Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛАВА I. МЕСТО КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В МЕХАНИЗМЕ
СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ ОСНОВНЫХ ПРАВ И
СВОБОД ГРАЖДАН 18
1. Правовая природа и специфика правозащитной
деятельности Конституционного Суда Российской
Федерации 18
2. Соотношение полномочий Конституционного Суда
Российской Федерации и других судебных органов в
сфере защиты основных прав и свобод граждан 45
ГЛАВА И. ОСОБЕННОСТИ ЗАЩИТЫ ОСНОВНЫХ
ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН В
КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ О
ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЗАКОНОВ ПО ИНДИВИДУАЛЬНЫМ И
КОЛЛЕКТИВНЫМ ЖАЛОБАМ 76
1. Право на обращение с жалобой в Конституционный
Суд Российской Федерации и условия его реализации 76
2. Процессуальные особенности рассмотрения
Конституционным Судом Российской Федерации дел
по жалобам граждан и их объединений 102
ГЛАВА III. ОСОБЕННОСТИ ЗАЩИТЫ ОСНОВНЫХ
ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН В
КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ О
ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ДОГОВОРОВ И НОРМАТИВНЫХ АКТОВ, ПРИ
РАЗРЕШЕНИИ СПОРОВ О КОМПЕТЕНЦИИ
МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ, ПРИ ТОЛКОВАНИИ
КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ 132
Защита основных прав и свобод граждан в
Конституционном Суде Российской Федерации при
рассмотрении дел о проверке конституционности
договоров и нормативных актов по запросам
государственных органов и должностных лиц 132
Особенности защиты основных прав и свобод граждан
при разрешении в Конституционном Суде Российской
Федерации споров о компетенции между органами
государственной власти 151
Толкование Конституции Российской Федерации как
средство защиты основных прав и свобод граждан 164
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 179
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ.
Введение к работе
Актуальность темы. Действующая Конституция нашей страны характеризует Российскую Федерацию как правовое государство (ч. 1 ст. 1). Тем самым Основным Законом определено важное направление развития российской государственности. Становление правового государства невозможно без совершенствования юридических механизмов защиты конституционных прав граждан, в том числе связанных с деятельностью специальных органов конституционного контроля. К числу последних относится Конституционный Суд Российской Федерации, который осуществляет полномочия, предусмотренные законодательством, "в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации" (ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 года1). Практика Конституционного Суда, касающаяся защиты основных прав и свобод человека и гражданина, в настоящее время уже достаточно обширна и разнообразна. Она затрагивает не только собственно государственно-правовые проблемы (гражданство, избирательные права, политические свободы и другие), но и многие нормы и принципы отраслевого законодательства: гражданского, уголовного, уголовно-процессуального, жилищного, трудового, пенсионного. Практически каждое второе дело, рассмотренное в Конституционном Суде, так или иначе затрагивает проблемы защиты прав и свобод граждан. Как правило, решения, принятые Судом по этой категории дел, вызывают большой общественный интерес, содействуют приведению российского законодательства в соответствие с общемировыми стандартами защиты гражданских прав, способствуют укреплению высокого авторитета Конституционного Суда среди населения нашей страны. Поэтому практиче-
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 14, ст. 1447
екая деятельность судебного органа конституционного контроля в рассматриваемой области нуждается в определённом научном обобщении.
Отметим в этой связи и то, что большинство подаваемых гражданами в Конституционный Суд жалоб отклоняются в силу того, что их рассмотрение не относится к компетенции судебного органа конституционного контроля. Во многих случаях содержание этих обращений свидетельствует о явном непонимании не только жалобщиками, но зачастую и профессиональными юристами, оказывающими помощь гражданам, обращающимся в Конституционный Суд, специфики конституционного судопроизводства, особенностей компетенции этого органа в сфере защиты основных прав и свобод граждан, сущности и предназначения судебного конституционного контроля. Зачастую жалобщики рассматривают Конституционный Суд как своего рода надзорную, аппеляционную или контрольную инстанцию, необоснованно требуя от него проверки фактических обстоятельств дела, отмены тех или иных правоприменительных решений. Некоторые важные нормы Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" порой весьма противоречиво толкуются государственными органами и должностными лицами, имеющими право обращения с запросами в судебный орган конституционного контроля. Всё это свидетельствует, в частности, и о недостаточной теоретической разработанности проблем, связанных с особенностями защиты основных прав и свобод граждан в Конституционном Суде, необходимости соответствующей специализированной подготовки юридических кадров в высших учебных заведениях, важности правового просвещения должностных лиц и граждан относительно природы и содержания конституционного судопроизводства. Как отмечает судья Конституционного Суда Н. В. Витрук, "в российском обществе ещё нет ясного понимания, что такое Конституционный Суд, каково его место в судебной системе, что он может, а что ему неподвластно в силу его природы".2
2 См.: Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Комментарий. М, 1996. С. 19
Следует также учесть и то, что по сравнению с ранее действовавшим Законом РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" от 12 июля 1991 года3 нынешнее законодательство значительно изменило многие полномочия Конституционного Суда, в том числе процедуру рассмотрения жалоб граждан в этом органе. Анализ практики реализации Конституционным Судом своих полномочий в 1995-1997 годах позволяет сделать вывод, что именно защита основных прав и свобод граждан всё более становится доминирующим направлением в его деятельности, во многом определяющим смысл и предназначение всего института судебного конституционного контроля. Вместе с тем, нормы законодательства, регламентирующего деятельность Конституционного Суда, не лишены некоторых недостатков, нуждаются в совершенствовании.
Таким образом, актуальность темы диссертации обусловлена: недостаточной теоретической разработанностью проблем защиты основных прав и свобод граждан в Конституционном Суде; важностью уяснения специфики конституционного судопроизводства и правовых возможностей судебного органа конституционного контроля в сфере защиты прав граждан; потребностью совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность Конституционного Суда Российской Федерации; необходимостью обобщения практики судебного органа конституционного контроля по рассмотрению дел, касающихся защиты прав и свобод граждан.
Основная цель настоящего диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений, обосновывающих возможности защиты прав и свобод граждан в судебном органе конституционного контроля на основе анализа соответствующего законодательства, а также практики Конституционного Суда Российской Федерации в рассматриваемой области. Согласно ч. 1 ст. 45 Конституции "Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется". Более того, действующий Основной Закон (ст. 2, 17, 18) рассматривает правозащитную
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. №30, ст. 1017
функцию как важнейшее направление деятельности всех государственных органов, в существенной мере отвечающее самому предназначению государства и во многом обуславливающее его роль в обществе. При этом под защитой прав и свобод граждан традиционно понимается деятельность соответствующих органов по выявлению и пресечению различных правонарушений, устранению их последствий, восстановлению нарушенных конституционных прав граждан путём применения юридических мер воздействия в установленном законом порядке. Но весьма часто государственное вмешательство требуется уже тогда, когда появилась угроза нарушения основных прав и свобод. Иными словами, государственные органы должны иметь возможность применять и определённые меры превентивного характера, которые используются ими при возникновении реальной угрозы правонарушения с целью его предупреждения. Поэтому термин "защита" основных прав и свобод граждан в настоящей работе используется в обобщённом смысле, имея в виду деятельность не только по пресечению правонарушений, но и по их возможному предупреждению. При этом автор исходит из того, что именно этот термин в большей мере, чем какие-либо иные, выражает специфику деятельности судебных органов4 и поэтому используется законодательством, регламентирующим организацию и деятельность Конституционного Суда, (см, например, ч. 1 ст. 3 Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").
Задачами настоящей работы являются.
исследование правовой природы и основных форм правозащитной деятельности Конституционного Суда Российской Федерации;
изучение проблемы соотношения полномочий Конституционного Суда и иных судебных органов в сфере защиты прав и свобод граждан;
Ж. И. Овсепян также отмечает, что судебный конституционный контроль относится в большей степени к процедурам защиты права. См.: Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Правовая защита Конституций. Ростов, 1992. С. 43
исследование особенностей процедуры обращения граждан и их объединений в Конституционный Суд с жалобами о проверке конституционности норм законов, применённых или подлежащих применению в конкретных делах;
изучение возможностей защиты основных прав и свобод граждан при рассмотрении Конституционным Судом дел о проверке конституционности договоров и нормативных актов, разрешении споров о компетенции между органами государственной власти, толковании Конституции Российской Федерации;
обобщение практики Конституционного Суда и разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства в области судебного конституционного контроля.
Методологической основой исследования являются общенаучные и частнонаучные методы: системно-структурный, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и иные методы научного познания, обращенные к правовой проблематике. Автор руководствовался концептуальными положениями общей теории государства и права. В ходе исследования применён комплексный подход к рассмотрению изучаемых проблем.
Правовой базой диссертации являются: Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", положения иных федеральных законов и законов субъектов федерации, затрагивающие полномочия судебных органов конституционного контроля, Регламент Конституционного Суда Российской Федерации. Важное значение для исследования проблем, затронутых в настоящей работе, имело изучение различных решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в том числе в связи с жалобами граждан, а также особых мнений судей Конституционного Суда, поясняющих их позиции по тем или иным существенным вопросам материального и процессуального характера.
Степень изученности проблемы. Всю отечественную научную литературу по проблемам судебного конституционного контроля можно условно разделить на две части. Первая включает в себя научные работы, изданные до 1990-х годов, то есть до образования специальных органов конституционного контроля и надзора в нашей стране. В 1928 году была опубликована монографическая работа В. К. Дябло "Судебная охрана Конституций в буржуазных государствах и в Союзе ССР".5 В ней впервые содержался научный анализ института судебного конституционного контроля с учётом деятельности уже образованных к тому времени Конституционных Судов Австрии и Чехословакии, а также практики Верховного Суда СССР, который согласно Конституции СССР 1924 года был наделён правом рассматривать вопросы конституционности нормативных актов, действуя при этом как вспомогательный, консультативный орган Президиума ЦИК СССР. В 60-х годах был опубликован ряд научных работ профессора Одесского государственного университета имени И. И. Мечникова М. А. Нуделя, наиболее обширная из которых - "Конституционный контроль в капиталистических государствах".6 В ней подробно исследуются основные формы, процедуры судебного конституционного контроля на основе изучения деятельности соответствующих органов в США, ФРГ, Франции, Италии, Японии. Значительное внимание уделено деятельности Конституционных Судов зарубежных стран по рассмотрению жалоб граждан. В конце 80-х годов было издано учебное пособие В. В. Маклакова "Конституционный контроль в буржуазных и развивающихся странах", в котором затрагивались и многие проблемы судебной защиты основных прав и свобод граждан. 7
Вторая часть литературы по рассматриваемым вопросам включает ряд научных работ, изданных уже в 1990-х годах, то есть после образования Кон-
См.: Дябло В. К. Судебная охрана Конституций в буржуазных государствах и в Союзе ССР. М, Юриздат, 1928.
См.: Нудель М. А. Конституционный контроль в капиталистических государствах. М, 1968.
См.: Маклаков В. В. Конституционный контроль в буржуазных и развивающихся странах. М, 1988
ституционного Суда Российской Федерации. В них анализируются многие проблемы уже не только зарубежного, но и отечественного конституционного судопроизводства. В работах Ж. И. Овсепян, С. В. Боботова, А. А. Белкина, С. А. Пашина, Ю. Л. Шульженко, В. А. Кряжкова, Т. Я. Хабриевой рассматриваются и некоторые вопросы защиты прав и свобод граждан в судеб-
ных органах конституционного контроля. Особо отметим научные работы судей Конституционного Суда Российской Федерации Г. А. Гаджиева "Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации (опыт сравнительного исследования)" и Б. С. Эбзеева "Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд". В первой из упомянутых работ исследуется специфика правозащитной деятельности Конституционного Суда России и аналогичных зарубежных органов в экономической сфере, вторая - посвящена наиболее актуальным проблемам конституционно-правовой теории, непосредственно связанным с практической деятельностью судебного органа конституционного контроля. Отменим также подготовленные судьями и работниками аппарата Конституционного Суда издания Комментариев к Конституции и Закону "О Конституционном Суде Российской Федерации", а также сборник "Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992-1996".10 Отдельные ас-
См.: Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Правовая защита Конституций. Ростов, 1992; Боботов С. В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). М, 1994; Насырова Т. Я. Конституционный контроль. Казань, 1992; Белкин А. А. Комментарий к решениям Конституционного Суда Российской Федерации. 1992-1993. СПб, 1994; Пашин С. А. Как обратиться в Конституционный Суд России: закон комментирует автор. М, 1992; Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М, 1995; Хабриева Т. Я. Правовая охрана Конституции. Казань, 1995.
См.: Гаджиев Г. А. Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации (опыт сравнительного исследования). М, 1995; Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М, 1996.
См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М, 1996; Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Комментарий. Отв. редакторы Н. В. Витрук, Л. В. Лазарев, Б. С. Эбзеев. М, 1996; Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992-1996. Составитель и отв. редактор Т. Г. Морщакова. М, 1997.
пекты проблемы защиты прав и свобод граждан в Конституционном Суде рассматривались в работах и статьях С. А. Авакьяна, Л. Д. Воеводина, Е. А. Лукашевой, Н. В. Витрука, Ю. А. Тихомирова, Л. В. Лазарева, В. О. Лучина, В. М. Жуйкова, Н. Ю. Хаманевой, посвященных исследованию различных институтов конституционного права.11 Из зарубежной литературы отметим работу профессора Парижского университета Ф. Люшера "Конституционная защита прав и свобод личности", а также сокращённый перевод немецкого издания "Государственное право Германии", где содержится обзор деятельности Федерального Конституционного Суда ФРГ в области защиты ос-новных прав граждан. В последние годы опубликованы несколько учебников по конституционному праву России и зарубежных стран, в которых имеются главы, посвященные судебному конституционному контролю. В це-
См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М, 1997; Авакьян С. А. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия // Вестник Московского университета. Серия "Право". 1995. № 4. С. 14-27; Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М, 1997; Общая теория прав человека. Отв. редактор Е. А. Лукашева. М, 1996; Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М, 1998; Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М, 1994; Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. Учебное пособие. М. 1997; Жуйков В. М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М, 1997; Защита прав человека в современном мире. Отв. редактор И. А. Ледях. М, 1993; Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. Отв. редактор Е. А. Лукашева. М, 1994; Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М, 1997 и другие.
См.: Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. Под редакцией С. В. Боботова. М, 1993; Государственное право Германии. Отв. редактор Б. Н. Топорнин. Т. 1, 2. М, 1994.
См.: Государственное право Российской Федерации. Под редакцией О. Е. Кута-фина. М, 1996. Гл. XXIII; Козлова Е. И. , Кутафин О. Е. Конституционное право России. М, 1995. Гл. 18; Баглай М. В. , Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М, 1996. Гл. 25; Стрекозов В. Г. , Казанчев Ю. Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М, 1995. Гл. 16; Чиркин В. Е. Основы конституционного права. М, 1996. Гл. II; Конституционное право. Отв. редактор А. Е. Козлов. М, 1996. Гл. XX; Иностранное конституционное право. Под редакцией В. В. Маклакова. М, 1996; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Отв. редактор Б. А.
лом теоретический анализ деятельности Конституционного Суда Российской Федерации находится ещё в начальной стадии. Остаётся весьма актуальным исследование особенностей защиты прав и свобод граждан в Конституционном Суде как важнейшего направления его деятельности, которое реализуется не только путём рассмотрения жалоб граждан, но и при осуществлении иных полномочий этого органа.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании проблем защиты прав и свобод граждан в Конституционном Суде Российской Федерации с учётом норм действующего законодательства и имеющейся практики судебного органа конституционного контроля. В работе впервые сделана попытка выявить особенности конституционных нарушений в сфере правового статуса личности, устранение которых осуществляется Конституционным Судом.
Новизна работы проявляется также в подходах к раскрытию темы. Последовательность расположения структурных частей работы предопределяется стремлением логически связать вопросы теории судебного конституционного контроля и практику реализации Конституционным Судом Российской Федерации конкретных полномочий, предусмотренных действующим законодательством.
Основные положения, вынесенные на защиту:
Конституционный Суд осуществляет защиту основных прав и свобод граждан, которые нарушаются вследствие издания неконституционных нормативных актов высшими органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов. При этом применяются особые меры юридического воздействия, включающие элементы правотворчества, правоприменения и толкования Конституции.
Конституционный Суд наделён рядом полномочий, которые ему следует более активно использовать для предупреждения конституционных нарушений. Такими полномочиями являются право законодательной инициати-
Страшун. Т. 2 Гл. X. М, 1995; Сравнительное конституционное право. Отв. редактор В. Е. Чиркин. М, 1996. Гл. III и другие.
вы по вопросам, отнесённым к его ведению, возможность обращения с посланиями к Палатам Федерального Собрания. Необходимо восстановить право вынесения Конституционным Судом представлений государственным органам при выявлении конкретных нарушений ими законодательства.
Конституция Российской Федерации рассматривает конституционное судопроизводство как отдельную, самостоятельную сферу осуществления судебной власти (ст. 118). Поэтому разрешение основных конституционно-правовых споров, особенно затрагивающих права и свободы человека и гражданина, в силу присущей им специфики, должно осуществляться прежде всего теми органами, которые специализируются в этой области, то есть судебными органами конституционного контроля. Таким образом, некоторые полномочия, связанные с защитой основных прав и свобод граждан и осуществляемые согласно действующему законодательству судами общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства (например, по проверке конституционности политических партий и иных общественных объединений), предпочтительнее отнести к ведению Конституционного Суда Российской Федерации.
Специальным полномочием Конституционного Суда в области защиты основных прав и свобод граждан является рассмотрение дел о проверке конституционности законов, применённых или подлежащих применению в конкретных делах, по жалобам граждан. Необходимо предусмотреть в законодательстве правило, согласно которому физические и юридические лица будут иметь возможность оспаривать в Конституционном Суде конституционность не только законов, но и актов иного уровня, если они осуществляют первичное правовое регулирование отношений, которые в принципе должны регламентироваться законом (например, Указов Президента, действующих "впредь до принятия федерального закона").
Полномочие судов общей и арбитражной юрисдикции по обращению с запросами в Конституционный Суд должно получить необходимое согласование с действующими процессуальными институтами гражданского, административного и особенно уголовного судопроизводства. Для этого, в ча-
стности, необходимо предусмотреть в законодательстве определённые организационно-процедурные правила, обеспечивающие соблюдение прав граждан во всех случаях, когда суд общей или арбитражной юрисдикции приостанавливает производство по соответствующему делу и обращается с запросом в судебный орган конституционного контроля.
Защита основных прав и свобод граждан в Конституционном Суде Российской Федерации осуществляется не только при рассмотрении жалоб граждан и запросов судов, но при реализации иных его полномочий: рассмотрении дел о проверке конституционности договоров и нормативных актов по запросам государственных органов и должностных лиц, разрешении споров о компетенции между органами государственной власти, толковании Конституции Российской Федерации. Каждое из этих полномочий обладает определённой спецификой и может быть использовано для устранения конституционных нарушений в сфере правового статуса личности.
Необходима разработка специального механизма конституционно-правовой ответственности государственных органов и должностных лиц, виновных в неисполнении решений Конституционного Суда. Для этого судебный орган конституционного контроля должен иметь право на возбуждение особого исполнительного производства.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нём выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности, судебной и адвокатской практике. Сформулированные в диссертации научно-практические рекомендации направлены на устранение различных ошибок правового характера, которые весьма часто допускаются гражданами при обращении с жалобами в Конституционный Суд Российской Федерации. Теоретические положения диссертации могут быть использованы в дальнейших исследованиях ряда научных проблем в области конституционного судопроизводства, в преподавании соответствующих разделов курсов "Конституционное право России" и "Правоохранительные органы в Российской Федерации", спецкурсов, посвященных защите основных прав и свобод граждан.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трёх глав (семи параграфов), заключения и списка литературы.
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, раскрываются практическое и теоретическое значение работы, её новизна.
