Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовая природа и сущность территориального общественного само управления в российской федерации 10
1. Место и роль территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления 10
2. Понятие, правовая основа и особенности органа территориального общественного самоуправления 36
3. Виды органов территориального общественного самоуправления 84
ГЛАВА II. Содержание правового статуса органа территориального общественного само управления и его гарантии 103
1. Понятие правового статуса органа территориального общественного самоуправления 103
2. Правовые гарантии и ответственность деятельности органа территориального общественного самоуправления 136
Заключение 150
Библиография 159
- Место и роль территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления
- Понятие, правовая основа и особенности органа территориального общественного самоуправления
- Понятие правового статуса органа территориального общественного самоуправления
- Правовые гарантии и ответственность деятельности органа территориального общественного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Признав в 1993 году местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, установив его самостоятельность в обеспечении жизнедеятельности населения, Конституция России положила начало огромной и чрезвычайно сложной законотворческой и правоприменительной деятельности по формированию нового российского законодательства о местном самоуправлении.
Важным этапом стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который направлен на обеспечение политической и экономической самостоятельности органов местного самоуправления, усиления государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан.
Создание правовых основ местного самоуправления в РФ находится в стадии активного становления и совершенствования.
Принятый закон значительное место отводит формам непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения. Одной из важнейших форм непосредственной демократии является территориальное общественное самоуправление. Важность данного института обусловлена тем, что территориальное общественное самоуправление наиболее приближено к населению и способствует воспитанию гражданского самосознания населения.
Территориальное общественное самоуправление является фундаментом, первичным образованием местного самоуправления. Именно с этого уровня власти населения может действенно развиваться система местного самоуправления. Предметом своей деятельности территориальное общественное самоуправление имеет вопросы местного значения, но при этом, не являясь формой власти, не принимает общеобязательные решения, а
осуществляет собственные инициативы в этих вопросах, направленные на решение конкретных задач в обеспечении собственной жизнедеятельности.
Особенность органов территориального общественного
самоуправления проявляется в том, что они носят двойственный характер, сочетающий в себе элементы как публичного, так и общественного управления.
Действующее законодательство допускает наделение органов
территориального общественного самоуправления властными
полномочиями, хотя сущность и способ формирования рассматриваемых органов не допускают передачи органам территориального общественного самоуправления властных прав в отношении граждан и юридических лиц.
Непонимание сущности территориального общественного самоуправления приводит к отказу населения от участия, а иногда и к противодействию работе органов территориального общественного самоуправления.
При организации территориального общественного самоуправления следует учитывать, что органы территориального общественного самоуправления могут создаваться только по инициативе населения, а их компетенция определяется самими гражданами при формировании этих органов, так как именно граждане сами решают, какие собственные инициативы они будут осуществлять в вопросах местного значения.
Отсутствие специального закона о территориальном общественном
самоуправлении и имеющиеся пробелы в федеральном законодательстве
привели к тому, что в субъектах Российской Федерации органы
территориального общественного самоуправления признаются
разновидностью: некоммерческой организации; общественного объединения; органа местного самоуправления.
В настоящее время назрела необходимость рассмотрения вопросов взаимодействия органов территориального общественного самоуправления с
органами местного самоуправления и с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что имеет важное значение для уяснения сущности и правовой природы института территориального общественного самоуправления.
Приведенные обстоятельства и доводы предопределяют актуальность, объект, цели и задачи комплексного правового анализа, составляющего содержание настоящей диссертации.
Степень разработанности исследуемой темы. Исследованию тематики местного самоуправления и формам его осуществления посвящены научные и публицистические работы дореволюционного периода, авторами которых являлись ученые, политические деятели: В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин.
В современных условиях вопросы организации местного
самоуправления и формы его осуществления, в частности, территориальное общественное самоуправление, исследуются такими учеными как: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, В.Т. Кабышев, Г.Н. Комкова, О.Е. Кутафин, B.C. Мокрый, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина.
Вместе с тем комплексному исследованию вопросов организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления уделяется недостаточно внимания.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные законы, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательные акты субъектов РФ и акты органов местного самоуправления.
Объектом настоящего исследования выступает система урегулированных нормами конституционного, административного и
6 муниципального права отношений по поводу закрепления правового статуса и полномочий органов территориального общественного самоуправления.
Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с правовым регулированием института территориального общественного самоуправления.
Цели и задачи исследования. Главной целью настоящей работы является комплексный анализ теоретических и практических вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов территориального общественного самоуправления.
Для достижения данной цели исследования в диссертации предполагается решение следующих задач:
исследование правовой природы и сущности территориального общественного самоуправления как самого низового уровня власти народа;
выделение особенностей территориального общественного самоуправления как негосударственной организации;
классификация органов территориального общественного самоуправления по различным критериям;
исследование элементов правового статуса органов территориального общественного самоуправления;
обоснование предложений по совершенствованию действующих нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность органов территориального общественного самоуправления.
Методы исследования. Методологическую основу работы составляет диалектико-материалистический подход к исследованию явлений общественной жизни. Для разработки теоретических выводов и предложений по совершенствованию законодательства автором диссертации использовались исторический, системно-структурный, сравнительно-
правовой, формально-логический, статистический методы научного познания.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту. Диссертация представляет собой правовое комплексное исследование вопросов, связанных с организацией и деятельностью территориального общественного самоуправления как формы участия населения в решении вопросов местного значения. Диссертация основывается на нормах базового Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
На защиту выносятся следующие теоретические положения:
1. Территориальное общественное самоуправление является
невластным институтом, поскольку не принимает общеобязательные
решения, а осуществляет собственные инициативы, направленные на
решение конкретных задач в обеспечении собственной жизнедеятельности.
Территориальное общественное самоуправление как разновидность общественного управления реализуется посредством создания конкретных органов территориального общественного самоуправления.
2. Орган территориального общественного самоуправления - это
самоорганизующая, некоммерческая организация, созданная гражданами по
месту их жительства на части территории муниципального образования для
реализации под свою ответственность собственных инициатив по вопросам
местного значения.
3. Предлагается классификация органов территориального
общественного самоуправления по таким критериям как: территориальной
сфере, принципам организации, организационно-правовой форме. Это
позволяет лучше уяснить сущность и правовую природу рассматриваемых
органов.
4. Особенность органов территориального общественного
самоуправления как негосударственной организации состоит в том, что они
могут наделяться управленческими полномочиями на части территории
муниципального образования.
5. Правовой статус органа территориального общественного
самоуправления - это закрепленная муниципально-правовыми нормами
совокупность прав, обязанностей и ответственности в сфере местного
самоуправления.
Главная особенность ответственности территориального общественного самоуправления состоит в том, что она в большей степени ориентирована на позитивные аспекты, исходя из обязанности отвечающих выполнить необходимые действия для достижения определенных результатов, предписанных законом.
Структура правового статуса органа территориального общественного самоуправления включает следующие элементы: цель создания, организация деятельности, компетенция, правовые гарантии и ответственность.
8. Обосновывается принятие на федеральном уровне специального
закона «О территориальном общественном самоуправлении», что позволит
устранить имеющиеся пробелы в законодательстве субъектов РФ,
регламентирующем организацию и деятельность органов территориального
общественного самоуправления.
Научная и практическая значимость. В диссертации содержатся теоретические выводы и практические предложения , которые могут быть использованы при подготовке федерального закона «О территориальном общественном самоуправлении», иного федерального законодательства о муниципальной власти, законов и уставов субъектов РФ, нормативно-правовых актов органов местного самоуправления.
*
Предложения и выводы работы могут быть использованы при преподавании конституционного и муниципального права в учебных заведениях юридического профиля, а также в практической деятельности органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертационного исследования используются в процессе преподавания дисциплин: Конституционное право РФ, Муниципальное право РФ в Северо-Кавказском филиале Российской академии правосудия.
По теме диссертационного исследования опубликовано 5 работ, в том числе учебное пособие, статьи и тезисы выступления на конференции. Общий объем публикаций составил 2 п.л.
Структура диссертации включает введение, две главы, содержащие пять параграфов, заключение и библиографию.
Место и роль территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления
Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как форму народовластия населения и как одну из основ конституционного строя России. Местное самоуправление наряду с органами государственной власти отнесено к формам осуществления народовластия. Являясь важным звеном демократии, местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, приспособленную к местным условиям и особенностям. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, конституционного принципа организации осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления. Местное самоуправления как форма реализации власти на местах означает, что население и формируемые им органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление муниципальными делами, максимально ограничивая степень участия государственных структур власти в решении вопросов местной жизни .
В целях уяснения сущности местного самоуправления рассмотрим данный институт как разновидность социального управления.
Общепринято, что управление означает целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления . В качестве объекта управления выступают различные явления и процессы: человек, коллектив, социальная общность, технологические процессы.
В научной литературе выделяют три типа управления: техническое, биологическое и социальное.
Социальное управление представляет собой воздействие одних людей на других с помощью информации с целью упорядочения социальнозначимых процессов, обеспечения устойчивого развития социальных систем2.
Управление обществом может осуществляться как государственными, так и негосударственными образованиями. Движущей силой процесса управления выступает власть. Власть - это необходимое средство регулирования социальных процессов; она формирует единую, отвечающую публичным интересам организационно - управляющую волю и обеспечивает создание социального порядка, демократических основ жизни общества3.
Содержание управленческих отношений, по мнению В.А.Юсупова, определяется интеграцией интересов управляющих и управляемых субъектов4.
В целях уяснения сущности управленческого правоотношения, рассмотрим его отдельные элементы.
Так, субъекты управленческих отношений могут сами участвовать в управлении объектами либо их деятельность может выступать в качестве объекта управления.
Деятельность субъектов управленческих правоотношений по своему содержанию носит социальный характер, закрепленный в нормах права, и определяется как волеизъявление с их стороны, адресованное другим участникам правовых отношений.
Предмет отношений характеризует определенное состояние материальных, экономических и других ресурсов, формирующих эффективное функционирование объекта управления.
Объект управления - «это структура (подсистема), которая нуждается и испытывает управленческое воздействие от субъекта управления»1.
Основанием возникновения изменения или прекращения конкретных управленческих правоотношений (или юридическими фактами) являются события или действия. Под событиями понимают юридически значимые факты, возникающие независимо от субъектов правоотношений. Действия -юридические факты, являющиеся волеизъявлениями физических лиц, результатом их сознательной деятельности либо проявлением управленческой деятельности юридических лиц2.
Наряду с административно-правовыми отношениями, разновидностью управленческих отношений являются муниципально-правовые отношения, которые опосредуются в сфере местного самоуправления.
Так, главной особенностью административно-правовых отношений является то, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и деятельностью системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации. Эти общественные отношения непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, а потому и обобщенно называются управленческими3.
Местное самоуправление обладает определяющим признаком самоорганизации населения определенной территории. Этот признак выражается в публичном интересе и собственных делах данного населения — вопросах местного значения. Интересы населения государства в целом и отдельных его территорий объективно не всегда совпадают. Государство в целом можно представить как совокупность всех его территориальных единиц, а интересы государства как составляющую интересов всех его граждан. Но в данном случае речь идет об организации управленческого процесса на разных его территориальных уровнях, о способах социального управления, средством которого является и право. Поэтому управленческие отношения в сфере самоорганизации населения в предмет административного права не входят и выделяются в самостоятельную группу самоуправленческих (муниципально-правовых) отношений. Муниципальные отношения возникают в процессе реализации экономической и политической власти населения на местном территориальном уровне.
Понятие, правовая основа и особенности органа территориального общественного самоуправления
Федеральный закон от 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конкретизируя положения Конституции Российской Федерации, закрепляет органы ТОС как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления. При этом порядок организации и деятельности органов ТОС отнесен федеральным законодателем к ведению субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. По мнению Т.М. Бялкиной, главная тенденция развития правовой системы в Российской Федерации -децентрализация, интенсивное развитие правотворчества на ее втором уровне .
Одним из обстоятельств, способствующих росту инициативы субъектов Российской Федерации в правотворческой деятельности, является отставание федерального законодательства в регулировании как собственно федеральной компетенции (ст. 71 Конституции), так и по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции) .
В целях эффективного развития органов ТОС необходимо, чтобы жители проявляли активность и заинтересованность в местных делах; регулярно получали информацию о планах деятельности ТОС, основных проблемах, требующих разрешения. В этих целях акты муниципального образования должны предусматривать обязательность предоставления населению соответствующей информации, а также формы и периодичность этой информации .
Так, на территории Краснодарского края органы ТОС должны информироваться о: ? планах социально-экономического развития территории действия органа ТОС; ? работе жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства территории действия органа ТОС; ? охране общественного порядка на территории действия органа ТОС; ? социальной работе и социальной помощи гражданам и категориям граждан, проживающих на территории действия органа ТОС; ? использовании бюджетных финансовых средств на территории действия органа ТОС; ? результатах государственной и общественной экологических экспертизах объектов экологической экспертизы на территории действия органа ТОС и иным вопросам. На сегодняшний день в ряде регионов России органы территориального общественного самоуправления прочно заняли свое место в процессе обмена информацией между населением и органами местного самоуправления.
Таким образом, через организацию органов ТОС идет процесс налаживания обратной связи между жителями части территории муниципального образования и органами местного самоуправления.
При этом взаимоотношения исполнительных органов муниципального образования с органами ТОС строятся на административно-договорном методе и методе согласований, которые получают в настоящее время все большее распространение. Указанные правовые методы предполагают взаимный контроль за деятельностью между участниками административно-правовых отношений. Следует отметить, что таким образом органы ТОС наделяются широкими полномочиями общественного контроля за деятельностью самих органов местного самоуправления.
На уровне Российской Федерации необходимо принятие «рамочного» закона «Об общих принципах организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления в Российской Федерации», определяющего исходные начала организационно-правового статуса органов ТОС1. Именно на федеральном уровне необходимо установить основные принципы организации территориального общественного самоуправления, признаки органов ТОС как негосударственной организации, гарантии их деятельности, основы взаимоотношений с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Эта необходимость вызвана неоднозначным пониманием на уровне субъектов Российской Федерации правовой природы и сущности данного правового института.
Так, в ряде субъектов Федерации определение правового статуса органов ТОС носит иной характер, в отличие от заложенного в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Например, согласно Закону Республики Башкортостан «О территориальном общественном самоуправлении в Республике Башкортостан» под территориальным общественным самоуправлением понимается не имеющим членства общественное объединение, созданное в целях реализации общественных интересов и решения различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства.
Понятие правового статуса органа территориального общественного самоуправления
Под правовым статусом субъекта понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом юридических прав и обязанностей1. Латинское слово «status» означает состояние, положение.
В юридической литературе допускается смещение понятий «правовой статус», «правовое положение». По мнению профессора В.И. Новоселова, понятия «правовой статус» и «правовое положение» являются синонимами. Поэтому попытки использовать эти термины как отличающиеся по содержанию и значению неприемлимы4.
Правовой статус ассоциируется со стабильным правовым состоянием субъекта, а правовое положение рассматривается как постоянно изменяющаяся совокупность прав и обязанностей лица, обусловленная его вступлением в те или иные правоотношения .
Прежде чем давать определение правового статуса органа ТОС, необходимо рассмотреть общетеоретическую характеристику правового статуса, а также различные точки зрения на проблему соотношения терминов «правовой статус» и «правовое положение». Выяснение содержательной характеристики данных категорий позволит сформулировать определение правового статуса органа ТОС и отграничить его от иных правовых статусов.
При этом надо учитывать, что правовой статус субъекта права обусловливается особенностями его социального статуса, существующего в данный период развития государства и общества.
В социальном отношении статус представляет собой структурные элементы социальной организации общества, обеспечивающие социальные связи между субъектами общественных отношений. Данные отношения, упорядоченные в рамках социальной организации, группируются в соответствии с социально-экономической структурой общества и образуют сложную координированную систему1.
Эта система социальных возможностей закрепляется нормами права в системе юридических прав, обязанностей и ответственности. Иными словами, юридические нормы фактически закрепляют социальный статус в качестве правового. Так, О.С. Рогачева замечает: «Два статуса соотносятся как содержание и форма, где формой выступает правовой статус» .
Наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой правовой статус определяется как совокупность прав и обязанностей субъекта права . Например, органы ТОС, независимо от их участия в тех или иных правоотношениях, в силу действия закона обладают определенным комплексом прав и обязанностей .
В то же время, одни авторы допускают смешение понятий «правовой статус», «правовое положение» .
Другие ученые считают понятия «правовой статус» и «правовое положение» синонимами1. Например, О.С. Рогачева определяет правовой статус как реальное положение в системе общественных отношений.
Иной подход к указанной проблеме имеет место в работах С.С. Алексеева, P.O. Халфиной, А.Ю. Якимова и других авторов.
Так, С.С. Алексеев признает, что «...субъективные права (и обязанности), существующие в виде общего состояния...- то стабильное, основополагающее в правовом положении субъекта, что в полной мере соответствует смыслу понятия «статус». Конкретные же права и обязанности - это, скорее, вопрос факта в юридической области, специфики в реальном положении лица...» .
Следовательно, правовой статус рассматривается как стабильное правовое состояние субъекта, а реальное правовое положение отражает постоянно изменяющуюся совокупность прав и обязанностей, обусловленную вступлением субъекта в различные правоотношения.
P.O. Халфина отмечает, что поскольку термин «правовое положение» применяется для характеристики лица или организации в определенном круге общественных отношений, представляется целесообразным выделить термин «правовой статус» для общей характеристики положения гражданина или организации в обществе .
В.Д. Сорокин подчеркивает, что закрепление правового статуса субъекта есть определение его возможностей как потенциального участника правоотношений .
Правовые гарантии и ответственность деятельности органа территориального общественного самоуправления
Для функционирования органов территориального общественного самоуправления как самого низового уровня власти важное значение имеет система гарантий прав на местное самоуправление и их ответственность перед населением.
Гарантии и ответственность - это категории, которые являются условием действенного и эффективного функционирования местного самоуправления, содержащихся в основном законе.
Конституция Российской Федерации гарантирует осуществление гражданами права на местное самоуправление непосредственно и через органы местного самоуправления.
В статье 133 Конституции Российской Федерации закреплены такие важнейшие гарантии как право на судебную защиту и право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
В юридической литературе муниципальные правовые гарантии характеризуются как основанные на законодательстве правовые средства, используемые органами местного самоуправления и населением для обеспечения возможности самостоятельного публичного властвования на определенной территории .
Гарантирование права на осуществление местного самоуправления является важной составной частью общего механизма реализации публичного властвования на местном уровне.
Изучение этой стороны обеспечения функционирования местного самоуправления, по мнению А.Р. Еремина, помогает понять не только проблемы реализации законодательства о местном самоуправлении и связанные с этим направления его совершенствования, но и оценить условия, в которых осуществляется деятельность граждан и муниципалитетов1.
Система гарантий прав на осуществление местного самоуправления, закрепляемая муниципально-правовыми нормами, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту.
Она включает в себя: общие гарантии (организационно-политические, экономические, социальные, духовные) и специальные (собственно юридические) гарантии2.
Организационно-политические гарантии выражаются в демократическом характере правового режима в стране, который обусловлен не только предоставлением прав на местное самоуправлением, но и его поддержкой и защитой. Так, местное самоуправление определяется не только как форма народовластия в ст. 3, 12 Конституции Российской Федерации, но и как основа конституционного строя является неприкосновенным.
При этом Конституция РФ, федеральное законодательство, законодательство субъектов Федерации определяют пределы самостоятельности (то есть объем правомочий по тем или иным вопросам) муниципального образования.
Экономической гарантией выступает экономическая система общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности, многообразия и равноправия форм собственности. Например, в ст. 8 Конституции Российской Федерации гарантируется признание и защита равным образом, частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Формирование и закрепление правовых гарантий в данной сфере обусловлено необходимостью надлежащего в интересах муниципального сообщества использования имущества.
К социальным гарантиям относится развитие социальной структуры общества, формирование основных социальных групп. К духовным гарантиям относится система духовных ценностей человека.
Как видно, государство признает и гарантирует местное самоуправление. Ведущее место в механизме гарантирования права на осуществление местного самоуправления отведено Конституции Российской Федерации и обусловлено верховенством и непосредственным действием ее норм, порождающих правоотношения общего типа и требующих развития в отраслевом законодательстве. Нормы Конституции предопределяют содержание федерального и регионального законодательства, а также содержание правовых актов органов местного самоуправления.
Отмена действия отраслевой нормы в случае признания ее противоречащей Конституции и есть непосредственное применение конституционной нормы. Совокупность норм Конституции РФ, регламентирующей широкий круг фундаментальных отношений, возникающих в сфере осуществления народовластия, образует первичный элемент гарантирования местного самоуправления. Он обладает рядом черт, важнейшей из которых является обеспечение стабильности принципов функционирования местного самоуправления.
