Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика теории конституционной ответственности 21
1. Природа и характер конституционной ответственности. История вопроса 21
2. Конституционная и политическая ответственность 58
3. Конституционная и иные виды юридической ответственности 64
Глава II. Законодательство российской федерации о конституционной ответственности 78
1. Система источников федерального законодательства о конституционной ответственности 78
2. Конституция РФ - источник законодательства о юридической ответственности 101
3. Федеральные конституционные законы и иные источники законодательства о конституционной ответственности 109
Глава 3. Основания наступления конституционной ответственности в российской федерации 130
1. Конституционные обязанности, их виды 130
2. «Нормативное» и «фактическое» основания наступления конституционной ответственности 148
Глава 4. Субъекты конституционной ответственности 166
1. Общая характеристика субъектов конституционной ответственности 166
2. Президент Российской Федерации - субъект конституционной ответственности 195
3. Правительство РФ - субъект коллективной конституционной ответственности в РФ 205
4. Ответственность субъектов Российской Федерации за нарушение федерального конституционного законодательства 213
Глава 5. Конституционные санкции 226
1. Классификация и понятие конституционных санкций 226
2. Правовосстановительные санкции 243
3. Предупредительные санкции 254
4. Карательные санкции (меры взыскания за конституционные правонарушения) 258
5. Санкции пресечения конституционных правонарушений 278
Глава 6. Конституционная ответственность как средство обеспечения конституционной законности в российской федерации 282
1. Общая характеристика конституционной законности 282
2. Конституционно-международная ответственность государства за нарушение международных обязательств в области прав человека 320
Заключение 341
Список использованной литературы 345
- Природа и характер конституционной ответственности. История вопроса
- Система источников федерального законодательства о конституционной ответственности
- «Нормативное» и «фактическое» основания наступления конституционной ответственности
- Президент Российской Федерации - субъект конституционной ответственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституционная ответственность является одним из важных способов обеспечения верховенства Конституции РФ, что особенно актуально в современных условиях формирования демократического правового государства. Не менее важна роль конституционной ответственности в процессе укрепления конституционной законности, и, в первую очередь, для обеспечения соответствия деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц требованиям Конституции РФ.
Российское государство призвано гарантировать эффективно
действующий механизм конституционной ответственности на основе научно обоснованных рекомендаций. Однако до настоящего времени отечественная юридическая наука оказалась не достаточно готовой предоставить целостную, конкретную и единую доктрину в этой области. Теоретическое обоснование законодательного регулирования конституционной ответственности содержит противоречивые и порой взаимоисключающие положения, недостаточно разработан понятийный аппарат. Если такие виды юридической ответственности как уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая, материальная можно признать достаточно исследованными концептуально, то системное изложение конституционной ответственности продолжает относиться к числу малоизученных проблем.
Это частично обусловило тот факт, что российское законодательство обстоятельно закрепляет все виды юридической ответственности, за исключением конституционной ответственности, которая весьма фрагментарно и непоследовательно прописана в Конституции РФ и законах. Отсутствует как конституционное, так и законодательное обеспечение института конституционной ответственности. В Конституции РФ даже не употребляется
понятие «конституционная ответственность», хотя в ней содержатся отдельные положения конституционной ответственности.
Вышеназванные недостатки не позволяют в полной мере использовать
конституционную ответственность для осуществления её
многофункционального назначения. Это обусловливает как актуальность концептуального исследования конституционной ответственности, так и необходимость выдвижения системных предложений о путях её законодательного закрепления.
Одновременно характерной чертой современного российского законодательства является увеличение количества законов, регулирующих конституционную ответственность в некоторых областях. Особенно интенсивно в законодательстве отражаются меры конституционной ответственности органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц. Так, развитию федеративных отношений способствовало введение законодательно закрепленных мер конституционной ответственности в отношении органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц. В 2000 году в Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были внесены изменения и дополнения. Предусматривалась возможность применения таких мер конституционной ответственности как предупреждение и после этого отстранение от должности высшего должностного лица субъекта РФ, роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Закрепление в федеральном законе, а не в Конституции РФ мер конституционной ответственности вызвало многочисленные дискуссии среди юристов. Важно, что в Постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. было признано, что положения Федерального закона «Об общих принципах
6 организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающие названные меры федерального воздействия, соответствуют Конституции РФ. Конституционный Суд РФ также указал на необходимость принятия адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции РФ, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия. В 2003 году в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» была ведена, в частности, такая мера, как временное возложение отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ на федеральные органы государственной власти.
Процесс законодательного закрепления санкций в отношении органов государственной власти субъектов РФ и некоторых иных субъектов конституционной ответственности продолжается. В то же время в условиях отсутствия целостной теории конституционной ответственности развитие её в качестве института идёт отрывочно, не системно. Этим определяется необходимость соответствующего концептуального обоснования, что во многом обусловливает актуальность настоящего исследования.
Степень разработанности проблемы. Некоторые вопросы конституционной ответственности начали рассматриваться отечественными правоведами ещё в 70-80-е годы XX века (С.А.Авакьян, Г.В.Барабашев, Н.А.Боброва, С.Н.Братусь, Ю.П.Еременко, Т.Д.Зражевская, О.Э.Лейст, Б.М.Лазарев, В.О.Лучин, М.И.Пискотин, Ф.М.Рудинский, И.С.Самощенко, М.Х.Фарукшин и т.д.), которые в силу объективных причин не были востребованы в советский период.
Значительный вклад в разработку данной проблематики в современных условиях внесен И.Н.Барцицем, А.В.Бойцовой, В.В.Бойцовой,
В.А.Виноградовым, Н.В.Витруком, А.А.Кондрашевым, М.А.Красновым,
О.Е.Кутафиным, А.Н.Лебедевым, В.О. Луниным, Ж.И.Овсепян,
Ф.С.Скифским, Б.А.Страшуном, В.М. Сырых, Ю.А.Тихомировым, И.А.Умновой, Т.Я.Хабриевой, Д.Т.Шоном и другими. С середины 90-х годов XX века возрос интерес к исследованию вопросов конституционной ответственности. Вместе с тем комплексных теоретических работ в этой сфере пока недостаточно.
Первой монографией (2000 г.), содержащей концепцию конституционной
ответственности в рамках формирования правового государства, является
работа диссертанта «Конституционная ответственность в РФ», идеи которой
были продолжены изданием в 2005 году второй монографии
«Конституционная ответственность: природа, особенность, структура»1. Доктрина, представленная в первой из названных монографий, послужила основой для дальнейшего развития теории конституционной ответственности, как в форме научных трудов, так и в форме диссертаций.
Важность темы обусловила активный интерес к ней ряда
исследователей. Доказательством чему является тот факт, что в учебники по
конституционному праву и по теории государства и права начали включаться
соответствующие разделы; защищаются диссертации, посвященные тем или
иным направлениям исследования конституционной ответственности
(субъекты конституционной ответственности, конституционно-правовые
деликты, конституционные правонарушения, конституционная
ответственность в сфере обеспечения национальной безопасности); эта проблема активно обсуждается.
Она стала предметом и самостоятельного анализа в работах Виноградова В.А., Кондраш^ва А.А., Скифского Ф.С. Так, в публикациях Виноградова В.А., в том числе в его диссертации на соискание учёной степени доктора
1 См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в РФ. М., 2000 г.; она же: Конституционная ответственность: природа, особенности, структура. М., 2005.
юридических наук «Конституционно-правовая ответственность: системное исследование», обстоятельно рассмотрены проблемы особенностей процедур осуществления конституционно-правовой ответственности, реализации конституционно-правовой ответственности, понятия и видов инстанций конституционно-правовой ответственности на основе анализа российских и зарубежных конституционно-правовых актов.
Не отрицая важность научных трудов отечественных правоведов, в настоящем исследовании на основе анализа действующего законодательства и практики её применения представлена авторская концепция конституционной ответственности. Она рассматривается как одно из неотъемлемых свойств демократического правового государства и в этом качестве как самостоятельный вид юридической ответственности. Без выявления сущности конституционной ответственности, её особенностей и иных вопросов, рассматриваемых в диссертации, доктрина конституционной ответственности будет носить не полный и незавершённый характер.
Рост количества научных публикаций в области конституционной ответственности, включая монографические труды по её некоторым вопросам, не устраняет необходимость дальнейшего системного изучения исследуемой темы, т.к. отсутствует целостное представление о конституционной ответственности. Многие вопросы остаются не разработанными (конституционная ответственность федеральных органов государственной власти перед субъектами Российской Федерации, принципы конституционной ответственности, конституционная ответственность в системе разделения властей, конституционная ответственность парламентариев за неисполнение должным образом своих конституционных полномочий, за принятие некачественных законов и др.). До сих пор отсутствует единый подход к проблеме о «позитивной» ответственности, о соотношении конституционной и иных видов юридической ответственности, об источниках, конституционных
деликтах, основаниях ответственности, характере ее санкций, механизме конституционной ответственности, что и обусловило выбор темы настоящей диссертации.
Объект, предмет и цель исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, требующие конституционно-правового регулирования в области конституционной ответственности.
Предмет исследования составляют основные параметры теории конституционной ответственности (понятие юридической и конституционной ответственности, соотношение юридической ответственности и санкций, конституционные санкции, субъекты конституционной ответственности, конституционные деликты, конституционные обязанности) на основе анализа новых явлений конституционной действительности. В этом ключе в первую очередь исследуются теория и практика конституционной ответственности Российского государства, органов государственной власти, должностных лиц. Ответственность же граждан, их объединений (в силу особенностей их конституционного статуса) за злоупотребление конституционными правами и за неисполнение конституционных обязанностей, равно как и ответственность органов местного самоуправления, их должностных лиц (в связи с обособленностью муниципального права) не является предметом настоящего исследования. Эти вопросы освещаются в диссертации лишь в той мере, в какой это необходимо для системного изложения материала, для содержательного анализа целостной концепции конституционной ответственности. Объём диссертационной работы, сложность исследования российского законодательства обусловило отсутствие системного анализа конституционной ответственности в компаративистском ключе. Обращение к зарубежному опыту ограничено теми случаями, когда это важно для иллюстрации или для усиления аргументации тех или иных положений отечественной доктрины конституционной ответственности. В работе
различается концепция конституционной ответственности как цель исследования и институт конституционной ответственности, рассмотренный в диссертации лишь в той мере, в какой это необходимо для раскрытия ее темы, причем акцент сделан не на процессуальных, а на материальных нормах.
Цель исследования - продолжить разработку концепции конституционной ответственности, содержание которой должно соответствовать современным требованиям юридической науки и адекватно отражать новую правовую действительность. Исходя из основной цели, ставятся следующие задачи:
анализ юридической природы конституционной ответственности;
обоснование отраслевого характера конституционной ответственности;
выявление особенностей конституционной ответственности;
раскрытие места конституционной ответственности в системе иных видов юридической ответственности;
определение соотношения политической и конституционной ответственности;
исследование структуры конституционной ответственности (субъекты, основания наступления, санкции конституционной ответственности);
рассмотрение достоинств и недостатков действующего федерального конституционного законодательства в области конституционной ответственности и способов его совершенствования.
Методологической основой диссертации являются основные методы познания, разработанные философской и юридической наукой, и, в первую очередь, общенаучные методы. Среди них: диалектический метод познания правовой действительности (взаимосвязь «общего» и «особенного», «абстрактного» и «конкретного»), метод научного абстрагирования. Доминирующее значение отводится системно-структурному методу, обеспечивающему комплексный подход к анализируемому материалу. Законы
11 формальной логики и лингвистики применялись диссертантом в качестве методологической основы для выработки научных понятий (категорий).
Наряду с традиционными методами использовались и такие способы, которые пока не получили достаточного распространения в области юриспруденции. Например, прогностический метод исследования правовой действительности, который особенно актуален на переломных этапах отечественной истории. В работе на основе анализа действующего конституционного законодательства моделируются перспективы и тенденции его развития в русле темы настоящего исследования.
Выводы диссертации базируются на анализе федерального российского законодательства, решений Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека. В работе использованы труды российских и некоторых зарубежных авторов, в которых рассматриваются проблемы конституционной ответственности.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней системно изложена новая для современной российской правовой науки концепция конституционной ответственности, в контексте которой возможно решение крупных задач отечественной конституционной науки и ряда практических проблем конституционализма. Новеллой для науки конституционного права является рассмотрение конституционной ответственности в качестве одного из атрибутивных свойств демократического правового государства, и в этом ключе выявление природы, особенностей конституционной ответственности как одного из видов юридической ответственности.
Исследование этапов становления теории конституционной
ответственности позволило определить отличительные черты каждого из них,
принципиально переосмыслить современную конституционную
действительность. В диссертации предпринята попытка устранения неопределённостей доктрины конституционной ответственности. В работе
дано авторское понимание сущности конституционной ответственности, особенностей конституционных деликтов, конституционных обязанностей, их видов, критериев классификации конституционных санкций.
Анализ федеральных источников законодательства о конституционной ответственности способствовал выявлению недостатков и противоречий законодательства о конституционной ответственности. Предложены конкретные меры по повышению его эффективности.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие новизной.
Конституционная ответственность - это принудительное применение законодательно закрепленных конституционных санкций к субъектам конституционно-правовых отношений в случае невыполнения (ненадлежащего исполнения) ими своих конституционных обязанностей (полномочий) или за злоупотребление конституционными правами (полномочиями). При этом, однако, нельзя не заметить, что конституционная ответственность в отличие от иных видов юридической ответственности имеет в большей степени политический аспект. Субъекты, меры политической и конституционной ответственности могут совмещаться. Однако речь не идёт о подмене или совпадении политической и конституционной ответственности, а о том, что последняя реализуется в сфере политических отношений. Содержательно природа конституционной ответственности не меняется. Она должна наступать только в случае признания наличия в действиях (бездействиях) субъекта конституционно-правовых отношений законодательно закреплённого состава конституционного деликта. Именно это лежит в основе разграничения конституционной и политической ответственности, чем не ставится под сомнение подвижность границы между политической и конституционной ответственностью.
Авторская концепция конституционной ответственности основана на выявлении её юридической природы, обусловленной конституционной
характеристикой Российской Федерации как социального, правового, демократического государства. Этим определяются как содержание ответственности в её конституционном измерении, так и пределы дискреционной свободы законодателя в развитии конституционных норм.
Понимание диссертантом природы конституционной ответственности
исключает «позитивную» ответственность, равно как и признание
конституционной ответственности видом политической ответственности. А
это ведёт к отказу от сложившегося представления о том, что конституционная
ответственность находится на пересечении юридической и социальной
ответственности, которым по существу размываются признаки
конституционной ответственности.
Развиваемая в диссертации концепция конституционной ответственности предполагает не только выявление её природы на основе влияния непосредственно Конституции РФ, но и анализ преобразования конституционной ответственности в процессе законодательного регулирования. Исходным для понимания отраслевого характера конституционной ответственности является признание её разновидностью юридической ответственности. В данном ключе конституционная ответственность стоит в одном ряду с другими видами юридической ответственности.
Конституции РФ выступает в качестве фундамента всех видов
юридической ответственности, включая и тот её вид, который
регламентируется отраслевыми нормами конституционного права.
Отраслевой характер конституционной ответственности проявляется в конкретизации Конституции РФ актами федерального законодателя и Конституционного Суда РФ. Стало быть, конституционная ответственность не ограничена собственно конституционными рамками, она существует и развивается в конституционно-правовых, т.е. отраслевых правоотношениях и
реализуется в них. Поэтому она не может являться «конституционным срезом» всякой юридической ответственности.
Особенностью действующей Конституции РФ является её амбивалентный характер, что во многом определяет аналогичное свойство самой конституционной ответственности, поскольку конституционные полномочия органов государственной власти, должностных лиц порой скрыты. Этим обусловлено авторское понимание методики конструирования конституционных деликтов и конкретные предложения на этот счёт. Сегодня уже можно говорить о противоречии между «жёсткостью» конституционных норм и объективными потребностями развития социума.
В связи с интеграцией в правовую доктрину и практику идеи скрытых полномочий, получившей непосредственное отражение в решениях Конституционного суда РФ, предлагается признать, что конституционно закреплённый и фактический перечень полномочий органов государственной власти и их должностных лиц не всегда совпадает. В Конституции РФ и в принятых на её основе законах фиксируется распределение полномочий на момент принятия Конституции РФ. Едва ли можно недооценить необходимость законодательного обеспечения конституционной ответственности за захват власти или присвоение властных полномочий, т.к. меры уголовной ответственности не всегда эффективны.
Концепция конституционной ответственности в авторской интерпретации исходит из взаимосвязи категорий конституционных деликтов и конституционных санкций. Конституционная ответственность является легитимирующей основой любой юридической ответственности, наступающей за нарушение конституционных норм. В этом контексте в процессе разграничения конституционной и иных видов юридической ответственности важно законодательно обозначить составы конституционных деликтов и конституционные санкции.
Конституционные санкции - это законодательно закреплённые
неблагоприятные меры принудительного воздействия по отношению к
субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или
злоупотребления правами. Для конституционных санкции и мер защиты
характерна возможность принудительного наступления неблагоприятных
последствий. Однако в отличие от мер защиты конституционные санкции
наступают только за противоправное поведение.
Конституционные санкции в зависимости от целей и последствий их
применения в работе классифицируются на следующие виды:
правовосстановительные, предупредительные, санкции пресечения, меры
взыскания. Раскрывается их природа, содержание, порядок применения.
В диссертации содержится развёрнутая характеристика конституционных деликтов. Ими признаются деяния субъектов права, отклоняющиеся от поведения, предусмотренного конституционным законодательством и влекущие за собой применение мер конституционной ответственности.
Особенности объективной стороны конституционного деликта
проявляются как в ее составе, так и в содержании. Обязательным элементом
объективной стороны конституционного деликта является только
противоправное деяние в форме невыполнения конституционной обязанности
или злоупотребления правами. Отсюда вытекает авторское видение иных
элементов состава конституционного деликта, получивших обстоятельное
освещение в диссертации.
В процессе совершенствования конституционного законодательства
целесообразно продолжить процесс нормативного обеспечения
конституционной ответственности с целью завершения формирования
института конституционной ответственности, повышения его эффективности.
В него желательно включить нормы, регулирующие конституционные санкции,
16 механизм их применения, составы конституционных деликтов для всех субъектов конституционной ответственности. Этим обусловлены авторские выводы относительно составов конституционных деликтов, предопределяющими законодательное разграничение конституционной ответственности от иных видов юридической ответственности, а также от ответственности политической.
Обосновывается необходимость совершенствования действующего
федерального конституционного законодательства с целью устранения
неопределенности правового регулирования конституционной
ответственности. Выдвигается как концепция новаций, так и конкретные
предложения. В частности, представляется необходимым включить в
Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ», в Федеральный
закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и ряд иных
федеральных законов, закрепляющих статус субъектов ответственности,
нормы, определяющие меры конституционной ответственности, основания и
механизм их применения.
В данном контексте также целесообразно законодательно обеспечить новую для российского законодательства меру конституционной ответственности - «конституционный штраф», т.е. денежное взыскание в размерах, предусмотренных законодательством, назначаемое за нарушение Конституции РФ, за неисполнение (ненадлежащее исполнение) решений Конституционного Суда РФ и за совершение иных конституционных деликтов должностными лицами, государственными органами.
Выдвигается идея о разграничении процесса привлечения субъектов правоотношений к конституционной ответственности на два этапа, в каждом из которых действовал бы самостоятельный орган, принимающий решение. Один из них на первом этапе определяет наличие или отсутствие в действиях
(бездействиях) субъекта права состава конституционного деликта, другой -решает вопрос о применении к нему конкретной меры конституционной ответственности. В этом контексте обосновывается предложение о возможности учреждения специального государственного органа, который бы участвовал в процессе привлечения органов государственной власти, должностных лиц к конституционной ответственности.
Нормативно-правовую базу диссертации составляют Конституция РФ 1993 года, конституции зарубежных стран, федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты их применения, постановления и определения Конституционного Суда РФ, международно-правовые акты, решения Европейского Суда по правам человека.
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и рекомендации способствуют более полному и глубокому пониманию тенденций и закономерностей конституционного развития России. Это расширяет возможности для дальнейших исследований проблем конституционного права: обеспечение верховенства, реализации Конституции РФ, защита государственных интересов РФ, конституционная безопасность, конституционная законность, защита и охрана Конституции РФ, гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина.
Основные положения диссертации могут быть использованы при изучении российского конституционного права, спецкурсов: «Виды юридической ответственности», «Конституционная ответственность в РФ».
Практическая значимость работы состоит в обосновании автором необходимости и конкретных путей повышения эффективности мер конституционной ответственности и в этом ключе целесообразности совершенствования российского законодательства в целом. Важно обеспечить неотвратимость наступления неблагоприятных правовых последствий для всех субъектов конституционно-правовых отношений, несмотря на их политический
и социальный статус, в случае нарушения ими конституционного законодательства.
Апробация результатов исследования. Принципиальные идеи и теоретические выводы диссертации нашли отражение в более чем 30 публикациях, в том числе в монографиях, научно-практических пособиях и статьях, опубликованных в юридической литературе и периодической печати. Диссертант опубликовал упомянутые выше две монографии, посвященные актуальным проблемам конституционной ответственности, получивших в целом положительную оценку юридической общественности.
Впервые системное аргументированное представление о конституционной ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности было изложено автором в 1997 г. в научной статье1.
Положения и выводы диссертации включены автором в предложения по совершенствованию действующего конституционного законодательства и практики его применения. Некоторые идеи, высказанные диссертантом в научных публикациях, уже отражены в конституционном законодательстве. Так, предложение о необходимости применения к органам государственной власти субъекта Российской Федерации таких мер конституционной ответственности как предупреждение, роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ за неисполнение решений Конституционного Суда РФ было закреплено в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 184-ФЗ от 06.10.99 (в ред. от 11.01.2006).
См.: Колосова H.M. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности. // Государство и право. 1997. № 2.
2 См.: Колосова H.M. Механизм конституционной ответственности // Вестник межпарламентской ассамблеи. 1998. №25.
Выводы и идеи, содержащиеся в настоящей работе, были апробированы автором в докладах на заседании секции публичного права Ученого Совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 1997, 2003 гг., на заседании Ученого Совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2000 году.
Диссертантом проводится специальный учебный курс «Конституционная ответственность в РФ» на юридических факультетах в Московской академии экономики и права и Московского Городского Педагогического Университета,
Основные положения диссертационного исследования были отражены в выступлениях на конференциях, научно-практических семинарах, совещаниях, «круглых столах».
Среди них следует выделить: Международную научно-практическую
конференцию «Развитие конституционного права государств - участников
Содружества: общее и особенное» (г. Санкт-Петербург, 1998 г);
Международную конференцию «Конституционно-правовая ответственность:
проблемы России, опыт зарубежных стран» (г. Москва, 2001 г.); «Круглый
стол» Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации
парламентской деятельности «Конституционный институт
неприкосновенности парламентария: проблемы реализации» (г. Москва, 2004 г.); «Круглый стол» Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Гуманитарно-правовой диалог в условиях глобализации» (г. Москва, 2004 г.)
Основные идеи и выводы диссертации были использованы Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству, Комиссией Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации (выступление на Пленарном заседании в феврале 2002 г. в качестве эксперта по делу о проверке
конституционности ряда положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Результаты проведенного исследования были применены при подготовке диссертантом заключений, в том числе экспертного заключения на запрос Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) о проверке конституционности подпункта «г» пункта 1, пункта 4 статьи 9, подпункта «г» пункта 1, пунктов 6, 7 ст.29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 84-ФЗ, заключений Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ на проект Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федерального закона «О парламентских расследованиях» и многих других.
Природа и характер конституционной ответственности. История вопроса
Теории конституционной ответственности, конституционного права и конституции взаимосвязаны. Например, вопрос о предмете конституционного регулирования, как часть теории конституции и одновременно доктрины конституционного права, остается до сих пор дискуссионным. В свою очередь, названная проблема обусловливает некоторые теоретические положения и конституционной ответственности. Так, при выявлении её элементов используются критерии выделения предмета конституционного регулирования.
В настоящем исследовании теория конституционной ответственности ограничена изучением её основных параметров, необходимых для раскрытия природы, особенностей и структуры конституционной ответственности. В первую очередь, рассмотрим процесс становления современной концепции конституционной ответственности.
Общие теоретические вопросы юридической ответственности в области конституционных правоотношений, несмотря на отсутствие реального функционирования института конституционной ответственности до 1917 года, рассматривались в работах следующих известных русских ученых: Алексеева А.С., Градовского А.Д., Дружинина Н.П., Жилина А.А., Кокошкина Ф.Ф., Коркунова Н.М., Котляревского С.А. и некоторых других. Отметим наличие в литературе предложений государствоведов дореволюционного периода (Сперанский М.М., Котляревский С.А. и др.) о необходимости установления юридической ответственности министров и иных лиц. Некоторые юристы требовали законодательно закрепить не только политическую ответственность Совета Министров перед Государственной Думой, но и конституционную ответственность отдельных министров за незаконные действия перед законодательными палатами, что нашло отражение в Проекте Основного закона Российской империи. Вполне закономерно, что такого рода идеи не были реализованы на практике.
В процессе формирования концепции конституционной ответственности выделим два основных этапа: советский (70-80-е годы XX века) и современный, демократический.
Представители советской юридической науки вплоть до 70-х годов XX века отрицали наличие государственно-правовой ответственности, т.к. исполнение норм государственного права, по их мнению, обеспечивалось закреплением в отраслевом законодательстве мер юридической ответственности. Поэтому отсутствует необходимость разрабатывать самостоятельный институт государственно-правовой ответственности.
Впервые в 1973 г. Авакьян С.А., анализируя санкции в советском государственном праве, отметил наличие государственно-правовой ответственности, подчеркивая при этом ее политическую направленность. Было отмечено, что ответственность субъекта государственно-правовых отношений является политической ответственностью, т.к. названный субъект выступает в сфере реализации политических интересов. Одновременно с этим эта ответственность является правовой, т.к. политические отношения закрепляются в статьях нормативно - правового акта. Поэтому можно говорить о политико-правовой ответственности субъектов государственного права1. Более обстоятельно вопросы ответственности были проанализированы Авакьяном С.А. в 1975 году .
Первым самостоятельным исследованием проблем государственно-правовой ответственности является статья Еременко Ю.П. Рудинского Ф.М.3, опубликованная в 1974 году. В ней были отражены, в частности, такие вопросы, как понятие ответственности в советском государственном праве, особенности ответственности в узкоюридическом смысле, ее отличие от иных видов юридической ответственности. В названных трудах, как и в иных работах советского периода, государственно-правовая ответственность, так или иначе, рассматривалась в рамках политической ответственности, что нашло отражение, прежде всего, в понятии ответственности. Под государственно-правовой ответственностью предлагалось понимать установленную государством и выраженную в конституционных и иных нормах конституционного права обязанность, обращенную к государству, общественным организациям, должностным лицам, гражданам, соблюдать конституционные нормы и в случае их нарушения претерпевать определенные конституцией и иными законами лишения политического характера1.
Единственной монографией первого периода становления теории конституционной ответственности является работа Бобровой Н.А., Зражевской Т.Д., где обстоятельно освещаются многие проблемы конституционной ответственности. Вот некоторые из них: ответственность по советскому государственному праву как вид юридической ответственности, особенности государственно-правовых санкций, основания государственно-правовой ответственности, правонарушения в государственно-правовой сфере, конституционная ответственность как высшая форма социальной и правовой ответственности, особенности реализации государственно-правовой ответственности2.
Важно, что многие теоретические положения работ советского периода не потеряли своей значимости и сейчас. Например, в названной монографии было не без оснований отмечено следующее. «Ответственность как юридический институт формируется только тогда, когда образуется однородная система санкций либо по отраслевому, либо по функциональному критерию. Следовательно, санкции как масштабы негативной оценки играют системообразующую роль по отношению к ответственности, в силу чего структура отраслей права и структура видов ответственности не совпадают»1.
В работе, в частности, выделялись следующие санкции в советском государственном праве: лишение гражданства, отмена, приостановление актов, освобождение от должности, отзыв депутата избирателями, досрочное прекращение полномочий депутата по решению представительного органа, дисциплинарные санкции, лишение орденов, медалей и почетных званий Союза ССР, процессуальные санкции .
Нельзя не отметить вклад юристов советского периода и в теорию юридической ответственности, без понимания которой сложно понять природу и характер конституционной ответственности. По этой проблеме писали такие авторы, как С.С.Алексеев, М.М.Агарков, Б.С.Антимонов, Д.Н.Бахрах, С.Н.Братусь, И.А.Галаган, О.С.Иоффе, О.Э.Лейст, Л.Е.Недбайло, И.С.Самощенко, М.С.Строгович, М.Д.Шаргородский и т.д. Некоторые из них (О.Э.Лейст, Л.Е.Недбайло) наряду с ретроспективной юридической ответственностью как ответственностью за действия в прошлом, за совершенное противоправное деяние выделяли так называемую позитивную юридическую ответственность как обязанность дать отчет о проделанной работе.
Система источников федерального законодательства о конституционной ответственности
Теоретический вывод о признании конституционной ответственности самостоятельным видом юридической ответственности необходимо дополнить анализом в этом ключе конституционного законодательства.
В юридической литературе отсутствует единый подход к проблеме определения источников конституционной ответственности. Некоторые юристы признают источником конституционной ответственности исключительно Конституцию РФ1 или федеральные конституционные законы (далее ФКЗ). Другие теоретики относят к источникам конституционной ответственности Конституцию РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, и другие источники конституционного права2. Правоведы, как правило, не различают, источники правового регулирования конституционной ответственности и источники конституционной ответственности. Так, Овсепян Ж.И. совершенно справедливо источник правового регулирования конституционной ответственности и источник конституционной ответственности рассматривает как тождественные3. Источники конституционной ответственности включают не только Конституцию РФ и федеральные законы, но и Постановления Конституционного Суда РФ, международные договоры, акты палат Федерального Собрания и многое другое. Международные договоры как часть правовой системы, регулируют в определенной мере конституционную ответственность. Например, международные документы, закрепляющие соответствующие стандарты в области прав человека, включая принципы и пределы ограничения прав человека, относятся к источникам конституционной ответственности. Это обусловлено тем, что не соблюдение пределов ограничения прав человека в законе является основанием для признания его Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ. Решая вопрос о допустимости ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина, Конституционный Суд РФ неоднократно обращался к международным стандартам. Многие международные акты содержат конкретные положения, определяющие принципы ограничений прав и свобод человека и гражданина. Так, Международный Пакт о гражданских и политических правах допускает ограничение или приостановление государством осуществления определенных прав в случае официального объявления чрезвычайного положения, при котором находится под угрозой существование нации. Такие ограничения или отступления от обязательств по Международному Пакту допускаются лишь в такой степени, в какой это требует острота положения, и ни в коем случае не влекут за собой дискриминацию исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. Однако осуществление некоторых прав, даже в случае чрезвычайного положения, никоим образом не должно приостанавливаться или ограничиваться. Это право на жизнь, свободу от пыток, свободу от рабства или подневольного состояния, защиту от заключения в тюрьму за неуплату долга, защиту от уголовных законов, имеющих обратную силу, признание правосубъектности перед законом, свободу мысли, совести и религии.
Конституционная ответственность, исходя из ее особой важности, должна регулироваться, в первую очередь, наиболее значимыми по юридической силе нормативными правовыми актами. Поэтому диссертант ограничил предмет настоящего исследования Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами о поправках к Конституции РФ, т.е. законодательными источниками о конституционной ответственности (источниками законодательства о конституционной ответственности). В юридической литературе отмечают, что источники конституционного права - это нормативный акт, в котором содержатся конституционно-правовые нормы1 или различные формы выражения конституционно-правовых норм2. Исходя из этого под источниками законодательства о конституционной ответственности следует понимать законодательные формы выражения правовых норм, закрепляющие санкции и механизм их применения за совершение конституционных деликтов, а равно сами составы конституционных деликтов, в том числе и отдельные его элементы.
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 4 апреля 2002 года признал, что регулирование мер федерального воздействия (речь идет о конституционных санкциях в отношении законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации) и механизма их реализации, представляет собой «конституционно обусловленный комплексный правовой институт, нормативная база которого включает в себя как положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», так и соответствующие положения ряда федеральных конституционных законов и федеральных законов, устанавливающие основания применения этих мер»1.
Анализ названного выше Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 года позволяет признать федеральные законы источником законодательства о конституционной ответственности. Диссертант относит к источникам законодательства о конституционной ответственности, как уже было отмечено выше, Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы о поправках к Конституции РФ. Последний вид законов пока не используется как источник законодательства о конституционной ответственности. Поэтому законы о поправках к Конституции РФ не рассматриваются в настоящем исследовании.
«Нормативное» и «фактическое» основания наступления конституционной ответственности
В литературе отсутствует единый подход к понятию основания юридической и соответственно - конституционной ответственности. Это и противоправность, и правонарушение, и состав правонарушения, и более сложное основание юридической ответственности, включающее в дополнении к перечисленным составляющим индивидуальный правовой акт. Ряд авторов совершенно правильно полагают, что «принципиальной разницы между этими понятиями нет..., т.к. противоправность проявляется в правонарушениях, является их сущностью, а правонарушение непременно имеет свой состав»1. Признание основанием юридической ответственности сложного состава, включающего индивидуальный акт, требует некоторого уточнения. Правоприменительный акт скорее свидетельствует о реализации юридической ответственности, т.к. находятся вне пределов деятельности субъекта ответственности, который иногда может добровольно реализовать ответственность.
В литературе также предлагают рассматривать основание юридической ответственности как совокупность следующих составляющих: фактическое основание (совокупность юридических фактов, т.е. состав правонарушения и индивидуальный акт); нормативное основание; государственно-правовое основание (право соответствующих органов и должностных лиц в соответствии со своей компетенцией на применение принудительных мер ответственности). Последние два основания следует считать, по мнению других авторов3, лишь предпосылками ответственности. Это можно признать верным лишь по отношению к государственно-правовому основанию. Выделение же фактического и нормативного основания юридической ответственности заслуживает внимания и принципиального одобрения. Несмотря на то, что одно без другого не существует, каждое из них требует относительно самостоятельного изучения. Виноградов В.А. предлагает выделить три основания: нормативное, фактическое, процессуальное4. Трудно согласиться с предложением Виноградова В.А. о необходимости выделения процессуального основания наступления конституционной ответственности, т.к. в этом случае смешиваются основания наступления конституционной ответственности и механизм ее применения. Процедурное основание конституционно-правовой ответственности, по мнению Виноградова В.А., - это решение компетентного субъекта (инстанции ответственности) о применении определенной конституционно-правовой санкции за конкретный конституционный деликт. Таким образом, процессуальное основание ответственности фактически совпадает с государственно-правовым основанием наступления конституционно-правовой ответственности, о чем было сказано выше. Соответственно аргументы против выделения государственно-правового основания можно применять и для обоснования отрицания процессуального основания конституционной ответственности.
Основание юридической ответственности - это и конкретная правовая норма, которая нарушается, и одновременно - это наличие в деянии лица признаков конкретного состава правонарушения. Представляется целесообразным использовать названный подход при рассмотрении оснований конституционной ответственности и соответственно признать наличие фактического и нормативного основания конституционной ответственности. Рассмотрим нормативное основание конституционной ответственности.
Ситуация усложняется тем, что иногда конституционная ответственность наступает только при изначальном нарушении норм отраслевого законодательства. Известный пример, когда отрешение от должности Президента РФ возможно, в частности, только на основании заключения Верховного суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления (п. 1 ст.93 Конституции РФ). Поэтому в юридической литературе, как уже отмечалось выше, предлагают расширить перечень оснований наступления конституционной ответственности, включив в него аморальные поступки, нарушение норм уголовного кодекса РФ и т.д. . В настоящем исследовании уже высказывалась критика «широкого» подхода к конституционной ответственности, согласно которому нормы уголовного законодательства включаются в основание конституционной ответственности. С этим выводом трудно согласиться, т.к. в этом случае размываются критерии выделения разных видов юридической ответственности.
Представляется, что нормативным основанием наступления конституционной ответственности является нарушение Конституции РФ, а равно некоторых других источников конституционного права, содержащих конституционные права и обязанности.
Фактическое основание конституционной ответственности - это конкретное правонарушение, когда в действиях (бездействиях) субъекта конституционных правоотношений содержатся признаки состава конституционного деликта. Состав конституционного деликта - это логическая конструкция, отражающая реальные общественные отношения. Конституционные деликты - это деяния субъектов права, отклоняющиеся от поведения, предусмотренного конституционным законодательством, и влекущие за собой применение мер конституционной ответственности. Структура состава правонарушения (применима к конституционной ответственности с учетом ее особенностей), т.е. включает объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.
Президент Российской Федерации - субъект конституционной ответственности
В юридической литературе, как правило, отрешение Президента от должности («импичмент») и иные применяемые к нему санкции признаются мерами конституционной ответственности. В то же время существует мнение, что, допустим, отрешение Президента от должности относится не к конституционной, а к политической ответственности, с чем трудно согласиться. Кененова И.П. пишет, что решение проблемы ответственности Президента, может быть, вообще находится за пределами «правового пространства» и те средства, которыми обладает конституционное право, в принципе, не способно ее одолеть. Конституционное положение об «импичменте» Президента США может быть в любое время применено Палатой Представителей, если она имеет достаточное количество голосов для принятия решения об отрешения Президента от должности1. Такого рода рассуждения вполне допустимо применить чисто теоретически и для России. Однако диссертант настаивает на признании «импичмента» Президента РФ мерой конституционной ответственности, хотя на практике нельзя исключить возможность использования меры конституционной ответственности как средства политической борьбы. Анализ материалов «Комиссии по импичменту» в середине 1998 года, «Беловежские соглашения» и иные действия главы государства были известны давно, и выдвижение их через несколько лет в качестве правонарушений свидетельствует лишь об использовании мер конституционной ответственности как средства борьбы за власть. Отмечалось, что ряд фактов причастности Президента РФ к развязыванию войны в Чечне открылась лишь через несколько лет, но такие аргументы являются обычной политической уловкой. Поэтому целесообразно устанавливать своеобразный срок исковой давности для некоторых конкретных конституционных правонарушений Президента РФ. Это важно для утверждения института конституционной ответственности в качестве демократического инструмента построения правового государства в России, для стабильности правового и конституционного пространства, для независимости Президента РФ в процессе проведении им демократических реформ. Об «импичменте» Президента более обстоятельно будет сказано в пятой главе работы. Подчеркнем лишь то, что Президент РФ должен стать реальным субъектом конституционной ответственности, если Россия действительно выбрала путь формирования демократического правового государства. Отрешение Президента РФ от должности должно стать средством обеспечения конституционной законности, а ни способом политической борьбы за власть.
Особенность статуса Президента РФ заключается в том, что он одновременно является и субъектом конституционной ответственности (ответственным за нарушение конституционных норм) и лицом, имеющим максимальные полномочия применять меры конституционной ответственности к иным субъектам конституционной ответственности. Поэтому необходимо признать огромную степень тяжести при наступлении негативных последствий в случае нарушения им Конституции РФ, т.к. общественная опасность здесь велика.
Для раскрытия проблемы конституционной ответственности Президента РФ важно рассмотреть объем его полномочий. В юридической литературе высказано мнение, что в качестве закономерности следует признать общую зависимость объема ответственности Президента от объема его властных полномочий: чем больше объем полномочий, тем шире перечень оснований для привлечения его к ответственности1. Очевидно, что этот вывод не получил должного законодательного обеспечения в России, т.к. институт конституционной ответственности Президента РФ не работает, не до конца сформирован институт традиционной ответственности Президента («импичмент»), хотя фактически Президент РФ сконцентрировал в своих руках значительные полномочия. Такое положение дел сторонниками президентской формы правления в России обосновывалось объективной необходимостью в условиях переходного периода становления гражданского общества. Президент РФ гарантирует в этот период обеспечение единства государственной власти2.
Противники конституционной доктрины3 сильной президентской власти выдвигают ряд контраргументов и, в частности, то, что это открывает перспективу для бесконтрольной власти, что способно приостановить развитие демократических процессов4. Изучение названных точек зрения о пределах президентской власти в России выходит за рамки предмета и целей настоящей работы. Отметим лишь наличие неопределенности в некоторых законодательных формулировках, закрепляющих полномочия Президента РФ, его права, обязанности, механизм привлечения Президента РФ к ответственности (как «сторонников» так и «противников» сильной президентской власти в России не может устраивать та правовая неопределенность, которая существует в конституционном законодательстве). Любая конституционная доктрина должна основываться на четких законодательно закреплённых полномочиях Президента РФ (будет их больше или меньше - это другой вопрос).
Необходимо сформулировать конкретные полномочия Президента РФ и основания привлечения его к конституционной ответственности. Это важно также и для того, чтобы оградить Президента РФ от необоснованных обвинений в его адрес, от включения процедуры «импичмента» в том случае, когда расстановка политических сил позволяет это сделать.
Конституция РФ не говорит ни об одной обязанности Президента РФ прямо и не предусматривает возможности привлечения Президента РФ к конституционной ответственности за нарушение им присяги, как это закреплено в Конституциях других государств и было предусмотрено Конституцией РСФСР 1978 года. Единственное, при условии замены в ч. 1 ст.82 Конституции РФ слов «клянясь» на «обязуюсь» можно назвать следующие обязанности Президента РФ, при нарушении которых для него должна бы наступать конституционная ответственность: - обязанность уважать и охранять права и свободы человека и гражданина; - обязанность соблюдать и защищать Конституцию РФ; - обязанность защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства; - обязанность верно служить народу.
В юридической литературе высказано мнение, что отказ от такого рода оснований «импичмента» Президента как нарушение им присяги и конституционных обязанностей отражает и закрепляет конституционно сложившуюся тенденцию возвышения института президентства. Однако власть Президента не может быть абсолютной, она должна быть ограничена его ответственностью. Одним из основных признаков правового государства является ответственность органов государственной власти, должностных лиц, что определяет необходимость законодательного закрепления конституционной ответственности Президента РФ. Важно максимально ввести в правовые рамки его деятельность. Представляется, что в проекте ФКЗ « О Президенте РФ», на необходимость принятия которого уже обращалось внимание в диссертации, следует закрепить конституционную ответственность Президента РФ за нарушение им присяги и иных конституционных обязанностей, конкретизировать процесс отрешения от должности Президента РФ, его конституционные обязанности, его полномочия, санкции за совершение конкретных конституционных деликтов, механизм привлечения Президента РФ к ответственности, детализировать процедуры «импичмента».
