Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Право публичной собственности на природные ресурсы: общетеоретические вопросы и конституционная харакетристика 15
1. Понятие, сущность и содержание права публичной собственности на природные ресурсы 15
2. Особенности субъектов права публичной собственности на природные ресурсы 60
3. Объекты права публичной собственности на природные ресурсы 94
ГЛАВА 2. Генезис конституционно-правовой модели разграничения публичной собственности на природные ресурсы и его критерии 125
1. Конституционно-правовая модель и критерии разграничения публичной собственности на природные ресурсы 125.
2. Порядок разграничения публичной собственности на природные ресурсы. Разрешение коллизий в процессе разграничения публичной собственности на природные ресурсы 167
Заключение 189
Библиография 195
- Понятие, сущность и содержание права публичной собственности на природные ресурсы
- Особенности субъектов права публичной собственности на природные ресурсы
- Конституционно-правовая модель и критерии разграничения публичной собственности на природные ресурсы
- Порядок разграничения публичной собственности на природные ресурсы. Разрешение коллизий в процессе разграничения публичной собственности на природные ресурсы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Природные ресурсы выполняют целый комплекс функций социального, экономического, культурного характера, при этом в современных условиях от реализации этих функций во многом зависит уровень развития государства и общества. Российская Федерация, занимая обширную территорию, традиционно относится к странам со значительным природоресурсным потенциалом. Однако реализация этого потенциала должна происходить в адекватных формах, направленных на установление режима эксплуатации природных ресурсов, сбалансированного с их охраной. В таких условиях на первый план выступает важнейшая цель - надлежащее обеспечение правового регулирования оборота природных ресурсов, достижению которой во многом способствует решение задачи по конституционно-правовому регулированию вопросов собственности на природные ресурсы. В силу их общественной значимости, необходимо установление особого правового режима, основанного на праве публичной собственности. Конституция. Российской Федерации, являясь актом общего характера, обеспечивает фундаментальное закрепление базовых положений о праве публичной собственности на природные ресурсы, которые должны конкретизироваться и детализироваться на уровне отраслевого законодательства. Однако в реалиях текущее законодательство не только не развивает положения Конституции Российской Федерации, но, напротив, в ряде случаев значительно затрудняет их реализацию.
Так, даже с учетом последних реформ, в законодательстве о природных ресурсах не находят продолжение конституционно-правовые нормы, посвященные институтам участия народа (его представителей) в делах государства, в том числе и в решении вопросов собственности на природные ресурсы. Имеет место лишь декларирование принципа гласности при распоряжении природными ресурсами, без наполнения его конкретным нормативно-правовым содержанием.
Наблюдается непоследовательность законодателя в регулировании публичной собственности на природные ресурсы с учетом федеративного характе-
4 pa российского государства. Достаточно указать на череду принципиальных изменений в статусе субъектов Российской Федерации, когда Федеральным законом № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. они были лишены полномочий в области охраны и использования лесов, закрепленных Лесным кодексом Российской Федерации 1997 г.. Затем Федеральным законом № 199-ФЗ от 29 декабря 2004 г. эти полномочия были им возвращены, но уже как делегированные федеральные полномочия, субсидируемые за счет федерального бюджета, а в 2006 г. вообще был принят новый Лесной кодекс Российской Федерации, в котором изменился подход к целому ряду вопросов, относящихся к институту собственности. Схожая ситуация наблюдается и в правовом регулировании отношений собственности на иные природные ресурсы, что подтверждают многочисленные изменения, внесенные в соответствующие федеральные законы.
Следует констатировать и отсутствие общепризнанной теоретической, концепции права публичной собственности на природные ресурсы, основанной на конституционно-правовых положениях. Нет единства воззрений на отдельные аспекты этого правового феномена (объекты, субъекты права публичной собственности на природные ресурсы, механизм его осуществления, в том ..числе в условиях федеративного государства и другие.). Во многом это определяет отсутствие унифицированного подхода к проблемам публичной собственности на природные ресурсы в нормативно-правовых актах, разработчики которых, по всей видимости, придерживались различных решений в отношении схожих правовых конструкций.
Изложенное, по мнению диссертанта, свидетельствует об актуальности проведения конституционно-правового исследования выбранной темы.
Степень научной разработанности темы. Проблема права публичной собственности на природные ресурсы постоянно находилась в сфере интересов правовой науки. Уже в 19 веке, когда начинается системное формирование экологического законодательства, появляются работы, затрагивающие и вопросы собственности на природные ресурсы, в том числе и публичной. В этой связи следует выделить значительные труды таких авторов, как А.И. Елистратов,
5 Л.А. Кассо, Д.И. Мейер, И.А. Покровский, Л.С. Таль, Н.И. Фалеев, Г.Ф. Шер-шеневич, И. Штоф и другие. Вместе с тем, при всей значимости вклада указанных авторов в российскую правовую доктрину, следует отметить, что их исследования осуществлялись в рамках отдельных отраслей российского права — главным образом гражданского, административного (полицейского), земельного. При этом в сферу разработок попадали лишь отдельные вопросы, относящиеся на сегодняшний день к конституционным основам экологического права, такие как: сочетание частного и публичного интереса в праве собственности на природные ресурсы, пределы ограничения прав частных собственников в отношении природных ресурсов, соотношение территориальной государственной власти и власти собственника и другие.
Советский период развития конституционного, административного и гражданского законодательства также свидетельствует о значительном интересе к исследованию проблемы собственности на природные ресурсы. Следует указать на работы таких авторов, как Г.А. Аксененок, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, А.В. Венедиктов, Л.И. Дембо, Т.Н. Малая, Н.Т. Осипова, A.M. Туру-бинер и др. Однако исследования были направлены, главным образом, на выявление отраслевой сущности правоотношений собственности, кроме того, авторы разрабатывали свои подходы на примере отдельных видов природных ресурсов (земельных, водных, лесных и пр.). Следует также учитывать, что в силу особенности государственного социалистического строя в науке принципиально иным образом решались такие важные для целей настоящего исследования вопросы, как соотношение власти и собственности, роль народа в отношениях собственности, в том числе и на природные ресурсы, характер федеративных связей и другие.
Таким образом, при всей значимости доктринальных исследований проблем собственности на природные ресурсы дореволюционного и советского периода развития отечественной юриспруденции, важно отметить, что указанные вопросы разрабатывались на базе соответствующих исторической эпохе положений законодательства и теоретических воззрений, прежде всего, в об-
б ласти государственного (конституционного) права. Это, в свою очередь, определяет необходимость проведения научных разработок на базе актуального нормативно-правового и доктринального материала, соответствующего современному этапу развития российского общества и государства.
Принципиальные изменения конституционного строя Российской Федерации, происшедшие в 90-х гг. прошлого века, не могли не сказаться на изучении проблематики собственности на природные ресурсы. Среди важнейших следует выделить труды М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, М.Е. Егоровой, И.А. Иконицкой, В.А. Кикотя, В.А. Лапача, В.Д. Мазаева, Л.А. Морозовой, В.А. Ржевского, К.И. Скловского, А.Ф. Самохвалова, С.А. Сосны, О.М. Теплова, Б.Н. Топорнина, И.Е. Фарбера и др. Однако в работах современного этапа развития доктрины отечественного права, вопросы публичной собственности на природные ресурсы также рассматриваются скорее в рамках отдельных отраслевых проблем. Комплексные исследования конституционно-правовой составляющей института публичной собственности на природные ресурсы нельзя признать достаточными, тем более, что в последние годы положения экологического законодательства, развивающие конституционные нормы о правовом режиме природных ресурсов, подвергаются постоянному пересмотру. Из диссертационных исследований, посвященных конституционной составляющей права публичной собственности на природные ресурсы, следует отметить работы М.Е. Егоровой «Конституционные основы государственной собственности на природные ресурсы», СВ. Грузина «Конституционно-правовое регулирование отношений публичной собственности на природные ресурсы в РФ». Однако, отдавая должное их высокому научному уровню, мы не можем согласиться с целым рядом выводов, сделанных авторами (в частности, относительно объекта отношений собственности на природные ресурсы, федеративных аспектов осуществления и разграничения публичной собственности на природные ресурсы и др.). Кроме того, автором настоящего исследования разрабатывается ряд проблем, оставшихся за пределами указанных научных работ, в частности,
7 роль народа в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы, проблемы дуализма в отношениях публичной собственности и другие.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, принадлежащие к сфере конституционно-правового регулирования права публичной собственности на природные ресурсы, включая разграничение публичной собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие отношения публичной собственности на природные ресурсы и устанавливающие статус субъектов и характеристики объектов права публичной собственности на природные ресурсы, особенности осуществления права публичной собственности на природные ресурсы и разграничения природных ресурсов как объектов собственности между публично-правовыми образованиями, а также правовые идеи, результаты научных исследований и правоприменительная практика в указанной области.
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении и комплексном научном анализе проблем конституционно-правового регулирования отношений публичной собственности на природные ресурсы, в том числе, особенностей статуса субъектов права публичной собственности на природные ресурсы в условиях федеративного государства, специфики конституционно-правового и отраслевого режима природных ресурсов и их разграничения как объектов права собственности между публично-правовыми образованиями, при последующей разработке теоретических положений, направленных на совершенствование механизма осуществления права публичной собственности на природные ресурсы, обеспечивающего надлежащий экономический оборот природных ресурсов и их охрану с учетом интересов народов, проживающих на территории Российской Федерации.
Определены следующие задачи диссертационного исследования:
проведение анализа состояния научно-теоретической базы института права публичной собственности на природные ресурсы;
выявление особенностей конституционно-правового статуса публичного собственника природных ресурсов; установление основных тенденций взаимосвязей публично-правовых и частно-правовых элементов, составляющих указанный статус; раскрытие значения публичных интересов в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы, а также разработка механизма народного участия в реализации публичным собственником природных ресурсов своих правомочий;
выявление и анализ особенностей конституционно-правового режима природных ресурсов как объектов права собственности, его проецирование в нормах экологического законодательства;
исследование современного законодательства по вопросам осуществления права публичной собственности на природные ресурсы и их разграничения между публично-правовыми образованиями, выявление тенденций' в дальнейшем развитии нормативно-правового регулирования соответствующих отношений;
разработка модели конституционно-правового механизма разграничения публичной собственности на природные ресурсы;
обнаружение недостатков в системе правового регулирования публичной собственности на природные ресурсы, обозначение возможных путей их устранения, общих рекомендаций и конкретных предложений по совершенствованию отраслевого законодательства.
Методологические и правовые основы исследования. Теоретические выводы, содержащиеся в настоящей работе, авторская оценка положений Конституции Российской Федерации и развивающего их отраслевого законодательства о праве собственности на природные ресурсы, а также сформулированные предложения по совершенствованию правового регулирования в указанной сфере, основываются на комплексном применении как общенаучных, так и частнонаучных методов познания: диалектического, формальнологического, исторического, формально-юридического, метода сравнительного правоведения и др.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы С.А. Авакьяна, Г.А. Аксененка, М.М. Бринчука, Г.А. Гаджиева, В.П. Грибанова, Л.И. Дембо, М.Б. Егоровой, О.С. Иоффе, А.И. Казанника, В.А. Ки-котя, А.Н. Кокотова, СМ. Корнеева, О.Е. Кутафина, В.А. Лапача, В.Д. Мазаева, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, СВ. Нарутто, B.C. Нерсесянца, В.А. Ржевского, К.И. Скловского, С.А. Сосны, Б.А. Страшуна, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, A.M. Турубинера, И.А. Умновой, Н.И. Фалеева, И.Е. Фарбе-ра, Г.Ф. Шершеневича, А.А. Югова и др.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также акты субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, акты иных органов судебной власти.
Научная новизна исследования обусловлена недостаточным уровнем разработки проблем конституционно-правового регулирования отношений публичной собственности на природные ресурсы. Исследование данной темы с учетом проецирования конституционно-правовых положений на отраслевое законодательство, позволили диссертанту обозначить ряд решений, способных, на его взгляд, оказать содействие в разработке целостного механизма нормативного закрепления социально ориентированного использования природных ресурсов, функционирующего в условиях федеративного государства. Итогом работы явилось предложение и обоснование концепции субъективного права публичной собственности на природные ресурсы, опирающейся на особенности объекта такого права, специфику публично-правовых образований в Российской Федерации как носителей субъективных прав, обусловленную, в частности, дуализмом их статуса, а также особым характером федеративных связей.
10 Автором предложена основывающаяся на положениях Конституции Российской Федерации конструкция обязательного выявления и учета мнения народов, проживающих на территориях, где расположены природные ресурсы, при осуществлении права публичной собственности на них.
Диссертантом дополнительно аргументирована идея объектного разграничения права публичной собственности на природные ресурсы между публично-правовыми образованиями, а также выработана конституционно-правовая модель такого разграничения, учитывающая интересы Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований. При этом предлагается изменение подхода к формированию публичной собственности на природные ресурсы от централизованного - в виде сосредоточения основных природных ресурсов в собственности Российской Федерации, к децентрализованному - в виде расширения возможностей субъектов Российской Федерации-по приобретению в собственность отдельных природных ресурсов (в частности, лесов, недр). Для этого предложена и обоснована система соответствующих критериев при разграничении публичной собственности. В целях обеспечения сохранности природоресурсного потенциала окружающей среды при разграничении собственности на природные ресурсы автор полагает целесообразным уравновесить децентрализацию собственности сохранением и усилением роли Российской Федерации как субъекта, осуществляющего властное регулирование в области использования и охраны природных ресурсов, в том числе в процессе осуществления публичной собственности на них.
На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны
Понятие, сущность и содержание права публичной собственности на природные ресурсы
Термин «публичность», «публичный» имеет различное понимание. В переводе с латинского «publicus» означает «государственный», «общественный», «публичный». Академический словарь русского языка содержит следующую трактовку термина «публичный» - совершающийся в присутствии публики, предназначенный для всех желающих, гласный, открытый, а также общественный, не частный1. Г. Гегель рассматривал публичность как всеобщую осведомленность в делах государства2. Термин «публичность» использовался и Ф. Энгельсом для характеристики власти, отделившейся от населения3, хотя, как таковое, определение публичности им дано не было.
Категория «публичный» в позитивном праве и в правовой доктрине также имеет глубокие корни. В праве Древнего Рима выделялась ager publicos -общественная земля, принадлежащая целому государству4. В римском праве выделялась категория вещей res publicae publico usui destinatae: это такие вещи, которые принадлежали на праве собственности государству или городской общине, но предназначались для общего пользования, например, публичные дороги, площади, гавани, мосты. Особенность этих вещей состояла в том, что пока они сохраняют свое общественное назначение, в отношении них не допускаются распоряжения, которые противоречат такому их назначению В рим ском праве оформилась дифференциация публичного и частного права - jus publicum и jus privatum. Различие между тем и другим сформулировано римским юристом Ульпианом, утверждавшим, что нормы публичного права суть те, в соблюдении которых заинтересовано общество как целое; нормы частного права те, которые ближайшим образом затрагивают интересы отдельных частных лиц6.
Использование термина «публичный» являлось нормой для науки российского дореволюционного государственного права. Б. Чичерин характеризовал в качестве публичных такие феномены, как право и собственность, имея в виду такую качественную их характеристику как связь с публичной (государственной) властью7. В советский период развития правовой системы вместо термина «публичный» использовались категории «государственный», «социалистический», сущность которых, тем не менее, была весьма схожа и выражалась в связи явлений, наделяемых данным признаком, с властью (государственной, социалистической), что, собственно говоря, и нашло свое отражение в ставшей классической фразе В.И. Ленина: «Мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»8.
На современном этапе развития российского права категория «публичный» вновь вводится в оборот, причем уже в нормативно-правовых актах. В качестве примера можно привести такие термины как «публичные слушания» (ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.9), «публично-правовые отношения» (ч. 1 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса РФ от 14 ноября 2002 г.10), «публичный сервитут» (ч.2 ст. 23 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г.11), «публичный договор», «публичные торги» (ст. 426
Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 г.12). В судебной практике, главным образом, в актах Конституционного Суда РФ, термин также находит свое применение в составе таких конструкций как «публично-властные функции» (Постановление Конституционного Суда РФ от 26 декабря 2005 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 260 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Е.Г. Одиянкова» ), «публичная власть» (Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан»14), «публичные интересы» (Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева»15), «публично-правовая обязанность» (Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. «По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа»), «публичное достояние» (Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 09 января 1998 г. № 1-П «О проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации»17).
Особенности субъектов права публичной собственности на природные ресурсы
Право публичной собственности на природные ресурсы при его рассмотрении как в форме субъективного права, так и в динамике в форме особого абсолютного правоотношения, существует лишь применительно к определенным субъектами. Субъект права является носителем либо выразителем интереса, определяющего возникновение и реализацию субъективного права, и правомо-чий, его составляющих . Носителями правомочий, образующих титул права публичной собственности на природные ресурсы, являются публично-правовые образования, круг которых, однако, остается предметом дискуссий, хотя законодательство по этому поводу достаточно категорично.
Конституция России, указывая на существование публичной собственности трех уровней - федеральной, собственности субъектов Федерации и муниципальной (ст. 8, 9, 71, 72, 130 Конституции РФ), тем самым определила и принцип полисубъектности публичной собственности на природные ресурсы. Введение указанного принципа является одним из важнейших достижений российского конституционализма. Закрепленное на высшем нормативно-правовом уровне обязательное распределение публичной собственности между всеми публично-властными образованиями обеспечивает экономическую основу для реализации функций и полномочий, определяющих их конституционно-правовой статус, что следует из ч. 1 ст. 26.11 Федерального закона от 06 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , ст. 49, 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно указанным положениям имущество, относящееся к публичной собственности, имеет строго целевое назначение. Оно предназначается для осуществления полномочий и обеспечения деятельности соответствующих публично правовых образований. Как представляется, природные ресурсы сами по себе не могут выполнять указанные функции, за исключением, пожалуй, земельных участков, используемых для размещения зданий, в которых располагаются ор ганы публичной власти. В основе публичной собственности на природные ре сурсы, как уже отмечалось выше, лежит необходимость обеспечения публич ного интереса в сохранении окружающей среды и ее природных богатств, а также извлечения из эксплуатации природных ресурсов доходов, направляе мых на общественные цели. Следствием этого и является придание природным ресурсам особого конституционно-правового режима, важной составляющей которого является провозглашение права публичной собственности на соответ ствующие объекты. Статус собственника, базис которого устанавливается Конституцией, конкретизируется в гражданском законодательстве, в частности, ст." 124 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет статус публично-правовых образований как равный иным субъектам гражданского.права, а ст. 125 Гражданского кодекса закрепляет порядок реализации гражданской правосубъектности государства и муниципального образования - посредством действий органов власти соответствующего уровня. Ст. 212, 214, 215 Гражданского кодекса содержат аналогичные положения, но уже применительно к праву публичной собственности. Субъекты права публичной собственности на природные ресурсы указываются также в специальных природоресурсных нормативно-правовых актах. Так, ст. 8 Водного кодекса РФ, ст. 17-19 Земельного кодекса РФ, ст. 8 Лесного кодекса РФ, ст. 4 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»78 называют Российскую Федерацию, субъектов Российской Федерации и муниципальные образования собственниками различных видов природных ресурсов. Таким образом, комплексный анализ Конституции, гражданского и природоресурсного законодательства позволяет выделить три категории субъектов права публичной собственности на природные ресурсы — Российскую Федерацию, субъектов Федерации и муниципальные образования.
Представляется возможным выделить также две формы осуществления публичным собственником права собственности - через органы государственной власти и местного самоуправления путем реализации ими своей компетенции, а также через юридических лиц и граждан в установленных нормативными актами случаях
Конституционно-правовая модель и критерии разграничения публичной собственности на природные ресурсы
Дифференциация публичной собственности на природные ресурсы зафиксировано в ст. 9 Конституции РФ, указывающей на существование собственности государственной (в виде собственности Российской Федерации и собственности субъектов Российской Федерации) и муниципальной. Развивая данную норму, ч.1 ст. 130 и ч.1 ст. 132 устанавливают основы муниципальной собственности, а пункты «д» ст. 71, «г» ч.1 ст. 72 Конституции рассматривают в качестве самостоятельного объекта федеральную собственность (что подразумевает существование и собственности субъектов Российской Федерации),-а. также предусматривают необходимость разграничения государственной собственности (нахождение данной нормы в статье, посвященной вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не оставляет иного возможного толкования как разграничения собственности именно между уровнями организации федеративного государства).
Конституция РФ заложила лишь фрагментарную базу для разграничения природных ресурсов между федеральным центром и субъектами Федерации. В отличие от Конституции РСФСР 1978 г., которая в ст. 10, 11, 11.1 не только устанавливала публичную собственность в качестве одной из конституционно закрепленных форм собственности, но и прямо указывала те объекты, которые должны быть безусловно (ресурсы континентального шельфа, исключительной экономической зоны), либо по возможности (отдельные виды предприятий) отнесены к федеральной собственности, действующая российская Конституция отказалась от непосредственного урегулирования пообъектного состава публичного имущества, указав лишь контуры модели его разграничения. Отсутст вие в тексте Конституции РФ норм, прямо определяющих критерии, процедуру, форму разграничения прав собственности на природные ресурсы, тем не менее, не является непреодолимым препятствием для построения механизма их распределения между публично-правовыми образованиями, поскольку системный анализ положений Конституции позволяет рассматривать конституционно-правовую модель разграничения публичной собственности на природные ресурсы по крайней мере с двух позиций — с точки зрения ее содержания — то есть системы элементов, ее образующих, и с точки зрения правовой формы закрепления и реализации.
На взгляд автора, конституционно-правовая модель разграничения публичной собственности на природные ресурсы должна включать следующие элементы: 1. определение природных ресурсов, отнесенных исключительно к пуб- личной собственности; 2. определение критериев отнесения природных ресурсов к различным-, . уровням публичной собственности; 3. определение порядка отнесения природных ресурсов к различным уровням публичной собственности. 4. установление механизма разрешения конфликтов в процессе разграничения публичной собственности.
Определение критериев отнесения природных ресурсов исключительно к публичной собственности (первичная дифференциация собственности на природные ресурсы) является необходимой предпосылкой для последующего распределения объектов, оставшихся вне частных титулов, между публично-правовыми образованиями. Проблема разграничения публичной и частной собственности на природные ресурсы заслуживает, безусловно, самостоятельного изучения. Вместе с тем, автор считает необходимым высказать ряд соображений общего характера по данному вопросу в силу его значимости для целей настоящего исследования. Во-первых, Конституция РФ содержит определенную норму о множественности форм собственности на природные ресурсы (ч.2 ст.
9). Нахождение данной нормы в главе, посвященной основам конституционного строя, означает ее императивность по отношению к законодателю. Тем самым предписывается обеспечить на нормативно-правовом уровне либерализацию оборота природных ресурсов путем включения частных лиц в число возможных обладателей титула собственника. Во-вторых, нельзя рассматривать как исполнение требования ч.2 ст. 9 Конституции РФ предусмотренную в законодательстве возможность обладания на праве частной собственности компонентами окружающей среды, извлеченными из нее (заготовленная древесина, изъятая вода, добытые полезные ископаемые). Природные ресурсы в составе окружающей среды и извлеченные из нее представляют собой различные виды имущества с особым конституционно-правовым режимом. В-третьих, решение вопроса о наличии права частной собственности должно быть основано на конституционных положениях, являющихся источником закрепления " критериев дифференциации публичной и частной собственности. Важнейшее значение в этой связи должны иметь нормы ч.1 ст. 9, ч.З ст. 55 Конституции РФ, которые по сути, определяют условия ограничения в статусе частных собственников для защиты публичных интересов. Исходя из указанных положений, в частной собственности могут находиться природные ресурсы, за исключением необходимых для реализации общественно значимых целей, а также таких ресурсов, чье состояние имеет существенно значение для обеспечения публичных интересов, обозначенных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В-четвертых, внедрение права частной собственности должно происходить с учетом исторических реалий, а также в зависимости от эффективности политики природопользования в государстве и характере менталитета населения
Порядок разграничения публичной собственности на природные ресурсы. Разрешение коллизий в процессе разграничения публичной собственности на природные ресурсы
Установление критериев для разграничения права публичной собственности на природные ресурсы не является итоговым, завершающим элементом в построении механизма разграничения публичной собственности на природные ресурсы. Критерии, служащие основанием для отнесения природного ресурса к тому или иному виду публичной собственности, должны быть выявлены и оценены, результатом чего является принятие решения, носящего публично-властный характер, оформляющего возникновение права публичной собственности - федеральной, субъекта Федерации, муниципальной. Порядок принятия такого решения - необходимое условие функционирования конституционного механизма разграничения публичной собственности на природные ресурсы. В законодательстве порядок отнесения природных ресурсов к тому или иному уровню публичной собственности отражается далеко не всегда. Пожалуй, о наличии такого порядка в недалеком прошлом следовало говорить лишь в отношении земельных участков и водных объектов. При этом в результате реформы, упоминавшейся в предыдущем параграфе работы, кардинально изменились правила отнесения земельных участков к различным видам публичной собст-венности. Положения же Водного кодекса РФ от 16 ноября 1995 г. в части порядка возникновения права публичной собственности (ст. 36, 37) были исключены .
Произошедшие изменения, при их направленности на оптимизацию и ускорение процесса оформления права публичной собственности, вряд ли следует расценивать положительно с точки зрения юридической корректности, в том числе и с конституционно-правовых позиций. В соответствии с ранее действовавшим порядком, согласно ст. 6 Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю», разграничение государственной собственности на землю осуществлялось в следующем порядке: 1) специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти подготавливает перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности; 2) подготовленные перечни земельных участков согласовываются с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; 3) подготовленные и согласованные с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, утверждаются Правительством Российской Федерации; 4) сведения о земельных участках, включенных в перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, вносятся в документы государственного земельного кадастра в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Новый порядок разграничения собственности на землю введен Федеральным законом «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» от 17 апреля 2006 г., согласно право собственности возникает на основании заявления органов публичной власти соответствующего уровня, то есть упраздняется совместное решение вопросов отнесения земельных участков к видам публичной собственности.
Водный кодекс РФ не закрепляет процедур разграничения публичной собственности на водные объекты. Конечно, потребность в них снижается из-за незначительного сегмента собственности, не относящейся к федеральной. Однако нельзя не отметить, что в условиях неразграниченности прав публичной собственности на земельные участки, отсутствие легальных определений понятий «пруд» и «обводненный карьер», конфликты относительно принадлежности водных объектов к тому или иному уровню собственности могут возникнуть.
Схожая проблема имеет место и в отношении объектов животного мира. Статья 4 Федерального закона «О животном мире» содержит норму, согласно которой Правительство РФ вправе по согласованию с субъектами Российской Федерации относить к федеральной собственности объекты животного мира. При этом в законе не указано, требуется ли аналогичное согласие федеральных органов власти при отнесении объектов животного мира к собственности субъектов Российской Федерации.
Как представляется, имеющиеся механизмы отнесения природных объектов к федеральной, собственности субъектов и муниципальной формам собственности имеют ряд недостатков.
