Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Референдум как институт народовластия .
1. Власть народа как единство непосредственной и представительной его форм .
2. Понятие референдума и его конституционно-правовая природа .
Глава 2 Конституционно-правовое регулирование института референдума .
1. Развитие конституционного законодательства, регламентирующего подготовку и проведение референдума .
2. Механизм реализации конституционного права граждан на участие в референдуме .
3. Гарантии конституционного права граждан на участие в референдуме.
Заключение.
Список использованных нормативных источников и литературы.
- Власть народа как единство непосредственной и представительной его форм
- Понятие референдума и его конституционно-правовая природа
- Развитие конституционного законодательства, регламентирующего подготовку и проведение референдума
- Механизм реализации конституционного права граждан на участие в референдуме
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Глубина и масштабы проводимых реформ политико-правовой системы Российской Федерации предполагают необходимость привлечения к преобразованиям широких слоев населения. Важная роль в процессе формирования современной российской государственности отведена институтам прямого народовластия. В этих условиях исследование форм непосредственного народовластия является одной из актуальных проблем российской науки конституционного права. Изучение и более широкое применение различных форм народовластия, в том числе референдума, играет значительную роль в деле повышения эффективности управления современным Российским государством.
История развития институтов народовластия в нашей стране характеризуется тем, что долгое время использование референдумов в социально - политической практике фактически отсутствовало. Точкой отсчета в возобновлении практики использования референдумов в России можно считать референдум, проведенный 17 марта 1991 года по вопросу учреждения поста Президента РСФСР. В последующем, в Российской Федерации был проведен ряд референдумов как на федеральном, так и на региональном уровне.
За сравнительно короткое время использования института референдума в Российской Федерации накоплен определенный опыт правового регулирования вопросов его подготовки и проведения. Этот факт актуализирует необходимость обобщения и дальнейшего развития как теории референдума, так и практики его использования, что предполагает совершенствование его нормативной базы, приведение ее в соответствие с требованиями современной Российской государственности. Тем более, что анализ содержания нормативно — правовых актов, регламентирующих процесс подготовки и проведения референдума, показывает несовершенство целого ряда их положений, нерешенность в них некоторых организационно-правовых аспектов, недостаточную разработку механизма исполнения его
4 решений, ответственности за их неисполнение. Таким образом, актуальность исследуемой темы представляется очевидной.
Современный этап развития института референдума в Российской Федерации характеризуется тем, что действующая Конституция РФ прямо закрепляет право граждан на участие в референдуме (ч.1и2 ст.32.), что требует теоретического осмысления и расширения практики применения референдума.
Право на участие в референдуме предоставляет гражданам возможность непосредственного участия в решении вопросов общественной и государственной жизни, позволяет оказывать влияние на политическую линию развития общества и государства. Право граждан Российской Федерации на участие в референдуме является выражением фундаментальных конституционных ценностей, на которых базируются основы демократической организации нашего государства. Однако, ряд проблем реализации этого конституционного права остается неразрешенным. Применение института референдума в современных условиях имеет тенденцию смещения на региональный и местный уровень. Положительно оценивая эту тенденцию, хотелось бы подчеркнуть настоятельную необходимость соответствия регионального и местного законодательства, регулирующего референдум, с общими принципами подготовки и проведения референдума, закрепленными в Федеральном законодательстве. При этом, особо следует подчеркнуть, что региональное и местное законодательство должно учитывать специфические особенности региональных и местных условий.
Развитие института референдума имеет не только важное теоретическое значение, но и реально расширяет возможности народовластия, укрепляет публичную власть, способствует повышению ее эффективности. Это исключительно важно для становления и дальнейшего развития современной российской федеративной государственности. Оно и понятно, ибо согласно конституционному установлению, институт референдума, наряду с
5 выборами, является высшей формой выражения власти народа как основополагающего демократического завоевания.
Президент Российской Федерации В.В. Путин, определяя приоритеты развития Российского государства на современном этапе, отмечал: «Во всем мире наблюдается тенденция к усилению исполнительной власти. И потому далеко не случайно стремление общества усилить контроль над ней во избежание произвола и злоупотреблений».1 Эффективный контроль общества за исполнительной и представительной ветвями власти возможен при условии развития институтов непосредственного народовластия, в частности, института референдума, совершенствования нормотворческой базы, регулирующей его. Необходимым условием функционирования и развития форм прямой демократии, в частности, референдума является высокий уровень политической и правовой культуры, социальной активности граждан России,
Система государственной власти считается устойчивой только при том условии, когда она подкреплена развитыми институтами непосредственного народовластия, наиболее ярким выражением которых, является референдум. Подлинная эффективность власти воплощается в единстве ее представительной и непосредственной форм реализации.
Указанные обстоятельства значительно актуализируют исследование института референдума, механизма его подготовки и проведения, совершенствование правовой базы, регулирующей его.
Степень разработанности проблемы. В юридической литературе общетеоретические вопросы прямого народовластия являлись предметом внимания ученых еще дореволюционной России. К исследованию института референдума обращались К.Каутский, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, К.МТахтарев, Б.Н.Чичерин и другие.
Наибольшее развитие исследование института референдума приобрело в советский период истории нашего государства. Среди ученых,
Путин В.В. Россия на рубеже тысячелетия.//Российская газета, 1999.31 декабря. С.4.
исследовавших данную проблему в тот период, особое место занимает профессор В.Ф, Коток, который посвятил ее изучению несколько крупных монографических изданий и статей, профессор В.Т. Кабышев, посвятивший ряд работ проблемам народовластия. Большое значение в исследовании этого института имели работы Г.В, Барабашева, Л.И. Воловой, Л.А. Григоряна, Р.А. Сафарова, Г.Х. Шахназарова, К.Ф. Шеремета и других.
В своем исследовании диссертант обратился к работам российских ученых, посвященных анализу зарубежного опыта изучения теории и практики референдума: В.В.Маклакова, В.Н.Марченко, Н.Сахарова, С.В.Троицкого, а также к работам зарубежных ученых: Л. Дюги, Дж. Зиммермана, В. Цветанова и других.
В современной литературе исследования различных аспектов народовластия, института референдума, получили широкое освещение в работах С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, Н.С.Бондаря, А.А.Вешнякова, Н.В.Витрука, Б.Н.Габричидзе, К.Д.Коркмасовой, О.Е.Кутафина, В.О.Лучина, Ж.И.Овсепян, Ф.М.Рудинского, Б.Н.Топорнина, В.ЕЛиркина и ряда других авторов.
Исследованию института референдума посвящены труды
С.Ю.Амбарного, который рассматривал проблемы законодательства о
референдуме; С.А.Богомолова, исследующего проблемы экологических
референдумов и законодательства, регламентирующего их; И. А.
Старостиной, рассматривающей вопросы соотношения референдума и этнических проблем в России и за рубежом; Ю.А. Дмитриева, В.В. Комаровой, исследующих вопросы соотношения института референдума с другими формами непосредственного народовластия; В.В.Игнатенко и В.А. Лучина, посвятивших свои работы вопросам общественного контроля за соблюдением законодательства на выборах и референдуме и ответственности за его нарушение.
Исследованию различных институтов прямой демократии на уровне местного самоуправления и непосредственно местному референдуму
7 посвящены труды А.Н, Нифанова, СВ. ГТолениной и некоторых других авторов.
В процессе диссертационного исследования автор опирался на указанные работы, а также отечественные и зарубежные нормативные источники, регулирующие институты непосредственного народовластия, в том числе референдум.
Для более глубокого теоретического осмысления институтов народовластия, их гносеологических и исторических корней, автор обращался к трудам по таким смежным с юриспруденцией отраслям знаний как философия, политология, социология, история.
В работе использован научный и практический материал, полученный в результате контент-анализа публикаций в журналах и сборниках.
Проведен анализ практического опыта подготовки и проведения референдумов, накопленного в Российской Федерации за последние годы.
Объектом исследования являются конституционно-правовые основы народовластия в системе современной российской государственности, политико-правовые отношения, возникающие в процессе реализации власти народом.
Предметом исследования является институт референдума, его место и роль в реализации народовластия в современной России, а также законодательство Российской Федерации и его субъектов, регулирующее механизм подготовки и проведения референдума.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -выявить содержание института референдума в современных условиях; показать его значение в реализации народовластия; разработать практические рекомендации по совершенствованию нормативно - правовой базы, регулирующей подготовку и проведение референдума; обосновать необходимость более широкого использования института референдума в практике становления и развития Российской государственности как на
федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления.
Поставленные цели достигаются посредством решения следующих задач:
- рассмотреть сущность народовластия, единство правовой природы его
представительной и непосредственной форм и показать органическую
взаимосвязь этих институтов демократии;
-определить понятие референдума и провести анализ его соотношения с существующими в отечественной литературе определениями;
-исследовать особенности различных видов референдума, критерии их классификации;
-провести сравнительный анализ существовавшего в советский период и действующего в современных условиях законодательства о референдуме и, исходя из этого, обосновать предложения по совершенствованию современного федерального законодательства;
-рассмотреть содержание института референдума в его динамике, как
процесса, состоящего из определенных этапов, исходя из чего, выделить
стадии реализации и механизм осуществления гражданами их
права на участие в референдуме;
- исследовать развитие механизма реализации права граждан РФ на
участие в референдуме, опираясь при этом на установления Основного
Закона Российской Федерации, а также руководствуясь результатами
сравнительного анализа существовавшего ранее и действующего ныне
законодательства, регламентирующего референдум;
-определить систему гарантий осуществления гражданами конституционного права на участие в референдуме и обосновать необходимость установления мер конституционно-правовой ответственности за нарушение этого права.
Методологическая основа диссертационного исследования. В процессе исследования диссертант руководствовался общенаучным
9 диалектическим методом познания и основными принципами академической науки: научности, объективности, системности, историзма, которые предполагают рассмотрение и изучение политико-правовых процессов в динамике, позволяют учитывать всю многогранную взаимосвязь и взаимозависимость рассматриваемых явлений.
Использование указанных методов позволило диссертанту рассмотреть содержание института референдума как целостного явления в единстве и многообразии составляющих его элементов.
Научная новизна диссертационного исследования выражается в том, что это одно из первых общетеоретических исследований института референдума в системе современной российской государственности. Предлагается и обосновывается авторское определение референдума как прямого волеизъявления граждан по открытому списку вопросов, реализуемого посредством тайного голосования, имеющего наивысшую юридическую силу. Раскрывается системная взаимосвязь института референдума с иными формами народовластия, в частности, такими как «всенародный опрос», «всенародное обсуждение». Выявляется специфическая особенность референдума как института, имеющего наивысшую юридическую силу.
На основе отечественного и зарубежного опыта законодательного регулирования подготовки и проведения референдума обосновываются предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего институт референдума.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы авторские положения, выводы и рекомендации, которые и выносятся на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия референдум как прямого волеизъявления граждан по открытому списку вопросов, реализуемого
10 посредством тайного голосования, имеющего наивысшую юридическую силу.
Использование для классификации референдумов такого критерия как юридическая сила решения, принятого на нем, искажает содержание института референдума, сутью которого является высшая юридическая сила принятых на нем решений. Выделение такого вида референдума как консультативный - некорректно, так как это не соответствует сути данного института.
Отождествление таких самостоятельных институтов народовластия как «референдум», «всенародный опрос», и «всенародное обсуждение» неправомерно, так как эти институты непосредственного народовластия отличаются от референдума, как по целям, так по форме и содержанию.
4. Решение вопросов государственной и общественной жизни
предполагает более широкое применение форм непосредственного
народовластия, в частности референдума, как на федеральном уровне, так и
на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления.
5. Действующее законодательство, регулирующее институт референдума, не в полной мере соответствует потребностям современного Российского государства и месту, занимаемому референдумом в механизме обеспечения народовластия. Современное законодательство, регулирующее институт референдума, имеет значительные резервы для совершенствования.
6, Целесообразно принять Федеральный закон, регламентирующий
использование в правоприменительной практике таких институтов прямого
народовластия как всенародный (народный) опрос; всенародное (народное)
обсуждение; отзыв народных депутатов и выборных должностных лиц,
7. Юридическая система, при которой наиболее основополагающие
условия проведения устанавливаются не в Конституции, а актами,
принимаемыми законодательным органом (Государственной Думой РФ),
открывает возможности для политического манипулирования со стороны
парламентского большинства в целях ограничения суверенного права народа выразить свою волю на референдуме.
Практическая значимость исследования. По мнению диссертанта, выводы, содержащиеся в исследовании, могут способствовать развитию общей концепции народовластия и института референдума. Они могут найти практическое применение в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти федерального и регионального уровней, а также органов местного самоуправления. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы как рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей подготовку и проведение референдума.
Материалы диссертации могут быть полезными для дальнейших исследований форм прямого народовластия и института референдума, а также использованы в учебном процессе, как в изучении курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации», так и для проведения спецкурсов, изучающих различные формы прямого народовластия.
Апробация результатов исследования. Основные положения,
изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях автора.
Материалы диссертационного исследования используются автором в
учебном процессе при проведении занятий по дисциплине
«Конституционное право Российской Федерации» на юридическом факультете Института Управления Бизнеса и Права (Ростов-на-Дону).
Различные аспекты диссертационного исследования были отражены в выступлениях автора на конференциях: всероссийской научно -практической конференции «Проблемы современного федерализма», (г. Ростов - на - Дону, 2002 г.); областной научно - практической конференции «Формирование культуры межнационального общения на Дону: опыт и проблемы», (г. Ростов-на-Дону, 2002 г.); международной научно-практической конференции «Образование и наука - основной ресурс
12 социально-экономического развития в третьем тысячелетии» (г. Ростов-на-Дону, 2002 г.); I Международной конференции «Сотрудничество без границ» (г. Донецк, 2003 г.).
Структура диссертационного исследования определена предметом, целями и задачами исследования, а также логикой рассмотрения проблемы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованной нормативной и специальной литературы.
Власть народа как единство непосредственной и представительной его форм
Многонациональный народ России проходит нелегкий путь к демократической общественно-политической системе. В стране осуществляется процесс становления гражданского общества и новой государственности, основывающейся на приоритете прав человека. Нынешнее российское общество, его общественное мнение, политическое сознание стало своеобразным полем испытания идей демократии, накопленного человеческого опыта и практической реализации этих идей. Наша страна вновь оказалась в поиске решения давно вставшей перед человечеством проблемы: возможности сочетания социальной справедливости и свободы; обеспечения прав и свобод личности и реального народовластия.
Основным принципом существования современного государства является защита прав и свобод человека. "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" - говорится в ст. 2 Конституции Российской Федерации.
Единственным источником власти и носителем суверенитета в Российской Федерации является народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Одним из способов непосредственного выражения власти народа является референдум. Известно, что референдум (лат. referendym -сообщаю, докладываю) - форма прямой демократии.
Классические примеры прямого волеизъявления мы находим уже в глубокой древности. Как известно, в греческих и римских общинах прямой вотум закона собранием народа был общепризнанным способом законодательства. Ярким примером прямого правления в истории России является Новгородское вече. "Созвать вече - значило представить дело на обсуждение народа, и поэтому всякий, кто считал себя вправе говорить перед народом, мог созвать вече". Вече, фактически, являлось законодательной и судебной властью. Как видим, референдум, как форма непосредственной демократии, является далеко не новой формой участия народа в решении важнейших социально-экономических и политических вопросов.
Взаимосвязь демократии с политикой и правом, объективная необходимость законодательного закрепления институтов и принципов демократии - очевидны. Известно, что теория демократии имеет весьма многоплановую систему знаний: совокупность концепций, идей, понятий, гипотез, характеризующих ее сложнейшую форму организации и управления политическим и гражданским обществом, ее элементы и закономерности.
Как известно, история формирования и развития демократии и как идей, и как политической практики, насчитывает десятки веков. Элементы демократии существовали еще при первобытно-общинном строе, когда не было деления общества на классы и когда общие собрания взрослых членов племени избирали своих вождей и решали все вопросы своего существования.
Наиболее ярким примером рабовладельческой демократии является форма государства в Афинах 5 - 4 вв. до н.э. и в других наиболее развитых древнегреческих полисах. Все вопросы внутренней и внешней политики в Афинах решались народным собранием (экклесией).
При феодализме, как и во времена рабовладения, отдельные элементы демократии наблюдались в европейских средневековых городах, когда в результате цеховых восстаний против знати к участию в городском управлении допускались сравнительно широкие слои ремесленников. Так, многие города северной Франции в 13 в. стали самоуправляющимися городами - коммунами, выбиравшими из своих граждан совет, должностных лиц, имевшими собственный суд и военное ополчение.
Примером наиболее демократичного управления были Новгородская и Псковская республики 12-14 вв., где высшим органом являлось народное собрание (вече).
Важнейшим рубежом в развитии теоретических представлений о демократии стала эпоха Просвещения, подготовившая идеологическое обоснование для буржуазных революций. На смену долгому времени, когда демократия сводилась только к политическому феномену, пришло время Французской революции. На знаменах борцов против абсолютизма были начертаны знаменитые слова: «Свобода, равенство и братство», что означало распространение понятия демократии не только на политическую сферу жизни, но и на социальную.
Понятие референдума и его конституционно-правовая природа
Одно из центральных мест в системе непосредственной демократии занимает институт референдума. Референдум, являясь государственно-правовым институтом, непосредственно выражающим суверенитет народа, в науке конституционного права России классифицируется по разным основаниям.
В зависимости от предмета референдума, то есть выносимого на него вопроса, выделяются конституционный, законодательный, международно-правовой и местный референдумы. Предметом конституционного референдума является внесение изменений в Конституцию либо принятие новой Конституции. Предметом законодательного референдума является принятие (непринятие) законопроекта, внесение изменений или отмена действующих законов. Международно-правовой референдум (плебисцит) проводится для решения вопросов, возникающих в межгосударственных отношениях. Предметом такого референдума может быть вступление в международные организации, ратификация или денонсация международных договоров, решение вопросов о международно-правовой судьбе территории. Местный референдум проводится по вопросам местного значения. Современное российское законодательство допускает проведение всех вышеназванных видов референдумов.
По характеру юридической силы решения, принятого на референдуме, в отечественной литературе различают консультативный и императивный референдумы. Консультативный референдум проводится для выяснения мнения населения по каким — либо вопросам, окончательное решение по которым принимает орган, инициирующий проведение референдума. Решение, принятое на консультативном референдуме, не имеет обязательной силы. Решения императивного референдума обязательны для исполнения всеми органами и лицами на территории, в рамках которой они были приняты. Такие решения не нуждаются в дополнительном утверждении и могут быть изменены (отменены) только путем референдума. Ниже мы более подробно остановимся на рассмотрении целесообразности разграничения референдумов на такие виды как консультативный и императивный.
Референдумы, в зависимости от условий, необходимых для их проведения, делятся на обязательные и факультативные. Обязательный референдум проводится в связи с необходимостью, установленной законом, и является одним из способов принятия какого - либо государственного решения. Факультативные референдумы проводятся только при наличии инициативы определенных законом субъектов. Российское законодательство не содержит положений об обязательном проведении референдума (хотя в нем и указывается, что вопрос о принятии новой Конституции РФ выносится на общероссийский референдум, но существует оговорка, что это возможно только при условии, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации), но предоставляет право субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в своих правовых актах отразить вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум.
По территориальному принципу референдумы делятся на общегосударственные, субъектов Федерации и местные. В общегосударственном референдуме участвуют все граждане, обладающие правом на участие в референдуме. Референдумы субъектов Федерации проводятся в пределах территории субъекта Федерации. Местные референдумы проводятся в пределах административно-территориальных (муниципальных) образований. Соответственно решения, принятые на референдумах различаются по территории своего действия. В России законодательством предусмотрены референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум.
Даже беглое рассмотрение положений об институте референдума, предусмотренных конституционным законодательством, свидетельствует о неоднозначном понимании глубинной сути этого института. На наш взгляд, такая неоднозначность объясняется противоречивым развитием общественно - политической практики, и, как следствие, отражающим данную противоречивость неоднозначным развитием законодательства о референдуме. Неоднозначность и противоречивость в понимании института референдума объясняется небольшой практикой использования данного института в истории нашего государства. Обязательным условием широко применения данного института в практике построения демократического, правового государства России, является глубокое теоретическое осмысление и развитие института референдума, конкретизация его теоретических основ и положений.
В первые годы Советской власти для решения национально-территориальных вопросов широко применялись местные референдумы. Это было связано с национально-территориальным размежеванием, которое, во всяком случае, теоретически, должно было осуществляться в духе уважения суверенных прав советских наций путем свободного волеизъявления местного населения. Опыт проведения этих референдумов весьма поучителен в том смысле, что они характеризовались новыми чертами, к примеру, такими как народная инициатива, предварительное обсуждение выносимых вопросов и так далее.
Таким образом, местный референдум, в котором соединились инициатива масс в постановке вопроса, требующего решения, участие масс в обсуждении такого вопроса и решение этого вопроса голосованием граждан, активно использовался в первые годы Советской власти. Местный характер референдума был обусловлен содержанием вопросов, выдвигаемых на его решение. Способом проведения референдума был созыв общего собрания граждан. Нужно отметить, что из списка участников голосования исключались так называемые остатки эксплуататорских элементов, что определялось условиями классовой борьбы.
Развитие конституционного законодательства, регламентирующего подготовку и проведение референдума
Как уже говорилось, референдум в рамках демократии является далеко не новой формой непосредственного участия народа в решении внутригосударственных и межгосударственных проблем. Институт референдума законодательно закрепляется уже на ранних стадиях развития капитализма. Периодическое проведение референдумов практикуется во многих странах мира.
Среди наиболее известных референдумов начала двадцатого века можно отметить упомянутый ранее референдум 1905 г. в Норвегии, на котором ставился вопрос о дальнейшем пребывании Норвегии унией Швеции.
В Конституции Швейцарии, (п.3,ст.789) еще в 1912 г. было зафиксировано положение, в соответствии с которым требовалось проведение общенационального референдума для утверждения международных договоров на срок свыше 15 лет. А в сентябре 1935 г. на референдум был поставлен вопрос о принятии новой Конституции, в которой предлагалось расширить полномочия исполнительной власти, ограничить демократические права граждан и так далее. Проект новой Конституции был отвергнут.
После первой мировой войны институт референдума вошел в конституции целого ряда европейских государств. При этом, помимо своего традиционного назначения, заключающегося в утверждении или отклонении предложенных актов, в решении территориальных вопросов, он получил новую функцию - «роль арбитра в конфликте между конституционными органами государства,».84Впервые назначение такого референдума закрепила Веймарская конституция, принятая 31 июля 1919 г. и провозглашавшая парламентский строй с максимально широкими по тем временам демократическими правами.
Интенсивность использования института референдума заметно возросла в 60 — 80 годы. Примером, подтверждающим это, могут быть референдумы, проведенные во Франции (1958, 1961, 1962, 1969, 1972 гг. и др.), в Алжире (1962, 1963 , 1976, 19S9 гг.), в Англии (1975, 1979 гг.), в Испании (1986 г) и других странах. Институт референдума был закреплен законодательно и использовался на практике в Восточной Германии, Венгрии, Кубе, Румынии, Югославии и других странах.
Первые шаги в развитии непосредственного участия населения в управлении государством в нашей стране предпринимались уже в первые годы Советской власти, что нашло отражение в первых документах государства.
Идеи прямого народовластия содержались в Конституции РСФСР 1918 г., в соответствии с которой, общие собрания избирателей на селе допускались к решению вопросов управления, там же подчеркивалась решающая роль населения в осуществлении власти на местах. В постановлении VIII Всероссийского съезда Советов «О советском строительстве» 1920 г., указанная идея была расширена за счет консультативного и совещательного участия населения в разрешении вопросов местного и общегосударственного значения. Так, в процессе разработки Конституции РСФСР 1918 г. ее разделы, по мере подготовки, публиковались в центральной и местной печати. Начиная с 1922 г., такие обсуждения становятся более или менее регулярными. В циркуляре Президиума ВЦИКа закреплялось положение о необходимости проводить, через предварительное обсуждение на общих собраниях избирателей отдельные, наиболее важные вопросы, разрешаемые Советами (январь 1929 г.). Формула «всенародное обсуждение» впервые появилась в решении Президиума ЦИКа СССР от 11 июня 1936 г. об опубликовании проекта Конституции Союза ССР для всенародного обсуждения».85
Согласно официальным данным, в обсуждении Конституции СССР 1936 г. приняли участие 55 % взрослого населения страны, в общей сложности в ходе обсуждения проекта было внесено около 2 млн. поправок, дополнений и предложений. Подчеркнем моменты, придающие этой кампании особую эффективность: «в разосланных Президиумом ЦИКа 14 августа 1936 г. телеграммах исполкомам указывалось на необходимость обеспечить гражданам возможность обсуждать проект на родном языке, учитывать и систематизировать все поступающие замечания и предложения и дважды в месяц в виде сводок направлять их в Президиум ЦИКа СССР».
В первые годы Советской власти для решения национально -территориальных вопросов широко применялись местные референдумы, что было связано с национально-территориальным размежеванием, которое должно было осуществляться путем свободного волеизъявления местного населения. Форма местного референдума оказалась наиболее отвечающей требованиям поставленной задачи.
Использование Советским государством народного голосования при решении вопросов самоопределения наций, было связано либо с взаимоотношениями между Советским и иностранными государствами, либо с взаимоотношениями между советскими народами. В частности, известно требование Советской делегации на Брестских переговорах о проведении народного голосования по вопросу определения границ между Германией и Советской Россией. Также предусматривалось проведение свободного референдума по вопросу о праве самоопределения «Турецкой Армении» в 1918 г. Были и другие случаи решения национально - территориальных вопросов.
Механизм реализации конституционного права граждан на участие в референдуме
В соответствии со ст.84 Конституции Российской Федерации отношения по проведению референдума РФ должны быть урегулированы Федеральным конституционным законом. Таким законом является Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации». Отдельные, не урегулированные указанным федеральным конституционным законом вопросы проведения общероссийского референдума регламентируются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». А также Федеральным конституционным законом «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 27 сентября 2002г., Федеральным законом «О внесении изменения в статью 11 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 27 сентября 2002 г.
Референдум проводится по установленным законом правилам, нормам. Право на участие в референдуме, как правило, имеют все, кто обладает избирательными правами, В мировой практике инициатива проведения общенационального референдума обычно принадлежит некоторым высшим и региональным государственным органам, группам депутатов и определенному числу избирателей. Во Франции - это президент; в Италии -не менее 5 из 20 областных советов или полмиллиона избирателей, поставивших свои подписи под соответствующим требованием; в Венгрии -президент, правительство, не менее 50 депутатов из 50 тысяч избирателей, хотя решение о проведении общенационального референдума принимает парламент — Государственное собрание; в Болгарии решение о проведении референдума принимает парламент — Народное собрание, а дату после этого определяет президент; в Словакии соответственно - президент, если имеется решение Национального совета, принятое по инициативе правительства или депутатов, или требование не менее 350 тыс. избирателей; а в России это право принадлежит не менее 2 млн. граждан, имеющих право принимать участие в референдуме.
Условиями нормального проведения референдума является четкое определение предмета и выносимого на него вопроса для голосования. Что касается предмета референдума, то в некоторых странах, таких как, например, Швейцария, практически нет ограничений круга выносимых на него вопросов. В других странах, например в Италии и в России, такие ограничения имеются. Обычно эти ограничения касаются вопросов бюджета, налогообложения, безопасности страны, кадров, либо вопросов, ответ на которые заранее известен (повышение социальной защищенности населения). В Италии такие ограничения касаются еще и вопросов амнистии, помилования и ратификации международных договоров, что нашло свое правовое закрепление в ст. 75 ч. 2 Конституции Италии. В российском законодательстве этот круг вопросов рассмотрен и законодательно закреплен в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (ст.З), Федеральном конституционном законе «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» и Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Постановка вопросов на референдуме может носить двоякую форму: в первой перед голосующим ставится вопрос о его согласии или несогласии, например, с предлагаемым законопроектом или той его частью, на который он должен ответить «да» или «нет»; во - второй - голосующему предлагают из двух или более вариантов решения вопроса один, отвергнув остальные .В исключительных случаях предусматривается и более мягкий вариант проведения референдума, когда разрешается давать положительный ответ на несколько вопросов. В этом случае одобренным считается вариант, набравший наибольшее количество голосов.
Условия, порядок и подведение итогов референдума практически не отличаются от условий, порядка и подведения итогов проведения выборов. Итоги референдума будут считаться действительными, если обеспечен установленный уровень участия избирателей и соблюдены все нормы закона, исключающего действия по подтасовке и искажению результатов.
Институт референдума может рассматриваться двояко: референдум может пониматься как единовременный акт, ограниченный во времени, целью которого является принятие решения по какому-либо вопросу (законодательному акту), вынесенному на него, референдум может пониматься в динамике, как процесс, который включает в себя не только момент голосования, а также и время его подготовки, предшествующее непосредственному волеизъявлению (голосованию), подведение итогов и реализацию вынесенных на референдум решений.
Демократическая организация проведения референдума, регламентированная законодательством о нем, предполагает не только право народа голосовать «за» или «против», но и его право инициативы в вынесении вопросов на референдум, право всенародного обсуждения, вынесенных на референдум вопросов или законопроектов, право контроля за осуществлением принятого решения.
По мнению автора, именно понимание референдума в динамике, является наиболее целесообразной основой, для более полного изучения и анализа механизма реализации права граждан на участие в референдуме. Следовательно, для выявления содержания института референдума как процесса, для выявления динамики и логики его развития, нужно подробно остановиться на этапах, составляющих данный процесс.
