Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Уполномоченный по правам человека в системе органов государственной власти 14
1. История возникновения уполномоченного по правам человека как государственного органа 14
2. Место уполномоченного по правам человека в системе других конституционно-правовых институтов, обеспечивающих и реализующих основные права и свободы граждан 38
3. Статус, структура и организация деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 55
ГЛАВА 2 Основные функции уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 90
1. Общая характеристика функций уполномоченного по правам человека 90
2. Функция восстановления нарушенных прав и свобод 100
3. Правотворческая функция уполномоченного по правам человека .113
4. Просветительская, координационная, контрольная функции уполномоченного по правам человека 133
ГЛАВА 3 Проблемы взаимодействия уполномоченного по правам человека с иными органами публичной власти и общественными правозащитными организациями 159
1. Взаимодействие уполномоченного по правам человека с Государственной Думой Российской Федерации 159
2. Взаимодействие уполномоченного по правам человека с органами судебной власти и прокуратуры 177
3. Взаимодействие уполномоченного по правам человека с общественными правозащитными организациями 201
Заключение 217
Библиографический список
- Место уполномоченного по правам человека в системе других конституционно-правовых институтов, обеспечивающих и реализующих основные права и свободы граждан
- Статус, структура и организация деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
- Правотворческая функция уполномоченного по правам человека
- Взаимодействие уполномоченного по правам человека с органами судебной власти и прокуратуры
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Важнейшие права и свободы человека и принцип обязательности их соблюдения, неотъемлемости и неотчуждаемости закрепляет принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации. Органы государственной власти и должностные лица обязаны соблюдать эти права и свободы и обеспечивать их защиту. Однако, несмотря на деятельность многочисленных органов власти, для которых функция защиты прав и свобод человека является основной, вопрос гарантированности прав и свобод в России является наиболее острым.
В условиях российской действительности деятельность уполномоченного по правам человека (омбудсмана) призвана стать необходимой дополнительной гарантией прав и свобод человека. Этот государственный орган уже доказал свою эффективность в зарубежных странах. Процесс становления и распространения омбудсмана в России осложняется проблемами концептуального и практического характера, связанными со структурно-организационными и функциональными особенностями уполномоченного по правам человека в условиях российской политической системы, что вызывает необходимость серьезного научного исследования с целью внесения предложений по совершенствованию и повышению эффективности функционирования данного правозащитного института. При этом омбудсман не может действовать изолированно от других государственных органов и институтов гражданского общества. Хотя функции российского омбудсмана реализуются в ходе его самостоятельной работы, без взаимодействия с иными органами власти, должностными лицами и правозащитными организациями он не сможет решить ни одной задачи своей правозащитной деятельности.
Российский омбудсман вызывает постоянный растущий интерес со стороны научного сообщества и общественности, наблюдается увеличение числа граждан, получивших поддержку и действенную помощь в борьбе за свои нарушенные права именно в этом государственном органе. Только за последние четыре года с 2009 по 2012 гг. к уполномоченному по правам человека в Российской Федерации поступило более 110 тысяч жалоб, по большей части которых либо удалось добиться восстановления прав заявителей, либо были предложены пути разрешения проблемы с подробными разъяснениями. Появление на федеральном и региональном уровнях ряда специализированных омбудсманов (по правам ребенка, по правам пенсионеров, в апреле 2013 г. принят закон об уполномоченных по защите прав предпринимателей) вызывает целый ряд вопросов, связанных с дифференциацией и интеграцией сферы правозащитной деятельности однородными органами власти.
В этой связи представляется важным провести комплексное исследование структурно-организационных и функциональных особенностей деятельности омбудсмана в Российской Федерации и анализ его взаимоотношений со специализированными органами, входящими в механизм защиты прав и свобод человека. С учетом федеративной формы государственного устройства Российской Федерации представляется необходимым обобщить опыт законодательного регулирования деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, предложить оптимальные формы их взаимодействия с уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, внести предложения по усилению интеграции этих однородных структур уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы диссертации. Теоретическую основу настоящего исследования составили труды зарубежных и российских ученых-правоведов по вопросам прав человека, проблемам деятельности государственных органов, правового статуса социальных институтов. Это работы: М.М. Абдулаева, С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А. Азарова, С.С. Алексеева, Х.–Р. Альваро, М.В. Баглая, С.В. Бендюриной, Н.А. Богдановой, А.С. Бурмистрова, А.Б.Венгерова, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, А.В. Деменевой, В.О. Лучина, А.Ю. Сунгурова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.Ф. Черданцева, В.Е. Чиркина, Ж.–Л. Шабо и многих других.
Изучением механизма защиты прав и свобод человека и гражданина занимаются ученые в различных отраслях права. В отечественной литературе всестороннее исследование получили вопросы становления, развития омбудсмана, его статуса, развитие уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, место омбудсмана в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Этим вопросам деятельности омбудсмана посвящены публикации А.А. Бегаевой, С.Н. Белясова, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, Н.В. Бутусовой, Е.С. Буянкиной, Р.Г. Вагизова, Т.А. Васильевой, И.Ф. Вершининой, О.Н. Дорониной, Н.Ю. Заворотнюк, В.В. Комаровой, Ю.Л. Корабельниковой, Н.В. Корнеевой, Е.А. Лукашевой, А.Ю. Семеновой, Н.Ю. Хаманевой, В.В. Эмих. Вместе с тем можно отметить недостаточное внимание к уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. В этой связи комплексное правовое исследование структурно-организационных и функциональных аспектов деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации отсутствует.
Цель диссертационного исследования – обосновать и выявить роль омбудсмана в Российской Федерации в правозащитной деятельности государства и институтов гражданского общества и выработать рекомендации для оптимизации его структурно-организационных и функциональных основ деятельности.
Достижение указанной цели обеспечивается за счет решения следующих задач:
– изучить процесс становления омбудсмана в зарубежных странах для выявления причин его развития и факторов эффективности;
– исследовать процесс возникновения и развития уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, выявить проблемные вопросы его современного функционирования;
– определить место уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации;
– исследовать статус, структуру и организацию деятельности омбудсмана в Российской Федерации, выявить проблемы в правовом регулировании и предложить пути их решения;
–изучить функции омбудсмана, классифицировать их по различным основаниям, исследовать наиболее важные функции, особенности их реализации и разработать рекомендации и предложения по совершенствованию их правового регулирования;
– исследовать формы и методы взаимодействия омбудсмана с Государственной Думой Российской Федерации, судебными органами и органами прокуратуры, правозащитными организациями, разработать рекомендации и предложения по совершенствованию взаимодействия при осуществлении деятельности по обеспечению прав и свобод человека.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере установления и реализации структурно-организационных и функциональных особенностей функционирования уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют теоретические, правовые, организационные основы деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также его взаимодействия с органами государственной власти и правозащитными организациями по обеспечению основных прав и свобод.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы научного познания: сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический, системный, функциональный, методы анализа и синтеза, логический и др. Данные, полученные в результате применения этих методов, имеют не только теоретическое, но и практическое значение.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, подзаконные акты, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, конституции (уставы) и правовые акты субъектов Российской Федерации и другие нормативные акты и соглашения.
Научная новизна диссертационного исследования определяется сформулированными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование омбудсмана в Российской Федерации. Обоснована оригинальная авторская позиция по вопросу о месте уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в механизме разделения властей. Проведен подробный анализ структуры омбудсмана, исследована организация его деятельности. Исходя из направлений деятельности уполномоченного по правам человека, обосновано выделение его функций, впервые в научной литературе предложены классификации этих функций, определены проблемы в их реализации, предложены пути их преодоления. Предложены меры по обеспечению взаимодействия федерального омбудсмана и омбудсманов субъектов Российской Федерации, а также их взаимодействия с государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина в России, и правозащитными организациями. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать ряд предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего деятельность омбудсманов в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:
1. Современная модель омбудсмана, действующего в России, сформировалась с учетом формы правления, политического режима, формы государственного устройства. Сильная президентская власть ограничила потенциальные возможности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, определила правовое положение омбудсмана Российской Федерации и объем его полномочий, не ориентированных на парламентскую ветвь власти. Несмотря на то, что Уполномоченный по правам человека Российской Федерации назначается Государственной Думой Российской Федерации, он не стал органом парламентского контроля по защите прав человека. Все это вызывает необходимость принятия законодательных мер по усилению интеграционных связей Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации и с Президентом Российской Федерации как гарантом прав и свобод граждан.
2. Институт омбудсмана действует субсидиарно по отношению к существующим механизмам защиты прав граждан, омбудсман занимает особое место в системе органов государственной власти, что обусловлено спецификой его целей (содействие реализации и защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации), гарантий и методов его деятельности. Несмотря на отсутствие у омбудсмана Российской Федерации императивных властных полномочий, он наделен законодательством достаточной компетенцией для эффективного выполнения собственных функций, основываясь, прежде всего на авторитете и уважении к омбудсману. Омбудсмана в России можно отнести к контрольной ветви власти, но при этом следует отметить, что он наделен контрольной функцией в усеченном виде, поскольку обладая правом обращаться к органам власти и должностным лицам в установленных законом формах, он не имеет права применять меры принуждения, его указания носят рекомендательный характер. По характеру воздействия и сфере применения данная контрольная функция уполномоченного по правам человека представляет собой мониторинг нормативных и правоприменительных актов, направленный на защиту и обеспечение прав и свобод граждан.
3. Институт уполномоченного по правам человека в России представляет собой систему взаимосвязанных конституционно-правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, не связанных с федеральным уполномоченным административным подчинением, и действующих при них экспертных и общественных советах в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами и должностными лицами. Получившие распространение в России специализированные уполномоченные по правам ребенка, пенсионеров, предпринимателей, действующие на территории России, функционируют автономно по отношению к омбудсману в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, поскольку предметом их деятельности в правозащитной сфере являются правоотношения, направленные на защиту прав и свобод определенной группы лиц. Между тем, все эти однородные правозащитные органы власти должны быть объединены в единую систему омбудсманов в Российской Федерации на основе их общих принципов, функций, форм, методов (способов) и гарантий деятельности. Дифференциация их статуса должна существовать с учетом предмета деятельности, делением их, соответственно, на универсальные и специальные, а также территории, в пределах которой осуществляется их компетенция (федеральные и субъектов Российской Федерации).
4. Функции уполномоченного по правам человека представляют собой отдельные направления в содержании его деятельности в соответствии с занимаемым им местом в государственном механизме и политической системе общества. В диссертации представлена авторская классификация функций омбудсмана Российской Федерации: обязательные (корректирующая, просветительская, координационная, правотворческая, контрольная, диагностическая) и факультативные (превентивная, консультационно-ориентирующая, организационная, функция содействия совершению правовых актов и административных процедур); в зависимости от отнесения их к направлениям деятельности омбудсмана; по степени важности – на основные (функция восстановления нарушенных прав и свобод, правотворческая, контрольная, просветительская, координационная) и вспомогательные (организационная, диагностическая, прогнозирования).
5. Учитывая важность и результативность правотворческой деятельности российского омбудсмана, следует внести дополнение в ст. 104 Конституции Российской Федерации с тем, чтобы включить российского омбудсмана в перечень органов, чьи заключения по законопроектам, касающимся прав человека, являются обязательными. Также следует внести соответствующие изменения и дополнения в ст. 108 Регламента Государственной Думы Российской Федерации, включив уполномоченного по правам человека в список тех органов власти, куда Совет Государственной Думы направляет законопроект для подготовки и представления замечаний, отзывов и предложений.
6. В целях конструктивного взаимодействия Уполномоченного по правам человека с Государственной Думой Российской Федерации по обеспечению прав и свобод человека и гражданина и усиления контрольной функции омбудсмана предлагается дополнить ст. 33 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и главу 19.1 Регламента Государственной Думы Российской Федерации «Порядок рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотношениями Государственной Думы и Уполномоченного по правам человека Российской Федерации», предусмотрев обязанность Государственной Думы Российской Федерации по итогам рассмотрения ежегодного и специального докладов омбудсмана принять постановление о мерах по устранению причин и условий, способствующих нарушению прав и свобод человека и гражданина, указанных в докладе. В законах субъектов Российской Федерации об омбудсманах также следует предусмотреть формы реагирования законодательных органов субъектов Российской Федерации на доклады омбудсманов в субъектах Российской Федерации.
7. Для обеспечения организационных гарантий реализации омбудсманами своих полномочий и во избежание правовых коллизий необходимо дополнить ст. 401.2 УПК Российской Федерации, включив омбудсмана в число лиц, имеющих право обжаловать вступившее в законную силу судебное решение в интересах лиц, чьи права и законные интересы нарушены; внести изменения в ст. 376 ГПК, предоставив омбудсману право на обращение в суд кассационной инстанции для обжалования вступивших в законную силу судебных постановлений, за исключением судебных постановлений Верховного Суда Российской Федерации наряду с лицами, участвующими в деле, и другими лицами, чьи права и законные интересы нарушены судебными постановлениями; включить омбудсмана в число лиц, имеющих право обжаловать вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов путем внесения соответствующих изменений в главы 25 и 30 КоАП Российской Федерации.
8. С целью усиления взаимосвязи уполномоченного по правам человека с институтами гражданского общества Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» следует дополнить нормой о создании Общественного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, в который должны входить представители неправительственных правозащитных организаций, общественных советов при уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, а также представители органов государственной власти, национальных объединений и других объединений, заинтересованных в повышении защищенности прав граждан. Состав Общественного совета должен определяться Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации самостоятельно.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Оренбургский государственный университет», где проведено ее обсуждение и рецензирование. Отдельные положения диссертации докладывались на научных конференциях, на заседаниях кафедры теории государства и права и конституционного права Оренбургского государственного университета, а также отражены в опубликованных автором работах.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в определении автором историко-правовых причин формирования омбудсмана в Российской Федерации, понятий функции, правового статуса омбудсмана, рассмотрении совокупности юридических норм, регулирующих деятельность омбудсмана в России, как комплексного конституционно-правового института, выявлении достоинств и недостатков действующего в Российской Федерации омбудсмана, что может послужить дальнейшему развитию теории обеспечения законности в сфере защиты прав и свобод человека, разрешению ряда дискуссионных в настоящее время вопросов названной теории. Сформулированные в работе выводы и предложения создают научно-практическую базу для дальнейших исследований в данном направлении для деятельности уполномоченного по правам человека, могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, при разработке новых нормативных правовых актов.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что содержащиеся предложения и рекомендации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации», «Права человека», специальных курсов и подготовке учебных пособий.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в тринадцати научных статьях, две из которых опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования основных положений кандидатских и докторских диссертаций по юридическим специальностям.
Положения диссертационного исследования активно используются в учебном процессе Оренбургского государственного аграрного университета по дисциплине «Конституционное право Российской Федерации».
Диссертация прошла обсуждение и одобрена кафедрой теории государства и права и конституционного права Оренбургского государственного университета.
Структура диссертационного исследования построена в соответствии с кругом вопросов, раскрывающих тему и обеспечивающих последовательное освещение анализируемых материалов и источников. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения и библиографического списка.
Место уполномоченного по правам человека в системе других конституционно-правовых институтов, обеспечивающих и реализующих основные права и свободы граждан
Права и свободы человека стоят на одном из первых мест среди ценностей нематериального характера, осознанных человечеством как действительно универсальные (всеобщие) ценности. Принцип уважения прав человека является одним из основных принципов международного права. Современный мир невозможно представить без прав человека, основанных на принципах свободы, демократии, равенства, справедливости, признания самоценности человека.
В силу того, что права человека - многогранное явление, существует огромное количество определений прав человека. Е.А. Лукашева предлагает рассматривать права человека как определенные нормативно структурированные свойства и особенности бытия личности, которые выражают ее свободу и являются неотъемлемыми и необходимыми способами и условиями ее жизни, ее взаимоотношений с обществом, государством, другими индивидами1. А. Азаров, В. Ройтер, К. Хюфнер утверждают, что права и свободы человека представляют собой систему философских, мировоззренческих представлений о предназначении человека, его месте и роли в сообществе других людей, это определенный взгляд на устройство мира, мировоззрение, основанное на принципах гуманизма . Д.И. Саблин говорит, что права человека являются нормативной формой взаимодействия людей, упорядочения их связей, координации деятельности, предотвращения противоречий на основе сочетания свободы индивида со свободой других людей и с нормальным функционированием общества и государства1. Право есть определенная мера свободы формально равных субъектов права2. Современный список прав человека, закрепленный в международно-правовых документах и конституциях правовых государств, - результат длительного исторического становления стандартов, ставших нормой современного общества.
Конституция Российской Федерации (ст.2) объявляет человека, его права и свободы высшей ценностью, тем самым установив новые формы взаимоотношений личности и государства. Впервые в истории России в основу государственности положены гуманистические идеи, основанные на принципах неотчуждаемости прав и свобод человека, их защита является необходимым элементом в понимании содержания правового государства. Для российской правовой системы признание прав человека означало необходимость пересмотра всего законодательства, всей системы правового регулирования в целях обеспечения признания и защиты прав человека. Права человека превращаются в реальную ценность, если они надежно гарантированы и защищены.
Механизмы защиты прав и свобод человека учеными определяются как способы защиты прав и свобод человека, а именно созданные международными и национальными внутригосударственными нормами институты, осуществляющие контроль за соблюдением норм о правах и свободах человека3. Механизм обеспечения прав и свобод включает межгосударственный и внутригосударственный механизмы обеспечения. А.Ю. Семенова определяет межгосударственный механизм как международное сотрудничество государств по соблюдению общепризнанных принципов и норм международного права, заключению международных договоров в области прав человека и содействию в реализации прав и свобод, гарантированных ими, с использованием международных правовых средств. Международные механизмы защиты прав человека образуют органы, осуществляющие контроль за деятельностью государств в сфере обеспечения и охраны прав человека, который реализуется на двух уровнях: в рамках ООН (универсальный уровень) и на региональном уровне, например, в рамках Совета Европы, СНГ и др.1
Внутригосударственным является механизм обеспечения прав и свобод в отдельно взятом государстве, представляющий собой систему органов государственной власти, институтов гражданского общества и правовых средств, применяемых в целях защиты прав и свобод человека и гражданина. В каждом обществе используются различные по форме и содержанию национальные механизмы, обеспечивающие уважение прав человека. Выделяют такие механизмы, как: 1) суды (конституционные, общей юрисдикции, мировые суды); 2) юридические учреждения гражданского общества; 3) механизмы прямой демократии; 4) право подачи петиций; 5) парламентские механизмы;
6) свободные средства массовой информации; 7) Уполномоченный по правам человека2. В России создана система органов и должностных лиц, ответственных за обеспечение и защиту прав человека и гражданина. Прежде всего, это система государственных, правоохранительных и правозащитных организаций (суд, полиция, прокуратура, адвокатура, общественные объединения и движения), объединенных общей целью - защитой прав человека и гражданина. Уполномоченный по правам человека занимает особое место в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина.
Говоря о появлении и функционировании омбудсмана, следует рассмотреть объективные условия его зарождения, рассмотреть общие и особенные черты его функционирования в зарубежных странах.
Впервые институт омбудсмана возник в Швеции. Само слово «омбудсман» имеет немецкое происхождение и обозначало в ранний период развития германских племен лицо, избираемое для сбора денежной пени за убийство с преступников от имени пострадавшей стороны1. По другим данным, это слово имеет датские корни, в переводе с датского означает «несущий весть». В разных странах должность омбудсмана носит различные наименования: в скандинавских странах используется название омбудсман юстиции, в англоязычных странах - парламентский уполномоченный (Великобритания, Северная Ирландия, Шри Ланка, Новая Зеландия, англоязычные провинции Канады); «уполномоченный» без прилагательного «парламентский» применяется в Израиле, Польше и России. Используются также термины посредник, медиатор (Франция), проведор юстиции (Португалия), адвокат народа (Румыния), часто в названии этого государственного органа применяется термин «защитник»: защитник граждан (Канада), публичный защитник (США), народный защитник (омбудсман) (Испания, Хорватия), гражданский защитник (Италия) . Термин «омбудсман» представляет собой независимо от официально принятого его наименования образ специальной службы, не похожей на другие государственные и общественные структуры. Международная ассоциация юристов определяет термин «омбудсман» как «служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады»3.
Статус, структура и организация деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Вопросы организации деятельности омбудсмана являются, несомненно, одним из важнейших при рассмотрении работы этого государственного органа, поскольку очевидно, что ежедневная работа Уполномоченного по правам человека невозможна без вклада сотрудников его аппарата, обладающих специальными знаниями и опытом. Термин «организация» (от лат. orga№ize -придаю стройный вид, устраиваю) имеет двоякий смысл. Организация как функция управления обеспечивает упорядочение технической, экономической, социально-психологической и правовой сторон деятельности управляемой системы на всех ее иерархических уровнях. Другое значение этого слова -некое объединение, коллектив, усилия которого направлены на достижение общих для всех членов этого коллектива целей . Любая организация должна располагать такими важными ресурсами, как капитал, информация, материалы, оборудование и технология. Важную роль для успешной деятельности организации играет и наличие устойчивых связей между членами коллектива, общих для всех правил и культуры поведения. Такая характеристика правового статуса омбудсмана - должностного лица, наделенного законодательным мандатом на осуществление самостоятельной и неподотчетной деятельности по защите прав человека - как независимость, связана с наличием у него штата сотрудников, формируемого исключительно самим Уполномоченным и работающего только под его руководством. Структура (от лат. взаиморасположение, строение) представляет собой совокупность устойчивых связей между множеством компонентов объекта, определяющих порядок внутри системы и функционирование самой системы как единого целого. Поэтому в структуре омбудсмана можно выделить такие элементы: Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации и действующие при них общественные и экспертные советы. Сообразно с этим, рассматривая структуру уполномоченного по правам человека, прежде всего мы последовательно рассмотрим ее отдельные элементы: остановимся на проблемах, связанных с возникновением, ограничением, прекращением и сроках действия статуса омбудсмана, которые являются предметом для дискуссий ученых, отмечающих ряд разногласий в законодательном регулировании особенностей статуса омбудсмана, а затем обратимся к особенностям формирования аппарата омбудсмана, а также экспертных и общественных советов, действующих при уполномоченных по правам человека. Используя различные критерии для классификации органов государственной власти, можно охарактеризовать омбудсмана как производный назначаемый орган по способу создания, поскольку он образуется и получает свои полномочия не от избирателей, а от первичного органа (Государственной
По объему властных полномочий мы отнесем омбудсмана РФ к высшим органам, так как он распространяет свои полномочия на всю территорию государства, а омбудсманов субъектов - к местным органам, поскольку они действуют в рамках субъекта Российской Федерации. Омбудсман является органом специальной компетенции, поскольку круг его деятельности ограничен выполнением одной важной функции - защиты прав и свобод человека. По способу решения Уполномоченный по правам человека является единоначальным, а по времени действия - постоянным. Он не имеет собственных структур в субъектах Российской Федерации, поскольку омбудсманы субъектов России сами по себе являются органами субъектов федерации, действующими независимо от федерального омбудсмана. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - это назначаемый (выборный) представитель федеральной власти, лицо, обеспечивающее гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами в соответствии с международными нормами, Конституцией и законами Российской Федерации . Основные положения, устанавливающие законодательно особенности его статуса, закреплены в ст. Конституции Российской Федерации, а также в гл. 1 и 2 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» . Ученые-исследователи предлагают различные определения статуса Уполномоченного и его содержания. Так, А.Е. Новикова указывает, что конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в России - это комплексная правовая категория, представляющая собой системную совокупность прав, свобод, обязанностей и ответственности, адресованных ему Конституцией РФ, международными правовыми актами, федеральными конституционными и 1997. №43-44. федеральными законами РФ, а также надлежаще обеспеченных соответствующими гарантиями. Статус складывается из совокупности пяти основных элементов: политико-правовой природы статуса, его возникновения, прекращения и срока действия; основных форм деятельности; компетенции; гарантий независимости; ответственности . По мнению Ю.Л. Корабельниковой, конституционно-правовой статус омбудсмана включает в себя вопросы, связанные с назначением на должность и освобождением от должности омбудсмана, его права и обязанности, полномочия, отношения с органами государственной власти и межгосударственными институтами правовой защиты, ответственность и аппарат омбудсмана . Таким образом, можно отметить, что возникновение и сроки действия статуса омбудсмана являются неотъемлемым элементом его статуса.
Правотворческая функция уполномоченного по правам человека
Уполномоченный видит и оценивает последствия законотворческой и правоприменительной практики, выявляет ее недостатки и дает соответствующие рекомендации с целью постоянного совершенствования законодательства. Наделение Уполномоченного правом законодательной инициативы является одной возможностью для предотвращения нарушений прав человека. В ст. 31 закона об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации говорится о том, что изучая, анализируя и обобщая информацию о нарушениях прав и свобод человека, Уполномоченный вправе принимать непосредственное участие в совершенствовании законодательства как федерального уровня, так и законодательства субъектов Российской Федерации путем обращения в установленных законом случаях к субъектам права законодательной инициативы с соответствующими предложениями.
Субъекты права законодательной инициативы - это определенный Конституцией РФ круг органов государственной власти и должностных лиц, наделенных правом вносить в Государственную Думу законопроекты либо выступать с законодательными предложениями . Правом законодательной инициативы, согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации, обладают Президент Российской Федерации, Правительство РФ, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по предметам их ведения. Таким образом, возникает ситуация, когда Уполномоченный по правам человека в РФ лишен возможности напрямую влиять на правотворчество, инициировать реформы в сфере прав человека, поскольку не обладает правом законодательной инициативы. Очевидно, что необходимо внести в Конституцию Российской Федерации соответствующие поправки с тем, чтобы расширить круг субъектов законодательной инициативы, включив в него российского омбудсмана. Как отмечает Н.Ю. Хаманева, Уполномоченному по правам человека следовало бы «предоставить возможность оказывать влияние на правотворчество, инициировать реформы в области прав человека. Его важной функцией должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и право на основе этих данных вносить в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов. В связи с этим было бы полезно внести в Конституцию РФ соответствующие поправки, касающиеся расширения круга субъектов права законодательной инициативы путем отнесения к их числу Уполномоченного по правам человека. Это значительно усилило бы его позиции в Российской Федерации» . При этом предоставленное омбудсману Российской Федерации право законодательной инициативы должно быть универсальным, поскольку нарушения прав человека допускаются в различных областях деятельности, следовательно, сделать это право специальным, ограниченным предметом ведения не будет целесообразно. Кроме того, включение Уполномоченного по правам человека в список субъектов законодательной инициативы предоставит ему дополнительные гарантии и возможности деятельности в законотворческой сфере, обусловленные обязанностью аппарата Государственной Думы ежеквартально информировать всех субъектов права законодательной инициативы о поступивших на рассмотрение законопроектах, стадиях их рассмотрения, в том числе о получении заключения Правительства РФ, результатах рассмотрения принятых или одобренных Государственной Думой законов в Совете Федерации и Президентом РФ в соответствии со ст. 115 Регламента Государственной Думы.
В статье 31 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» установлен исчерпывающий перечень случаев, когда Уполномоченный вносит свои предложения в соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти: об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ; о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ. При этом омбудсман должен обладать фактами, что права граждан были нарушены вследствие исполнения органами власти или их должностными лицами соответствующих норм законодательства или в силу существующих пробелов в нем, которые выявляются в повседневной деятельности омбудсмана в процессе изучения и анализа информации о нарушениях прав человека или при противоречии законодательства РФ общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ.
К проблеме законотворческой инициативы омбудсмана РФ ученые-правоведы подходят с разных точек зрения. Большинство из них сходятся во мнении, что внесение соответствующих изменений в федеральное и региональное законодательство с целью расширения законотворческих возможностей омбудсмана необходимо. По мнению А.П. Евдошенко, предоставление права законодательной инициативы Уполномоченному «неизбежно укрепит публичность его статуса, повысит его авторитет и ответственность за свою деятельность по охране и защите прав и свобод человека... это право должно быть не общим, а специальным, т.е. касаться основной деятельности Уполномоченного - защиты прав и свобод человека и гражданина»1. М.В. Мархгеим высказывает суждение, что наделение региональных омбудсманов законодательной инициативой является объективной необходимостью и позволит «сократить путь следования предложений уполномоченных по совершенствованию законодательства, исключить из данного процесса посредников... повысит правовой статус рассматриваемого института и отразится на эффективности его правозащитной функции» .
В целях совершенствования законодательства омбудсман осуществляет классификацию и анализ жалоб и обращений, выявляет систематические нарушения прав человека и их причины, анализирует правовые акты, ставшие причиной этих нарушений на их соответствие законодательству, Конституции РФ, нормам международного права, обязательство соблюдения которых взяла на себя Россия. Мониторинг действующего законодательства позволяет выявить в нем пробелы, расширительное толкование потенциальных причин нарушений прав человека, связанных с применением этого законодательства, находящихся на разной стадии рассмотрения и разработки, провести экспертную оценку нормативно-правовых актов в плане их соответствия Конституции РФ, а также оценить влияние законодательства на ситуацию с правами человека. На базе этого анализа также могут быть выдвинуты законодательные инициативы. Как подчеркивает в своем первом докладе Уполномоченный по правам человека Челябинской области, мониторинг - это не просто отслеживание определенных процессов, но предание их гласности для стимуляции общественности и органов власти к устранению выявленных мониторингом недостатков; это «система регулярного измерения изменений, происходящих в обществе или его подгруппах, при условии регулярного применения одних и тех же принципов выборки и одного и того же инструментария для сбора данных»1.
Уполномоченный по правам человека, особенно на уровне субъекта РФ, обладает ограниченными материально-техническими и кадровыми ресурсами для проведения большого объема аналитической работы, необходимой для осуществления законотворческой деятельности. А.Ю. Сунгуров указывает, что важную роль могут сыграть экспертные советы при омбудсманах из квалифицированных юристов, ученых и правозащитников, существующие в большинстве субъектов РФ, и правозащитные организации. Взаимодействуя с их помощью с группами граждан, представляющими свои интересы в области внесения изменений в законодательство, такими как: экологические, национальные, религиозные организации, омбудсман получает необходимую информацию для анализа правового поля, последующей разработки и внесения законодательных инициатив2.
Взаимодействие уполномоченного по правам человека с органами судебной власти и прокуратуры
В ст. 33. п. 1 ФКЗ об омбудсмане Российской Федерации содержится положение, что омбудсман по окончании календарного года направляет доклад о своей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному прокурору РФ. При этом нормы закона закрепляют лишь обязанность омбудсмана подготовить ежегодный доклад, но не устанавливают требований к содержаниюе доклада. В законе не отмечается, каким образом адресаты доклада должны реагировать на этот доклад. Изучив доклады Уполномоченного по правам человека в РФ за предыдущие годы, можно отметить, что в них содержатся сведения о наиболее важных общих вопросах, связанных с гражданскими, политическими, экономическими, социальными и культурными правами человека; анализ действующего законодательства России и ее субъектов в области прав и свобод человека и гражданина и практики его применения на соответствие общепризнанным стандартам и международным обязательствам Российской Федерации; о проблемах по защите и восстановлению прав человека; о деятельности Уполномоченного по рассмотрению обращений и жалоб граждан на решения или действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц и др. Целью доклада омбудсмана РФ является информирование общественности, органов государственной власти, высших должностных лиц о состоянии и динамике дел, связанных с обеспечением и защитой законных прав и свобод человека и гражданина, и о результатах деятельности Уполномоченного по правам человека в указанной сфере. Доклад Уполномоченного включает в себя мотивационные предложения и рекомендации по защите и восстановлению конституционных прав человека1.
Закон устанавливает, что по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады (п. 2 ст. 33). Как мы видим, круг адресатов для специального доклада сужен по сравнению с основным докладом. При этом не указано, какие вопросы должны рассматриваться в этом докладе. Специальный доклад готовится по необходимости по вопросам, возникающим в связи с защитой и восстановлением прав отдельных социальных групп (детей, инвалидов, пенсионеров, военнослужащих и др.) или в отдельных сферах, затрагивающих права человека (например, Специальные доклады Уполномоченного «Экология и нарушение прав человека» от 05.09.2002 г., содержащие рекомендации, направленные на совершенствование деятельности государства по обеспечению и защите экологических и связанных с ними прав граждан РФ; «О нарушении уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности» от 17.06.2000 г.; «Проблемы защиты прав потребителей от преступлений» от 14.06.2008 г.).
Необходимо остановиться на ежегодных и специальных докладах, подготавливаемых уполномоченными по правам человека в субъектах РФ на основании анализа конкретных жалоб и обращений, иной информации, а также собственной позиции Уполномоченного, желающего обратить внимание общественности на определенные проблемы защиты прав человека в его субъекте. Примером может служить специальный доклад омбудсмана в Республике Башкортостан «О нарушениях прав граждан на вознаграждение за труд при несостоятельности (банкротстве)» от 14 февраля 2011 г., в котором говорилось о важности принятия мер, направленных на недопущение нарушений и восстановление прав граждан на вознаграждение за труд, а вывод доклада гласил: необходимо ужесточение ответственности руководителей и учредителей должника, собственников имущества должника, чьи действия привели к банкротству предприятия . В специальном докладе Уполномоченного по правам человека «О проблемах реализации права на свободу передвижения в Калининградской области» от 12 апреля 2011 г. омбудсман субъекта выдвигает ряд предложений для устранения комплекса проблем, возникающих у граждан субъекта, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, в связи с передвижением на территории субъекта РФ .
Результативность докладов уполномоченных по правам человека в зарубежных странах обеспечивается двумя путями - принятием специальных постановлений органов представительной или исполнительной власти по итогам обсуждения докладов или широким общественным обсуждением этих докладов, которые во всех странах публикуются в открытой печати. Что же касается российского омбудсмана, то порядок рассмотрения его доклада о деятельности и принятия решения, связанного с информацией, предоставленной в нем, не предусмотрен каким-либо нормативно-правовым актом. Следовательно, механизм реагирования на ежегодный и специальный доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации отсутствует. Мы предлагаем дополнить статью 33 ФКЗ об Уполномоченном по правам человека, предусмотрев обязанность Государственной Думы Российской Федерации по итогам рассмотрения ежегодного доклада омбудсмана принять постановление о мерах по устранению причин и условий, способствующих нарушениям прав и свобод человека и гражданина, указанных в докладе. Также следует дополнить Регламент Государственной Думы Российской Федерации, предусмотрев в нем главу 19.1 «Порядок рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотношениями Государственной Думы и Уполномоченного по правам человека Российской Федерации», в которой необходимо установить формы взаимоотношений омбудсмана РФ и Государственной Думы РФ и обязанность Думы по итогам рассмотрения на пленарном заседании ежегодного и специального докладов омбудсмана принимать постановления. В этом случае можно будет говорить о реализации контрольной функции омбудсмана (поскольку именно его доклады вызовут необходимость принять меры для устранения выявленных нарушений прав и свобод человека) и функции парламентского контроля деятельности органов государственной власти и должностных лиц.
П. 3 ст. 33 ФКЗ предусмотрел, что ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете», специальные доклады по отдельным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в «Российской газете» и в других изданиях. Как мы видим, к специальному докладу Уполномоченного не предъявляется требование о его обязательном опубликовании в официальных средствах массовой информации ввиду специфичности освещаемых в нем вопросов. Информирование общественности, должностных лиц и органов власти о его содержании осуществляется по усмотрению Уполномоченного. Специальные доклады могут быть опубликованы как в «Российской газете», так и в других периодических печатных изданиях.
Отдельные исследователи считают целесообразным направление ежегодных докладов российского омбудсмана международным организациям, членом которых является Российская Федерация (ООН, Совету Европы, ОБСЕ), а также Верховному комиссару ООН по правам человека, Комиссару Совета Европы по правам человека и ряду других контрольных органов, созданных в рамках международных договоров (Комитету по правам человека, Комитету по правам ребенка, Комитету по ликвидации дискриминации в отношении женщин) для информирования о выполнении обязательств в области прав человека.
Похожие диссертации на Структурно-организационные и функциональные особенности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
