Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и значение сроков в конституционном праве Российской Федерации 12
1. Соотношение понятий «время» и «срок»: конституционно-правовой аспекті 2
2. Виды конституционно-правовых сроков 31
3. Исчисление конституционно-правовых сроков, начало и окончание их течения 51
Глава II. Сроки в основных подотраслях конституционного права 73
1. Сроки в подотрасли «Конституционные основы статуса человека и гражданина» 74
2. Избирательные и референдумные сроки по законодательству Российской Федерации 92
3. Сроки в подотрасли конституционного права «Государственное устройство Российской Федерации» 116
4. Сроки в конституционных основах организации и функционирования органов государственной власти в Российской Федерации 128
Заключение 158
Список нормативных источников и научной литературы 165
- Виды конституционно-правовых сроков
- Исчисление конституционно-правовых сроков, начало и окончание их течения
- Избирательные и референдумные сроки по законодательству Российской Федерации
- Сроки в конституционных основах организации и функционирования органов государственной власти в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях продолжающихся преобразований правовой системы Российской Федерации важную роль играет совершенствование порядка осуществления высшими органами государственной власти основных направлений деятельности государства, и, соответственно, нормативной основы соответствующих процедур. Упорядочение общественных отношений, возникающих в процессе деятельности компетентных должностных лиц и государственных органов, невозможно без внутренне согласованной системы разноплановых процедурных и процессуальных средств, образующих целостный регулятивный механизм. Одним из действенных средств правового регулирования государственной деятельности выступают сроки, ограничивающие ее общую временную протяженность, а также время совершения конкретных действий и принятия решений.
В настоящее время различного рода сроки существуют, практически, во всех общественных отношениях, составляющих предмет конституционного права Российской Федерации. Они определяют продолжительность существования тех или иных конституционно-правовых отношений, а также порядок, процедуру и временные рамки совершения субъектами конституционного права юридически значимых действий. Только в Конституции Российской Федерации 1993 г. содержится около 40 различных норм, определяющих порядок действий субъектов конституционного права во времени.
Вместе с тем, в современном российском конституционном праве отсутствует легальное определение понятия «срок», не закреплены и правила исчисления конституционно-правовых сроков. Это вызывает достаточно серьезные трудности при применении норм конституционного права органами государственной власти (в том числе, судами). В некоторых случаях для восполнения подобных правовых пробелов судебные органы применяют нормы иных отраслей права - уголовного, гражданского, гражданско-процессуального. Например, в судебной практике по избирательным делам до 2005 г. действовало обыкновение при определении момента наступления возраста, по достижении которого гражданин приобретает активное избирательное право, использовать нормы уголовного права. Однако подобное применение норм права по аналогии далеко
не всегда способствует наиболее полной реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также не всегда соответствует принципам конституционного права Российской Федерации.
Таким образом, исследование наукой конституционного права сроков как правового явления имеет важное значение не только для усвоения его собственной сущности, но и для разработки многих аспектов развития и совершенствования конституционно-правовых процедур и различных форм конституционного процесса (в том числе, законодательного процесса, судебного конституционного процесса).
Степень научной разработанности темы. В российской науке конституционного права проблеме конституционно-правовых сроков уделяется явно недостаточное внимание. В настоящее время не существует монографических трудов, в которых исследованию конституционно-правовых сроков, их видам, порядку их исчисления и правовым последствиям их наступления или истечения уделялось сколько-нибудь значимое место. Существует лишь одно диссертационное исследование на тему: «Срок полномочий Президента Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование», подготовленное С.Г. Колбая в 2005 г., в котором исследуются не срок как таковой, а «основания и процедуры прекращения полномочий главы государства». Фрагментарно вопрос о сроках поднимается при рассмотрении проблем избирательного права А.А. Вешняковым, Е.И. Колюшипым, С.Д. Князевым, В.И. Лысенко, А.Е. Постниковым; института президентства - Г.В. Дегтевым, Л.А. Окуньковым, В.И. Радченко; парламентского права - С.А. Авакъяном, О.Н. Булаковым, Т.Я. Хабриевой. Проблемы сроков не освещены также и в учебной литературе, как по конституционному праву Российской Федерации, так и по отдельным подотраслям конституционного права.
Вместе с тем, в теории права и государства, а также в юридических нау
ках, изучающих отдельные отрасли права (гражданское, гражданско-
процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-
исполнительное, трудовое), проблемам правовых сроков уделяется значитель
ное внимание. Так, например, проблемы сроков в теории государства и права
рассматривались С.С. Алексеевым, Н.А. Власенко, В.Б. Исаковым,
Г.П. Петровым, П.М. Рабиновичем, В.В. Сорокиным, А.А. Тилле, С.А. Тороп-
киным и другими; в уголовном, уголовно-процессуальном и уголовно-исполнительном праве - В.Н. Авдеевым, В.П. Божьевым, A.M. Лариным, В.М. Лебедевым, Т.Г. Морщаковой, Г.Б. Петровой, И.Л. Петрухиным, В.М. Савицким, A.M. Смирновым, М.С. Строговичем и др. Наилучшее освещение проблема правовых сроком получила в трудах ученых в области гражданского и гражданско-процессуального права, таких, например, как В.В. Витрянский, Л.Г. Вострикова, Э.П. Гаврилов, Ю.А. Гамбаров, В.П. Грибанов, О.С. Иоффе, Е.Г. Исаева, О.А. Красавчиков, И.Б. Новицкий, P.O. Халфина, Е.А. Суханов, И.А. Фаршатов и др.
И все же, несмотря на то, что отдельные вопросы, относящиеся к проблематике диссертационного исследования, нашли отражение в трудах отдельных российских ученых - специалистов в области теории государства и права и отдельных отраслей права, проблема юридических сроков в конституционном праве Российской Федерации, их установления, исчисления, роли в регулировании конституционно-правовых отношений, еще недостаточно изучена в российской науке конституционного права.
Недостаточная изученность и актуальность исследуемой проблемы, ее большая практическая значимость для современного этапа развития правовой системы России определяют необходимость дальнейших исследований в этой области и обуславливают выбор темы диссертационного исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют также, помимо названных, научные труды теоретико-правового характера (А.В. Васильева, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, А.В. Малыш, Н.И. Матузова, З.А. Станкевича, Ю.А. Тихомирова, Т.М. Шамбы) и конституционно-правового характера (С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, И.Н. Барцица, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, А.Д. Керимова, И.А. Конюховой, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, Т.Д. Матвеевой, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева, И.С. Яценко и др.).
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся при нормативно-правовом регулировании временных рамок деятельности субъектов конституционного права, через установление ее сроков, а также правовые последствия, вызываемые данными сроками, их началом, течением и окончанием.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, регламентирующие временные параметры конституционно-правовых отношений, а также практика применения данных норм и соответствующие доктринальные положения.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы осуществить теоретический анализ правовых сроков как элемента правового регулирования юридически значимой деятельности субъектов конституционного права Российской Федерации, а также сформулировать на этой основе рекомендаций по правильному толкованию и применению, а также дальнейшему совершенствованию норм российского конституционного законодательства, устанавливающих правила о сроках.
Цель исследования достигается посредством решения следующих, задач:
выработать и обосновать понятие срока как правовой категории на основе предлагаемых в философии концепций времени с учетом особенностей, обусловленных юридической спецификой;
определить содержание понятия «срок в конституционном праве», а также исследовать его специфические признаки;
рассмотреть различные виды конституционно-правовых сроков, а также предложить их классификацию;
на основе теоретико-правового учения об юридических сроках, выявить особенности установления конституционно-правовых сроков, а также специфические правила их исчисления;
исследовать роль конституционно-правовых сроков в различных подотраслях и институтах конституционного права России, а также проанализировать правила исчисления;
выработать предложения по совершенствованию современного законодательства о сроках в конституционном праве и его применению.
Нормативную правовую базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации); федеральные конституционные законы (например, Федеральный конституционный закон от 24 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Феде-
рации», Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и др.); федеральные законы (в частности, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации.
Обстоятельному анализу подверглась практика Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции (в первую очередь, Верховного Суда Российской Федерации) в сфере применения конституционно-правовых норм о сроках к конституционно-правовым отношениям.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы анализа доктринальных, нормативных и эмпирических материалов, в соответствии с которыми диссертант рассматривает проблемы сроков в конституционном праве Российской Федерации.
В ходе исследования использованы, кроме того, такие методы научного познания, как конкретно-исторический, формально-юридический, статистический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. Формально-юридический метод применялся при анализе нормативной правовой базы, регламентирующей избранную для диссертационного исследования сферу конституционно-правовых отношений. Теоретико-прогностический метод проявился при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем осуществлено комплексное исследование методов установления сроков в конституционном праве Российской Федерации, а также способов их реализации. В диссертационной работе рассмотрено понятие конституционно-правовых сроков, их места в механизме регулирования конституционных правоотношений.
Диссертант выявляет и классифицирует виды сроков в конституционном праве по различным критериям, в том числе в зависимости от юридического назначения, по сфере правового регулирования и характеру регулируемой деятельности и т.п. В диссертации детально изучены проблемы исчисления сроков в конституционном праве, аргументирована необходимость установления различных правил начала течения и окончания для различных видов конституционно-правовых сроков.
В диссертационной работе осуществлен комплексный анализ проблем сроков в отдельных подотраслях и институтах конституционного права, в т.ч. в сфере конституционного статуса человека и гражданина (включая институт гражданства), избирательном и референдумном праве Российской Федерации, государственном устройстве Российской Федерации и конституционных основах организации и деятельности высших органов государственной власти России.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
на основе исследования существующих в юридической науке подходов к определению понятия «правовые сроки» и его места в механизме правового регулирования, диссертантом уточнено определение понятия «сроки в конституционном праве», под которым понимается закрепленная в конституционном законодательстве (в исключительных случаях - в нормативных договорах субъектов конституционного права) юридическая модель календарного времени, используемая Российской Федерацией, ее субъектами, органами государственной власти, иными субъектами конституционного права в регулировании конституционно-правовых отношений. Это закрепленные в нормах конституционного права или устанавливаемые в соответствии с ними решениями органов государственной власти определенные промежутки времени, в пределах которых возможно или обязательно принятие решений, совершение действий или воздержание от них (бездействие), а их истечение влечет возникновение, изменение или прекращение соответствующих правоотношений;
исследование норм конституционного права, закрепляющих положения о конституционно-правовых сроках, позволил диссертанту предложить критерии классификации конституционно-правовых сроков:
а) в зависимости от их места в механизме правового регулирования кон
ституционно-правовых отношений - на нормативно-правовые (устанавливаемые
в нормативных актах), индивидуально-определенные (устанавливаемые органа
ми государственной власти в на основании предписаний положений конститу
ционного законодательства), договорные (устанавливаемые в нормативных до
говорах субъектов конституционного права);
б) по сфере правового регулирования - на сроки, присущие институту
конституционных основ правового положения человека и гражданина; сроки,
присущие институту государственного устройства России; сроки в избиратель
ном и референдумном праве; сроки, установленные в конституционных основах
организации и деятельности органов государственной власти России; сроки, ус
тановленные конституционными основами местного самоуправления;
в) в зависимости от способа исчисления;
г) в зависимости от правовых последствий истечения - на правообразую-
щие, правоизменяющие, правопрекращающие.
- на основании анализа положений теоретико-правового учения о сроках, а также норм конституционного права Российской Федерации, закрепляющих правила установления сроков и их продолжительность, диссертант определяет исчисление конституционно-правовых сроков как волевую сознательную деятельность субъектов конституционного права по установлению подлинного смысла соответствующих правовых предписаний о сроках и определению с помощью математических и календарных расчетов их параметров применительно к конкретным правоотношениям.
Диссертант полагает, что в связи с особенностями системы источников конституционного права Российской Федерации невозможно законодательное закрепление в каком-либо нормативном правовом акте общих правил исчисления конституционно-правовых сроков. Но, вместе с тем, диссертант выделяет следующие правила:
а) субъекты конституционного права не могут по собственному усмотре
нию изменять правила начала, окончания и длительность нормативно-правовых
сроков;
б) восстановление сроков в конституционном праве, как правило, невоз
можно;
в) продление или сокращение конституционно-правовых сроков возмож
но только в случае, прямо предусмотренном в законе, с целью обеспечения реа
лизации конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также поло
жений о демократическом, правовом, федеративном характере Российского го
сударства;
г) исчисление конституционно-правовых сроков осуществляется в мину
тах и часах (в исключительных случаях, для обеспечения конституционных
прав и свобод человека и гражданина, а также легитимности высших органов
государственной власти государственной власти и непрерывности их функцио
нирования), днях, месяцах и годах.
Данные правила применимы в полном объеме в избирательном и рефе-рендумном праве, а также в подотрасли, закрепляющей основы организации и деятельности органов государственной власти России;
исследовав феномен правовых сроков в различных элементах системы конституционного права Российской Федерации, диссертант полагает, что подотрасль основ конституционного строя, а также подотрасть основных прав и свобод человека и гражданина, являются бессрочными, время их действия не может быть определено законодательно, они не могут быть прекращены ни по одностороннему, ни по взаимному волеизъявлению их участников;
подотрасль конституционного права, регулирующая федеративные отношения в Российской Федерации, допускает установление договорных сроков в нормативных договорах между субъектами Федерации, а также между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. При этом, положения нормативных договоров о сроках не должны противоречить основам конституционного строя, а также действующему законодательству;
принимая во внимание, что нарушение конституционно-правовых сроков может повлечь за собой искажение основ конституционного строя, а также нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина, диссертант полагает необходимым при правовом закреплении сроков предусмотреть также меры юридической ответственности за их нарушения, предполагая, что в это будет способствовать развитию регулятивного потенциала конституционно-правовых сроков.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при совершенствовании правового регулирования процедур реализации конституционно-правовых норм, а также конституционно-процессуальных правоотношений.
Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Избирательное право», «Судебный конституционный контроль».
Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации были изложены автором на VIII Международной научно-практической конференции «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (Москва, 2007), а также нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы.
Виды конституционно-правовых сроков
Многообразие сроков, закрепленных в нормах конституционного права Российской Федерации, обусловливает необходимость их научной классификации на виды, что имеет не только теоретическое, но и практическое значение.
Научная и практическая ценность любой классификации, в том числе и процессуальных сроков, зависит от обоснованного выбора ее критериев . При этом степень совершенства классификации может служить объективным показателем завершенности теоретического исследования в целом49. Научную классификацию можно признать завершенной только при условии, что в ее основу положены взаимосвязанные критерии, что позволяет составить более или менее цельное представление о предмете исследования.
Конституционно-правовые сроки можно подразделить на виды по различным основаниям.
Необходимость в классификации конституционно-правовых сроков по сфере правового регулирования обусловлена структурой и построением конституционного права как отрасли права.
Являясь составной частью единой системы права Российской Федерации, конституционное право само представляет сложную систему, складывающуюся в процессе дифференциации и интеграции входящих в его состав правовых норм. Система конституционного права зависит, прежде всего, от его содержания. Будучи единой по содержанию отраслью права, конституционное право характеризуется вместе с тем внутренней расчлененностью, дифференциацией на относительно автономные, но связанные между собой части - правовые нормы и правовые институты, которые могут образовывать в свою очередь другие объединения, составляющие вторичные структуры.
Система конституционного права предопределяется объективными факторами, в качестве которых выступают реальные связи, существующие в сфере регулируемых конституционно-правовыми нормами общественных отношений. Однако определяющее влияние все эти факторы оказывают не непосредственно, а через Конституцию Российской Федерации 1993 г. как основной источник конституционного права50. Таким образом, система конституционного права, в значительной степени (но далеко не полностью) совпадает с системой Конституции РФ51.
С.А. Авакъян выделяет в структуре системы конституционного права России ряд подотраслей. Основой для деления конституционного права на подотрасли является относительная самостоятельность друг от друга соответствующих групп правовых норм. Таким образом, в системе конституционного права можно выделить следующие элементы - подотрасли:
- основы конституционного строя - совокупность конституционно правовых норм, закрепляющих политический портрет общества как основанного на политическом плюрализме, природу Российского государства, институты власти в виде непосредственной демократии и соответствующих органов власти, конституционные основы экономической деятельности и многообразие форм собственности;
- конституционный статус человека и гражданина в Российской Федерации, которая охватывает общие основы статуса человека и гражданина; гражданство; статус иностранцев и лиц без гражданства РФ, статус беженцев, вопросы политического убежища; положение вынужденных переселенцев, конституционные основы политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом; основные права, свободы и обязанности граждан в личной жизни, общественно-политической и социально-экономической сферах, а также по защите других прав и свобод;
- избирательное право и избирательная система Российской Федерации». Она охватывает принципы избирательной системы, избирательные права граждан и порядок их осуществления; правила подготовки и проведения различных выборов в стране;
- государственное устройство России. Сюда относятся федеративное устройство государства, статус Российской Федерации, круг ее субъектов и их общий статус, а также особенности статуса отдельных групп субъектов; компетенция Российской Федерации и ее субъектов; автономия в России - национально-территориальная и национально-культурная; основы национальной политики, статуса национальных меньшинств и коренных малочисленных народов; основы региональной политики; административно-территориальное устройство субъектов РФ;
- конституционные основы организации и деятельности органов государ ственной власти России, включает в себя институты:
институт президентства Российской Федерации, объединяющий все нормы, определяющие статус Президента, его полномочия, порядок их осуществления, деятельность органов и лиц, обеспечивающих выполнение Президентом его предназначения,
институт Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, в котором группируются нормы, касающиеся статуса Федерального Собрания в целом, каждой из его палат, их полномочий, законодательного процесса, внутренней организации и порядка деятельности палат, их комитетов, комиссий, должностных лиц и аппарата,
институт Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, который охватывает конституционно-правовые институты и нормы, которыми закрепляется вся система федеральных органов исполнительной власти, статус Правительства и иных органов этой системы,
институт конституционных основ судебной и прокурорской системы Российской Федерации, объединяющий нормы Конституции РФ и законов, которыми закрепляется вся система судов и прокурорского надзора в России,
институт органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепляющий систему указанных органов власти; статус и организацию деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта; основы статуса высшего должностного лица субъекта и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти (правительства, администрации) субъекта; организацию конституционного правосудия в субъектах (в виде их конституционных, уставных судов);
- конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации». Сюда включаются нормы конституционного права, устанавливающие общие принципы организации местного самоуправления, статуса институтов непосредственной демократии, органов, должностных лиц в местном самоуправлении.
Спецификой структуры (системы) конституционного права является именно названная последовательность подотраслей конституционного права. Она обусловлена Конституцией РФ и последовательностью отражения в ней соответствующих общественных отношений3".
Следует сказать, что сроки существуют не во всех подотраслях и институтах конституционного права России. Отношения, урегулированные нормами подотрасли «Основы конституционного строя» являются наиболее общими и абстрактными. Эти отношения существуют постоянно и являются как бы «фоном», на котором развиваются иные конституционно-правовые отношения. Поэтому, в конституционных нормах, которые регулируют данные отношения, отсутствуют указания на сроки их действия, а также на то, что субъекты этих конституционных правоотношений обязаны или имеют право совершить какие-либо действия в сроки, установленные в Конституции РФ. Эти общественные отношения не могут быть прекращены их субъектами ни в одностороннем порядке, ни по соглашению сторон. Поэтому отношения, урегулированные нормами Конституции РФ об основах конституционного сторя являются бессрочными.
Исчисление конституционно-правовых сроков, начало и окончание их течения
Особенностью правовых сроков, требующей специального упоминания, является наличие в законодательстве специальных правил исчисления сроков. В юридической науке эти правила, а также положения, обосновывающие и упорядочивающие процесс установления правовых сроков; правила, определяющие их продолжительность, образуют учение о сроках89.
При этом, порядок исчисления конституционно-правовых сроков непосредственно связан с их видами. В предыдущем параграфе конституционно-правовые сроки были подразделены на два вида в зависимости от продолжительности отведенного времени и степени его ограничения: сроки - периоды и сроки - моменты. Установление особых правил исчисления необходимо именно для сроков - периодов.
Сроки-моменты регламентируются в законе посредством указания на совершение какого-либо юридически значимого действия или принятия решения в течение максимально короткого, но достаточного времени, сразу после совершения другого действия. Таким образом, данные сроки не требуют исчисления. Установление в Конституции РФ 1993 г. и конституционном законодательстве таких сроков обусловлено следующими факторами:
а) необходимость совершения юридически значимых действий или принятия решений по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечению правопорядка в сложных социально-политических условиях. Например, срок - момент установлен ст. 87 Конституции РФ 1993 г.: «в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе». Сроки - моменты установлены, например, ст. 14 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (в ред. от 29 апреля 2008 г.) "О противодействии экстремистской деятельности" для принятия мер по привлечению к ответственности должностного лица, а также иного лица, состоящего на государственной или муниципальной службе, допустившего «публично, либо при исполнении должностных обязанностей, либо с указанием занимаемой должности» высказывания «о необходимости, допустимости, возможности или желательности осуществления экстремистской деятельности, ... а равно непринятие должностным лицом в соответствии с его компетенцией мер по пресечению экстремистской деятельности»90; ст. 19 (ч. 1) Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ (в ред. от 8 ноября 2007 г.) "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" устанавливает также полномочие федерального органа исполнительной власти по безопасности, федерального органа исполнительной власти по обороне, федерального органа исполнительной власти по внутренним делам, федерального органа исполнительной власти по охране окружающей среды потребовать от иностранного военного корабля, не соблюдающего законодательство Российской Федерации о правилах прохода через территориальное море или нахождения во внутренних морских водах, в морских портах, немедленно покинуть территориальное море, внутренние морские воды и морской порт91;
б) обеспечение достоверности определения результатов волеизъявления граждан при проведении выборов и референдума. При этом сроки - моменты устанавливаются при определении результатов голосования и результатов выборов или референдума (например, в соответствии со ст. 77, п. 27 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (в ред. от 24 апреля 2008 г.) "О референдуме Российской Федерации" «первый экземпляр протокола участковой комиссии об итогах голосования после подписания его всеми присутствующими членами участковой комиссии с правом решающего голоса и выдачи его заверенных копий лицам, имеющим право на их получение, либо заверения этих копий незамедлительно направляется в соответствующую территориальную комиссию...» 2); а также для обеспечения оперативности рассмотрения заявлений и жалоб граждан при реализации избирательных прав и права на участие в референдуме (например, в соответствии со ст. 15, п. 13 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" «избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, получив ходатайство о регистрации региональной подгруппы, незамедлительно уведомляет Центральную избирательную комиссию Российской Федерации о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) в ходатайстве»; в соответствии со ст. 44, п. 4 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" «решение участковой комиссии о включении или невключении гражданина Российской Федерации в список участников референдума может быть обжаловано в вышестоящую комиссию референдума или в суд (по месту нахождения участковой комиссии), которые обязаны рассмотреть жалобу (заявление) ... за три и менее дня до дня голосования и в день голосования - немедленно. В случае, если принято решение об удовлетворении жалобы (заявления), исправление в списке участников референдума производится участковой комиссией немедленно»);
Избирательные и референдумные сроки по законодательству Российской Федерации
Подотрасть конституционного права - избирательное право и референ-думное право охватывает принципы избирательной системы; избирательные права граждан и порядок их осуществления; правила подготовки и проведения различных выборов в стране; а таюке право граждан на участие в референдуме и порядок проведения референдумов различных уровней. Избирательное и референдумное право является единственным элементом системы отрасли конституционного права Российской Федерации, которое устанавливает единые в рамках подотрасли правила о сроках, закрепляет порядок их исчисления, а также фиксации моментов начала и окончания их течения. Данные правила установлены в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» , который выполняет функцию «Общей части» соответствующей подотрасли конституционного законодательства.
Целями установления избирательных и референдумных сроков являются следующие:
а) обеспечение наиболее полной реализации конституционных прав граждан участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избраннымив органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдуме;
б) обеспечение сменяемости составов органов государственной власти и органов местного самоуправления, и, соответственно их легитимности и обеспечения представительства в органах публичной власти политических интересов различных социальных слоев и групп.
Поэтому сроки в избирательном праве имеют служебный характер и должны быть «привязаны» к срокам полномочий выборных государственных органов. Однако Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ (в ред. от 26 апреля 2007 г.) "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" был введен единый день голосования ". В настоящее время в соответствии со ст. 10, ч. 3 Федерального закона Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" «днями голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления являются второе воскресенье марта или в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, второе воскресенье октября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов». Таким образом, не сроки полномочий выборных государственных органов и органов местного самоуправления определяют сроки проведения избирательных кампаний, наоборот - сроки полномочий выборных органов публичной власти изменены таким образом, чтобы обеспечить удобство осуществления выборной процедуры. Что представляется не совсем правильно с точки зрения соотношения материального и процессуального в праве.
При этом, несмотря на явное преобладание процессуальных норм в избирательном и референдумом праве и процедурных сроков, в данной подотрасли все же встречаются материальные сроки. К ним относятся:
а) возраст, по достижении которого граждане приобретают избирательные права и право на участие в референдуме. Данный срок направлен на обеспечение разумности решений, принимаемых гражданами при участии в управлении делами государства.
В соответствии со ст. 4 (ч. 1) Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»183 гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, голосовать на референдуме. Гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях, других действиях по подготовке и проведению референдума. Таким образом, определенные избирательные права гражданин приобретает и до достижения 18 лет, при условии, что он достигнет избирательного возраста в день голосования. Возраст, по достижении которого граждане пользуются пассивным избирательным правом, установлен Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, регламентирующими порядок проведения выборов в высшие органы государственной власти, а также конституциями и уставами субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 5 (ч. 2) Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" «гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года, может быть избран депутатом Государственной Думы»184.
Сроки в конституционных основах организации и функционирования органов государственной власти в Российской Федерации
Подотрасль конституционного права Российской Федерации - конституционные основы организации и деятельности органов государственной власти России, включает в себя институты:
-институт президентства Российской Федерации, объединяющий все нормы, определяющие статус Президента, его полномочия, порядок их осуществления, деятельность органов и лиц, обеспечивающих выполнение Президентом его предназначения,
- институт Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, в котором группируются нормы, касающиеся статуса Федерального Собрания в целом, каждой из его палат, их полномочий, законодательного процесса, внутренней организации и порядка деятельности палат, их комитетов, комиссий, должностных лиц и аппарата,
- институт Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, который охватывает конституционно-правовые институты и нормы, которыми закрепляется вся система федеральных органов исполнительной власти, статус Правительства и иных органов этой системы,
-институт конституционных основ судебной и прокурорской системы Российской Федерации, объединяющий нормы Конституции РФ и законов, которыми закрепляется вся система судов и прокурорского надзора в России,
- институт органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепляющий систему указанных органов власти; статус и организацию деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта; основы статуса высшего должностного лица субъекта и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти (правительства, администрации) субъекта; организацию конституционного правосудия в субъектах (в виде их конституционных, уставных судов).
Анализ норм Конституции РФ 1993 г. и федерального законодательства показывает, что в институте президентства в Российской Федерации существуют следующие виды сроков:
а) сроки, истечение которых является основанием приобретения права быть избранным на государственную должность Российской Федерации - Президента РФ. В соответствии со ст. 81 (ч. 2) Конституции РФ Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. При этом, в отличие от Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) "О выборах Президента Российской Федерации" (ст. 3, ч. 2), установлено более жесткое правило - Президентом может быть может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет , т.е. достигший указанного возраста на день выдвижения в качестве кандидата в Президенты РФ.
Ценз "оседлости" для кандидата в президенты - 10-летний срок постоянного проживания российского гражданина в Российской Федерации является оптимальным для приобретения достаточного знания страны, ее интересов, воз-можностсй, традиций и т.д." При этом Конституция не устанавливает, в течение какого периода жизни кандидата должен истечь этот срок. Установлено лишь, что проживание на территории Российской Федерации должно быть постоянным, т.е. при выяснении вопроса о соблюдении данного срока необходимо определить найдется ли за весь предшествующий период жизни кандидата в Президенты 10 лет, удовлетворяющих условию постоянного (т.е. более 6 месяцев в году), проживания в России;
б) срок, истечение которого является препятствием для выдвижения в качестве кандидата на пост Президента РФ. В соответствии со ст. 81, ч. 3 Конституции РФ «одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд». В настоящее время это конституционное положение те вызывает неоднозначного толкования239, однако в 1998 г. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал запрос Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в котором требовалось дать толкование данной нормы. Конституционный Суд РФ в своем определении от 5 ноября 1998 г. № 134-0 по делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации установил, что положения п. 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" и ст. 81 (ч. 3) Конституции Российской Федерации были реализованы на очередных президентских выборах, состоявшихся 16 июня -3 июля 1996 г., на которых действовавший Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин был вновь избран на эту должность. В отношении его кандидатуры на всех стадиях избирательного процесса (регистрация кандидатов, голосование, вступление в должность), предусмотренных Федеральным законом от 17 мая 1995 г. "О выборах Президента Российской Федерации" в соответствии со ст. 81 (ч. 4) Конституции Российской Федерации, определялось, что он баллотировался и был избран на второй срок подряд. Из изложенного с очевидностью вытекает, что избиратели, голосуя в 1996 г. за кандидатуру действовавшего Президента Российской Федерации, исходили из того, что избирают его на второй срок полномочий в соответствии со ст. 81 (ч. 3) Конституции Российской Федерации240.
