Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Референдум как институт непосредственной демократии 20
1.1. История становления института референдума 20
1.2. Актуальные проблемы общей теории института референдума 42
1.3. Конституционно-правовая модель института референдума как структурно-содержательная форма 72
Глава II. Однозвенная модель института референдума в законодательстве стран мира 86
2.1. Законодательное закрепление и практика применения института референдума в странах мира 87
2.2. Уровень проведения как критерий, характеризующий подмодели института референдума 94
2.3. Обязательность проведения как критерий, характеризующий подмодели института референдума 95
2.4. Предмет проведения как критерий, характеризующий подмодели института референдума 96
2.5. Правовое значение результатов референдума как критерий, характеризующий подмодели института референдума 98
2.6. Инициатор проведения референдума как критерий, характеризующий подмодели института референдума 99
Глава III. Двухзвенная модель института референдума в законодательстве стран мира 102
3.1. Законодательное закрепление и практика применения института референдума в странах мира 103
3.2. Уровень проведения как критерий, характеризующий подмодели института референдума 128
3.3. Обязательность проведения как критерий, характеризующий подмодели института референдума 130
3.4. Предмет проведения как критерий, характеризующий подмодели института референдума 133
3.5. Правовое значение результатов референдума как критерий, характеризующий подмодели института референдума 140
3.6. Инициатор проведения референдума как критерий, характеризующий подмодели института референдума 142
Глава IV. Трехзвенная модель института референдума в законодательстве стран мира 149
4.1. Законодательное закрепление и практика применения института референдума в странах мира 150
4.2. Уровень проведения как критерий, характеризующий подмодели института референдума 209
4.3. Обязательность проведения как критерий, характеризующий подмодели института референдума 213
4.4. Предмет проведения как критерий, характеризующий подмодели института референдума 219
4.5. Правовое значение результатов референдума как критерий, характеризующий подмодели института референдума 235
4.6. Инициатор проведения референдума как критерий, характеризующий подмодели института референдума 240
Глава V. Четырехзвенная модель института референдума в законодательстве стран мира 248
5.1. Законодательное закрепление и практика применения института референдума в странах мира 249
5.2. Уровень проведения как критерий, характеризующий подмодели института референдума 305
5.3. Обязательность проведения как критерий, характеризующий подмодели института референдума 308
5.4. Предмет проведения как критерий, характеризующий подмодели института референдума 312
5.5. Правовое значение результатов референдума как критерий, характеризующий подмодели института референдума 332
5.6. Инициатор проведения референдума как критерий, характеризующий подмодели института референдума 335
Заключение 345
Список источников права и научной литературы363
- История становления института референдума
- Законодательное закрепление и практика применения института референдума в странах мира
- Законодательное закрепление и практика применения института референдума в странах мира
- Законодательное закрепление и практика применения института референдума в странах мира
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы представительные органы власти и наднациональные образования все чаще показывают свою несостоятельность в решении возникающих проблем. В связи с этим необходимо уделять больше внимания институтам прямой демократии, которых в мировой политической теории и практике насчитывается немало.
Одним из имеющихся в нашем распоряжении инструментов прямой демократии является референдум — наиболее яркое, по нашему мнению, проявление народного суверенитета или, другими словами, суверенной народной воли, которое, как правило, имеет место, когда высшие представительные органы не могут взять на себя ответственность за принятие соответствующего решения. Это происходит не потому, что у них нет понимания вопроса, не сложилась собственная позиция или они избегают ответственности, а потому, что по смыслу самой проблемы здесь требуется согласие всего народа. Нужно, чтобы сами граждане взяли на себя ответственность за решение соответствующей проблемы и собственным авторитетом обеспечили его эффективную реализацию.
Без обобщения опыта законодательного закрепления и реализации на практике института референдума в странах мира невозможно составить цельную картину развития данного института непосредственной демократии на сегодняшний день.
В современной научной литературе и публицистике чаще всего говорят и пишут преимущественно о формах представительной демократии, не уделяя при этом должного внимания раскрытию таких форм непосредственной демократии, как петиции, собрания, сходы, всенародные опросы и, конечно же, референдумы.
При этом многие исследователи изучают данный институт лишь в самых общих чертах, не вдаваясь в подробности его законодательного регулирования.
Исследования конституционно-правовых моделей института референдума в зарубежном законодательстве касаются главным образом европейских стран и стран СНГ. В этих работах авторы выделяют в законодательстве каждого государства только одну модель института референдума, не исследуя ее структуру и не вникая в специфику каждой конкретной ситуации проведения референдума. Учитывая то, что в одной и той же стране народное голосование может проводиться по самым различным вопросам, подобный подход не представляется целесообразным.
В связи с этим, безусловно, представляется актуальным проведение исследования степени развития и особенностей закрепления института референдума в различных странах мира, то есть изучение конституционно-правовых моделей института референдума.
Создание универсальной концепции модели института референдума позволит легко провести конституционно-правовой анализ законодательства любой страны мира с целью выявления тех или иных особенностей института референдума.
Степень разработанности темы. Институты непосредственной демократии уже стали объектом изучения для правоведов различных стран. Но при этом нельзя не согласиться с мнением, что вниманием ученых незаслуженно обойдены такие важные демократические институты, как право быть свободными от «всяких ассоциаций», право быть свободными от политических и иных речей и др .
Вопросы становления и развития института референдума в законодательстве зарубежных стран не раз становились предметом исследования ученых. Зарубежное законодательство о референдуме подвергалось исследованию со стороны таких ученых, как Ф. Ардан, Л. Батлер, Дж. Бюрдо, П. Бойер, С. Бруно (Швеция), Д. Гарнер, Р.Дж. Гейзи, Дайси, П. Джексон, Б. Дулан, М. Дюверже, С.А. Егоров, Дж. Зиммерман, Р. Карре де Марберг, А. Корф, Т.И. Кронин, П. Леопольд, С. Липшиц, Монье, Дж.- Ф. Оберт, П. О Хиггинс (Ирландия), Т.И. Паттерсон, М. Прело (Франция), А. Ренни, И. Робинсон (Канада), М.Дж. Росс, Л. Сабато (США), А. Салмон, Р. Симеон, В.Дж. Станкевич (Великобритания), К. Старк (Германия), П. Таггарт, О.Х. Филипс, М.-И. Фитинг, П. Хогг, А. Щербак и другие.
Наша задача по исследованию моделей института референдума в странах мира облегчается тем, что мы в своей работе можем опираться на труды видных отечественных специалистов в области конституционного права, политических и правовых учений, международного права: С.А. Авакьяна, А.Б. Агапова, И.А. Андреева, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Ю.М. Батурина, Д-Н. Бахраха, А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, О.Н. Булакова, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, Н.Т. Ведерникова, А.А. Вешнякова, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, О.А. Гаврилова, В.В. Гошуляка, В.З. Гущина, Ю.А.Дмитриева, Т.Д. Зражевской, А.В. Иванченко, В.Т. Кабышева, А.Д. Керимова, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, А.И. Ковлера, А.Н. Кокотова, В.В. Комаровой, В.А. Копылова, О.Е. Кутафина, М.И. Кукушкина, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, Н.В. Мамитовой, М.С. Матейковича, Г.М. Мелкова, Н.А. Михалевой, А.А. Мишина, Л.А. Окунькова, A.M. Осавелюка, А.Н. Постникова, Ф.М. Рудинского, Б.А. Страшуна, А.П. Сунцова, Н.А. Трайнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой (Конюховой), В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и ряда других ученых.
Теоретической основой работы послужили труды отечественных ученых в области общей теории права: С.С. Алексеева, A.M. Васильева, Н.А. Власенко, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, В.М. Корельского, В.В.Лазарева, Р.З.Лившица, А.В. Малько, М.Н.Марченко, Н.И. Матузова, В.Д. Перевалова, P.O. Халфиной, Л.С. Явича и других.
В то же время необходимо особо отметить классические работы Г. Еллинека, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, Г.В. Шершеневича, А.С. Ященко, которые внесли существенный вклад в развитие российской юридической науки и послужили основой для разработки теоретико-методологической части нашего исследования.
Использовались работы зарубежных исследователей: Б. Барбера, К. Боуна, Д.Д. Ламберта, Э. Лейкмана, Г. Майера, А. Надаиса, К. Надо, П. Ортешука, Р. Таагеперы и М.С. Шугарта.
Особое внимание уделено трудам советского периода: вопросы непосредственной демократии исследовали такие видные ученые государствоведы, как Н.Е. Андрианов, Г.В. Барабашев, В.Т. Кабышев, В.Ф. Коток, А.Г. Мурашин, В.Н. Суворов, М.В. Цвик, Д.Ю. Шапсугов, К.Ф. Шеремет и многие другие.
После принятия действующей Конституции Российской Федерации, изменившей подходы к народовластию, свои работы непосредственной демократии посвятили Р.Ю. Горлачев, Т.В. Калитанова, С.А. Кондратьев, СМ. Кременецкий, Ю.А. Кудрявцев, В.В. Пылин, В.Н. Руденко, Д.Ю. Устинов, Д.В. Шомникова.
Институту референдума свои исследования посвятили такие современные ученые, как А.А. Аванесян, Л.И. Волова, Б.С. Гадоев, В.В. Комарова, М.М. Курячая, В.Н. Мамичев, В.Н. Руденко, И.А. Филипов и другие.
Формы непосредственной демократии на местном уровне и их специфические особенности исследовали в своих работах А.Н. Нифанов, Л.А. Нудненко, В.В. Пылин, Д.Д. Рагулин, М.С. Семенова, О.В. Чернова.
Проблемам института референдума в странах мира уделяли внимание такие ученые, как А. Ангелов, Л. Зябкина, И. Клюев, А.И. Ковлер, С.К. Колибаб, А. Кривошеева, М. Макарычев, В.В. Маклаков, В.Ы. Мамичев, Л.С. Мамут, В.В. Невинский, Б. Спасов, СВ. Троицкий и другие.
Однако модели института референдума в странах мира, практика применения данного института, проблемы и тенденции его развития по-прежнему остаются малоизученными.
Что касается подмоделей института референдума, то данный термин вводится в научный оборот впервые.
Кроме того, практически нет работ, в которых исследовался бы институт референдума сразу в нескольких десятках стран, хотя подобное исследование будет способствовать выявлению особенностей развития теории и практики применения института референдума, определению тенденций его развития.
Цель данного исследования состоит в разработке универсальной концепции конституционно-правовой модели института референдума как структурно-содержательной формы, а также в изучении через призму данной концепции действующего конституционного законодательства стран мира.
В соответствии с поставленной целью определился и объект исследования - конституционное законодательство стран мира, а точнее те его положения, которые имеют отношение к институту референдума. В ходе исследования мы будем обращаться к законодательству тех стран мира, в которых институт референдума представлен наиболее широко, либо имеет богатую историю применения, либо где нормы, входящие в данный институт, отличаются значительной спецификой.
Предметом исследования стали теоретические вопросы закрепления и реализации института референдума в законодательстве стран мира, его современное состояние и тенденции развития. Данные проблемы рассматриваются через призму разработанной универсальной концепции конституционно-правовой модели института референдума.
Цель данного исследования определяет и его основные задачи, которые заключаются в изучении референдума как института непосредственной демократии, истории и условий его становления и развития, общих теоретических положений.
Неравномерное, неоднородное и неоднозначное применение института референдума ставит перед современной наукой конституционного права задачу разработки научно обоснованной универсальной концепции конституционно-правовой модели института референдума. Данная концепция, безусловно, должна основываться на общих теоретических положениях института референдума, которые уже не раз становились предметом исследования для отечественных и зарубежных специалистов.
В настоящем исследовании мы намерены выявить в законодательстве каждого рассматриваемого государства научно целесообразное количество подмоделей института референдума. При этом оговоримся, что в случае, когда это будет оправдано целями настоящего исследования, возможно объединение нескольких сходных подмоделей в одну, конституционно-правовые признаки которой и будут рассматриваться.
Таким образом, перечень задач, которые мы ставим перед собой, выглядит следующим образом:
— рассмотрение сущности и юридической природы института референдума как одного из важнейших институтов прямой демократии;
— видовая характеристика референдумов на основе уже имеющихся в отечественной и зарубежной доктринах классификаций референдумов;
— изучение и обобщение имеющихся научных разработок моделей института референдума;
— разработка универсальной концепции конституционно-правовой модели института референдума как структурно-содержательной формы;
— анализ конституционно-правовой модели института референдума как структурно-содержательной формы;
— выявление конституционно-правовых признаков и их устойчивых сочетаний, позволяющих различать подмодели института референдума;
— выявление подмоделей института референдума в конституционном законодательстве стран мира, изучение их особенностей и практики применения;
— исследование механизмов проведения референдума в различных странах, определение субъекта, инициирующего процедуру референдума, рассмотрение его прав и обязанностей;
— определение факторов, оказывающих влияние на наличие или отсутствие предпосылок для закрепления в законодательстве конкретной страны тех или иных подмоделей института референдума;
— изучение современных проблем реализации тех или иных подмоделей института референдума на практике;
— внесение предложений по совершенствованию законодательства и юридических процедур в пределах исследуемой проблемы.
Эмпирическую базу исследования составили Конституции и Основные законы ряда государств, а также нормативные акты различной юридической силы, регулирующие положения об институте референдума.
Методологической основой данного исследования стали современные научные концепции и методы познания, применяемые юридической наукой и практикой, а также правовые теории конституционного права, создающие основу для развития института референдума и являющиеся его теоретической базой.
Работа основана на использовании положений современных учений о методологии научного исследования: диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного в законодательстве стран мира о референдуме, общенаучные и частнонаучные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие.
Особое место в приведенном исследовании занимает общенаучный метод анализа и синтеза, который в сочетании со сравнительно-правовым стал основным в представленной работе. Это позволило показать общее, особенное и отдельное в законодательстве зарубежных стран о референдуме.
Научная новизна работы состоит как в самом подходе к исследованию поставленной проблемы, так и в том, что в ней впервые разработана универсальная концепция конституционно-правовой модели института референдума как структурно-содержательной формы, состоящей сразу из нескольких подмоделей института референдума.
В пределах проведенного исследования впервые:
-разработана универсальная концепция конституционно-правовой модели института референдума как структурно-содержательной формы;
-введен в научный оборот термин «подмодель института референдума»;
— высказано и подтверждено результатами проведенного исследования предположение о возможности наличия в законодательстве одного государства сразу нескольких подмоделей института референдума;
-через призму разработанной универсальной концепции конституционно-правовой модели института референдума исследовано законодательство более тридцати государств мира;
-сформулирована система критериев оценки эффективности каждой модели и подмодели института референдума и на основании этого дана оценка моделям и подмоделям института референдума в рассматриваемых странах;
-выявлены основные, наиболее актуальные для целей настоящего исследования внутренние и внешние факторы, представляющие угрозу нормальной, эффективной реализации на практике моделей и подмоделей института референдума.
В работе получили дальнейшее развитие:
— научно-историческое исследование этапов становления и развития института референдума;
— положения о том, что институт референдума является одним из самых распространенных в законодательстве стран мира институтов непосредственной демократии;
— научное осмысление важности рассматриваемого института в системе остальных инструментов непосредственной демократии;
— теоретическое обоснование права на существование такого понятия, как «модель института референдума»;
— доктринальная полемика относительно универсального определения понятия «референдум»;
— исследование вопроса о соотношении понятий «референдум» и «плебисцит»;
— концепция приоритета политических прав и свобод человека и гражданина, форм и способов их реализации, в том числе в международно-правовом аспекте;
— проблемы организации и совершенствования качества организации проведения референдумов в странах мира;
— вопросы совершенствования государственно-правовой политики в области привлечения населения к решению важнейших вопросов государственной и общественной жизни.
Проведенное исследование позволило сформулировать ряд выводов и обобщений, выносимых на защиту и обладающих научной новизной или ее существенными элементами:
1. В работе впервые разработана универсальная концепция модели института референдума, позволяющая дать полную характеристику института референдума в законодательстве любой страны мира. Она основывается на том, что любая процедура проведения референдума, предусмотренная в законодательстве того или иного государства, может быть охарактеризована посредством присвоения ей совокупности конституционно-правовых признаков по ряду критериев: уровень проведения, обязательность проведения, предмет проведения, правовое значение результатов референдума, инициатор процедуры проведения референдума.
2. Конституционно-правовая модель института референдума — структурно-содержательная форма, включающая совокупность предусмотренных законодательством государства теоретически возможных ситуаций применения института референдума (структурная часть), а также конституционно-правовые критерии, на основе которых могут быть выявлены индивидуализирующие признаки каждой теоретически возможной ситуации применения института референдума (содержательная часть).
3. Подмодель института референдума — составляющий элемент структуры конституционно-правовой модели института референдума в государстве, представляющий собой отдельную предусмотренную законодательством государства теоретически возможную ситуацию проведения референдума, обладающую уникальным набором конституционно-правовых признаков.
4. Каждая предусмотренная законодательством процедура референдума может быть расценена как подмодель лишь после определения уникального набора конкретных характеризующих ее признаков на основе следующих конституционно-правовых критериев: уровень проведения; обязательность проведения; предмет проведения, перечень вопросов, которые могут выноситься на всенародное обсуждение; правовое значение результатов референдума, обязательность их учета в своей работе субъектами конституционного права; инициатор процедуры проведения референдума. Выявление конституционно-правовых признаков каждой процедуры референдума на основе вышеприведенных критериев позволяет определить эффективность и реальность подмодели. Кроме того, в ходе исследования выявлены сочетания конституционно-правовых признаков, позволяющие заявлять о неэффективности и нецелесообразности той или иной подмодели, и наоборот, определены наиболее предпочтительные сочетания конституционно-правовых характеристик, позволяющие считать референдум, проводимый на основе той или иной подмодели, действующим институтом непосредственной демократии.
5. Степень законодательного регулирования, количество и эффективность подмоделей института референдума существенно различаются в странах мира. Объяснением этому могут служить следующие факторы: принятие конституционных актов в различные временные периоды развития государства и общества (и как следствие — ориентация на решение иных задач); специфическая политическая обстановка в некоторых государствах мира, не позволяющая по ряду причин эффективно использовать институты непосредственной демократии; исторически сложившиеся обычаи и традиции государственной жизни, не предусматривающие проведение всенародных голосований; значительные различия в размере государственной территории, количестве населения, обладающего правом голоса.
6. В структуре конституционно-правовой модели института референдума государства в результате изучения соответствующих норм Конституции страны можно выделить от одной до четырех самостоятельных подмоделей института референдума.
7. В зависимости от количества подмоделей института референдума, предусмотренных конституционным законодательством, можно выявить государства с однозвенной, двухзвенной, трехзвенной и четырехзвенной моделями института референдума.
8. В государствах с однозвенной моделью института референдума иерархическая структура «модель-подмодель» весьма специфична, поскольку содержание конституционно-правовой модели института референдума совпадает с содержанием единственной подмодели. Это особенный, частный случай предлагаемой нами универсальной концепции модели института референдума, поскольку здесь целое (модель) фактически соответствует части (подмодели).
9. В конституционном законодательстве стран мира наибольшее распространение получили трехзвенная и четырехзвенная модели института референдума, что объясняется широким кругом вопросов, решаемых посредством всенародного голосования, и, следовательно, наличием в законодательстве ситуаций проведения референдума.
10. Исследование конституционно-правовых моделей института референдума в законодательстве сразу нескольких десятков государств позволяет выявить определенные закономерности. Так, например, в абсолютном большинстве исследованных нами государств предусмотрен референдум на общегосударственном уровне. Подавляющее большинство Конституций предусматривают проведение обязательного референдума по вопросам изменения административно-территориального устройства, а также в ходе процедуры полного или частичного пересмотра Конституции. Во многих государствах мира референдум является элементом законодательной процедуры, и граждане могут непосредственно участвовать в законодательном процессе. Кроме того, чрезвычайно редко в законодательстве используется консультативный референдум. В большинстве случаев результаты народного волеизъявления носят императивный характер и не нуждаются в каком-либо последующем утверждении. Инициатива проведения референдума принадлежит, как правило, органам государственной власти. Гораздо реже подобными полномочиями обладают граждане и административно-территориальные образования.
11. Модели и подмодели института референдума в некоторых странах мира обладают специфическими особенностями, выделяющими данные ситуации проведения референдума на фоне других. Специфика может заключаться в необычном сочетании конституционно-правовых характеристик, особенностях законодательного закрепления института референдума, исторических особенностях развития государства и т.д. Основным параметром для выявления специфических моделей и подмоделей является именно их нестандартность, несоответствие выявленным закономерностям, непохожесть на аналогичные институты в других странах мира. К числу стран мира со специфическими моделями и подмоделями института референдума можно отнести Великобританию, Исландию, Княжество Лихтенштейн, Королевство Дания, Латвийскую Республику, Республику Албания, Республику Молдова, Республику Узбекистан, ФРГ, Украину, Эстонскую Республику и некоторые другие страны.
12. Основываясь на результатах исследования конституционно-правовых моделей института референдума в различных государствах мира, можно сделать вывод о необходимости совершенствования и дальнейшей проработки механизмов закрепления данного института непосредственной демократии в конституционном законодательстве стран мира.
Теоретическая значимость работы обосновывается необходимостью выявления и тщательного анализа конституционно-правовых моделей института референдума в законодательстве стран мира, обобщения теоретических наработок и практики применения данного института.
В научно-теоретическом плане изучение проблемы конституционно-правового регулирования моделей института референдума в странах мира диктуется тем, что подобное исследование в таком контексте является новым для отечественной конституционно-правовой доктрины.
Проведение исследования конституционно-правовых моделей института референдума сразу нескольких стран необходимо для выявления наиболее действенных конституционно-правовых конструкций, используемых для выявления мнения населения.
Кроме того, в результате проведенного исследования можно будет выявить государства, где институт референдума действительно широко используется и для этого есть все законодательные, организационные и политические предпосылки, а также страны, которые, закрепив в конституционном законодательстве возможность проведения народного голосования, тем не менее, игнорируют данный институт непосредственной демократии и всячески препятствуют его реализации.
Это, в свою очередь, позволит сделать ряд рекомендаций для совершенствования конституционного законодательства любого государства в части закрепления норм, входящих в институт референдума.
Теоретические положения и выводы, полученные в ходе анализа зарубежного законодательства, будут способствовать дальнейшему накоплению теоретических знаний о референдумах и других институтах непосредственной демократии, приведут к совершенствованию и развитию понятийного аппарата науки конституционного права.
Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что выводы и рекомендации, сделанные в работе, могут быть использованы для совершенствования законодательной базы, устранения неточностей и коллизий законодательства, как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах.
Кроме того, полученные результаты можно использовать в учебном процессе при чтении курса конституционного права, спецкурсов и семинаров на юридических факультетах высших учебных заведений.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования изложены в монографиях, научных статьях на страницах центральных журналов, учебных пособиях и других работах, опубликованных, в том числе в изданиях, рекомендованных в перечне ВАК.
Выводы и положения диссертации представлялись автором на международных, всероссийских и региональных конференциях в Москве, Пензе, Санкт- Петербурге, Саранске, Саратове, Тамбове и других городах.
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и используются в деятельности юридических факультетов Московского гуманитарного университета, Пензенского государственного университета, Пензенского государственного педагогического университета имени В.Г. Белинского, Пензенского института развития образования, Института ювенальной юстиции при ПРОО «Союз юристов Пензенской области» при чтении учебной дисциплины «Конституционное право России», а также ряда специализированных курсов по государственно-правовой специализации.
Результаты диссертационного исследования одобрены Фондом развития отечественного образования в номинации «Юриспруденция» (г. Сочи, 2006 г., 2007 г.), а также Евразийским клубом молодых ученых (г. Берлин, 2007 г.).
Основные положения и выводы диссертационной работы обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета Пензенского государственного университета, а также на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Российского государственного торгово-экономического университета.
Структура диссертации отражает логику диссертационного исследования и обеспечивает последовательное изложение анализируемого материала и формулируемых выводов. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих двадцать семь параграфов, заключения и списка источников права и научной литературы.
История становления института референдума
Референдум как форма непосредственного участия населения в разрешении внутригосударственных и межгосударственных проблем известен с давних пор. Принято считать, что родиной референдума является Швейцария.
Как указывает В.Н. Мамичев, народное законодательство здесь существовало уже при возникновении союза. В старинных землях: Ури, Швиц, Обвальден, Нидвальден, Герсац, Гларус, Анпенцелл Внешнего Родена и Анпенцелл Внутреннего Родена существовало (реализовывалось) почти полное народное законодательство. Оно ограничивалось лишь верховной властью германского императора, но это ограничение было весьма несущественным и впоследствии стало фиктивным. Начиная с ХІП-XIV в.в. население этих земель принимает свои законы на мирных сходах. «Решение всех важнейших дел мирской сход оставлял за собой, маловажные же дела, предоставлял советам».
В 1294 году в Швице состоялся первый мирский сход. Обладая правами имперской семьи, сход принимал, несомненно, значительные постановления. Они сводились к тому, чтобы никто под угрозой большого штрафа не смел продавать недвижимое имущество монастырям и чужеземцам. Таким образом, Швицкий сход стремился защитить общину от посягательств со стороны дворянства и духовенства.
Главным образом, мирские сходы существовали в двух формах: очередные и чрезвычайные. Проекты законов предлагались как кантональным советом, так и просто определенным числом граждан.
Референдум как форма непосредственного участия населения в решении важнейших вопросов социально-экономической, политической жизни общества, а также в разрешении территориальных и международных споров - явление далеко не новое. В специальной юридической литературе датой проведения первого в истории человечества референдума принято считать 1439 год (кантон Берн, Швейцария).4
В 1798 году, когда Франция завоевала Швейцарию, была принята новая Швейцарская конституция. В ней содержались ограничения ряда прав, в том числе и права граждан на народное законодательство.
Цюрихский политик того времени Сутер обосновывал это тем, что «законодательство или деятельность законодательного учреждения состоит в основательной разработке соответствующего вопроса, во всестороннем обсуждении и решении его. Народ склонен усваивать идеи, исходящие от отдельных лиц, интересоваться, увлекаться ими и стоять за них всей массой. Но в законодательстве дело сводится к тому, чтобы разработать эти идеи в подробностях и выразить их в самой лучшей форме. Народ не может выполнить этой задачи. Она должна быть возложена на совет или подобное ему учреждение. Всесторонне обсуждать или выяснять эти вещи может только корпорация, которая не должна быть слишком многочисленной»5.
Другой ученый того времени Вельти отмечал: «Если народные права достигают цели: установить единение представителей с народом, объединить идеи и дух времени с чувствами и мыслями народа, то, конечно, в них заключается великая государственная мудрость, которая нашла философский камень и заменяет умственный труд государственного деятеля работой непогрешимой машины. Но надо тщательно присмотреться, действительно ли народные права выполняют эту высокую задачу?»
В первой половине XIX века в Швейцарии начинается период беспрерывных волнений, революций, «возрождение» народных прав в больших кантонах.
Конституция Швейцарии 1848 года послужила новым толчком к распространению народного законодательства в форме референдума и народной инициативы. Референдум здесь проводится на федеральном, кантональном и коммунальном уровне и чаще всего по требованию избирателей. С 12 сентября 1848 года по 6 июня 1971 года только на федеральном уровне и лишь по конституционным вопросам избиратели участвовали в 157 голосованиях. Общее соотношение одобренных предложений таково: 63% их исходило от парламента и 13% - от избирателей.8
Хотя многие референдумы в Швейцарии имели прогрессивное значение, в целом, как указывают многие зарубежные исследователи, результаты говорят об их консервативности. «Референдум носит консервативный характер. Большинство швейцарских референдумов оканчивается поддержкой статус-кво и отклонением предложенных реформ».
Один из известных исследователей референдума и свидетель его проведения в Швейцарии Курти, оценивая результаты референдума, говорит, что референдум «является политической школой для народа и, следовательно, средством культурного развития первостепенной важности. Где действует референдум, там все классы населения занимаются государством и его задачами... Народ нашего времени не хочет быть misera contribuens plebs. Он не хочет ждать, пока его признают зрелым и способным применять более обширные права. Он прекрасно понимает, что этой зрелости за ним бы еще долго не признали и что старания дать ему надлежащее образование были бы не особенно велики. Тем лучше, что он сам вступает в свои права: они именно дадут ему образование и воспитание, сделают его экономически независимым и духовно свободным. Референдум оказался чрезвычайно полезным для законодательства и всей жизни тем, что он доставил больше влияния на них общественному мнению и всеобщей воле: ведь представительные учреждения везде, где только они могут действовать самовластно, слишком склонны превращаться в особое сословие, в касту, которая вместо общественных интересов блюдет лишь свои собственные. Народные голосования референдума напоминают парламентариям об их обязанностях; они заставляют их искать сближения с народом»10. Также высокую оценку референдуму дали ученые юристы Еллинек11 и Дайси12.
На наш взгляд, представляется интересным анализ референдумов в Швейцарии, проделанный русским ученым П.И. Новгородцевым. Первое, что бросается в глаза при изучении результатов целого ряда народных голосований, это своего рода нерешительность голосований, проявляющаяся в том, что большинство едва превышает меньшинство. Вот результаты двух референдумов 1875 года по вопросам о введении однообразного для всех швейцарцев «политического права голоса» (с устранением различий между отдельными кантонами) и об установлении гражданского брака. По первому из этих вопросов предложение о принятии соответствующего закона было отвергнуто большинством 207 263 голосов против 202 583; по второму вопросу за принятие высказались 213 199 голосов против 205 069. Здесь проявляется явное отсутствие по данным вопросам единой и определенной общей воли.
Законодательное закрепление и практика применения института референдума в странах мира
Конституция Грузии от 24 августа 1995 года: «Статья 5. ...2. Народ осуществляет свою власть посредством референдума, других форм непосредственной демократии и через своих представителей. ... Статья 74. 1. По требованию Парламента, не менее 200000 избирателей или по собственной инициативе Президент Грузии назначает референдум по вопросам, определенным Конституцией и органическим законом, в течение 30 дней со дня получения этого требования. 2. Не допускается проведение референдума для принятия или отмены закона, по вопросам амнистии или помилования, ратификации и денонсации международных договоров и соглашений, а также по вопросам, ущемляющим основные конституционные права и свободы человека. 3. Вопросы, связанные с назначением и проведением референдума, регулируются органическим законом»107.
Первый референдум на основы вышеприведенных норм был проведен в Грузии 5 января 2008 года. 19 декабря 2007 года Центральная избирательная комиссия Грузии утвердила вопросы для референдума. Всего их было два.
Первый вопрос, по которому выяснялось мнение населения, звучал следующим образом: «Поддерживаете Вы или нет вступление Грузии в Северо-Атлантический альянс (НАТО)?».
Формулировка второго вопроса звучала так: «Согласны ли Вы или нет, чтобы очередные выборы в парламент Грузии были проведены весной 2008 года?». Этот референдум состоял как бы из двух частей - по количеству выносимых на обсуждение вопросов. У первой части референдума по предмету его проведения налицо международно-правовой характер. Вторая часть носила ярко выраженный плебисцитарный оттенок, поскольку референдум проходил в условиях жесточайшего противостояния правящей власти и оппозиционно настроенных политических сил.
О наличии как минимум двух частей референдума косвенно можно судить по тому, что каждый из вопросов был напечатан на отдельном бюллетене108.
Согласно результатам референдума, 77 % избирателей высказались за вступление страны в НАТО. При этом проведение парламентских выборов весной 2008 года поддержали 79,74 % участников референдума. В референдуме, по данным ЦИК Грузии, участвовали 1 миллион 912 тысяч 943 избирателя, что составило 56,17 % от их общего числа109.
Анализируя конституционное законодательство Грузии о референдуме, можно отметить, что на законодательном уровне созданы многие предпосылки для активного применения на практике такого института непосредственной демократии как референдум.
Однако, учитывая сложную политическую внутригосударственную и международно-правовую обстановку, нормальное функционирование данного института представляется затруднительным.
В данном случае законодательное закрепление однозвенной модели института референдума не представляется оправданным, поскольку, несмотря на декларируемую конституцией возможность проведения референдума по инициативе граждан, фактически круг вопросов, которые могут выноситься на референдум, довольно ограничен.
Конституция Республики Македония от 17 ноября 1991 года: «Статья 2. ...Граждане Республики Македония осуществляют власть через демократически избранных представителей, путем референдума и другие формы непосредственного волеизъявления. Статья 68. Собрание Республики Македония: ... объявляет о проведении референдума; ... Статья 73.
Собрание принимает решение об объявлении референдума по отдельным вопросам, входящим в его компетенцию, большинством голосов от общего числа депутатов.
Решение на референдуме считается принятым, если за решение проголосовало большинство участвовавших в референдуме избирателей, если в референдуме приняли участие более половины общего числа избирателей.
Собрание должно объявить о референдуме, если предложение поступит не менее чем от 150 тысяч человек.
Решение, принятое на референдуме, является обязательным. Статья 74. ...Решение об изменении границы Республики Македония считается принятым на референдуме, если за него проголосовало большинство от общего числа избирателей. Статья 120. ...Решение о вступлении или выходе из союза или объединения с другими государствами считается принятым, если на референдуме за него проголосовало большинство от общего числа избирателей»110. Как и большинство современных демократических конституций Конституция Республики Македония предусматривает, что народ является носителем верховной власти (суверенитета) (часть 1 ст. 2 Конституции).
Референдум называется одним из способов осуществления верховной власти (часть 2 статьи 2 Конституции).
Исходя из анализа содержания вышеприведенных статей, мы считаем возможным выделить в законодательстве Македонии лишь одну подмодель института референдума, поскольку механизм его проведения всегда один и тот же, несмотря на то, что предмет проведения может быть самым различным.
Единственный пока референдум на основе положений действующей конституции состоялся 07 ноября 2004 года. На нем жители страны должны были решить: предоставлять или лишить албанское национальное меньшинство расширенных прав на территориях компактного проживания.
Правительство Македонии, Евросоюз и НАТО предложили бойкотировать этот плебисцит, чтобы он был признан несостоявшимся.
Но для многих и, в первую очередь, — для оппозиции, провал референдума стал полной неожиданностью. То, что албанцы бойкотируют его проведение, было известно заранее. Но в отношении македонцев такой уверенности не было. В результате, из 1,7 млн. граждан с правом голоса на участки пришло только 436 тысяч человек, что составляет 26,24 % населения. Из них за отмену закона проголосовали 410 тысяч человек, а против - около 20 тысяч.
Законодательное закрепление и практика применения института референдума в странах мира
Как известно, Великобритания не имеет конституции в традиционном значении этого слова. Основной закон страны носит смешанный характер. Он включает писаные акты, судебные прецеденты и конституционные обычаи, регулирующие конституционно-правовые отношения, что, без сомнения, облегчает парламенту Великобритании при желании организовать референдум и установить процедуру его проведения. Отсутствие конституции в форме кодекса, а также господство концепции о суверенитете парламента, возникшей еще в XVII в. до введения всеобщего голосования, объясняет невозможность выдвижения каких-либо иных требований и условий проведения референдума. До 1975 г. в конституции Великобритания отсутствовал акт о референдуме, проведение такого голосования на национальном уровне было невозможно. Общенациональный референдум 1975 года, как уже ранее нами отмечалось, проводился на основании акта, принятого парламентом ad hoc, т.е. специально для проведения этого референдума.
В связи с вышеизложенным, весьма затруднительно сформулировать признаки подмоделей, входящих в английскую модель института референдума.
Тем не менее, опираясь на общетеоретические положения института референдума, а также на опыт проведения в Великобритании референдума 1975 года, можно сделать определенные выводы о наличии в в данном государстве довольно своеобразной модели института референдума. Объясняется это господством концепции парламентского суверенитета, исторически стожившейся в процессе развития данного государства.
Вторая подмодель института референдума в Великобритании отличается от первой лишь по нескольким критериям: по уровню проведения и отчасти по предмету проведения.
Подобное сходство двух подмоделей объясняется особенностями правовой системы Великобритании, в которой институт референдума в целом, а следовательно и входящие в него подмодели, находятся под сильным влиянием господствующей в государстве концепции о суверенитете представительного органа — парламента и иных исторически сложившихся специфических политических традиций.
Мы считаем необходимым еще раз отметить, что в законодательстве Великобритании деление модели референдума на несколько подмоделей — чисто условное, поскольку выделяемые нами признаки данных подмоделей в полном объеме не закреплены на законодательном уровне, а основываются лишь на имеющихся прецедентах.
Это означает, что в зависимости от изменения политической ситуации в данном государстве возможно проведение референдума, который не будет подпадать под признаки ни одной из выделенных подмоделей, и следовательно внесет существенные коррективы в выявленную нами структуру английской модели института референдума.
В любом случае, изучение института референдума Великобритании представляет огромный интерес для исследователей в силу объективной исторически сложившейся неординарности правовой системы данного государства, которая соответственно накладывает отпечаток и на построение всех конституционно-правовых институтов.
Еще одна двухзвенная модель института референдума просматривается в конституционном законодательстве Андорры.
Действующая Конституция Княжества Андорра одобрена андоррским народом на референдуме от 14 марта 1993 года. Нормы, входящие в институт референдума, содержат следующие статьи Конституции: «Статья 76. Глава Правительства, с согласия большинства Генерального совета, может обратиться к Соправителям с просьбой о проведении референдума по вопросу политического характера. Статья 106. Пересмотр Конституции осуществляется Генеральным советом большинством в две трети его членов. Решение о пересмотре затем немедленно выносится на ратификационный референдум» .
Как и большинство других государств мира, Конституция Княжества Андорра содержит указание на принадлежность суверенитета народу. При этом статья 1 Конституции отмечает, что проявлением данного суверенитета является народное голосование и другие формы, предусмотренные в иных статьях конституции. К числу данных форм, несомненно, относится и институт референдума, положения о котором предусмотрены в статьях 76 и 106 Конституции.
Основываясь на результатах анализа соответствующих статей Конституции Княжества Андорра, в конституционном законодательстве данной страны можно выделить две подмодели института референдума, обладающие разным набором конституционно-правовых характеристик и практически не связанные между собой.
Фундаментом правовой системы Федеративной Республики Германии является Основной закон ФРГ от 23 мая 1949 г., действие которого с 03 октября 1990 г. распространяется и на территорию бывшей ГДР.
В соответствии с абзацами 2, 3 и 6 статьи 29 Основного закона 1949 г. урегулирован порядок принятия федерального закона о новом делении федеральной территории: «Статья 29
2. Мероприятия по новому делению федеральной территории осуществляются посредством федерального закона, утверждаемого на референдуме. Мнение заинтересованных земель должно учитываться.
3. Референдум проводится в землях, из территорий или частей территорий которых должна быть образована новая земля или земля с новыми границами (заинтересованные земли). Голосование проводится по вопросу: должны ли заинтересованные земли оставаться в прежних границах или должна быть образована новая земля или земля с новыми границами. Результат референдума об образовании новой земли,, земли с новыми границами считается положительным, если на будущей территории, а также на всех территориях или частях территорий заинтересованной земли, принадлежность которых должна соответственно измениться, большинство проголосует за эти изменения. Результат считается отрицательным, если на территории одной из заинтересованных земель большинство проголосует против изменений; однако отрицательный результат не принимается во внимание, если на части территории, принадлежность которой к заинтересованной земле должна измениться, большинство в две трети проголосует за изменение, кроме случая, когда на всей территории заинтересованной земли большинство в две трети отклонит предполагаемые изменения...
5. Цель народного опроса состоит в том, чтобы установить, получит ли одобрение предложенная в законе принадлежность территории к определенной земле. В соответствии с законом народный опрос может касаться различных предложений, однако, не более чем двух. Если большинство одобрит предлагаемые изменения, касающиеся принадлежности к определенной земле, то федеральный закон должен в течение двух лет определить, будет ли изменена такая принадлежность в соответствии с абзацем 2. Если предложение, по поводу которого проводился народный опрос, будет одобрено в соответствии с предложениями 3 и 4 абзаца 3, то в течение двух лет после проведения такого опроса должен быть издан федеральный закон об образовании предполагаемой земли, который не нуждается в дополнительном утверждении на референдуме.
6. Большинством на референдуме и при народном опросе признается большинство поданных голосов, которое составляет не менее четверти голосов избирателей, пользующихся правом выборов в Бундестаг. Подробности проведения референдума, народного опроса и народной инициативы регулируются федеральным законом113; он может предусмотреть возможность повторения народной инициативы не ранее чем через пять лет....».
Законодательное закрепление и практика применения института референдума в странах мира
Конституция Республики Армения содержит следующие нормы, входящие в институт референдума: «Статья 2. Власть в Республике Армения принадлежит народу. Свою власть народ осуществляет посредством свободных выборов, референдумов, а также через предусмотренные Конституцией государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц...
Статья 110. Муниципалитеты, исходя из интересов общества, по закону могут объединяться друг с другом или отделяться друг от друга. Соответствующий закон принимается Национальным Собранием по предложению Правительства. До представления законодательной инициативы Правительством в соответствующих муниципалитетах назначаются местные референдумы. Результаты местных референдумов прилагаются к законодательной инициативе. Муниципалитеты могут объединяться или отделяться независимо от результатов местных референдумов...
Статья 111. Конституция принимается или в нее вносятся изменения посредством референдума по инициативе Президента Республики или Национального Собрания.
Референдум назначает Президент Республики по предложению или согласию Национального Собрания. Соответствующее постановление принимается Национальным Собранием большинством голосов от общего числа депутатов.
...Президент Республики в срок, установленный Национальным Собранием, выносит на референдум проект Конституции или вносимых в нее изменений, вновь предложенный Национальным Собранием не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов.
Если с инициативой выступает Президент Республики, то Национальное Собрание в трехмесячный срок после получения проекта Конституции или вносимых в нее изменений ставит на голосование вопрос о вынесении проекта на референдум. Если большинство от общего числа депутатов Национального Собрания голосует за проект, последний считается принятым и выносится на референдум Президентом Республики в установленный им срок.
Статья 112. Законы выносятся на референдум по предложению Национального Собрания или Правительства в порядке, установленном статьей 111 Конституции.
Изменения в принятые посредством референдума законы вносятся только референдумом.
Статья 113. Вынесенный на референдум проект считается принятым, если за него проголосовало более половины участников голосования, но не менее чем одна четверть граждан, включенных в избирательные списки»121.
Конституция Армении, отдавая дань тенденциям развития демократических начал, содержит положение о том, что власть в государстве принадлежит народу, который может реализовывать свои властные полномочия посредством различных институтов как представительной, так и непосредственной демократии.
На наш взгляд, в конституционном законодательстве Армении можно выделить три подмодели института референдума.
Первая касается изменения границ муниципальных образований. Вторая подмодель имеет место в случае принятия новой конституции (т.е. полного пересмотра действующей), либо в случае внесения изменений в действующий основной закон Армении.
Законодательная конструкция данной подмодели предусматривает определенную процедуру согласования законопроекта между органами государственной власти. Это способствует урегулированию возможных «перекосов» в интересах той или иной ветви власти. Однако конечным арбитром выступает население Республики Армения, одобряющее либо отклоняющее предлагаемые изменения.
Данная подмодель была использована на референдуме по внесению изменений в конституцию Армении, который состоялся 27 ноября 2005 года.
Тогда за конституционную реформу проголосовали 1 412 000 человек (93,3 %), против - 82 200 избирателей (5,4 %). Всего в голосовании приняли участие 1 514 000 человек (65,3 % из имеющих право голоса)122.
По сути, население высказалось за усиление роли парламента в управлении страной и, соответственно, уменьшение роли президента. Судебная система стала более независимой от исполнительной власти.
Референдум проходил в условиях жесткой конфронтации власти и оппозиции, что дало почву для многочисленных заявлений о фальсификациях и нарушениях, допущенных в ходе проведения референдума.
Однако, согласно официальным данным, народное голосование прошло без существенных нарушений законодательства.
И, наконец, третья подмодель института референдума, которая может быть выделена в конституционном законодательстве Армении, используется как одна из стадий законотворческого процесса.
Основной, на наш взгляд, недостаток армянской модели института референдума заключается в нелогичном сочетании конституционно-правовых признаков первой подмодели — обязательности проведения и консультативного характера принимаемых на референдуме решений.
Еще одним недостатком армянской модели института референдума, на наш взгляд, является отсутствие у граждан права инициировать референдум.
