исследованию поставленной проблемы как комплексной и многоплановой и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что находит отражение в основных положениях, выносимых на защиту. В частности, речь идет о комплексном освещении основных вопросов организации координационной деятельности работы прокуратуры по материалам Республики Дагестан. Диссертация представляет собой одну из немногих монографических работ, в которой предпринята попытка комплексного исследования проблемы, имеющей научно-теоретическое и практическое значение для по вышения эффективности деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.
Наряду с этим проведен историко-правовой анализ основных этапов становления, развития координационной функции прокуратуры России.
Диссертантом уточнен понятийный аппарат, сформулированы конкретные предложения по реформированию и повышению эффективности координационной деятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные и сформулированные в ней теоретические положения могут быть использованы при дальнейшей теоретической проработке проблем, связанных с организационным обеспечением органов прокуратуры в части ее координационной деятельности.
Результаты научного исследования могут быть также учтены при разработке рекомендаций относительно совершенствования законодательства. Это особенно важно в свете Указа Президента РФ от 13 сентября 2004 года «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом», где предлагается внести «предложения, направленные на выработку принципиально новых подходов к организации деятельности правоохранительных органов с учетом проведения мероприятий в рамках административной реформы».
Ряд выводов могут быть использовать и в учебном процессе при освещении соответствующих тем курсов «Прокурорский надзор» и «Криминология».
Апробация результатов исследования: Диссертация выполнена на кафедре уголовного права и криминологии Дагестанского государственного университета, где она прошла рецензирование, обсуждение и одобрение. Отдельные дискуссионные вопросы, содержащиеся в диссертации, излагались автором в научных статьях, докладах и сообщениях на научно-практических конференциях, проходивших в городах республики.
Результаты диссертационных исследований были использованы автором при разработке для студентов юридического факультета Даггосунивер-ситета спецкурса.
Внедрение результатов исследования осуществлялось в различных формах и, прежде всего в ходе повседневной практической деятельности Прокуратуры РД при непосредственном участии автора.
Структура диссертационного исследования обуславливается задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, трех глав, заключения. К диссертации приложен список использованных литературных и иных источников, а также материалов практики.
История возникновения координирующей функции прокуратуры в России
Вопрос координации деятельности правоохранительных органов достаточно объемен, имеет свою собственную историю1, которая, как известно, начиналась еще три века назад при Петре I, когда он основал прокуратуру как орган, предназначенный для того, чтобы заставить «склонных к самодурству чиновников соблюдать законы». Учредив должность Генерального прокурора при Сенате, Петр заявил "И понеже сей чин - яко око наше ...". При этом на прокуроров возлагалась обязанность инициативного поиска возможных нарушений. Сравните: "А ежели что увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно с полным изъяснением, в чем они или некоторые из них не так делают, как надлежит, дабы исправили. А ежели не послушают, то должен в тот час протестовать ... Фискалы в коллегиях и надзорных судах должны доносить обо всем своим проку-рорам" . Именно в этой прописанной за прокуратурой функцией, как представляется, проглядывалось то, что сегодня выросло в координирующую роль прокуратуры в борьбе с преступностью.
В результате Судебной реформы 1864 года прокуратура в значительной степени утратила свои полномочия. Потом это было признано ошибкой составителей судебных уставов. В 1917 году прокуратура была упразднена. Через пять лет воссоздана как инструмент, защищающий единое правовое поле, целостность государства. Именно в 1922 году сформировалась концепция советской прокуратуры, с первых дней учреждения которой сложилась деятельность так называемые междуведомственные совещаний как формы коллективного руководства координацией действий органов прокуратуры, суда и охраны общественного порядка. Во «Временной инструкции губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокуроров» от 29 июля 1922 предлагалось прокурорам губерний периодически созывать междуведомственные совещания по борьбе с преступностью1, в составе прокурора (председатель) и членов совещания — председателя суда, председателя революционного трибунала, заведующего РКИ и начальника губернского ОГПУ, что до учреждения прокуратуры возлагалось на отделы юстиции. Так, в инструкции НКЮ РСФСР от 10 марта 1919 г. «Об отделах юстиции в Москве и Петрограде» говорилось, что на районные юридические отделы возлагается обязанность по созыву периодических совещаний народных судей района, членов следственных комиссий и членов коллегии защитников и обвинителей «в целях установления контакта в работе названных органов с функциями, возложенными на юридические отделы» (СУ РСФСР, 1919, № 10—11, ст. 119). В республиканском же масштабе периодически созывались «съезды деятелей советской юстиции».
Целью таких совещаний было объединение усилий всех органов по борьбе с преступностью, выработка необходимых мероприятий в этой области и обсуждение вопросов о правильной деятельности исправительно-трудовых учреждений, уголовного розыска и милиции . Полномочия государственной прокуратуры по «общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью», были закреплены в Положении о судоустройстве РСФСР, принятом в ноябре 1926 года
Следует отметить, что в то время междуведомственные совещания проводились регулярно и им уделялось должное внимание1, однако, «начиная примерно с 1930 года, они постепенно сходят со сцены. Не только в законе, но и циркулярах и указаниях НКЮ и прокуратуры РСФСР, а позднее и Прокуратуры СССР о них упоминается все реже и реже»2. В Положении о прокурорском надзоре 1933 г. норм, связанных с координацией деятельности правоохранительных органов, полномочиями прокуратуры в этой сфере, уже не содержалось. Отсутствовали такие нормы и в Положении о прокурорском надзоре 1955 года.
Конечно, это не означает, что работники прокуратуры, суда и милиции совместно больше не обсуждали своих производственных вопросов. Но делалось это в иных формах. Например, на совещания органов милиции, на которых рассматривались общие вопросы борьбы с преступностью, приглашались работники прокуратуры, народные судьи. Вопросы производственной работы прокуратуры района и народного суда обсуждались регулярно на партийных собраниях, поскольку работники указанных органов входили в районах, как правило, в одну первичную партийную организацию. В ряде районов и областей страны продолжали созываться и междуведомственные совещания.
Понятие и значение координирующей функции прокуратуры. Соотношение координирующей и надзорной функций
Одна из важнейших функций прокуратуры, наряду с надзором за исполнением законов, участия в рассмотрении дел судами, расследовании преступлений является координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью.
1. Вообще говоря, термин "функция" является объектом изучения философов, социологов, юристов и т.д. Слово "функция" латинского происхо ждения, оно обозначает "исполнение", "отправление". Употребляется данное слово во многих значениях в различных отраслях знаний, причем каждая наука вкладывает свой определенный смысл в это понятие, превращая его в специфический термин. Он имеет множество толкований, и как справедливо утверждает И.Л. Бачило, "...даже в специальной работе сложно учесть все отдельные точки зрения по вопросу определения функции и свести их воедино"
Словарь русского языка указывает на 6 значений этого слова, из которых для нас представляется важными два: "1) обязанность, круг деятельности; 2) значение, роль, назначение"
В общефилософском плане под функцией понимают "внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений"3.
1) Функция указывает на ту роль, которую определенный социальный институт или частный социальный процесс выполняет по отношению к целому, например функции государства, семьи и т.д. В данном случае под функцией имеется в виду определенная совокупность последствий социальной деятельности. Методологически важно вычленение того целого, по отношению к которому выполняется данная функция, так как ее характер определяется природой целого. Целое определяет и специфику действий функции.
2) Функция обозначает зависимость, которая наблюдается между различными компонентами единого социального процесса. В данном случае речь идет о том, что изменение одной части системы оказывается производным от изменений в другой его части.
В юридической науке этот термин трактуется многозначно (термин "функция" чаще употребляется в смысле "действие", "цель деятельности", "задача" и т.д.), к тому же он применяется к разнообразным объектам. Применительно к прокуратуре функции определяются российскими учеными в общем однозначно.
В.В.Клочков, называя функциями прокуратуры взаимосвязанные с функциями государства и права основные направления ее деятельности, указывает, что они реализуются через соответствующие типы деятельности — функциональные и нефункциональные.1
Составители учебника «Правоохранительные органы Российской Федерации» М.А. Шапкин и Ю.А. Дмитриев, рассматривают функции прокуратуры как вид деятельности, который определяется его предназначением, характеризуется определенными предметами ведения и требует исполнения присущих ей полномочий, правовых средств и процедур2.
Так, В.П.Рябцев определяет функцию прокуратуры как «такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, ее задачами, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение соответствующей задачи и требует для своего осуществления использования присущей ему специальной компетенции или полномочий и правовых средств реализации».3
Мы солидаризируемся с данными позициями.
2. Этимологический смысл понятия «координация» переводится с латинского как «согласование» (со — совместное, ordinatio — упорядочение). Аналогичное понимание данного термина содержится в Словаре иностран ных слов - согласованность, приведение в соответствие . В Словаре русского языка С. И. Ожегова «координировать» означает: согласовать (согласовывать), установить (устанавливать) целесообразное соотношение между какими-нибудь действиями, явлениями . Термин «координация» употребляется в случае, когда речь идет о взаимосогласованной совместной деятельности различных органов и организаций, которые участвуют в борьбе с преступлениями и иными нарушениями законности. В общественно-политической деятельности координация есть согласование планов и работы различных звеньев государственного аппарата, учреждений, организаций, ставящие целью наиболее эффективное решение стыковых задач3. Исходя из этого под координацией борьбы с преступностью, как справедливо отмечает З.А. Астемиров, следует признавать важную составляющую организации борьбы с преступностью, призванную обеспечить разработку, надлежащее и регулятивное выполнение принятых планов, консолидацию усилий разных и многообразных субъектов, вовлеченных и осуществляющих эту борьбу
Субъекты координирующей деятельности прокуратуры
В работе по предупреждению преступлений участвуют многие государственные органы, общественные организации, граждане; совокупность их определяется единым понятием «субъекты борьбы с преступностью». В пределах своей компетенции эти субъекты целенаправленно осуществляют мероприятия по предупреждению преступлений, имеют в этой связи определенные права и обязанности, несут ответственность за решение возложенных задач. Исходя из этого функцию координации в широком смысле выполняют государственные органы власти и управления, местные администрации и органами самоуправления, каждый в пределах своих полномочий. Вместе с тем есть специальные органы, на которые указанные функции прямо возложены, либо есть специальные службы в органах власти и управления, задачей которых является координация борьбы с преступностью и осуществление контроля за выполнением планов-программ.
На уровне Федерации эту функцию выполняют Правительство РФ, Администрация Президента и Совет безопасности при Президенте, в составе которого создана и функционирует специальная комиссия по координации деятельности правоохранительных и иных органов по борьбе с преступностью.
На уровне субъектов Российской Федерации координационные функции выполняют губернаторы и правительства. В условиях Дагестана эти функции выполняют Правительство, Госсовет и созданный при нем Совет безопасности. В недалеком прошлом вместе с принятием первой программы борьбы с преступностью при Правительстве РД был образован специальный Республиканский Совет по координации борьбы с преступностью, а позже он был ликвидирован с созданием Совета безопасности, в чье ведение перешли функции координации.
Наряду с общими координационными центрами на уровне Федерации, субъектов РФ координационные функции несут некоторые ведомственные органы, что, собственно, определяет перечень субъектов координации борьбы с преступностью в узком смысле.
В "Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью", указано, что "Координация деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению" (см. Положение с изменениями от 25 ноября 2003 года).
Как видно из текста Федерального закона, не указан исчерпывающий перечень органов, относящихся к числу правоохранительных. Другими законодательными или иными нормативными актами также не определены понятие, содержание и структура правоохранительной системы в целом в стране, хотя во многих законах и иных нормативных правовых актах эти термины широко употребляются. Возлагая на прокуратуру функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, законодатель не определил ни круг таких органов, ни критерии, по которым они могут быть отнесены к числу правоохранительных органов. Одни и те же государственно-правовые структуры относятся к «числу сил обеспечения безопасности», «к органам охраны правопорядка», «к специальным службам», «к правоохранительной системе». Это объяснимо, ибо задачи и функции этих органов имеют общие признаки, позволяющие допускать многообразие терминов. Нередко их обобщенно называют «органы уголовной юстиции».
Вместе с тем в литературе имеется мнение1, к которому мы присоединяемся, что правоохранительными органами являются органы, которые законодательно наделены полномочиями по выполнению правоохранительных функций, направленных специально на борьбу с преступностью, это: 1) охрана общественного порядка и безопасности; 2) оператшзно-розыскная деятельность (ОРД); 3) дознание по делам о преступлениях; 4) предварительное расследование преступлений. Исходя из этого, ими предлагается в перечень правоохранительных органов включать: 1. органы внутренних дел Российской Федерации; 2. федеральные органы госнаркоконтроля; 3. органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации; 4. федеральные органы государственной охраны; 5. органы пограничной службы Российской Федерации; 6. таможенные органы Российской Федерации; 7. Служба внешней разведки Российской Федерации; Авторский коллектив курса лекций по прокурорскому надзору считает, что к числу участников правоохранительной деятельности следует отнести те государственные органы, которые наделены правом осуществления хотя бы одной из следующих функций: 1) дознания; 2) предварительного следствия; 3) оперативно-розыскной деятельности; 4) надзора".
Координационные совещания как важнейшая форма координации деятельности правоохранительных органов
Прокуроры, координируя деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, используют различные формы и методы, регламентированные разделом № 2 Положения о координации. Большую и важную роль, в объединении усилий правоохранительных органов по борьбе с преступностью играют координационные совещания руководителей данных органов, на которых рассматриваются и вырабатываются совместные решения по насущным вопросам борьбы с преступностью. Как показывает практика, в прокуратурах совещание подразделяют на собственно координационные и межведомственные. Также в практике известен случай проведения Всероссийского совещания прокуроров . Опыт проведения форума такого уровня показал, что всероссийское совещание это совещание, на которое приглашаются не только прокуроры субъектов Федерации, но и «низшего», и важнейшего звена - городские и районные.
Как отмечает Л.М. Давыденко «Координационным - именуется совещание, в которых участвуют представители правоохранительных органов. Межведомственные - где наряду с правоохранительными, участвуют представители других ведомств» .
Назначение совещаний прокуроров во всех случаях, состоит в согласовании действий органов и организаций, участвующих в борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Различие состоит в том, что в одном случае участвуют только представители правоохранительных органов, в другом - принимают участие представители и иных ведомств. Представляется, что с изменением редакции ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (включение в эту статью органов контроля и иных государственных органов), подобные совещания будут координационными.
Надо отметить, что Закон «О прокуратуре» предусматривает для обеспечения координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью именно координационное совещание, а не совет или какой-нибудь иной орган, что имеет место в прокуратурах некоторых регионов Российской Федерации.
Совещание созывается председателем по мере необходимости (но не реже одного раза в квартал), а также по инициативе одного из его членов. На практике, в нижнем звене - на уровне прокурора района (города), где необходимо выполнять указания федеральных правоохранительных органов, а также указания правоохранительных органов субъектов федерации, большой объем текущей работы зачастую требует проведения координационных совещаний в более сжатые сроки.
В состав координационного совещания входят прокурор (председатель совещания) и руководители соответствующих правоохранительных органов или исполняющие их обязанности. Постоянный состав координационного совещания утверждается совместным решением руководителей правоохранительных органов соответствующего уровня. Участниками координационного совещания в Республике Дагестан являются руководители органов внутренних дел, Управления Госнаркоконтроля, таможенной службы, ФСБ, прокуроры специализированных прокуратур; приглашаются председатель суда и представители учреждений, входящих в систему Министерства юстиции РФ. Как отмечается в юридической литературе, В итоговых межведомственных совещаниях участвуют представители всех правоохранительных органов, судов, органов юстиции, а также представители специализированных прокуратур .
Для обеспечения должного взаимодействия и взаимопонимания между участниками координации важно непосредственное участие первых лиц в координационных совещаниях. Представители местных органов власти в состав постоянно действующих координационных совещаний не включаются, а только приглашаются для участия в его работе; принятые решения при необходимости доводятся до их сведения. С учетом характера и уровня обсуждаемых вопросов на совещание могут быть приглашены другие работники правоохранительных, контролирующих и специализированных органов, руководители различных ведомств, негосударственных структур, общественных объединений, ученые, представители средств массовой информации.
