Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические аспекты института согласительных процедур
1. Юридические процедуры 11
2. Согласительные процедуры: понятие, сущность, виды 23
3. Согласительные процедуры как элемент механизма выявления, предотвращения и разрешения юридических коллизий 33
4, Обзор законодательного регулирования и практической реализации процедур разрешения юридических коллизий в Российской Федерации
Глава II. Согласительные процедуры в федеральном законодательном процессе
1. Межпалатные согласительные процедуры в Федеральном Собрании Российской Федерации 88
2. Согласительные процедуры между палатами Федерального Собрания и Президентом Российской Федерации 152
Заключение 178
Список литературы 185
- Юридические процедуры
- Согласительные процедуры: понятие, сущность, виды
- Межпалатные согласительные процедуры в Федеральном Собрании Российской Федерации
- Согласительные процедуры между палатами Федерального Собрания и Президентом Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность проблемы.
Тема согласия в обществе и государстве, поиск путей и способов его достижения становятся в последнее время все более актуальными. Важную роль в процессе обеспечения согласия может и должно сыграть конституционное право, его институты и предусмотренные* им процедуры. Разнообразные коллизии, в том числе - юридические, с одной стороны, являются неизбежными следствиями, спутниками, а иногда и побудительными причинами любого развития, с другой - неспособность к их разрешению, накопление «критической массы», прежде всего — в сфере государственного строительства, может привести к необратимым и разрушительным для правовой и государственной системы последствиям и даже к подрыву основ конституционного строя. В значительной мере это относится к коллизиям в федершіьном законодательном процессе. Наряду с другими дисциплинами, которые занимаются изучением различных коллизий, разработкой их теории и практических рекомендаций по урегулированию (например, юридической конфликтологией, социологией, политологией и другими), конституционное право должно внести свой вклад в изучение и решение этих вопросов. Именно этим обусловлен выбор объекта исследования, необходимости изучения сути, проблем и перспектив данного института, в том числе применительно к федеральному-законодательному процессу. При этом анализ согласительных процедур представляется не просто интересным и позволяющим провести разностороннее научное исследование, но и чрезвычайно актуальным.
История появления и развития института согласительных процедур в Российской Федерации, его внедрения в правовую и политическую практику имеет относительно небольшой срок. Развитие институтов демократии и легальное признание существования различных - иногда и прямо противоположных - интересов у субъектов, действующих в политической, экономической и иных сферах государственной жизни, неиз-
бежно привели и к легализации возникающих между ними коллизий. Это, в свою очередь, поставило перед учеными, в том числе конституционалистами, как и перед политиками-практиками, вопрос о необходимости разработки и внедрения легального инструмента их предупреждения и разрешения. Речь идет как об универсальном механизме в целом, так и о его специфических элементах применительно к таким магистральным направлениям развития наиболее серьезных и многочисленных юридических коллизий в сфере государственного строительства, как законодательный процесс, взаимоотношения трех ветвей власти в системе разделения властей и федеративное устройство государства. Однако, и это не могло негативно не сказаться на развитии Российской Федерации, подобный механизм на сегодняшний день отсутствует. Отдельные его элементы содержатся в Конституции Российской Федерации, ряд глав в Регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации посвящен их детализации, но применительно лишь к законодательному процессу на федеральном уровне. Незначительное число статей «разбросано» по федеральным законам, их проектам, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации, их отдельным нормативным правовым актам, внут-рифедеральным нормативным договорам (между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов), но говорить о комплексном понимании и регулировании данного механизма в Российской Федерации в настоящее время преждевременно.
Кроме того, практика применения даже имеющихся в наличии, урегулированных конституционно-правовыми нормами разрозненных, не связанных между собой элементов этого механизма порождает определенные проблемы как фактического, так и теоретико-правового плана, требующие изучения, исследования и актуильные как с научной, так и с практической точек зрения. Наряду с этим анатаз нормативных источников позволил определить, что в регулировании данного института существуют значительные пробелы, что также явилось определенным побудительным стимулом к изучению данной проблематики. Одной из целей
проделанной работы стала подготовка предложений (на основе сделанных теоретических разработок) по ликвидации имеющихся правовых лакун.
Обозначенные проблемы, их недостаточная изученность и разработанность, существенная значимость для государственного развития Российской Федерации и науки конституционного права, новизна подхода к их аншіизу и регулированию и основанное на этих факторах ожидание определенных результатов — как теоретических, так и практических, способствовали выбору данной темы в качестве предмета диссертационного исследования.
Целью работы является достижение на основе проведенных исследований законодательства и теоретических работ комплексного, целостного представления о согласительных процедурах как в целом, в общетеоретическом плане — в качестве одного из институтов конституционного права, так и конкретных их видах, выявление основных проблем законодательного регламентирования согласительных процедур и их применения на практике, прежде всего и главным образом - в законодательном процессе на федеральном уровне, и обоснование ряда теоретических выводов и практических предложений, которые могут быть использованы для дальнейших научных разработок и в законотворческой практике.
Поскольку крут данных проблем велик и разнообразен, и одинаково глубоко и полно проанализировать все сферы и особенности применения согласительных процедур в р&мках одной работы не представляется возможным, для диссертационного исследования отобран ряд аспектов, наиболее существенных и характерных для рассматриваемой темы.
Цель достигается путем решения следующих задач:
определение понятия и основных характеристик согласительных процедур и юридических коллизий, прежде всего - в сфере государственного строительства;
рассмотрение видов и вариаций согласительных процедур;
анализ механизма предупреждения, выявления и разрешения юридических коллизий и места в нем согласительных процедур;
обобщение правовых и неправовых ситуации, являющихся основанием для применения согласительных процедур;
анализ и оценка состояния нормативного регулирования конституционно-правовых согласительных процедур в Российской Федерации, эффективности их применения, в особенности, в федеральном законодательном процессе;
исследование необходимости применения согласительных процедур для разрешения глобальных проблем государственного строительства, общественного развития и законодательства в Российской Федерации;
рассмотрение перспектив применения согласительных процедур в Российской Федерации;
освещение опыта регламентации и применения согласительных процедур в зарубежных странах.
Степень разработанности темы и ее новизны. Источниковедческая база исследования.
К сожалению, комплексные научные исследования в данной области, которые могли бы оказать законодателям практическую помощь, еще не проводились. Потому данная работа в значительной степени содержит элементы новизны. Это относится к самой теме диссертации, кругу анализируемых вопросов, теоретическим обобщениям автора и предложениям по совершенствованию практики согласительных процедур. При написании диссертации были изучены труды российских и зарубежных авторов по отдельным аспектам юридических коллизий, согласительных процедур, организации законодательного процесса в Российской Федерации и ряде зарубежных государств.
Это работы, посвященные общим вопросам теории юридических, в частности, конституционных, процедур (Н.В.Витрук, А.И.Ким, В.А.Кряжков, Л.В.Лазарев, В.О.Лучин, В.С.Основин, В.Н.Протасов и др.),
/
разработке теории коллизий (А.Дмитриев, В. и С.Кудрявцевы), юридических коллизий (С.С.Алексеев, Ю.А.Тихомиров), законодательного и конституционного процесса в Российской Федерации (С.А.Авакьян,, В.Д.Горобец, И.В.Гранкин, С.В.Поленина, А.Н.Шохин), применению согласительных процедур в политической практике ряда зарубежных государств (Б.С.Крылов, Н.С.Крылова, Н.А.Михалева, А.А.Мишин и др.).
Характер темы требовшт особого внимания к правовым источникам, их изучению и анализу. К ним относятся Конституция Российской Федерации, ряд федеральных конституционных и федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, их постановления, акты Конституционного Суда Российской Федерации, учредительные и законодательные акты субъектов Российской Федерации, договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, договоры между субъектами Российской Федерации, наконец, законодательство ряда зарубежных государств.
Кроме того, были исследованы протоколы заседаний согласительных комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации. В ряде случаев было необходимо обращение к проектам нормативных актов, прежде всего, федеральных законов. Методы исследования
Все обобщения в диссертации проведены с использованием определенных приемов — общенаучных и частных методов, среди которых можно выделить системно-структурный, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический, а также иные методы научного познания, обращенные к правовой проблематике. Особо следует выделить метод моделирования, позволивший разработать комплексные характеристики анализируемого института.
Благодаря всем проведенным исследованиям и анализу материалов стало возможно изучение тех аспектов согласительных процедур, кото-
рые на настоящий момент еще не нашли отражения в научной литературе и непосредственно связаны с формированием комплексной концепции и правовым обеспечением согласительных процедур в Российской Федерации. Кроме самого содержания, новизна работы определяется также подходами к раскрытию избранной темы, в ее структуре, позволяющей связать воедино вопросы теории юридических процедур и коллизий, консти-туционно-правовых согласительных процедур и нормативную основу их применения.
В результате проведенного анализа сформулирован ряд теоретических положений, которые выносятся на защиту:
согласительные процедуры - один из комплексных институтов конституционного права;
под конституционно-правовыми согласительными процедурами понимается урегулированный нормами конституционного права определенный порядок взаимосвязанных и последовательных действий, совершаемых сторонами конституционно-правовой коллизии, направленных на ее урегулирование путем восстановления или достижения согласия между ними;
классификация согласительных процедур и конституционно-правовых согласительных процедур может быть проведена по содержанию — отраслям и институтам права, по юридической силе регулирующих правовых норм и их источникам, по степени обязательности, по степени первичности, по времени применения, сроку и характеру действия, по видам и количеству участвующих субъектов, по степени сложности;
основная причина применения согласительных процедур - наличие разнообразных юридических коллизий, прежде всего - в сфере государственного строительства (законодательный процесс, разделение властей, федеративные отношения);
необходим цельный, системный правовой механизм предотвращения, выявления и урегулирования юридических коллизий, в котором
согласительные процедуры являются одним из элементов, должных применяться для урегулирования юридических коллизий на стадии разногласий;
исправлению существующих недостатков нормативного конституционно-правового регулирования может способствовать принятие «пакета» нормативных актов, посвященных регулированию отношений, связанных с применением конституционно-правовых согласительных процедур, который включает Закон Российской Федерации о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации и ряд федеральных законов;
согласительные процедуры, используемые в федеральном законодательном процессе, являются полифункциональными и комплексными, поскольку представляют собой одновременно важный этап и составную часть механизма разрешения юридических коллизий на стадии разногласия и этап законодательного процесса.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретическая значимость работы состоит в разработке одной из актуальных, важных и на сегодняшний день малоизученных тем науки конституционного права путем формирования и уточнения ряда понятий, обоснования определенных теоретических положений и предложенных выводов. Практическая значимость исследования состоит прежде всего в обобщении практики использования согласительных процедур в законодательном процессе, а также во внесении предложений по совершенствованию самой практики и ее нормативного регулирования. Представляется, что эти предложения могут быть учтены при дальнейшей правовой регламентации указанных отношений. Следует при этом отметить, что частично материалы данного диссертационного исследования уже были использованы автором в непосредственной работе над законопроектами, имеющими отношение к институту согласительных процедур ("О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов российской
Федерации", "Об основах отношений областей (края) и входящих в их состав автономными округами"), подготовке заключений и аналитических материалов по ряду проектов конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.
Кроме того, исследование в целом либо его отдельные части, положения можно учитывать и использовать в преподавании конституционного права.
Структура работы.
Диссеотация состоит из введения, двух глав и заключения.
Юридические процедуры
Прежде чем говорить о согласительных процедурах в российском конституционном праве, необходимо определить некоторые теоретические аспекты их сущности и применения. Для этого представляется необходимым определить понятие процедуры вообще, исследовать ее разновидности, изучить, какие требования должны применяться к юридическим процедурам. Чтобы теоретическое исследование было достаточно полным, необходимо будет остановиться и на понятиях процессуальных норм права, показать их основные признаки, отличие от норм материальных. Все это послужит базой для дальнейшего развертывания исследования в интересующей нас сфере, поскольку является анализом и соединением теоретических аспектов вопросов процедуры и права.
Для определения понятия процедуры в самом широком и полном смысле следует обратиться к энциклопедическому словарю. Словарь Ожегова (1997 год издания)1 дает два определения, из которых нас в силу специфики исследования будет интересовать первое: «официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-нибудь». Следовательно, уже в этом, широком понимании термина «процедура» (от лат.РКОСЕВЕКЕ - продвигаться) наиболее существенным является, во-первых, официальный характер ее признания, то есть - регламентация, и, во-вторых, стадийность, этапность, постепенность каких-либо взаимосвязанных действий.
Достаточно важным в свете дальнейшего анализа терминологической базы и общего хода исследования представляется отграничение понятия «процедура» от понятия «процесс». Словарь Ожегова" определяет процесс продвижение) как; 1. Ход какого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития и т. д.; 2. Совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата, например, производственного; 3. Судебное дело, порядок осуществления деятельности следствия, административных и судебных органов. Итак, исходя из данных определений, можно выделить ряд отличий между ними. Во-первых, процедура всегда признается официально, во-вторых, процедура всегда относится к действиям человека, процесс же может относиться и к явлениям (хотя и существует взгляд на процесс и процедуру как явления тождественные).
Итак, очевидно, что понятие процедуры может быть применено к разнообразным сферам человеческой жизнедеятельности, и в том числе -к ее правовому регулированию. Среди различных видов процедур юридические занимают особое место, поскольку само право играет особую роль среди регуляторов человеческого поведения. Следовательно, возникает потребность в определении правовой, или юридической, процедуры, ее характерных признаков и отличий. Можно предложить следующее понимание юридической процедуры: «Регламентированный правом (правовыми средствами, нормами права) порядок совершения юридически значимых действий субъектами правоотношений». Как видим, это определение также носит достаточно универсальный характер. Надо вообще отметить, что на сегодняшний момент целостная теория правовых процедур отсутствует.
Дальнейшая конкретизация понятия происходит уже при классификации самих юридических процедур. Прежде всего классифицировать юридические процедуры можно по содержанию - то есть по отраслям и, далее, по институтам права. Например, речь может идти о целых процедурных отраслях, нормы которых регулируют соответствующие процедуры — гражданско-процессуальном праве, уголовно- или административно-процессуальном праве, или же о процедурах, относящихся к конституционному, трудовому, международному праву. В свою очередь, среди юридических процедур, регулируемых нормами конституционного права,
можно выделить, например, избирательные, законодательные процедуры, процедуры принятия иных нормативно-правовых актов, деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти, осуществления конституционного судопроизводства и так далее. Далее, из законодательных процедур можно выделить, например, блок парламентских примирительных процедур, процедур осуществления законодательной инициативы, рассмотрения законопроекта в Государственной Думе, Совете Федерации, преодоления «вето» Совета Федерации и Президента Российской Федерации и так далее. Это дробление или конкретизацию можно продолжить и дшіьше, ведь практически любое правовое действие должно совершаться в регламентированном порядке — даже такие, казалось бы, единичные акты, как роспуск Государственной Думы, ратификация договора и так далее.
Можно предложить и иные основания для классификации юридических процедур. Например, по юридической силе регулирующих правовых норм и их источникам: положения, регламентирующие понимание и применение процедур, могут содержаться в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах и федеральных законах, нормативных актах палат Федерального Собрания, их регламентах, нормативных актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, учредительных, законодательных и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, внутрифеде-ральных договорах. Соответственно можно выделить и отдельные типы юридических процедур.
Согласительные процедуры: понятие, сущность, виды
Опираясь на проведенное теоретическое исследование понятия процедуры, юридической процедуры и конституционно-правовой процедуры, целесообразно перейти к изучению следующего в логической структуре работы вопроса о понятии, содержании, видах и характеристиках их конкретной разновидности - согласительных процедур. Следовательно, если в предыдущем параграфе мы анализировали соединение понятий «процедура» и «право», то теперь к этой цепочке мы должны присоединить еще одно понятие - «согласие», и на их основе выработать комплексное понятие «согласительных процедур».
Обратимся для начала к понятию «согласие» в энциклопедическом словаре1. Он определяет «согласие» как: 1. Разрешение, утвердительный ответ на просьбу; 2. Единомыслие, общность точек зрения; 3. Дружественные отношения, единодушие; 4. Соразмерность, стройность, гармонию. В силу специфики настоящего исследования нас будут, главным образом, интересовать первые два понимания. Также, на наш взгляд, целесообразно будет обратиться и к тер мину-действию «согласить», определяемому как: «примирить, объединить (разные мнения, интересы)».
Таким образом, согласие может пониматься и в качестве результата ряда действий, и как единичный, одномоментный акт («утвердительный ответ», «дача согласия»), и как некая отчуждаемая «вещь» и, наконец, как целая процедура, длящаяся во времени, а также в комплексе, то есть как процедура одновременно с ее результатом.
При этом в любом своем понимании согласие может явиться (и является) предметом правового регулирования, и, главным образом, процедурными нормами, поскольку без соблюдения определенного порядка действий согласие невозможно в принципе — ни как результат, ни как акт, ни как процедура. Следовательно, согласие-продукт, результат невозможно без согласия-процедуры или процесса, и потому удельный вес правовых норм, направленных на их регулирование, значительно превышает численность иных их видов. Таким образом, наиболее важное значение для нашего исследования имеет понятие согласия-процедуры, и, соответственно, возникает необходимость дать ее определение. Следует отметить, что категориальный аппарат в этой сфере развит недостаточно, поэтому приходится вырабатывать понятия самостоятельно.
Если иметь в виду самое общее понятие, то под правовой согласительной процедурой целесообразно, на наш взгляд, понимать регламентированный процедурной нормой права взаимосвязанный и поэтапньт порядок действий (ряд взаимосвязанных и последовательных действий), направленных на достижение согласия по тому или иному правовому вопросу тех субъектов права, для которых решение этого вопроса входит в их совместную компетенцию либо является основой для их взаимодействия.
Следовательно, в первую очередь необходимо тщательно проанализировать первичное понятие - юридической согласительной процедуры, исходя из данного определения. При этом необходимо отметить, что в дальнейшем, при углублении нашего исследования и получения новых данных, возможна его конкретизация, расширение, дополнение.
Итак, мы выяснили, что нормативное регулирование вопросов, связанных с согласительными процедурами, осуществляется, в основном, процедурными правовыми нормами. Внимательный анализ Конституции Российской Федерации, законов и иных нормативно-правовых актов показывает, что эти нормы относятся практически ко всем выделяемым на сегодняшний день отраслям права. Мы можем найти и трудовые, и гражданско-правовые, и конституционные согласительные процедуры—кроме разве что уголовно-правовых и административных (хотя, к примеру, законодательство Соединенных Штатов знает и такие, то есть в принципе они возможны). Следовательно, отраслевое разделение - это первое и самое важное основание для классификации согласительных процедур и их подразделения на виды. Оно во многом предопределяет дальнейшие различия в их характеристиках.
В принципе, для согласительных процедур свойственны те же классифицирующие основания, что и для юридических процедур в целом, но деление происходит на более конкретном уровне. Это и источники правового регулирования (Конституция, законы, договоры, иные нормативно-правовые акты и так далее), и круг субъектов и их количество, и время и характер действия, и императивность-диспозитивность, и степень сложности, и первичность-производность, и возможные другие основания.
Поскольку основным предметом нашего исследования являются конституционно-правовые согласительные процедуры, представляется логичным и целесообразным проиллюстрировать сказанное на примере именно этих процедур и при этом уяснить ряд связанных с ними вопросов за счет конкретизации исследования. В силу исторических причин, субъективных и объективных сторон развития права, в силу, наконец, особенностей его содержания и применения сложилось так, что наибольшее развитие институт согласительных процедур получил в международном праве - как публичном, так и частном, и это касается как развития соответствующих теоретических исследований, выработки категориального аппарата, так и практического их применения, разнообразия форм и аналитического обобщения результатов.
Конституционному праву и его процедурам, как уже отмечалось выше, «повезло» в этом смысле значительно меньше.
Итак, в связи с отсутствием в науке конституционного права устоявшегося (и вообще разработанного) понятия условимся по аналогии с ранее предложенными нами определениями понимать под конституционно-правовой согласительной процедурой урегулированный (регламентированный) нормами конституционного права ряд взаимосвязанных действий, направленных на достижение согласия по тому или иному конституционно-правовому вопросу тех субъектов конституционно-правовых отношений, для которых решение этого вопроса входит в их совместную компетенцию либо является основой для их нормального, эффективного взаимодействия.
Межпалатные согласительные процедуры в Федеральном Собрании Российской Федерации
Вопрос об использовании согласительных Процедур в законодательном процессе, частично рассмотренный в соответствующих параграфах предыдущей главы, с одной стороны является достаточно специфическим, а с другой - характерным, показательным и существенным для всего механизма урегулирования юридических коллизий. При этом, согласно В.Д.Горобцу1, порядок преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов касается «не просто процедурных аспектов, но и самого существа законодательной деятельности». Поэтому, прежде чем проаншіизировать данный вид юридических согласительных процедур по предложенной нами схеме, необходимо в общих чертах представить схему федерального законодательного процесса в России в целом, поскольку согласительные процедуры являются одновременно его составным элементом (и этапом), частью парламентских процедур вообще, проявляются и используются в его рамках и могут быть достаточно полно оценены лишь с учётом их взаимосвязей с другими этапами и элементами.
Итак, согласно Конституции Российской Федерации, общая схема законодательного процесса для федеральных законов выглядит следующим образом Реализация права законодательной инициативы - внесение законопроектов в Государственную Думу. Согласно пункту 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации, право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, . законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения1. 2 Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе Российской Федерации: а) Рассмотрение законопроекта на заседании Совета Государственной Думы Российской Федерации. Назначение ответственного комитета. б) Рассмотрение законопроекта в комитетах Думы и его подготовка к первому чтению. в) Первое чтение: концептуальное одобрение законопроекта. г) Доработка проекта в профильном комитете с учётом поступающих замечаний и предложений. Подготовка его ко второму чтению (вместе с таблицами поправок). д) Второе чтение. Постатейное принятие проекта. е) Окончательная доработка в профильном комитете. ж) Третье чтение - принятие федерального закона большинством голосов. Направление федерального закона, прийнятого Государственной Думой, в Совет Федерации (в течение пяти дней). Рассмотрение федерального закона, принятого Государственной Думой, в Совете Федерации. а) Рассмотрение поступившего из Государственной Думы федершіьного закона на заседании Совета палаты. б) Рассмотрение федерального закона в профильном комитете. в) Рассмотрение федерального закона на заседании Совета Федерации. Одобрение федерального закона (простым большинством от общего числа членов палаты)1. г) Направление принятого федерального закона в течение пяти дней Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. 4 Подписание и обнародование федерального закона
Президентом Российской Федерации в течение четырнадцати дней. Некоторые нюансы имеются в схемах, отражающих особенности законодательного процесса в отношении федеральных конституционных законов (например, квалифицированное большинство при принятии законов), законов Российской Федерации о внесении поправок в главы 3-8 Конституции Российской Федерации, бюджета Российской Федерации, но в целом схема, порядок действий остается неизменным. Однако она представляет собой, так сказать, идеальный вариант процесса, когда сперва законопроект, а затем закон беспрепятственно минует этап за этапом, пока, наконец, не будет подписан Президентом Российской Федерации. Такие случаи встречаются на практике, но всё же они достаточно редки. Обычно законопроект становится законом с большими трудностями, поскольку, как мы видим из Конституции Российской Федерации, в самом процессе его создания участвуют как минимум две палаты Федерального Собрания Российской Федерации и Президент Российской Федерации, а также, возможно, иные субъекты права законодательной инициативы. Их интересы обычно не совпадают, что ведёт к возникновению потенциальных, а затем - реальных юридических коллизий, которые, в целях принятия того или иного закона, необходимо разрешать1.
Подобные коллизии могут быть как частными, так и более глубокими, глобальными и серьёзными, касающимися.наиболее важных проблем законодательного процесса. К последним относятся разногласия между пшіатами Федерального Собрания Российской Федерации, которые выражаются в отклонении Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, а также применение Президентом Российской Федерации "вето" по отношению к федеральному закону, принятому Государственной Думой или же Федеральным Собранием в целом. Для их разрешения Конституция и законодательство Российской Федерации предусматривают ряд процедур, среди которых важное место занимают именно согласительные процедуры. Темой исследования первого параграфа второй главы как раз и являются согласительные процедуры, применяемые для разрешения разногласий палат Федерального Собрания в законодательном процессе, а следующего за ним - те, которые используются для разрешения коллизии, связанной с применением президентского "вето".
Согласительные процедуры между палатами Федерального Собрания и Президентом Российской Федерации
Как уже было сказано в начале предыдущего параграфа данной главы, разногласия между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации являются достаточно серьёзными разногласиями. Они затрагивают важные аспекты законодательства и проявляются в отклонении Президентом Российской Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой и либо одобренного Советом Федерации (с рассмотрением или без такового), либо принятого Государственной Думой повторно в преодоление "вето" Совета Федерации, то есть использовании Президентом Российской Федерации конституционного права "вето" (согласно части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации). Поскольку эти разногласия и использование "вето" ставят "заградительный барьер" на пути законодательного процесса, препятствуя принятию закона (то есть достижению его конечной цели), их необходимо преодолеть. Для этого в нормативных актах Российской Федерации предусмотрен ряд процедур, которые должны применяться для урегулирования данного вида юридических коллизий.
Итак, согласно пункту «д» статьи 84 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации подписывает и обнародует федеральные законы. В соответствии с частью 1 статьи 107 Конституции, принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его (часть 2 статьи 107). Однако, если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его (таким образом формулируется в Конституции Российской Федерации право "вето" Президента Российской Федерации), то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2\3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.
Больше о способах преодоления подобной коллизии в Конституции Российской Федерации ничего не говорится - таким образом, единственным конституционно закреплённым вариантом является одностороннее "устранение" коллизии Федеральным Собранием (другим, не указанным прямо, но, естественно, предполагаемым, является принятие закона в новой редакции). Но это, конечно, не исключает других возможностей разрешения возникших разногласий, которые могут быть выработаны самими сторонами при их взаимодействии в ходе законодательного процесса1. Однако следует все же заметить, что отсутствие в Конституции положения о применении согласительных процедур для преодоления данной юридической коллизии является значительным недостатком, поскольку ставит разные виды процедур в неравное положение и отдаёт предпочтение именно "устранению коллизии" без учёта мнения Президента Российской Федерации, аншіиза его возражений, как бы сужает поле деятельности сторон.
В то же время следует иметь в виду (как это уже неоднократно отмечалось), что конечной целью законодательного процесса является не принятие федерального закона "любой ценой", но эффективного, грамотного, актуального и в будущем работающего федерального закона, более или менее учитывающего и сочетающего интересы всех ветвей власти. Между тем игнорирование части этих интересов, представляемых Президентом Российской Федерации, а также исполнительной ветвью власти, может привести к проблемам в дальнейшей решшзации закона, обострению политической обстановки, росту напряженности во взаимоотношениях ветвей власти, в то время как применение согласительных процедур позволяет снять разногласия за счет сближения позиций сторон, надлежащей их аргументации и разъяснения, в определённой степени - достижения политического компромисса. Поэтому очень важным представляется, чтобы у сторон была возможность маневрирования. Выбор конкретной процедуры повторного голосования как "жесткой модели", применения согласительных процедур как "мягкой", а также, очевидно, простого согласия с мнением Президента Российской Федерации как наиболее простой, должен зависеть от комплексного анализа причин и обстоятельств, которые привели к возникновению коллизионной ситуации - мотивов применения президентского "вето", его обоснований, принципиальности и глубины проявившихся противоречий, содержания и характера самого закона и так далее.
Часто оказывается, что "вето" Президента Российской Федерации (а практика показывает, что «вето» применяется примерно в 1/3 случаев) носит отнюдь не субъективный характер, и дело даже не в каких-либо расхождениях интересов, а в элементарно низком качестве принятых законов, их противоречии Конституции Российской Федерации, системе действующего законодательства, бюджету, вмешательстве в компетенцию других ветвей власти, нарушении прав и свобод человека, ущемлении прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а иногда - отсутствии одобрения Совета Федерации для тех законов, в которых затрагиваются вопросы организации системы органов государственной шіасти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации1.
