Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теория и практика президентской указной власти 11
1. Правовые основания указной власти президента . 11
2. Развитие указной власти президента 54
ГЛАВА II. Указы президента США 73
1. Номенклатура и классификация президентских указов 73
2. Соотношение президентского указа и законодательного акта 95
3. Процедура издания, технико-юридическое оформление. и опубликование указов президента 110
ГЛАВА III. Контроль над указами президента 125
1. Парламентский контроль 125
2. Судебный надзор 151
Заключение 173
Еиблиографйя 179
Приложение 195
- Правовые основания указной власти президента
- Номенклатура и классификация президентских указов
- Процедура издания, технико-юридическое оформление. и опубликование указов президента
- Парламентский контроль
Введение к работе
Как отмечалось на ХКУ1 съезде КПСС, в последние годы "происходило дальнейшее обострение общего кризиса капитализма"1. Развитие современного империалистического государства сопровождается углублением идейно-политического кризиса буржуазного общества, поражающего и институты власти капиталистического государства. Одно из его проявлений - отход от ранее провозглашенных, основных буржуазно-демократических принципов деятельности государственных органов, отрицание "законности, ставшей поперек
дороги тем, кто ввел эту законность. В эпоху развгия капитализма по восходящей линии одним из важнейших элементов буржуазной законности считался принцип верховенства и незыблемости закона, его главенствующее место в системе источников права. В настоящее время "в области источников права наиболее примечательным является отказ империалистического государства от принципа верховенства закона, систематическая подмена законодательных актов актами административного прежде всего правигельственного праБотворчества"3. Значительный рост объема и значения нормотворчества правительственных органов - характерная черта всех без исключения стран развитого капитализма в том числе первой среди них - Соединенных Штагов Америки.
В этой стране в эпоху домонополистического капитализма центром политической власти являлся конгресс, устанавливавший
Материалы ХКУ1 съезда КПСС. М., Политиздат, I98I, с.20.
Ленин В.И. Поли. собр. соч., г.20, с.16.
Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Исторические типы государства и права. М., Юрид. лит., I97I, Часть 2, с.436.
м> М а*
общеобязательные нормы поведения в форме законов, выражавших волю господствующего класса буржуазии. Перерастание промышленного капитализма на рубеже XІХ-ХХ вв. в монополистическую стадию, характеризовавшееся по словам В.И.Ленина поворотом от демократии к реакции1, вызвало очевидные изменения в государственно-правовых институтах. Относительное падение роли парламента сопровождалось выдвижением на ведущие позиции "исполнительной власти" в лице президента, подчинённых ему органов и бюрократии. Ввиду присущей ей гибкости и оперативности, исполнительная власть более чем конгресс подходила для государственного регулирования экономики в интересах монополистического капитала. В условиях обострения в СІМ классовых противоречий, сильная президентская власть во многих отношениях оказалась более привлекательной для воротил большого бизнеса, чем конгресс. Как отмечает прогрессивный американский экономист В.Перло, "при менее влиятельном и менее осведомлённом конгрессе представителям монополий, занимающим должности в правительственном аппарате, легче без ограничений и без скандалов обделывать свои
2 частные дела .
Усиление исполнительной власти в системе государственных органов ОША отразилось прежде всего на положении президент. "Усиление позиций главы исполнительной власти представляет собой господствующую тенденцию, и по существу не имеет значения, выступает ли он как президент или как
1 л е н и н В.И. Поли. собр. соч., г.30, с.93. Перло В. Империя финансовых магнатов. М., Изд-во
ргнпрірпяннтш ттрг'ррпятчгпм Tрия и Л.нТ
...
премьер-министр, формально зависимый or парламента"т. Возрастание вла-ми преридента шло как по линио тпполнения новим зодержанием сго п ези того огоомной колинитуципоной ияанти, гак и жа ичёт делегбции пгономочий йонгресса, иоторавл стоху.империазазма преератиласпо одну ий характерных черт язвимоохуошений
trf\ гтл ттгтпгтлттр гтгчтт гт ьптслгтдтгу ши тт-г гтлтіг Ті утгх г\ т гч-гг ТЛи/гл ГТГТГЧ ТІ ГТГІТТн ТТГЧ VV Ті
резкл активизировзлаоь нормогворческая деятельносвь прелидеXтв
ttT ГТ Г\ ГТ Т» ГТ ТТ Г\ Гк в тГЪТ**\Г\ ГТЛГТГТ ТПГТГ\ *Г*Г*Т* ГТГ\Г\ ПГТ»ЛГТ1ПЛТ(>яГГ 11 ттт*гч r% trri rr Птгзиден
и наявоящеь время укаятая класть преендента "тала важвейшим Вредстоом есущемтвлкния егв обширных поеномочийл
ся огромноо каливефтво актов, регламентирующих самы. разнообраз-
ные акоов ысобое место канимают указы президэнта, что обусловныхо его верховенством з иерархиу аистемы органов исполнитель-лой оласти.
Кас ито ни странно, несмотря на свою огромную значимость, вопрос кб уканиос власти премидеятн ас находио адекватного отражения в американской иаукез В США. еженодно выаддят десятки
t> в*г\ »тлтч *-чг\ Лчттгтя- ггЛЛ Ткґттттл гтгтг гчг Ш»гч гт ігіґчтгг МЛЛоГт т*Т4Лг-»?)ГттлГТт«» ^Л-гТ
tmri*r\ сї-г-іГ\ тттлгі г-» гтг» гт иті,Ліпо гтг\ гттчтхтч тггчт/»п am r\r\r\rtгчтігч т»гтпги/го итгг rr аtr t\wttq гі
ных оченых. Профевлор Я.н.Бельвлн апраоедливо замечаия, что
ныхериканская буржуазная юридическая литературз предпочитаот
не освещать по настоящему такие важныл аерибуты президчнтской
ї-шястіт как скя5тГРм гтпятзо ггпееиттрн'ра натначаты п отзыватс чи— , , ,
1 Политический механизм диктатуры монополий. М., Наука, 1974, с.159.
новников, право издания указов и прокламации..." До настоящего времени единственной монографией, посвященной указной власти президента, является работа профессора Дк.Харга, вышедшая ещё в 1925 г. и переизданная в 1970. В общих работах по конституционному праву ША и в работах политологического плана вопрос о президентской указной власти либо не затрагивается вообще, либо ему уделяется незначительное внимание.
В советской литературе есть немало работ, посвященных марксистско-ленинскому анализу государственно-правовых институтов Соединенна Штагов Америки. Вопросы государственного права СЩ рассматриваются в коллективных грудах Института государства и права АН СССР, Института США и Канады АН СССР, в монографиях и статьях Г.В.Барабашева, Я.М.Бельсона, Анат.А.Громыко, О.А.Жидкова, И.П.Ильинского, Б.С.Крылова, И.Д.Левина, В.А.Мама-ева, А.А.Мйшина, Б.А.Стародубского, С.Б.Четверикова, Л.М.Энги-на и др. Деятельность же президента США по изданию указов, при-чём лишь некоторые её аспекты, затрагиваются только в работах отдельных учёных (Я.М.Бельсона, Г.Г.Бойченко, С.Л.Зивса, И.Д.Ле-вина, А.А.Мишина, А.С.Никифорова и др.). Г.И.Никеров в монографии "Административное право США." проанализировал правовую природу нормотворчества исполнительных органов, отношение судебной власти к этой деятельности, исследовал нормотворческую лроцеду—
ІБельсон Я.М. Современное буржуазное государство и "народное представительство". М., Госюриздат, I960, с.170.
2 H a r t J. The Ordinance Making Powers of the President of the United States, N.Y,, 1970, 339 p.
3Никеров Г.И, Административное право СМ. M., Наука, 1977, 200 0.
ру и формы судебного контроля за административными органами. Но и в этой работе указная власть самого президента США. рассматривается весьма бегло, без выделения тех сущесгвенных моментов, которые вытекают из самого статуса президента и отличают президентское нормотворчество от подобной деятельности подчинённых ему органов.
Неразработанность проблемы указной власти президента США в советской юридической литературе определяет научную актуальность темы предлагаемой диссертации. Кроме того, нынешняя международная обстановка диктует необходимость разоблачения идеологических происков наших классовых противников. Как указано в Постановлении июньского (1983 г.) Пленума ЦК КПСС, "на международной арене происходит резкое, небывалое за весь послевоенный период обострение борьбы двух общественных систем, двух полярно противоположных мировоззрений-^. Большое место в этой борьбе занимают вопросы государства и права. Буржуазные идеологи очень любят поучать всех и вся, главным образом страны социализма, о том, как им сделать общество и государство "свободными и демократичными". В качестве образца такого государства, конечно же, приводится американское. "Соединённые Штаты Америки издавна представлялись всему миру витриной капитализма, а его заизображали существующую в США. систему как лучшую и самую демократичную из всех возможных социально-экономических систем"2, В рамках идеологической борьбы особую политическую ак-
^ Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 14-15 июня 1983 г. М,, Политиздат, 1983, с,68.
^ Новая Программа Коммунистической партии США. - США: экономика, политика, идеология. 1983, & I, с.118,
гуальносгь приобретает разработка вопросов эрозии буржуазной демократии, кризиса буржуазной законности в такой ведущей империалистической державе, как США.
Хронологические рамки исследования определяются стремлением дать общее представление об указной власти президента в современный период, её состояние на настоящий момент. Привлечение некоторого исторического материала необходимо, чтобы отразить те или иные вопросы развития указной власти.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе имеющихся советских материалов и доступных советскому исследователю американских источников проанализировать правовые и политические аспекты указной власти президента, практику её использования, роль и место президентских указов в системе источников права.
Методологической основой диссертации являются груды основоположников марксизма-ленинизма. Программа КПСС, материалы съездов КПСС и Пленумов ЦК КПСС, положения новой Программы Коммунистической партии США, В процессе работы автор руководствовался марксистским диалектическим методом как общенаучным методом познания, а также использовал частнонаучные методы: сравнительно-правового исследования, исторический, логического гол-кования норм, математический и др.
Источниковую базу составили труды советских учёных-юристов и учёных некоторых социалистических стран, работы буржуазных теоретиков. Привлечены и использованы нормативные акты, изданные президентом США, законодательные акты, судебные решения, материалы слушаний и докладов конгресса, буржуазная периодическая печать. По затронутым в теме диссертации вопросам изучены и использованы источники на русском, английском и других
-г 9 ^ языках.
Научная новизна. Указная власть президента США не была предметом специального изучения в советской литературе по буржуазному государству и праву. Настоящая диссертация является первым комплексным исследованием по данному вопросу. Автором более подробно, чем в других советских источниках рассматриваются правовые основания президентской указной власти, вопросы её развития и использования. Исследуя номенклатуру указов президента, диссертант анализирует те их виды, которые ещё не рассматривались в советской литературе. Автором раскрывается соотнршение президентского указа и законодательного акта в плане их юридической характеристики, что также не находило достаточного освещения в работах советских авторов. Диссертантом впервые проанализированы вопросы судебного надзора за указами президента, а также проблема контроля конгресса над актами исполнительной власти.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре истории государства и права Свердловского ордена Трудового Красного Знамени юридического института имени Р.А.Руденко. Кафедрой проведено рецензирование и обсуждение диссертации. Результаты исследования докладывались на заседании кафедры. По итогам работы опубликовано две статьи. Результаты исследований используются в учебном процессе Свердловского юридического института - при чтении лекций по курсу государственного права буржуазных и развивающихся стран и по курсу истории государства и права зарубежных стран.
Практическое значение результатов работы заключается в том, что результаты проведённой работы восполняют недостаток сведений об указной власти президента США в советской государ-
~ 10 -ственно-лравовой лигерагуре, служат оценке института президентской власти в США, Материалы исследования могут быть применены в конгрпропаганде для характеристики кризиса конституционной законности в США. Содержащиеся в диссертации выводы представляются полезными в плане сравнительного правоведения для специалистов, занимающихся государственным и административным правом буржуазных стран. Итоги исследования могут быть использованы в юридических вузах при преподавании курса государственного права буржуазных и развивающихся стран, а также истории государства и права зарубежных стран.
~ II -
Правовые основания указной власти президента
Президент США обладает обширными власнными полномочиями, в том числе и так называемой "указной властью" (the ordinance-making power, ordinance power). По отношению к президенту и исполнительным органам США термин "указная власть"впервые стал применяться на рубеже XIX-XX вв. в работах профессоров Ф.Гуднау и У.Уиллоуби, занимавшихся конституционным и административным . правом США . В 1925 г. профессор Дж.Харт издал монографию обуказной власти президента США. Эта монография явилась первой специальной работой, посвященной нормотворчеству главы исполнительной власти. Выбор термина ЭЕтор мотивировал тем, что именно этот термин использовался в ХІУ веке для обозначения законодательной власти английского короля, издававшего единолично или в совете "указы" (ordinances) не требовавшие санкции парламента. Кроме того, по мнению Дж.Харга, этот термин позволял подчеркнуть законодательную природу власти, осу-щесгвляемой однако не легислатурой . Термин "указная власть" вое ье не стал общепринят при анализе полномочий президент ША.адне нашел широкого раопроогранения в литературе по конституционному праву ША и почти совсем не встречается в ра отах американских политологов. Тем не менее в ряде работ он используется, причем отнюдь не всегда связывается с полномочиями президента. Например, указная власть рассматривается и как право муниципальная органов на издание нормативных актов местного значения и как одно из полномочий губернатора штагЯ . Дж.їїлано и ы.Іринберг пишут, что в соответствии со статьями конфедерации конгресс имел только указную власть4. революции в государственно-правовой науке США. - Правоведение, 1959, В 4, с.56).
Что же такое указная власть? Популярный американский словарь определяет ее как "предоставленное Конституцией или законами право президента и определенных должностных лиц исполнительной власти или правительственных органов издавать администрагивные распоряжения или такие приказы и постановления, какие могут быть необходимы для применения и проведения в жизнь закона"т. Из определения следует, что эта власть вытекает из самой Конституции США и законов. Обратимся к американской Кон-ститущш. Президент, или точнее ГОВОРЯ исполнительной власти, посвящена ст.II Конституции, две трети которой говорят об условиях, необходимых для занятия президентской должности, процеду-ре ее замещения и преемственности, статусе вице-президента. Эти же вопросы регулируют поправки ХП, XX, ХХП, ХХШ, ХХУ. В разделах 2 и 3 ст.II перечисляются собственно президентские полномочия. К ним относятся: верховное главнокомандование армией и флотом Соединенных Шгагов, а также милицией отдельных штатов в случае, когда она призывается на военную службу; право требовать от руководителя каждого исполнительного департамента письменного мнения по любому вопросу, относящемуся к его компетенции; право отсрочки исполнения приговора, а также право помилования за все преступления, совершенные против Соединенных Штагов, за исключением случаев осуждения в порядке импичмента. В Конституции записано, что президент имеет право по совету и с согласия Сената заключать международные договоры при условии одобрения их двумя третями присутствующих сенаторов; по совету и с согласия Сената назначать послов и иных полномочных представителей и консулов, судей Верховного суда, а также всех других должностных лиц Соединенных Штатов, о назначении которых в настоящей Конституции нет иных постановлений и должности которых установлены законом; однако конгресс может законом предоставить право назначения низших должностных лиц, каких найдет нужным, единолично президенту, судам или главам департаментов. Далее, Конституция предоставляет президенту право замещать все вакансии, которые могут открыться в период между сессиями Сената, причем такие акты считаются дейсгвительными на срок до окончания ближайшей сессии Сената. Президент наделяется правом периодически пред-ставлять конгрессу сведения о состоянии Союза и предлагать на его усмотрение такие меры, которые сочтет необходимыми и полезными. В экстренных случаях президент созывает обе палата конгресса или одну из них, а в случае разногласий между палатами по поводу времени отсрочки сессий сам переносит их на такое время, какое сочтет необходимым. На президента Конституция возлагает принятие послов и других полномочных представителей обеспе-чение точного соблюдения законов и определение полномочий всех должностных лиц Соединенных Шгагов
Номенклатура и классификация президентских указов
Президент США издает акты различных ВИДОЕ и наименований. Мы обобщенно именуем его акты указами, хотя президент формально не издает актов под наименованием "указ" ( ordinance ) .
Исторически первым видом президентских указов стали прокламации. Профессор Дж.Харг считал, что первым таким актом была прокламация от 3 октября 1789 г., в которой Дж.Вашингтон объявил о дне национального "Благодарения"2. Она была издана на основе резолюции конгресса, которая, однако, не определяла наименование акта. Первый президент США решил присвоить своему акту такое наименование, потому что еще с колониальных времен губернаторы штагов издавали подобные "благодарственные" прокламации. По своей форме прокламация ДнеВашингтона весьма напоминала прокламации британского монарха, но Дж.Харт отвергает идею, будто первый президент подражал королю Великобритании, отмечая, что прокламации всех видов, использовавшиеся тогда в Америке, восприняли одну только форму королевской1.
Несколько позднее, кроме прокламаций, американские президенты стали издавать так называемые "исполнительные приказы" (executive orders). Б собрании посланий и документов американских президентов ШІ - XIX вв. акты под таким наименованием появляются, начиная с Дкона Куинси Адамса (1825-1829 гг.)2. Исполнительные приказы и прокламации стали основными видами указов президента в XIX веке, но ими номенклатура указов не ограничивалась. Отдельные акты издавались под иными наименованиями,
В годы первой мировой войны в практику вошли акты, формально именуемые "письмами" ( letters). Примером макет служить письмо президента В.Вильсона видному деятелю демократической партии Б.Баруху от 4 марта I9I8 г. В этом письме президент указал, что он выводит Управление военной промышленности из юрисдикции Сове-та национальной обороны, а также определил функции и полномочия Управления и назначил его председателем адресата. Таким образом, совершенно ясно, что данное "письмо" представляет собою не чтт иное, как нормативный акт.
Неформальность таких писем не помешала их использованию в дальнейшем другими президентами, в том числе и Ф.Д,Рузвельтом, который применял их весьма широко. Впрочем, в годы его президентства в номенклатуру указов было внесено много нововведений. Прежде всего, появились такие акты, как "реорганизационные планы" ( reorganization plans ), Причем автором такого наименования стал не президент, а конгресс. Акт о реорганизации от 3 апреля 1939 г. указал, что предложения президента по реорганизации аппарата федеральной исполнительной власти должны оформляться в виде "планов". Сам Рузвельт первым стал использовать и ряд других наименований для своих актов. Если обратиться к Федеральному реестру и Своду федеральных постановлений тех лет, то можно проследить, что кроме исполнительных приказов, прокламаций, писем и реорганизационных планов, президент издавал "военные приказы" ( military orders ), "постановления" (regulations ), "административные приказы" (administrative orders ), "удостоверения" ( certificates г1. Некоторые его указы вообще не имели наименования, а только заголовок. Например, такие акты были помещены в разделы титула 3 Свода федеральных постановлений под рубриками "Указания должностным лицам", "Общие лицензии" и "Равнения"о.
Г.Трумэн ограничивался в основном традиционными исполнитель-ншш приказами, прокламациями, реорганизационными планами и письмами, хотя и он внес лепту в разнообразие названий президентских актов. В годы его президентства, а впоследствии и при Д.Эизензау-эре начали использоваться так называемые "директивы» (««c«т..) и "меморандумы" (шашогапаа ), причем последние стали потом весьма популярными. Эта номенклатура указов в 60-е годы не претерпела изменений, хотя иногда отдельные акты издавались под иными наименованиями. Например, из шд пера Л.Джонсона вышли та-кие акты, как "ообщение о решении , Заявление президента "
"Президентское решение"1, а Р.Никсон издал "Определение" и "Постановление" . Иногда президенгами издавались "Уведомления" " Hotioes ни
С начала 70-х годов некоторые из меморандумов президента, опубликованные в Федеральном рееытри з емоде федеральных поста-новллнии, стали помечаться кмк "Президентские определения" ( агe-sldential Determinations с прксвоением ссответствующего номера го на людалооь на протяжении нескольких лег идакгинова-ло.ь разными президентами, а к концу -х годов овое наикено-вание окончательно утвердилось в числе других наименовании пре-зидентских актов.
Непостоянство, изменчивость номенклатуры указов дополняется тем, что ни в одном акте конгресса или администрации не опреде-ляетоя понятие указов, не устанавливается назначение и юридическая сила президентских актов. связи с этим в американской литературе на людается определенная путаница. пример, термин исполнительный приказ исшльзуется в двух смыслах. о-первых, этим термином о означают определенный вид указов, изданных под таким наименованием. о вторых, этот термин применяют воо ше ко всем указаниям и актам президента, независимо от их официального наименования. политический моварь ита и Цюрхера опреде ляет исполнительный приказ как термин, обычно охватывающий любое правило или постановление, изданное президентом или какой-либо другой административной властью под его руководством" .
Процедура издания, технико-юридическое оформление. и опубликование указов президента
Вопросы формы указов, стиля их изложения, процедуры издания долгое время были вне всякого правового регулирования. Форма каждого вида указов складывалась стихийно. Поскольку прокламации американских президентов были скопированы с прокламаций британского монарха, они восприняли их форму и стиль изложения напыщенным, торжесгвенным языком. Что же касается исполнительных приказов, то для них подобных образцов подражания не было. Первые президентские приказы, которые сейчас относят к исполнительным, часто не имели ни специального наименования, ни формы отдельного документа: президент писал "Одобряю", "Пусть это будет сделано" или нечто подобное на полях или в конце рекомендации, представленной ему членом кабинета1. Этого было достаточно, чтобы придать документу силу указа главы исполнительной власти. Даже подпись президента не считалась обязательным реквизитом его акта. В прошлом веке было много случаев, когда исполнительные приказы подписывались по поручению президента государственным секретарем, главами других департаментов и даже личными секретарями президентов. Форма исполнительных приказов более или менее стабилизировалась и приняла примерно нынешний вид только ко времени второй администрации президента У.Гранта (I873-I877 гг.) . Первые попытки как-то унифицировать формы прокламаций и исполнительных приказов были предприняты президентом У,Гардингом (1921-1923 гг.). Но только в 1929 г. президент Г.Гувер по-настоящему проявил инициативу в этом деле. В исполнительном приказе }Ь 5220 от 8 ноября того года он определил порядок направления в Белый дом проектов прокламаций и исполнительных приказов, установил требования к применению правил грамматики и употреблению географических названий, предписал госдепартаменту хранить оригиналы всех прокламаций и исполнительных приказов1. Затем этот акт был заменен исполнительным приказом В 5658 от 24 июня I93I г. В нем содержались в принципе те же требования к форме и процедуре, но государственному департаменту уже вменялось в обязанность рассмотрение проектов исполнительных приказов и прокламаций на предмет их соответствия установленным требо-ваниям .
Придя в Б лый дом, Ф.Д.Рузвельт исполнительным приказом $ 6247 от 10 августа 1933 г. по-свсему урегулировал вопросы подготовки, формы, стиля, учета исполнительных приказов и прокламаций. В этом приказе, среди прочего, устанавливалось, что проекты этих актов должны рассматриваться в министерсгве юстиции и Бюджетном управлении. В СЕЯзи с принятием акта о Федеральном реестре президент 18 февраля 1936 г. издал исполнительный приказ .№7298, Б котором установил новые требования к процедуре подготовки, представления, учета, распределения исполнительных приказов и прокламаций. Функции публикации и распределения указов передавались из госдепартамента в Управление федерального реестра.
Исполнительный приказ J& 7298 во времена администирации Г. Трумэна бнл заменен исполнительным приказом В 10006 от 9 октября 1948 г.1 Последний был в действии до администрации Дк.Кен-неди. 19 июня 1962 г, президент издал исполнительный приказ II030, озаглавленный "Подготовка, представление, учет и пуб р ликация исполнительных приказов и прокламаций" . С поправками, внесенными Л.Днонсоном и Дж.Картером, этот акт действует по настоящее время.
Положения исполнительного приказа В ПОЗО довольно подробно охватывают процедуру издания прокламаций и исполнительных приказов. Проекты таких актов сначала вносятся директору Админисграгивно-бюдяетного управления вместе с письмом, подписанным главой или полномочным должностным лицом того федерального органа, который заинтересован в издании акта или от которого исходит данный проект. Б письме указывается суиество, цель, предпосылки и эффект предложенного исполнительного приказа или прокламации, а если надо, то и отношение проекта к соотвесттвующим законам, другим исполнительным приказам и прокламациям. Если директор Адашнистративно-бюджегного управления одобряет предложенный проект, он передает его генерал-атторнею. Последний рассматривает проект относительно формы и законности, и, в случае одобрения, передает его директору Управления федерального реестра и в Администрацию общих служб (в случае особой необходимости генерал-атторней передает проект указа прямо президенту). Установив, что предложенный проект исполнительного приказа или прокламации свободен от типографских ошибок, описок и соответствует требоваияям формы, директор Управления федерального реестра передаег его с копиями президенту. Подписанный хозяином Белого дома акг препровождавгея обратно дирекгору Управления федерального реестра для публикации. Такова общая процедура, применимая почти ко всем прокламациям и исполнительным приказам1. Но президенты следует ей не всегда. В материалах специального комитета сената, исследовавшего роль исполнительных приказов во время войн и чрезвычайных положений, отмечалось, что президенты соблюдают установленную процедуру только в обычных вопросах, а министерство юстиции узнает о некоторых важных актах президента уже после их обнародования2.
Исполнительный приказ В ПОЗО затрагивает вопросы формы исполнительных приказов и прокламаций. Устанавливается, чго приказ или прокламация должны быть снабжены соответствующим заголовком, цитировать источник уполномочия, на основе которого издается акг. Употребление правил грамматики, использование географических названий и описаний местности должно отвечать соотвегсгвующим инструкциям. Особо оговаривается стилистика прокламаций, которые должны содержать слова "...
Парламентский контроль
В государствах буржуазной демократии парламент гак или иначе участвует в контроле за деятельностью исполнительной вла сти. В Соединённых Штагах Америки - президентской республике законодатели обладают рядом важных рычагов парламентского кон троля, - такими,как проверка отчётности, контроль за организа цией деятельности исполнительных органов, контроль за подбором чиновников, проведение расследований. Путём детализации ассиг нований на деятельность администрации законодатели могуг эффек гивно влиять на исполнительную власть. Кроме того, конгресс в некоторой степени можег контролировать президента дачей совета и согласия на заключение международных договоров и утверждением назначений ряда федеральных должностных лиц. Однако никаких форм контроля относительно президентской указной власти Конституция США не предусматривает. Вот почему профессор Дж.Харг в 1925 г. в своей монографии об указной власти президента писал только о "политических гарантиях", которые якобы способны удержать в соотвесттвующих рамках деятельность президента, в том числе и по изданию указов. Эти "политические гарантии" ограничивались традиционными формами контроля над администрацией со стороны конгресса и отвегсгвенносгью президента в форме импичмента1. В 20-х годах также существовала точка зрения, что, за некоторы ми исключениями, конгресс имеет прямой либо косвенный контроль над нормотворческой властью ярезиденга, основанной на Консти туции. Как писал конгресс мог захватить сферу деягельносги, чгобн исключить из неё исполнительную власть1. Иначе говоря, за счёт превосходящей силы закона конгресс мог нуллифицировать почти любой указ президента и распространить действие закона практически на любой вопрос. Тем не менее, те формы контроля, о которых писали упомянутые авторы, всегда были слишком абстрактны, чтобы с их помощью можно было реально повлиять на содержание конкретного указа. Большинство указов издаётся президентом в порядке делеги рованного законодательства, но, как отмечают американский учё ный Б.Шварц и английский государегвовед Х.Уэйд, "конгресс не принял ничего, подобного британской практике представления по становлений в парламент. Здесь нет какого-либо специального комитета конгресса, занимающегося формой или содержанием деле гированного Это обстоятельство авторы объ ясняют различным правовым положением американского конгресса и британского парламента. По их мнению, "конгресс не предпола гается ответственным за надзор над делегированным законодатель ством; это считается задачей судов с их властью проверки закон носги правил и постановлений . Однако по нашему мнению нель зя говорить о том что конгресс не осуществлял никаких полно мочий по контролю над делегированным законодательством. Процесс интенсивного развития нормотворчества исполнительных органов в первых десятилетиях XX в. всё же заставил конгресс искать форш прямого контроля над ним. Пожалуй, первой такой -попыткой стало включение в Акт Овермана от 20 мая I9I8 г. пункта, который требовал от президента "сообщать" о мероприятиях по реорганизации структуры и функций федеральной исполнительной власти в интересах войны. В годы "великой депрессии", опять же Б связи с делегацией президенту Г.Гуверу полномочий по реорганизации, была впервые применена процедура контроля над некоторыми лрезидентскими указами, известная сейчас как "зако-нодательское Bero"(iegisiatire veto) І. Акт об ассигнованиях 1932 г. в разделе 407 предусмотрел, что исполнительные приказы по реорганизации должны быть внесены в конгресс за 60 дней до вступления их в действие. Изучив за этот период исполнительный приказ, конгресс мог отвергнуть его частично или полностью резолюцией неодобрения, принятой любой палатой (этот же раздел предусматривал, что исполнительный приказ мог стать действующим ранее 60 дней, если он одобрялся "совпадающей" резолюцией, принятой обеими палатами). Процедура законодательного вето была сразу пушена в ход. Все II исполнительных приказов по реорганизации, которые президент-республиканец представил конгрессу незадолго до ухода из Белого дома, были отвергнуты палатой представителей, в которой большинство мест принадлежало демократам. Таким образом, впервые было применено однопалатное вето, которое сразу показало свою эффективность. Главное заключалось даже не в гом, чго конгресс мог изучить содержание президентского исполнительного приказа, а в возможности предотвратить вступление такого акта в силу. Для этой цели палата принимала "простую" (simple) резолюцию, которая не является формальныл актом законодательства. Обычно такие резолюции выражают только мнения, цели и принципы деятельности палаты и обязательны только для неё. Резолюции одной палаш не направляются на подпись президенгу и поэтому не могут быть предметом его вето. Президент не имеет никаких правовых средств, чтобы "убить" такую резолюцию.
Вскоре раздел 407 был оспорен как неконституционный генерал-атторнеем У.Митчеллом в его мнении по одному из биллей. Генерал-атторней посчитал, чго конгресс не может выносить неодобрение администрагивным актам таким действием, которое не является законодательным, имея в виду использование резолюции одной палаты.
Мнение генерал-атторнея было принято законодателями к сведению. Экономический акт 1933 г., представлявший Ф.Рузвельту реорганизационные полномочия, не предусматривал возможности неодобрения исполнительных приказов президента, хотя на стадии прохоадения билля и в сенате и в нижней палате предлагалось включить в акг положение о законодательном вето. Акг только требовал, чгобы об исполнительных приказах было сообщено конгрессу за 60 дней до вступления их в действие. Если бы возникла необходимость, конгресс мог нуллифицировать такие акты посредством обычной законодательной процедуры.
