Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Институт отрешения от должности: теоретические и законодательные основы 15
1.1. Отрешение от должности как мера конституционно-правовой ответственности: теоретический и категориальный анализ 15
1.2. Генезис института отрешения от должности в России 47
1.3. Правовая регламентация института отрешения от государственной должности в Российской Федерации 60
1.4. Специфика законодательного регулирования института отрешения от государственной должности в зарубежных странах 89
ГЛАВА II. Реализация института отрешения от государственной должности в России 116
2.1. Отрешение от должности Президента Российской Федерации и должностных лиц субъектов Федерации: вопросы практики 116
2.2. Проблемы совершенствования института отрешения от государственной должности в России 149
Заключение 169
Библиографический список использованой
Литературы 173
- Отрешение от должности как мера конституционно-правовой ответственности: теоретический и категориальный анализ
- Генезис института отрешения от должности в России
- Отрешение от должности Президента Российской Федерации и должностных лиц субъектов Федерации: вопросы практики
- Проблемы совершенствования института отрешения от государственной должности в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена чрезвычайно важным местом института отрешения от государственной должности в механизме государственного строительства Российской Федерации, который, в свою очередь, является жизненно необходимым для развития формы российского государства. Совершенная и эффективная процедура отрешения от государственной должности являются одним из основных, неотъемлемых принципов построения правового государства. Посредством данной меры конституционно-правовой ответственности определяются пределы государственной власти и управления.
Отрешение от государственной должности относится к мерам конституционно-правовой ответственности, которая занимает важное место в системе юридической ответственности и требует дальнейшего научного исследования.
Отрешение от государственной должности в отечественной правовой науке, по сравнению с другими мерами конституционно-правовой ответственности, стали изучать относительно недавно.
На наш взгляд, исследование вопросов отрешения от государственной должности как меры конституционно-правовой ответственности необходимо для полного, всестороннего и целостного представления о конституционно-правовом статусе субъектов данного вида ответственности.
Содержание института отрешения от государственной должности определяется самой природой федеративного устройства России. Институт отрешения от государственной должности не ограничивается процедурой отрешения Президента Российской Федерации от должности, но и предусматривает ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, что в федеративных отношениях является важным признаком, позволяющим разграничить действительно федеративное государство от тех стран, в которых система осуществления власти строится
4 унитарным образцам, а федеративная форма является лишь данью исторической традиции. Вероятно, именно этим и объясняется отсутствие института отрешения от государственной должности в механизмах власти и государственном праве на всех этапах существования советской государственности до 90-х годов прошлого века.
Институт отрешения от государственной должности имеет определенную специфику в предпосылках и условиях применения, содержании меры воздействия на субъект данного вида ответственности, а также специфический и эффективный механизм и процедуру реализации. Исследование института отрешения от государственной должности позволит восполнить арсенал мер конституционно-правовой ответственности и одновременно установит конкретные формы ответственности должностных лиц органов государственной власти федерации и органов государственной власти субъектов федерации за нарушение Конституции, федерального законодательства, прав и свобод человека и гражданина.
В настоящее время практика применения отрешения от государственной должности в России как мера конституционно-правовой ответственности выявила ряд недостатков, возникающих при реализации этого института требующих законодательного разрешения. Выработка научно-практических рекомендаций, направленных на совершенствование этого конституционно-правового института, составляет насущную задачу науки конституционного права Российской Федерации.
Актуальность избранной темы определяется также спецификой российской модели института отрешения от государственной должности, обладающего в сравнении с зарубежными аналогами индивидуальными чертами, требующими научного осмысления.
Интерес к избранной теме усиливается на фоне активизации института импичмента, имеющего место в зарубежной конституционной практике.
Степень научной разработанности диссертационного исследования.
Несмотря на наличие значительного количества научной и
монографической литературы, нормативно-правового материала,
исследований отечественных и зарубежных ученых по вопросам
отрешения от государственной должности, проблемы теоретической разработки механизма реализации данной меры конституционно-правовой ответственности остается наиболее важным для отечественной юридической науки. При этом некоторая разработанность темы основных ее характеристик пока не получила системной научной оценки. Институт отрешения от государственной должности еще не стал предметом целостного анализа. Отдельные работы в этой области не содержат объемного научного представления об этом важном институте государственной власти, который нуждается в комплексном исследовании. В юридической науке исследовались вопросы общего понятия конституционно-правовой ответственности, оснований ее применения, отдельных мер ответственности, но тема специфики особой разновидности меры конституционно-правовой ответственности как «отрешение от государственной должности» - до сих пор остается одной из малоисследованных проблем современного российского государствоведения.
Общие вопросы ответственности в сфере конституционно-правовых отношений исследовались в трудах русских ученых дореволюционного периода: А.С. Алексеева, В.М. Гессена, Н.М. Коркунова, Ф.Ф. Кокошкина, С.А. Котляревского, Н.Н. Палиенко и др.
В советский период истории нашего государства (последняя треть XX века) использовался термин «государственно-правовая ответственность». В это время вопросы государственно-правовой ответственности анализировались в работах С.А.Авакьяна, Ю.П. Еременко, Ф.М. Рудинского, М.В. Баглая, В.Т. Кабышева, Н.В. Витрука, Е.И. Козлова, Л.В. Мархгейма, И.В. Мухачева, С.Э. Несмеянова, Н.А. Михалева, Н.А. Сахарова, А.С. Сергеева, Ф.М. Скифского, Б.А. Страшуна, В.Н. Суворова, В.Е. Чиркина, Т.Д. Шона, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина.
В последнее время вышло немало работ, посвященных вопросам общей теории конституционно-правовой ответственности, затрагивающие вопросы отрешения от государственной должности с учетом новых реалий. Значительный вклад в разработку этой темы внесли российские ученые С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, И.Н. Барциц, Н.С. Бондарь, В.А. Виноградов, Б.И. Габричидзе, P.M. Дзидзоев, Т.Д. Зражевская, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, А.А. Ливеровский, А.Н. Лебедев, СВ. Нарутто, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, И.А. Умнова и др.
Несмотря на некоторую разработанность темы, ее основные характеристики пока не получили комплексной научной оценки, вследствие чего институт отрешения от государственной должности еще не стал предметом системного анализа.
Объектом исследования выступают конституционно-правовые отношения, взятые в их многообразии и системном единстве, выражающие содержание института отрешения от государственной должности в его существующих формах на различных уровнях государственного управления.
Предмет исследования, являясь элементом обозначенного объекта, представляет собой теоретические, законодательные и практические основы существования института отрешения от государственной должности в России.
Цель исследования состоит в разработке на концептуальном уровне самостоятельного, комплексного и перспективного направления конституционно-правовой науки, связанного с осуществлением системного исследования юридической природы и политического назначения отрешения от государственной должности как института государственной власти, характеризующего ее демократизм и ответственность, определение его оптимальных характеристик с учетом потребностей и перспектив современного государственного строительства в России на основе практики с учетом социальных и политических процессов, происходящих в Российской Федерации и зарубежьем.
7 Для достижения поставленной цели в ходе исследования были поставлены следующие научные задачи:
- проанализировать политическую и юридическую природу отрешения
от государственной должности в качестве института конституционного права
и государственной власти;
определить место института отрешения от государственной должности в системе мер конституционно-правовой ответственности;
изучить нормативно-правовую базу института отрешения от государственной должности в Российской Федерации;
- проследить эволюцию организационно-правового развития института
отрешения от государственной должности в России;
- исследовать имеющийся опыт конституционного строительства в
зарубежных странах и определить ресурсы его использования в современных
российских условиях;
- обобщить и систематизировать отечественную юридическую
практику использования института отрешения от государственной
должности;
- выработать авторские рекомендации и предложения по научно-
практическому и законодательному совершенствованию института
отрешения от государственной должности в условиях российской
политической системы.
Методологическую основу исследования составляют принципы познания социальных и правовых явлений в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности, диалектический подход к изучению теории и практики, истории и современного состояния права, а также современный методологический инструментарий и концептуальный подход к исследованию института отрешения от государственной должности, выработанного юридической наукой.
Исследование проведено на основе как общенаучных методов -диалектического, исторического, логического, системного анализа, так и
8 частно-научных методов - сравнительно-правового, системно-структурного анализа, конкретно-социологического, статистического, метода моделирования и некоторых других.
Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют
отечественные и зарубежные законодательные акты, характеризующие институт отрешения от государственной должности: Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, текущее законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции зарубежных федеративных государств (Австрии, Германии, Франции и т.д.), а также практика их реализации и др. В основу настоящего исследования положены научные работы указанных выше специалистов в области теории государства и права, конституционного права России и зарубежных стран.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном подходе в отечественной науке конституционного права к исследованию актуальных проблем института отрешения от государственной должности, выполненное на основе действующего законодательства, накопленного российского и зарубежного конституционного опыта, содержащего основные научные характеристики этого института, эволюцию его политической и юридической природы, которые позволили сформулировать наиболее существенные теоретические выводы и положения, полученные и сформулированные в ходе диссертационного исследования.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Отрешение от государственной должности представляет собой комплексный институт конституционного права, содержащий нормы, определяющие основания и порядок принудительного лишения должностного лица государственного аппарата принадлежащей ему должности. Несмотря на множественность субъектов этой ответственности, можно говорить о единстве
9 этого института, имея в виду общую природу и назначение этой ответственности.
Институт отрешения от государственной должности представляет собой меру конституционно-правовой ответственности, занимающей самостоятельное и необходимое место в системе юридической ответственности. Эта мера ответственности имеет целью обеспечение конституционной законности и дисциплины в государственной деятельности.
Отрешение от должности является карательной конституционной санкцией, состоящей в лишении прав и привилегий, связанных с обладанием этой должностью, и последующей служебной дисквалификацией, невозможности в будущем занимать аналогичную должность или баллотироваться на нее, а также пользоваться привилегиями отставного руководителя, что, естественно, вытекает их высокого статуса самой должности, принадлежащей лицам, занимающим ответственное положение в государственном механизме, являющимися представителями государственной власти.
2. Институт отрешения от государственной должности как специфический элемент системы «сдержек и противовесов», обеспечивающий режим разделения властей и частичной подконтрольности исполнительной власти законодательной, заключается в том, что в механизме отрешение от государственной должности практически на всех этапах процедуры отрешения участвует парламент - либо в качестве обвиняющей стороны, либо в качестве органа, осуществляющего само наказание.
Участие парламента в процедуре отрешения главы государства от должности находит то логическое объяснение, что это единственный орган власти, являющийся по степени представительства равным либо даже превосходящим (в парламентарных республиках) главу государства, единственно «достойным», в силу своего места и положения в государственной системе, обвинять главу государства или смещать его с занимаемой должности. В то же время парламент лишь применяет наказание.
10 В политико-правовом отношении глава государства, избранный всенародно, отвечает не перед народным представительством, а перед народом, как его поверенный в делах государства. В диссертации выделяются формы и степень парламентского участия в процедуре отрешения от должности.
3. Зарубежный конституционный опыт выявил сходство и различия
процедуры реализации института отрешения от государственной должности
в отечественной государственно-правовой практике. Сходство процедуры
реализации института отрешения от государственной должности
заключаются в том, что данная мера ответственности относится к мерам
конституционно-правого пренуждения. Различие российского института
заключаются в том, что в зарубежных странах институт отрешения от
государственной должности имеет внешнее сходство с уголовным
судопроизводством. Тем не менее, отрешение главы государства от
должности относится к мерам конституционной, а не уголовной
ответственности, хотя процедура отрешения, действительно, может иметь
внешнее сходство с судебным процессом.
Практика импичмента в зарубежных странах весьма ограничена, случаи реального отрешения от должности крайне немногочисленны. Объясняется это во многом сложностью процедуры импичмента, а также исключительностью самой меры конституционной ответственности.
4. Субъектом отрешения от государственной должности выступает
глава государства. В ряде федеративных государств закрепляется институт
отрешения от должности главы субъекта федерации. В более редких случаях
отрешению от должности подвергаются иные должностные лица. Несмотря
на множественность субъектов этой меры ответственности, она имеет общие
черты, которые позволяют отнести ее к единому виду конституционно-
правовой ответственности и системному институту конституционного
права. Ответственность эта имеет общую цель - обеспечение законности и
согласованности в деятельности государственного аппарата, поддержание
необходимого равновесия и баланса ветвей власти. Субъектами этой
1! ответственности всегда выступают должностные лица государственного аппарата, наделенные властно-распорядительными полномочиями. Это не исключает наличия индивидуальных механизмов отрешения от должности отдельных субъектов, наличия отдельных субинститутов, таких, например, как отрешение от должности главы государства, отрешение от должности министра, судьи, отрешение высшего должностного лица субъекта федерации и т.д.
5. Недостатками отечественного института отрешения является то, что
конституционно не определен механизм защиты главы государства в
процедуре отрешения от должности. Некоторые нормы на этот счет имеются
в регламентах палат Федерального Собрания РФ, однако представляется, что
средства и механизм защиты главы государства в процедуре импичмента
должны определяться конституционными нормами, что имеет место во
многих зарубежных странах (Ирландия, Молдова, Румыния и др.). В
Конституции РФ следует записать, что Президент РФ имеет право
присутствовать и давать необходимые объяснения при выдвижении против
него обвинения, а также при решении вопроса об отрешении его от
должности.
В Регламенте Государственной Думы и других законодательных актах, определяющих статус Специальной комиссии, следует закрепить норму, что задачей Комиссии является установление признаков преступления, вменяемого главе государства.
В главу 17 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти» можно было бы внести статью, предусматривающую ответственность за действия, препятствующие Специальной комиссии Государственной Думы в выполнении ее конституционной обязанности.
6. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. в новой редакции,
предоставив Президенту РФ право по существу немотивированного
отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности, в то же
12 время сохранил редакцию статьи пункта 2 статьи 29.1 этого Закона -«Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации», которая основанием отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ называет совершение конкретных правонарушений при условии установления их соответствующим судом и требует предварительного вынесения предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ федеральным Президентом. Но основания отрешения от должности в этом случае логически уже не согласуются между собой. Зачем же Президенту РФ обременять себя многослойной процедурой отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ в порядке статьи 29.1, если это должностное лицо можно без всяких объяснений отрешить от должности путем лишения доверия. Данное противоречие, на наш взгляд, следует разрешить путем упразднения статьи 29.1 ФЗ от 6 октября 1999 г. в части механизма отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ Президентом России.
В механизме отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ следует использовать полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, на которого согласно Положению о нем возлагается обеспечение и реализация в округе кадровой политики Президента России (п. 5).
7. Институт отрешения от государственной должности в России в части как оснований отрешения, так и его механизма представляется весьма несовершенным, требующим значительной модификации с учетом потребностей и перспектив развития правовой федеративной государственности в России. Институт импичмента Президента РФ, имеет усложненный механизм реализации, что препятствует его практическому осуществлению.
Механизм отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, напротив, представляется излишне
упрощенным, не отвечающим конституционным гарантиям самостоятельности субъектов Российской Федерации. Возможность освобождения от должности высшего должностного лица субъекта РФ федеральным Президентом «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации» представляется крайне жесткой, ставящей высшее должностное лицо субъекта РФ в полную зависимость от федеральной власти.
8. В качестве предложения и научной рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых и практических начал института отрешения от государственной должности необходимо: закрепить внесением соответствующих поправок в статью 93 Конституции РФ, регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», дополнив их основаниями (критериями) отрешения и юридическим механизмом осуществления этой процедуры.
Научно-теоретическая и практическая значимость результатов исследования.
Научно-теоретическая значимость исследования определяется обоснованием нового подхода к содержанию и значению отрешение от государственной должности как меры конституционно-правовой ответственности. Научная разработка указанной проблемы с позиций конституционного права будет способствовать дальнейшему развитию концепции конституционно-правовой ответственности, совершенствованию отрасли и науки конституционного права Российской Федерации, а также в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем права, в теоретическом обосновании выводов, относящихся к построению в России правового государства;
Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации теоретические обобщения и выводы могут быть
14 использованы в учебном процессе, в преподавании конституционного права России и конституционного права зарубежных стран, а также специальных курсов, посвященного исследуемым проблемам. Содержащиеся в диссертации предложения и рекомендации могут быть использованы депутатами разных уровней в интересах совершенствования законодательного регулирования и практики реализации этого института государственной власти, а также в деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов субъектов РФ в процессе подготовки и принятия законов, процедуры пересмотра Конституции РФ и внесение в нее поправок
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли апробацию в 6 публикациях автора по теме исследования, в процессе обсуждения диссертации на кафедре конституционного права Института международного права, экономики, гуманитарных наук и управления им. К.В. Российского, в ходе участия автора в работе научно-теоретических и научно-практических конференциях.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка используемой литературы.
Отрешение от должности как мера конституционно-правовой ответственности: теоретический и категориальный анализ
Отрешение от должности следует рассматривать, прежде всего, как основание прекращения должностных полномочий, выражающееся в принудительном лишении лица занимаемой государственной должности до окончания срока ее исполнения.
Отрешение от государственной должности является распространенным основанием досрочного прекращения полномочий должностного лица, которое существует наряду с такими основаниями как самоотставка, должностная недееспособность, смерть. Отрешение от должности всегда предполагает освобождение занимаемой должности вопреки желанию лица и открытие должностной вакансии. Основанием отрешения выступает совершение лицом должностного проступка или иного правонарушения. Сказанное соответствует этимологическому значению термина, сложившемуся в русском языке. Так, в толковом словаре В.И. Даля записано: «Отрешить кого-то от места, от должности - удалить или уволить, отставить, исключить, за проступок или вину» . Современный толковый словарь русского языка определяет слово «отрешить» как «лишить связи с чём-л., отстранить от кого, чего-л... Отрешение от дел». В словаре русского языка СИ. Ожегова читаем: «Отрешить - освободить, отстранить... Отрешить от должности» .
Близким отрешению от должности по смыслу является термин «смещение с должности», который употреблялся, например, в аналогичном значении в Конституции СССР после введения должности союзного президента. Последний в соответствии со статьей 127-8 Конституции мог быть «смещен» с должности Съездом народных депутатов1. Термин «отрешение от должности», однако, нам представляется более адекватным природе и назначению рассматриваемого института как принудительного способа прекращения должностных полномочий. Термин «смещение с должности», который находит употребление в зарубежном конституционном законодательстве, имеет некоторый политический оттенок, им нередко обозначают низложение главы государства путем вооруженного восстания, которое всегда имеет неправовую форму.
Отрешение от занимаемой должности выступает мерой юридической ответственности, которая применяется к представителям публичной власти. Субъектами этой ответственности обычно выступают должностные лица, наделенные властно-распорядительными полномочиями, выполняющие руководящие функции, лица, занимающие ответственное положение в государственном или муниципальном аппарате властвования, Как правило, лица, подлежащие отрешению от должности, занимают конституционные должности, что объясняет экстраординарный характер процедуры отрешения.
Важными вопросами юридической ответственности любых субъектов права являются основания и меры их ответственности. Это характерно и для конституционно-правовой ответственности, к мерам которой мы склонны относить институт отрешения от должности.
При этом необходимо обратить внимание на понятийно-категориальный аппарат, употребляемый учеными юристами и законодателем. В законодательстве в различных нормативно-правовых актах устанавливаются конкретные меры ответственности, которые, по общему мнению, можно подразделить по отраслям права. В юридической науке в последние годы принято выделять меры конституционно-правовой ответственности. В свою очередь отрешение от государственной должности является конкретным видом меры конституционно-правовой ответственности, исходя из этого, нам необходимо рассмотреть формулировку данного понятия. На основании анализа уже исследованных понятий мер административно-правовой, гражданско-правовой и других мер ответственности мы можем вывести самостоятельное определение конкретной мере конституционно-правовой ответственности которая является предметом нашего диссертационного исследования - это отрешение от государственной должности как мера конституционно-правовой ответственности.
Институт отрешения от государственной должности как мера конституционно-правовой ответственности - представляет собой пределы, в которых осуществляется и проявляется государственная власть, реализуемая в особой юридической процедуре. Отрешение от государственной должности как мера конституционно-правовой ответственности, состоящая в принудительном лишении лица государственной должности в виду совершенных им противоправных деяний, направлена на обеспечение конституционной законности и дисциплины в государственном аппарате, поддержание режима разделения властей.
Генезис института отрешения от должности в России
Отрешение от должности как мера конституционной ответственности не было известно ни дореволюционному, ни советскому конституционному праву. Отрешение от должности есть элемент сдержек и противовесов, неизвестных авторитарному режиму правления. В советской России к тому же отсутствовала должность единоличного главы государства, к которой подобная ответственность могла хотя бы теоретически прилагаться.
В перестроечный период в связи с введением должности Президента СССР в Конституции СССР 1977 года появились нормы об ответственности главы государства. Согласно статье 128-8 Президент СССР мог быть смещен со своего поста только Съездом народных депутатов СССР в случае нарушения им Конституции СССР и законов СССР. Такое решение могло приниматься не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Съездом народных депутатов СССР по инициативе самого Съезда или Верховного Совета СССР с учетом заключения Комитета конституционного надзора .
Переход России к строительству демократического правового государства вызвал к жизни и институт отрешения от государственной должности.
Этот институт впервые получил законодательную прописку в Законе РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР»2. В соответствии со статьей 9 данного Закона личность Президента являлась неприкосновенной и охранялась законом. Президент мог быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции, федеральных законов, а также данной им присяги. Решение об отрешении Президента от должности принималось Съездом народных депутатов РСФСР на основании заключения Конституционного
Суда РСФСР большинством в две трети голосов от общего числа народных депутатов РСФСР по инициативе Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР или одной из его палат (ст. 10).
Как можно видеть, Россией в тот период была усвоена союзная формула отрешения президента от должности, что выглядело вполне естественным в условиях нахождения России в составе СССР.
Механизм отрешения главы государства от должности не выглядел логичным: инициатива отрешения от должности и само отрешение от должности одинаково предоставлялись Съезду народных депутатов, своего рода надпарламенту, существовавшему в перестроечный период в России.
Нормы Закона РСФСР «О Президенте РСФСР», в том числе касающиеся отрешения главы государства от должности, 24 мая того же года были включены в редакцию Конституции РСФСР (РФ) 1978 г., в которой появилась глава 13.1 -«Президент Российской Федерации».
Наряду с Президентом отрешению от должности подвергался и вице-президент РФ, который избирался одновременно с Президентом, заявлявшим на выборах его кандидатуру, и который осуществлял по поручению главы государства его отдельные полномочия (ст. 121.7 Конституции). Согласно абзацу 3 статьи 121.10 Конституции вице-президент мог быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции РФ, законов РФ в порядке отрешения от должности Президента РФ. Подобно Президенту вице-президент пользовался неприкосновенностью (ст. 121-9).
Отдельные элементы конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц РФ можно обнаружить в действиях главы государства осенью 1993 года, в период острого противостояния Президента РФ и парламентских структур. В ответ на Указ Президента № 1400 от 21.09.93 г. «О поэтапной конституционной реформе», которым была прекращена деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета
РФ, Президиум Верховного Совета РФ и Верховный Совет РФ в тот же день приняли Постановления о прекращении полномочий Президента РФ1.
В своих действиях законодательная власть апеллировала к статье 121.6 Конституции РФ, которая специально оговаривала, что полномочия Президента РФ не могут быть использованы для роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. Седьмой Съезд народных депутатов еще в декабре
1992 года дополнил эту статью Конституции фразой - «в противном случае они прекращаются немедленно», что автоматически означало замену Президента вице-президентом". Однако по настоянию Президента РФ Съезд народных депутатов специальным постановлением приостановил действие этой статьи Конституции в части незамедлительного прекращения полномочий Президента РФ «до проведения референдума по основным положениям Конституции РФ» . Восьмой Съезд народных депутатов в марте
1993 г. отменил этот мораторий, полностью введя статью 121.6 Конституции РФ в действие . Как отмечает В.О. Лучин, «возможность использования этой санкции была весьма проблематична, поскольку она несовершенна и была лишена организационно-правового механизма, обеспечивающего применении ее. Наивно было надеяться, что данная норма станет действовать «автоматически». Не ясно было, кто и в каком порядке оценивает ситуацию и констатирует (провозглашает) немедленное прекращение полномочий Президента Российской Федерации»
Отрешение от должности Президента Российской Федерации и должностных лиц субъектов Федерации: вопросы практики
В федеральной конституционной практике имели место попытки отрешения главы государства от должности, предпринимавшиеся до и после принятия Конституции РФ 1993 г. Так, на VIII (внеочередном) Съезде народных депутатов РФ 11 марта 1993 г. депутат М.Б. Челноков со ссылкой 117 на статью 121.10 Конституции РСФСР 1978 г., которая в действовавшей в тот период редакции допускала отрешение Президента от должности в случае нарушения им Конституции РФ, законов РФ, а также присяги, и с указанием на факты многочисленного нарушения федеральным Президентом своими указами Конституции РФ, подтвержденные Конституционным Судом РФ, предложил поставить на голосование вопрос об отрешении Б.Н. Ельцина от должности. Предложение депутата, однако, не было поставлено на голосование.
Вопрос отрешения Президента России от должности рассматривался на IX (внеочередном) Съезде народных депутатов РФ и был вызван действиями главы государства по разрешению конституционного кризиса. 20 марта 1993 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин выступил с Обращением к гражданам России, в котором сообщил, что им подписан указ об особом порядке управления до преодоления кризиса власти. В соответствии с этим указом, говорилось в Обращении, не имеют юридической силы любые решения органов и должностных лиц, которые направлены на отмену и приостановление указов и распоряжений Президента РФ и постановлений Правительства РФ".
Предполагаемые меры, поскольку они вводили особый режим управления, разумеется, расходились с Конституцией, однако само по себе Обращение не являлось неконституционным, так как не имело нормативно-правового характера, не было юридическим актом главы государства. Несмотря на это, Обращение стало предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ, который в своем заключении от 23 марта 1993 г. признал Обращение Президента РФ не соответствующим ряду статей Конституции РФ3.
Указ Президента РФ, о котором говорилось в его Обращении, действительно, был издан 20 марта 1993 г. под названием «О деятельности исполнительных органов до приостановления кризиса власти»1, однако в нем не содержалось исключительных мер, упоминавшихся в Обращении. Не случайно этот указ не стал предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ, который в тот период мог разрешать вопросы конституционной законности по собственной инициативе.
1 апреля 1993 г. по инициативе ряда народных депутатов вопрос об отрешении Президента РФ от должности был включен в повестку дня IX Съезда народных депутатов. При этом игнорировалось требование статьи 121-10 Конституции РФ того периода о даче Конституционным Судом РФ заключения по вопросу отрешения Президента РФ от должности, на что обращалось внимание. Так, народный депутат Г.И. Задонский сказал: «Мы должны направить соответствующий запрос в Конституционный Суд о доверии Президенту, Конституционный Суд должен рассмотреть этот вопрос, и тогда должно быть голосование»". Большинство народных депутатов, однако, придерживалось той позиции, что Конституционный Суд в своих решениях уже признавал акты главы государства не соответствующими Конституции РФ. В частности, депутат Ю.М. Слободкин сказал: «Никакого нового заключения Конституционного Суда не требуется. Хватит трепать Конституционный Суд. Он сказал: нарушено 10 фундаментальных положений Конституции Президентом в его обращении 20 з марта» . Подобная позиция была юридически ложной, в статье 121-10 Конституции РФ, речь шла, разумеется, о специальном заключении Конституционного Суда РФ, даваемом им по вопросу импичмента. Об этом свидетельствует и содержание статьи 165-1 Конституции РФ того периода, в которой к ведению Конституционного Суда РФ была отнесена дача заключения о наличии оснований для отрешения от должности соответствующего федерального должностного лица, к которому относился и глава государства. К сожалению, Председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин на Съезде поддержал эту некорректную позицию, заявив, что вопрос отрешения Президента от должности юридически должен решать Съезд народных депутатов, дав понять, таким образом, что конституционная процедура при этом соблюдена. Председатель Конституционного Суда, правда, возражал против самого импичмента, указывая, что «односторонние действия, включая и импичмент, вызовут опасные последствия, приведут к взрыву конституционного строя» .
О необходимости специального заключения Конституционного Суда РФ по вопросу импичмента Президента вполне определенно говорилось в статье 74 Закона о Конституционном Суде того периода: Конституционный суд РСФСР по запросу (выделено нами - Г. Р.) Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР или Президиума Верховного Совета РСФСР, а также высших органов государственной власти республик в составе РСФСР дает заключения:
1) о соответствии Конституции РСФСР действий и решений Президента РСФСР, а также прочих высших должностных лиц РСФСР и республик в составе РСФСР, если согласно Конституции РСФСР неконституционность их действий и решений служит основанием для их отрешения от должности или приведения в действие иного специального механизма их ответственности...
Проблемы совершенствования института отрешения от государственной должности в России
Анализ законодательства и практики исследуемого нами института свидетельствует о его несовершенстве, необходимости модификации как оснований, так и юридического механизма отрешения от должности государственных руководителей. Можно согласиться с мнением В.М. Сырых о том, что «вопросы конституционной ответственности Президента РФ ... решаются настолько неполно и противоречиво, что перевод этой ответственности из сферы формально-юридической в сферу практическую является проблематичным и фактически нереальным» .
Весьма спорными представляются основания импичмента главы российского государства - государственная измена или совершение иного тяжкого преступления (ч. 1 статьи 93 Конституции РФ). Здесь, прежде всего, обращается внимание на то, что в действующем Уголовном кодексе Российской Федерации государственная измена в соответствии со статьей 15 Кодекса «Категории преступлений» относится к категории не тяжких, а особо тяжких преступлений. В этой части Конституция РФ и Уголовный кодекс РФ обнаруживают очевидное расхождение. На практике подобная ситуация может вызвать значительные трудности в квалификации действий главы государства. Если государственная измена является преступлением не просто тяжким, а особо тяжким, то и другими основаниями импичмента наряду с государственной изменой должны считаться только особо тяжкие преступления. Иными словами, Президент РФ может быть привлечен к ответственности в порядке импичмента только за совершение особо тяжких преступлений. Иная интерпретация этой коллизии неизбежно приводит к тому алогичному выводу, что Президент отвечает, с одной стороны, за совершение особо тяжкого преступления в виде государственной измены, с другой - за совершение тяжких преступлений, имеющих иную природу и общественную опасность, что противоречит смыслу Конституции. В Конституции РФ признак государственной измены носит как бы системообразующий характер, выделение именно этого преступления в статье 93 Конституции означает, что все иные преступления, могущие быть основанием импичмента главы государства, по своей тяжести приравниваются к государственной измене. М.А. Краснов отмечает, что авторы проекта Конституции РФ 1993 г. учитывали существовавший осенью 1993 г. концептуальный проект нового Уголовного кодекса и потому включили в конституционную ткань понятие государственной измены, поскольку даже при существовании старого УК ясно было, о каком преступлении идет речь. В то же время они не могли записать «иные особо тяжкие преступления», так как такой категории в уголовном законодательстве еще просто не существовало
Отмеченная нами коллизия может быть разрешена только законодательным путем - либо посредством отнесением государственной измены в статье 93 Конституции РФ к особо тяжким преступлениям, которые, таким образом, становятся основанием импичмента Президента РФ, либо путем изменения уголовного законодательства в части определения категорий преступлений. Разумеется, Конституционный Суд может разрешить эту проблему путем официального толкования Конституции. Можно согласиться со следующим высказыванием: «...Полагаем, коллизия между конституцией Российской Федерации 1993 г., ставящей государственную измену в один ряд с тяжкими преступлениями, и Уголовным кодексом Российской Федерации 1996 г., согласно которому государственная измена - особо тяжкое преступление, нуждается в разрешении путем официального толкования нормы ч. 1 ст. 93 Конституции Конституционным Судом российской Федерации»1.
Заметим, что отнесение государственной измены к числу особо тяжких преступлений в действующем уголовном законодательстве значительно повышает юридический порог ответственности глава государства. Если в период действия прежнего Уголовного кодекса Президент РФ мог отвечать в порядке импичмента за совершение таких преступлений, как, например, превышение должностных полномочий при отягчающих обстоятельствах; дача взятки при отягчающих обстоятельствах; хулиганство при отягчающих обстоятельствах, то ныне подобная ответственность исключается. Президент РФ, далее, не может быть подвергнут импичменту при совершении им таких преступлений, как изнасилование без отягчающих обстоятельствах; получение взятки без отягчающих обстоятельств, которые в действующем УК не относятся к категории особо тяжких преступлений.
