Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность судебной защиты политических прав граждан 13
1. Становление института политических прав граждан. Характеристика политических прав: понятие, признаки, классификация и виды 13
2. Понятие защиты политических прав граждан. Государственные, общественные и международные механизмы защиты политических прав 52
3. Суд в системе защиты политических прав граждан 83
Глава 2. Реализация судебной защиты политических прав граждан: общее и особенное 91
1. Общие черты судебной защиты политических прав 91
2. Особенности судебной защиты избирательных прав граждан и права на участие в референдуме
3. Судебная защита права граждан на объединение 133
4. Защита федеральными судами общей юрисдикции права граждан на обращение 149
5. Судебная защита права граждан собираться мирно, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования 159
6. Защита в судах общей юрисдикции права граждан на получение информации от органов государственной власти и органов местного самоуправления, права на равный доступ к государственной службе, права на участие в отправлении правосудия 164
Заключение 179
Список нормативных источников 183
Список литературы 200
- Становление института политических прав граждан. Характеристика политических прав: понятие, признаки, классификация и виды
- Понятие защиты политических прав граждан. Государственные, общественные и международные механизмы защиты политических прав
- Особенности судебной защиты избирательных прав граждан и права на участие в референдуме
- Судебная защита права граждан на объединение
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Политические права - это важнейшая группа прав человека, определяющая положение личности в государстве и обществе, обеспечивающая участие граждан в решении вопросов государственной жизни, являющаяся необходимым элементом правового государства, а уровень их реализации является показателем развития демократии.
Конституция Российской Федерации 1993 года гарантировала российским гражданам широкий спектр политических свобод. С развитием конституционных положений граждане получили реальную возможность влиять на политические процессы, происходящие в нашем обществе.
Вместе с тем успешность реализации политических прав во многом зависит не только от конституционного закрепления и детальной правовой регламентации, но и от наличия действенного механизма их защиты. В настоящее время данный механизм представляет собой систему различных государственных, общественных, международных институтов защиты. Ведущее место в этой системе занимает суд, будучи с процессуальной точки зрения наиболее эффективной формой защиты прав.
Однако для российских граждан судебный порядок пока не является распространенным способом зашиты политических прав. Статистика свидетельствует, что граждане очень редко обращаются с подобными заявлениями в суд. Причины этого кроются не только в субъективных факторах, в частности, низкой политической активности граждан, препятствия создают также недостатки российской судебной системы, в том числе отсутствие эффективного судебного механизма, учитывающего особенности реализации политических прав. Нельзя не отметить, что количество избирательных споров в судах возросло во многом благодаря установлению в процессуальном законодательстве особых правил их разрешения, в частности, сокращение сроков для обращения в суд в защиту избирательных прав, сроков рассмотрения дел судом и вступления решения суда в законную силу, подробное закрепление правил подсудности. Все это, а также ряд других изменений позволили в условиях ограниченных сроков избирательных кампаний сделать обращение в суд реальным способом защиты как активного, так и пассивного избирательных прав граждан, не препятствующим нормальному ходу избирательного процесса.
Следует также подчеркнуть, что проблемам судебной защиты политических прав граждан со стороны федерального законодателя уделяется недостаточно внимания, свидетельством чему может служить то, что ни в одном законодательном акте, определяющем компетенцию судов общей юрисдикции, политические права прямо не названы в числе объектов защиты.
Вместе с тем в условиях возрастающей сложности политических процессов, увеличивающегося интереса к ним у граждан необходимость создания действенных процедур судебной защиты политических прав приобретает особую актуальность. В этой связи важное значение имеет проведение комплексного исследования по данной проблеме с целью выявления позитивных сторон и недостатков действующего механизма судебной защиты и принятия мер по его совершенствованию.
Актуальность темы исследования обусловлена также тем, что в настоящее время в России продолжается судебная реформа. И ее потенциал необходимо использовать для создания эффективных процедур защиты политических прав граждан. Создание надежного, конструктивного механизма защиты позволит не только усилить гарантированность политических прав, но и положительно скажется на их реализации, будет способствовать формированию ответственного отношения граждан к участию в решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни, становлению гражданского общества, укреплению демократии.
Степень разработанности темы диссертационного исследования и круг используемых источников
Общетеоретическую основу диссертационного исследования о политических правах, их становлении и развитии в Российской Федерации составили труды отечественных правоведов М.В. Баглая, Л.Л. Беломестных, А.Г. Бережнова, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, А.В. Зиновьева, Ю.Д. Казанчева, Д.Б. Каткова, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, Н.С. Колесовой, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, И.И. Лукашук, Г.Н. Манова, Н.И. Матузова, И.Б. Михайловской, B.C. Нерсесянца, А.В. Оболонского, В.Л. Полякова, С.А. Пяткиной, А.Х. Саидова, Е.А. Скрипелева, М.Б. Смоленского, В.Г. Стрекозова, Б.Н. Топорнина, И.Е. Фабера, Ф.А. Хоменока, В.А. Четвернина, Б.С. Эбзеева, И.С. Яценко и др.
Вопросам реализации отдельных политических прав посвящены самостоятельные научные исследования. Наибольшее количество работ представлено по избирательным правам граждан. Это труды С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Е.Г. Андрющенко, Ю.А. Веденеева, В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, А.В. Иванченко, А.И. Ковлера, С.Д. Князева и других авторов. Проблемы современного института референдума рассмотрены в работах В.Н. Руденко, Г.В. Синцова. Вопросам реализации права граждан на обращение посвящены работы Ю.Н. Алистратова, А.А. Дворака, М.А. Миронова, Н.Ю. Хаманевой. Право граждан на объединение рассматривается Д.А. Алимовым, Т.К. Байковой, В.В. Лапаевой. Проблемам реализации права граждан на информацию посвящены труды А.В. Малько, B.C. Хижняк.
При исследовании системы защиты политических прав, в том числе механизма судебной защиты, диссертантом были изучены работы Л.Б. Алексеевой, М.М. Бирюкова, В.В. Бойцовой, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, А.А. Власова, С.А. Горшковой, В.В. Ершова, В.М. Жуйкова, В.А. Карташкина, В.П. Кашепова, В.М. Лебедева, О. О. Миронова, А.П. Мовчана, А.С. Мордовца, Н.В. Папичева, В.И. Радченко, И.В. Ростовщикова, Е.Н. Сидоренко, О.А. Снежко, Ю.И. Стецовского, Д.М. Чечота, B.C. Шевцова, О.В. Шудры и ряда других авторов.
По вопросам судебной защиты избирательных прав рассмотрены труды Л.Г. Алехичевой, Л.А. Киселевой, М.С. Матейковича, Ю.А. Поповой, А.Е. Постникова, М.К. Треушникова, Л.В. Тумановой, по вопросам защиты права граждан на объединение - А.А. Алиева, В.З. Гущина.
Вместе с тем единого комплексного исследования, монографических работ по проблемам судебной защиты всей системы политических прав граждан в настоящее время нет.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации; федеральное законодательство о политических правах, институтах защиты прав граждан, судебной системе и порядке судебного разбирательства. В работе использовались также нормативные акты субъектов Российской Федерации по вопросам реализации политических прав и их защиты; материалы судебной практики федеральных судов общей юрисдикции, Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Использовались материалы практической деятельности Уполномоченного по правам человека России, органов прокуратуры, избирательных комиссий, иных органов государственной власти по вопросам защиты политических прав. Были изучены международно-правовые документы, в том числе документы Совета Европы о политических правах и процедурах их защиты, а также практика Европейского суда по правам человека.
Предмет и объект исследования
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе защиты в судах общей юрисдикции Российской Федерации политических прав граждан.
Предмет исследования составляют федеральное и региональное законодательство о политических правах и порядке их защиты, в том числе о судебной защите, и практика его реализации.
Цель и задачи исследования
Цель диссертационного исследования заключается в изучении общих и особенных черт в механизме защиты судами общей юрисдикции Российской Федерации политических прав граждан, выявлении и анализе проблем, возникающих в ходе судебной защиты, разработке рекомендаций по их устранению и совершенствованию механизма судебной защиты политических прав.
Достижение обозначенной цели предполагает решение следующих задач:
- рассмотреть теоретические аспекты политических прав граждан, проанализировать систему их правового регулирования;
- исследовать систему защиты политических прав, проанализировать эффективность ее механизмов, определить преимущества судебной защиты политических прав;
- выявить общие черты механизма защиты политических прав граждан федеральными судами общей юрисдикции;
- определить особенности судебной защиты отдельных видов политических прав;
- выявить недостатки механизма судебной защиты политических прав граждан, предложить пути их устранения.
Методологическую основу диссертационного исследования составили различные общенаучные и специальные научные методы познания: системно-структурный, исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, логический, статистический и иные методы.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней впервые проведено комплексное исследование проблемы защиты политических прав граждан судами общей юрисдикции Российской Федерации.
В работе дана характеристика системы политических прав, сформулировано понятие политических прав, определены их признаки, представлена классификация политических прав, дана характеристика правового регулирования, в том числе выделены его недостатки, препятствующие надлежащей защите политических прав. Рассмотрена система защиты политических прав с точки зрения эффективности отдельных ее элементов, выявлены преимущества судебной защиты по сравнению с другими формами защиты прав.
В диссертации исследованы общие параметры судебной защиты политических прав граждан, проанализированы особенности защиты в судах каждого из видов политических прав, выявлены недостатки, сформулированы предложения по их устранению.
На защиту выносятся следующие положения и выводы диссертационного исследования:
1. Наличие эффективного организационно-правового механизма защиты политических прав граждан Российской Федерации является важнейшей гарантией их свободной реализации, а также выступает необходимым условием формирования активного типа политической культуры граждан, способствует развитию гражданского общества, укреплению демократических принципов.
2. Защита политических прав и свобод граждан представляет собой совокупность судебных, иных государственных, общественных, а также международных механизмов защиты, способствующих предупреждению нарушений прав, устранению препятствий в их реализации и восстановлению нарушенных прав. Судебная защита выступает главным звеном в этой системе и представляет собой гарантированный Конституцией Российской Федерации способ защиты политических прав, реализуемый специальными государственными органами - судами, в особом процессуальном порядке, установленном законодательством. Преимущества судебной защиты по сравнению с другими формами защиты прав заключаются в самостоятельности и независимости судов от других ветвей власти, в особой процессуальной форме ее реализации, инстанционности, обязательной силе судебных актов, наличии формализованного механизма исполнения принятых судом решений.
3. Существенную роль в становлении судебной защиты политических прав сыграло конституционное закрепление гарантий судебной защиты прав и свобод граждан и возможности обжалования в суд действий и решений органов публичной власти и должностных лиц, ущемляющих права граждан. Развитию судебной защиты политических прав способствовало также совершенствование процессуального права, предусмотревшего особые процедуры рассмотрения публично-правовых споров, в том числе споров о защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме, а также формирование законодательства о политических правах. Вместе с тем серьезным препятствием в обеспечении эффективной судебной защиты таких
политических прав, как право граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право на получение от них информации, затрагивающей права и интересы граждан, является отсутствие федеральных законов, определяющих особенности реализации данных прав и специальные гарантии их защиты.
4. Из всех звеньев судебной системы Российской Федерации непосредственно разрешение правовых конфликтов, возникающих в сфере реализации политических прав граждан, производится судами общей юрисдикции. Вместе с тем процессуальное законодательство, устанавливающее перечень дел, подведомственных судам общей юрисдикции, в их числе не указывает споры о защите политических прав граждан, что является необоснованным умалением значения политических прав и снижает гарантии их защищенности.
5. Существующий в Российской Федерации механизм судебной защиты большинства политических прав граждан, как свидетельствует судебная практика, является недостаточно эффективным, не обеспечивает их своевременное восстановление и возможность беспрепятственной реализации.
Повышению качества судебной защиты политических прав будет способствовать построение ее механизма с учетом особенностей реализации политических прав. В этой связи уже нуждаются в доработке вопросы подсудности отдельных категорий дел о защите политических прав, сроков рассмотрения дел и вступления решения суда в законную силу. Кроме того, действенный механизм защиты предполагает учет специфики дел о нарушениях политических прав граждан, которая заключается в том, что одной из сторон в спорных правоотношениях является, как правило, государство, а объектом защиты выступает публичный интерес гражданина, его право участвовать в управлении делами государства и, наконец, одна из основ конституционного строя - народовластие. И, учитывая неравное положение сторон в процессе в силу присущих государственным органам властных полномочий, требуется предусмотреть предоставление гражданам, вступающим в судебный спор с публичной властью, дополнительных процессуальных возможностей, помогающих им защитить свои права.
6. В целях создания дополнительных гарантий защиты политических прав граждан при рассмотрении дел в суде представляется целесообразным предусмотреть обязательное участие прокурора в судебном процессе по таким делам. Учитывая, что одним из направлений прокурорской деятельности является осуществление надзора за законностью и соблюдением прав и свобод гражданина, в том числе органами государственной власти и органами местного самоуправления и их должностными лицами, и принимая во внимание то, что гражданин, защищая свои политические права, вступает в спор с органами публичной власти и как участник судебного процесса находится в менее выгодном положении, участие прокурора в рассмотрении дела, его оценка правомерности действий государственных органов, их должностных лиц, видится необходимым условием, способствующим правильному и объективному разрешению спора.
7. В целях усиления защищенности права граждан на объединение и исключения необоснованного ограничения свободы деятельности общественных объединений требуется расширить сферу судебной защиты политических прав граждан и изменить порядок приостановления деятельности общественных объединений. В настоящее время в законодательстве установлен различный порядок приостановления деятельности для общественных объединений и для политических партий. Решение в отношении общественного объединения принимается регистрирующим органом или прокурором. Вопрос о приостановлении деятельности политической партии решается исключительно судом. Последний подход является более правильным и целесообразно распространить его и на остальные общественные объединения. Это позволит усилить гарантии свободы деятельности общественных объединений, а также исключить возможность злоупотреблений со стороны регистрирующих органов, способных использовать право по приостановлению деятельности объединения как способ борьбы с «неугодными» публичной власти общественными объединениями.
8. Учитывая, что споры, связанные с защитой политических прав граждан требуют установления особых процедур их рассмотрения, представляется, что повышению качества их разрешения будет способствовать создание административных судов, в подведомственность которых, исходя из их специализации на разрешении споров между гражданином и публичной властью, следует передать дела о защите политических прав. При этом в законах, определяющих компетенцию административных судов и порядок административного судопроизводства, необходимо прямо закрепить подведомственность им данной категории дел, а также предусмотреть процессуальные особенности рассмотрения споров о защите отдельных видов политических прав граждан.
Практическая значимость диссертационного исследования
Теоретические положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы для совершенствования правового регулирования судебной защиты политических прав граждан.
Результаты работы могут стать также основой для проведения дальнейшего исследования по вопросам судебной защиты, как всего комплекса политических прав граждан, так и отдельных их видов.
Положения диссертации могут использоваться при преподавании учебных курсов по конституционному праву, гражданскому процессу, а также специализированных курсов. Материалы диссертации могут быть применены при подготовке учебных программ, методических рекомендаций, учебных пособий.
Положения и выводы диссертационного исследования могут способствовать совершенствованию деятельности судов, органов прокуратуры, избирательных комиссий, иных органов публичной власти, осуществляющих защиту политических прав граждан.
Апробация результатов диссертационного исследования
Диссертация была обсуждена на заседании отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Отдельные положения и выводы диссертационного исследования получили свое отражение в опубликованных автором научных статьях, выступлениях на научных конференциях, используются диссертантом в практической деятельности. Основные проблемные вопросы защиты политических прав граждан, поднимаемые в диссертации, рассмотрены с судьями, работниками прокуратуры, избирательных комиссий Вологодской области.
Структура работы
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.
Становление института политических прав граждан. Характеристика политических прав: понятие, признаки, классификация и виды
Становление и развитие института политических прав — это длительный многовековой процесс, неразрывно связанный с формированием и утверждением концепции прав и свобод человека. Значительную роль в этом процессе сыграли учения великих мыслителей Нового времени Г. Гроция, Б. Спинозы, Д. Локка, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье о естественной природе прав человека, их неотчуждаемом характере и принадлежности каждому с рождения, об общественном договоре, разделении властей.
Важными историческими документами, послужившими основой для современного понимания содержания и объема политических свобод граждан являются правовые акты, появившиеся в ходе буржуазных революций в европейских государствах, а также в период борьбы Соединенных Штатов Америки за свою независимость от колониального господства.
Так, в английском Билле о правах 1689 года, направленном в целом на укрепление роли парламента в Англии, закрепляется, что «обращение с петициями к Королю есть право подданных, и потому всякое задержание и преследование за такие петиции незаконно», здесь же устанавливается, что «избрание членов Парламента должно быть свободным», и «свобода слова, суждений и актов в Парламенте не должна быть стесняема или подвергаема рассмотрению в каком-либо суде или месте, кроме самого Парламента»1.
После принятия в 1776 году Декларации независимости США идеи о правах и свободах человека получили свое развитие в законодательстве данного государства. Поскольку сама Конституция 1787 года не содержала перечня основных прав и свобод человека, в 1789 году были приняты 10 поправок к Конституции, составившие в совокупности Билль о правах. Уже в первой поправке Билля содержатся положения, определяющие политические свободы народа. В ней говорится, что «Конгресс не должен издавать ни одного закона, ограничивающего свободу слова или печати или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб»1. Впоследствии Билль был дополнен еще рядом поправок, устанавливающих запрет на ограничение права голоса граждан Соединенных Штатов по признакам расы, цвета кожи, пола, вследствие неуплаты какого-либо избирательного или иного налога, а также закреплены основы активного и пассивного избирательного права.
Великим достижением Французской революции, а сегодня достоянием всего человечества стала Декларация прав человека и гражданина, принятая Национальным собранием Франции в 1789 году. Отмечая в преамбуле, что «невежество, забвение прав человека или пренебрежение ими являются единственной причиной общественных бедствий и испорченности правительств»2, Декларация провозглашает важнейшие принципы прав человека, в том числе положение о том, что люди рождаются и остаются свободными и равными в правах, а цель всякого политического союза — это обеспечение естественных и неотъемлемых прав человека. В числе политических свобод Декларация закрепляет право граждан участвовать лично или через своих представителей в законодательном процессе, устанавливает «равный доступ граждан ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразно их способностям и без каких-либо иных различий» (ст. 6). Свободное выражение мыслей и мнений признается Декларацией одним из «драгоценнейших прав человека», и потому каждый гражданин «может свободно высказываться, писать, печатать, отвечая лишь за злоупотребление этой свободой в случаях, предусмотренных законом» (ст. 11).
Первоначально идеи о правах человека развивались в рамках национальных правовых систем. Всеобщее мировое признание и утверждение права и свободы человека, в том числе политические, получили лишь в XX веке, после того как человечество, пережив все ужасы мировых войн, решило объединить свои усилия в обеспечении мира и защиты прав человека. Созданная в 1945 году Организация Объединенных Наций одной из своих целей ставит осуществление международного сотрудничества «в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии»1.
10 декабря 1948 года Генеральной Ассамблеей ООН была принята Всеобщая декларация прав человека (далее - Декларация). Провозглашенная как задача, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства, Декларация закрепляет перечень основных гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав человека. В числе политических прав Декларация провозглашает право каждого человека на свободу убеждений и на свободное выражение их, что включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ (ст. 19); право каждого на свободу мирных собраний и ассоциаций (ст. 20); право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей; право равного доступа к государственной службе (ст. 21)2. Несмотря на то что Декларация носит рекомендательный характер, поскольку была принята как резолюция Генеральной Ассамблеи ООН, права и свободы, провозглашенные в ней, являются общепризнанными стандартами правового статуса личности, к их установлению и обеспечению должно стремиться каждое государство.
Положения Декларации получили свое развитие в Международных пактах о правах человека, одобренных Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года.
Для становления института политических прав граждан большое значение имеет Международный пакт о гражданских и политических правах (далее - Пакт). В гл. 3 Пакта содержится ряд статей, посвященных политическим свободам гражданина, Пакт закрепляет право каждого человека на свободное выражение своего мнения, в том числе право искать, получать и распространять всякого рода информацию (ст. 19), право на мирные собрания (ст. 21), на свободу ассоциаций (ст. 22); устанавливает ограничения реализации данных прав; закрепляет право каждого гражданина без какой-либо дискриминации и необоснованных ограничений принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно избранных представителей; голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе (ст. 25). Для контроля за обеспечением государствами-участниками положений Пакта был создан Комитет по правам человека, который рассматривает доклады государств о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, закрепленных в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании данных прав, а также заявления государств или частных лиц о том, что то или иное государство не выполняет своих обязательств по данному Пакту1.
Понятие защиты политических прав граждан. Государственные, общественные и международные механизмы защиты политических прав
Гарантией свободного осуществления политических прав граждан является наличие действенной и эффективной системы защиты.
Международный пакт о гражданских и политических правах возлагает на каждое государство-участника обязанность предоставить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективные средства правовой защиты.
Конституция Российской Федерации в ст. 2, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, устанавливает, что обязанность государства состоит в их признании, соблюдении и защите. В ст. 18 Конституции указывается, что права человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Конституция также закрепляет гарантии государственной, судебной и международной защиты прав и свобод, устанавливает возможность каждого самостоятельно защищать свои права и свободы (ст. 45, 46).
Прежде чем дать характеристику системы защиты политических прав граждан необходимо остановиться на терминологии. В правовой науке термин «защита прав и свобод» трактуется неоднозначно.
Так, А.А. Алиев, анализируя институт защиты права на объединение, указывает, что защита прав и свобод предполагает создание системы мер и механизмов, исключающих произвольное их ограничение или умаление.
Н.В. Папичев считает, что защита прав человека как организационно-правовой институт представляет собой форму реализации прав человека на правовую защиту, обеспеченную организационно-правовыми средствами и мерами принуждения, применяемыми в целях устранения препятствий на пути осуществления прав человека, а также восстановления нарушенных прав и наказания виновных в их нарушении1.
Ряд авторов при определении понятия «защита прав и свобод» сопоставляют его с термином «охрана прав и свобод».
Так, некоторые считают, что охрана прав и свобод является более широким понятием и включает в себя институт защиты прав. В частности, Л.Д. Воеводин предложил понимать под словом «охрана» защиту прав от возможных посягательств и нарушений, а также обеспечение обладания и пользования данными правами2.
По мнению Н.В. Витрука, В.Н. Бутылина, Ю.М. Козлова, А.С. Мордовца, данные понятия следует различать3. Так, Н.В. Витрук предлагает под охраной понимать «меры, осуществляемые государственными органами и общественными организациями, направленные на предупреждение нарушений прав и обязанностей, на устранение причин, их порождающих, устранение препятствий (не являющихся правонарушениями) и способствующие, таким образом, нормальному процессу реализации прав и обязанностей». Под защитой же автор рассматривает «принудительный способ осуществления права, применяемый в установленном порядке компетентными органами либо самим управомоченным лицом в целях восстановления нарушенного права».
Ряд правоведов, в частности Н.А. Боброва, И.В. Ростовщиков определяют термины «охрана прав и свобод» и «защита прав и свобод» как тождественные1.
При изучении вопроса системы защиты политических прав граждан представляется целесообразным не разделять понятия «защита прав и свобод» и «охрана прав и свобод» и рассматривать под защитой политических прав систему мер, направленных на предупреждение нарушений прав, устранение препятствий в их реализации и восстановление нарушенных прав.
Система защиты прав человека в юридической литературе представлена по-разному. Д.М. Чечот к числу форм защиты прав относит: судебную, административную, арбитражную, нотариальную и общественную . В.А. Карташкин выделяет судебную защиту, несудебную и деятельность неправительственных общественных организаций3. Е.А. Лукашева в системе механизмов охраны прав и свобод человека рассматривает конституционный контроль, судебную защиту, административно-правовые формы защиты и международную защиту4. М.С. Матейкович, анализируя институт защиты избирательных прав, различает пять основных форм: самозащита, государственная защита прав и свобод, муниципальная, общественная, международная5. М.М. Утяшев выделяет национальный и международный механизм защиты прав6.
Фактически каждая из предложенных классификации включает весь комплекс возможных мер защиты и отличается лишь критерием, выбранным для разграничения.
При исследовании института защиты политических прав граждан предлагается взять за основу следующую классификацию. Рассматривать отдельно судебную, иные государственные, общественные, международные формы защиты, а также самозащиту.
Государственная защита прав человека, в том числе политических, представляет собой «правозащитную деятельность, осуществляемую уполномоченными законом государственными и должностными лицами»1. Государственный механизм защиты, исходя из Конституции Российской Федерации, задействует все ветви власти и осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях. К этой же группе относится правозащитная деятельность органов местного самоуправления. Все они обеспечивают права и свободы гражданина в границах своих полномочий присущими им способами и средствами. Судебная защита также относится к числу государственных форм защиты прав, но в рамках нашего исследования мы будем рассматривать ее отдельно.
Особенности судебной защиты избирательных прав граждан и права на участие в референдуме
Судебная защита политических прав граждан стала реальностью совсем недавно. В советский период из всех провозглашенных политических свобод в судебном порядке защищалось лишь активное избирательно право. Так, «Положение о выборах в Верховный Совет СССР» 1937 года предусматривало возможность подачи жалобы на неправильности в списках избирателей в суд1. Процедура рассмотрения таких дел судом устанавливалась Инструкцией «О порядке рассмотрения народными судами жалоб на неправильности в списках избирателей», утвержденной 5 мая 1938 года СНК СССР2. Впоследствии данная инструкция стала дополнением к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР 1923 года, а в следующем ГПК РСФСР 1964 года производство по жалобам на неправильности в списках избирателей было выделено в отдельную главу (гл. 23).
Значимым событием в развитии судебной защиты политических прав граждан стало принятие в июне 1987 года Закона СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»3. Правда, как указывает Ю.А. Попова, данный закон «весьма скромно и очень осторожно позволял гражданам обращаться в суд с жалобами на действия должностных лиц. Гражданин мог обращаться в суд только после обращения с жалобой на действия должностного лица в порядке подчиненности и только на действия, единолично осуществляемые должностными лицами»4. В результате в 1989 году был принят новый закон , который был более прогрессивным, однако также не сделал право гражданина на обращение в суд по спорам с органами публичной власти и управления доступным и эффективным.
Принятие в 1991 году Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР, которая закрепила гарантии судебной защиты прав и свобод и установила возможность обжалования в суд решений и действий должностных лиц, государственных органов и общественных организаций, ущемляющих права граждан, потребовало разработки нового, действенного закона. Таким нормативным актом стал Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» . Принципиальное отличие этого закона от предыдущих состоит в том, что в суд можно обжаловать действия более широкого круга органов, не только государственных, но и органов местного самоуправления, общественных организаций. С учетом изменений, внесенных в закон в 1995 году, граждане вправе обжаловать коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), а также бездействие, в результате которых были нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
В.М. Жуйков, исследуя развитие института судебной защиты прав и свобод, делает вывод, что компетенция суда в этом направлении расширялась постепенно. Первоначально в суд за защитой нарушенных прав можно было обращаться только тогда, когда это прямо предусматривалось законодательством, затем кроме случаев, в отношении которых законами или подзаконными актами установлен иной порядок их разрешения. И только после принятия Декларации прав и свобод гражданина суды стали рассматривать все дела о защите прав и свобод граждан без ограничения, даже несмотря на то, что отсутствует специальная норма, допускающая судебную защиту данного права, либо сохраняется в других законах запрет на обращение в суд .
Вслед за Декларацией гарантированность судебной защиты прав и свобод граждан провозгласила Конституция Российской Федерации 1993 года. Существенную роль в развитии института судебной защиты сыграло также формирование материального законодательства о политических правах и совершенствование процессуального права, предусмотревшего особые процедуры рассмотрения дел по жалобам на действия органов публичной власти и защите отдельных политических прав.
Анализ практики работы судов общей юрисдикции Северо-Западного федерального округа показывает, что из всех дел, рассматриваемых судами о нарушении политических прав граждан, наибольшее количество составляют дела, связанные с защитой избирательных прав. Причем за последние несколько лет количество таких споров значительно выросло.
Что касается остальных политических прав, то следует отметить, что низкое число обращений граждан за их защитой вовсе не свидетельствует, что нарушений этих прав у нас нет. Причин отсутствия таких дел в судах можно назвать несколько: это и низкий уровень политической активности граждан, и неуверенность в возможности защитить свои права, нарушенные органами публичной власти, в независимости, беспристрастности и справедливости судебной власти. Немаловажную роль играет и отсутствие действенного механизма судебной защиты этих прав, построенного с учетом особенностей их реализации. Вероятно, количество избирательных споров в судах было бы значительно меньше, если бы законодательством не были установлены особенности процедуры их рассмотрения (сокращенные сроки обращения в суд, производства, вступления решения в законную силу и т.д.)
Поэтому об эффективности судебной защиты политических прав можно будет говорить только тогда, когда процедура их защиты в суде будет способствовать их реальному и быстрому восстановлению. Создание такого механизма, мы уверены, увеличит популярность судов у граждан как способа защиты политических прав.
Для повышения механизма судебной защиты политических прав следует обратить внимание на особенности их реализации, а также учесть специфику дел о нарушениях политических прав граждан.
Первый отличительный признак споров, связанных с защитой политических прав, заключается в том, что, как правило, одной из сторон в спорных правоотношениях является государство в лице своих органов и должностных лиц. При этом изначально в силу сложившихся между гражданином и государством властеотношений они находятся в неравном положении. Государственные органы, обладая властными полномочиями, имеют больше возможностей в поиске и предоставлении необходимых доказательств для подтверждения правомерности своих действий и решений, оспариваемых гражданином. Исходя из этого необходимо, чтобы в процессе судебной защиты политических прав силы сторон были уравновешены. Для этого требуется предусмотреть предоставление гражданам, вступающим в судебную тяжбу с публичной властью, дополнительных процессуальных возможностей, помогающих им защитить свои права, доказать факт их нарушения органами власти.
Вторая особенность состоит в специфике объекта защиты, в качестве которого выступают политические права граждан. Гражданин, обращаясь в суд за защитой того или иного политического права, защищает свой публичный интерес, свое право участвовать в управлении делами государства и, наконец, одну из основ конституционного строя — народовластие.
Судебная защита права граждан на объединение
Политическое право граждан на объединение в силу ст. 3 Закона об общественных объединениях включает в себя право создавать общественные объединения, вступать или воздерживаться от вступления в существующие объединения и право беспрепятственно выходить из общественных объединений.
Судебная защита этих правомочий гарантируется действующим законодательством. Так, в Законе об общественных объединениях указывается, что общественные объединения и граждане, чьи права, предоставленные настоящим законом и другими законами, нарушены, могут обратиться с исковым заявлением в судебные органы. Закон об общественных объединениях предусматривает возможность обжалования отказа уполномоченных органов в регистрации объединения или уклонения от таковой, предупреждений, вынесенных в адрес объединения, решений о приостановлении и ликвидации общественного объединения.
Законодательство о политических партиях также закрепляет право партий на защиту, устанавливает возможность обжалования действий уполномоченных органов, ограничивающих деятельность политических партий. Гарантии судебной защиты права на объединение содержатся и в специальных законах, регулирующих особенности создания и деятельности профессиональных союзов, благотворительных организаций1.
Необходимо отметить, что пределы судебной защиты права на объединение ограничены. Практика Верховного Суда Российской Федерации указывает, что в силу принципов свободы деятельности общественных объединений и невмешательства со стороны государства, установленных Законом об общественных объединениях, суд не вправе вмешиваться во внутреннюю деятельность объединения и принимать решения по делам, касающимся таких вопросов. Подтверждением этому может служить следующий пример. Гражданин Добычин обратился в суд с заявлением о признании неправомочной конференции Ульяновской областной организации КПРФ от 3 августа 1997 года. По его мнению, при проведении конференции и решении вопроса о его исключении из партии были допущены нарушения Устава Общероссийской общественной организации «Коммунистическая партия Российской Федерации».
Определением Ленинского районного суда г. Ульяновска, оставленным без изменения кассационной инстанцией, производство по делу прекращено по тем основаниям, что внутрипартийные отношения регулируются Уставом КПРФ, положения Закона об общественных объединениях в данном случае не применимы, поскольку им исключается вмешательство органов государственной власти в деятельность общественных объединений.
Президиум Ульяновского областного суда судебные постановления отменил и дело направил на новое рассмотрение. В обоснование своего вывода сослался на положения ст. 30, 46 Конституции Российской Федерации, ст. 1 Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями), ст. 39 Закона об общественных объединениях, предусматривающих право каждого гражданина на объединение, возможность обжалования в суд решений и действий общественных объединений. Судебный порядок рассмотрения жалобы гражданина о неправомерном решении органа общественного объединения, по мнению суда, не является вмешательством органов государственной власти в деятельность общественного объединения.
Однако с указанным выводом президиума областного суда не согласилась Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, указав, что он основан на неправильном толковании действующего законодательства.
Согласно ст. 3, 6, 15, 17 Закона об общественных объединениях граждане имеют право вступать в общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Члены общественного объединения имеют права и несут обязанности в соответствии с требованиями норм устава объединения и в случае несоблюдения указанных требований могут быть исключены из общественного объединения в порядке, указанном в уставе. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности. Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом.
В судебном порядке могут рассматриваться вопросы отказа в государственной регистрации, приостановления деятельности и ликвидации общественного объединения, но применительно к этим обстоятельствам заявитель не обращался о нарушении его прав. Статья 39 Закона об общественных объединениях предусматривает возможность обращения в суд общественных объединений и граждан, если были нарушены их права, предоставленные этим законом и другими законами об отдельных видах общественных объединений. Но заявитель не указывал на такие нарушения.
Поскольку предметом обжалования гражданина Добычина являлись обстоятельства, связанные с применением норм Устава КПРФ (а как видно из содержания перечисленных норм, они относятся к принципам и содержанию деятельности непосредственно общественных объединений), нельзя признать, что были нарушены права заявителя и что он может обратиться в суд по вопросам, регулируемым Уставом КПРФ и определяющим деятельность объединения, в частности по порядку проведения конференций партии и членства в ней .
Данная позиция Верховного Суда Российской Федерации представляется правильной. Ее правомерность объясняется самой природой общественного объединения, представляющего собой добровольное, самоуправляемое объединение граждан, созданное на основе общности их интересов. Предоставление государству, и в частности суду, возможности решать вопросы внутренней жизни общественного объединения, в том числе принятия в члены, исключения из членства, нарушало бы принцип свободы деятельности общественных объединений и превратило бы последних в структуры, полностью контролируемые государством. Вмешательство государства возможно и должно иметь место только в том случае, если деятельность общественных объединений подрывает общественный порядок, ведет к нарушению прав и свобод граждан, подрывает основы конституционного строя.
