Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Природные ресурсы как объект права государственной собственности 16
1.1 Государство как субъект права собственности на природные ресурсы 16
1.2. Развитие конституционных основ права государственной собственности на природные ресурсы в федеральных законах 63
1.3. Анализ зарубежного опыта конституционно-правового регулирования отношений государственной собственности на природные ресурсы 91
Глава 2. Конституционно-правовые основы разграничения государственной собственности на природные ресурсы 105
2.1. Государственная собственность на природные ресурсы как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 105
2.2. Анализ федеральных законов на предмет правого регулирования разграничения государственной собственности на природные ресурсы 127
2.3 Регулирование отношений государственной собственности на природные ресурсы в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации 151
Заключение 163
Список используемых источников и литературы 172
- Государство как субъект права собственности на природные ресурсы
- Развитие конституционных основ права государственной собственности на природные ресурсы в федеральных законах
- Государственная собственность на природные ресурсы как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
- Анализ федеральных законов на предмет правого регулирования разграничения государственной собственности на природные ресурсы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Нормы Конституции Российской Федерации являются базой для других отраслей права и играют ведущую роль в общей правовой системе. Конституция Российской Федерации 1993 года, закрепила положения о многообразии форм собственности в Российской Федерации, отнеся вопросы собственности на природные ресурсы к основам конституционного строя.
Право собственности на природные ресурсы выделяется наличием особых конституционных норм, отличающих природные ресурсы от иных объектов права собственности, как имеющих особую значимость для общества и государства в целом, являющихся основой жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.
Россия обладает крупнейшими в мире запасами природных ресурсов и доходы, получаемые от их использования, во многом определяют выполнение государственного бюджета и обеспечение прав и социальных гарантий ее граждан. В соответствии с основными положениями государственной стратегии по охране окружающей среды и устойчивому развитию Российской Федерации, обеспечение прав граждан на благоприятную окружающую среду и прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом являются обязанностью государства.
В период продолжающейся правовой реформы, изменения отношений собственности, наличия неутешительных результатов проведенной приватизации основных средств производства, острым становится вопрос о распространении института частной собственности и на природные ресурсы России. При этом недостаточно исследованными остаются вопросы о юридической сущности и конституционно-правовом статусе понятия «природные ресурсы», как объекта права собственности, его отличии от законодательно установленного понятия «природные объекты», роли государства, как субъекта права собственности на природные ресурсы.
Отсутствуют также критерии отнесения природных ресурсов к тем или иным формам собственности.
В условиях становления рыночных отношений необходимым является совершенствование правового механизма реализации государством полномочий собственника природных ресурсов, обеспечивающего их рациональное использование и охрану с учетом федеративного устройства России, в интересах всего общества и в соответствии с принципом социальной справедливости.
Конституция Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами к предметам совместного ведения. В условиях продолжающегося становления и развития федеративных отношений требуется научный анализ существующей законодательной практики и возможных путей решения вопросов о разграничении государственной собственности на природные ресурсы и обеспечении государственного управления этой собственностью с учетом общегосударственных задач и интересов народов, проживающих на территории субъектов Российской Федерации.
Природные ресурсы, как компоненты природной среды, неразрывно связаны с ее качеством и состоянием, что обусловливает необходимость их рационального использования и охраны. В то же время, географическое расположение природных ресурсов, как объектов собственности, не зависит от административно - территориального деления Российской Федерации в силу их природных особенностей и естественного происхождения. В связи с этим необходимо обеспечение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, управления государственной собственностью на природные ресурсы в интересах всех народов, проживающих на ее территории, независимо от наличия или отсутствия природных ресурсов на территории того или иного субъекта Российской Федерации. Государство в соответствии с пунктом 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства и иных обстоятельств, в том числе, на пользование природными ресурсами и получение доходов от их использования.
Следует отметить, что в российском праве механизм правового регулирования разграничения государственной собственности на природные ресурсы, который должен обеспечивать реализацию принципов федерализма, социальную стабильность в обществе и сохранение природно-ресурсного потенциала страны, недостаточно разработан. Федеральная государственная собственность, в том числе на природные ресурсы, и управление ею, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.71), находятся в ведении Российской Федерации. В то же время вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а также разграничение государственной собственности относятся к предметам совместного ведения. В связи с этим требуется более тесное взаимодействие по этому направлению Российской Федерации и ее субъектов. В настоящее время фактически отсутствует координация действий органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, осуществляющих функции управления государственной собственностью на природные ресурсы и обеспечивающих государственный экологический контроль за их использованием. Не разработан правовой механизм управления природными ресурсами, основанный на обеспечении взаимных интересов Федерации и ее субъектов, на территории которых находятся природные ресурсы.
Кроме того, недостаточно эффективно осуществляется государственный учет природных ресурсов, как объектов государственной собственности. Не разработан механизм оценки их реальной экономической стоимости, а следовательно, и отчислений от их использования в бюджет государства. Это не обеспечивает возможности эффективного государственного управления собственностью на природные ресурсы, сохранения природно-ресурсного потенциала страны и выполнения государством его социальных функций.
Из изложенного следует необходимость проведения анализа существующих научных исследований в рассматриваемой сфере; изучения действующего законодательства, на предмет реализации в нем конституционных норм, регулирующих отношения по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, как особым объектом права собственности; выявления тенденций развития зарубежного законодательства в этой области и их научно-обоснованной оценки. Необходимо также определить конституционно-правовой статус понятия «природные ресурсы», как объекта права собственности и отличие его от понятия «природные объекты», часто используемые в законодательстве как синонимы.
Предложения по совершенствованию и развитию законодательства позволят использовать их при создании эффективного, социально-ориентированного механизма правового регулирования отношений владения, пользования и распоряжения государственной собственностью на природные ресурсы, как предмета совместного ведения с учетом федеративного устройства Российской Федерации, защиты интересов общества и сохранения природно-ресурсного потенциала России для настоящего и будущих поколений.
Степень научной разработанности темы. Вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, как объектами права государственной собственности, относятся к числу недостаточно исследованных в отечественной юридической литературе. Это обусловлено рядом факторов, и, в первую очередь, происшедшими конституционными преобразованиями в вопросах перехода от единой государственной собственности на природные ресурсы к многообразию форм собственности. Дополнительного исследования требует изучение специфики конституционного статуса понятия «природные ресурсы», как объекта права собственности. Недостаточно разработаны правовые механизмы реализации государством полномочий по управлению государственной собственностью на природные ресурсы.
Изменение субъектного состава права государственной собственности на природные ресурсы требует более тщательного изучения и научного анализа подходов к возможности разграничения объектов государственной собственности на природные ресурсы и обеспечения системы государственного управления ими. При этом следует исходить из того, что вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а также разграничения государственной собственности относятся к предметам совместного ведения. Необходима выработка критериев отнесения природных ресурсов к объектам государственной собственности, а также отнесение их к собственности Российской Федерации или собственности ее субъектов.
Многими учеными, такими как С.А. Боголюбов, М.М.Бринчук, Р.К.Гусев, А.К.Голиченков, Ю.Г.Жариков, Л.А.Заславский, Н.Д.Казанцев, О.С. Колбасов, И.О.Краснова, О.И. Крассов, С.Н.Кравченко, Т.Н.Малая, И.Ф.Панкратов, В.В.Петров, А.С.Шестерюк, В.Н.Яковлев и другие, проведены исследования по вопросам регулирования отношений государственной собственности на природные ресурсы, которые рассматриваются с позиции обеспечения их охраны и рационального использования, а также правового регулирования мер, направленных на сохранение природы и ее богатств.
Исследований в сфере реализации права государственной собственности на природные ресурсы со стороны конституционно-правового подхода и государственного строительства в рассматриваемой сфере недостаточно.
Необходимость более глубокого анализа конституционно-правового регулирования отношений в области государственной собственности на природные ресурсы с учетом специфики объекта собственности, разграничения прав этой собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, обеспечивающих реализацию принципов федерализма в условиях развития государства в настоящий период, определило выбор темы исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды С.С.Алексеева, К.И. Аненкова, И.Н. Барцица, С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, Г.Е.Быстрова, А.В.Васильева, А.В.Голиченкова, О.С. Колбасова, И.О.Красновой, Д.С.Львова, О.И. Крассова, М.Н.Кузнецова, Ю.М.Козловой, О.Е.Кутафина, Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой, В.С.Нерсесянца, П.Н. Павлова, В.В.Петрова, Г.И.Петрова, А.В.Позднякова, Е.А. Суханова, Ю.А.Тихомирова, И.А.Умновой, И.С. Яценко, Г.Ф.Шершеневича и других российских ученых.
Диссертантом также изучены работы американских ученых по вопросам управления собственностью на природные ресурсы в США - Г. Джорджа, Ф.Харрисона и Т.Гвортина.
Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые отношения в сфере реализации права государственной собственности на природные ресурсы, складывающиеся в процессе изменения отношений собственности в переходный период становления рыночных отношений в России.
Предметом диссертационного исследования является состояние правового регулирования отношений государственной собственности на природные ресурсы - ресурсы недр, водных объектов, растительного и животного мира (далее - природные ресурсы), вопросы разграничения государственной собственности на природные ресурсы между Российской Федерации и ее субъектами. Исследованы положения правового регулирования отношений собственности на рассматриваемые природные ресурсы в Конституции Российской Федерации и федеральных законах. Проведен анализ соответствующих положений, содержащихся в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, конституциях и законах ряда зарубежных государств. Следует отметить, что вопросы государственной собственности на землю выходят за рамки исследования, земля рассматривается только как основа для других природных объектов - недр, вод, лесов, животного и растительного мира.
Цель и основные задачи исследования. Цель исследования заключается в определении конституционно-правового статуса природных ресурсов, как объекта права собственности, выявлении основных проблем и современных тенденций развития законодательства в области регулирования отношений государственной собственности на природные ресурсы, разработке предложений по его совершенствованию.
Исходя из поставленной цели, определены следующие задачи исследования:
- изучить научно-теоретические аспекты решения вопросов регулирования отношений государственной собственности на природные ресурсы;
- провести анализ и раскрыть содержание конституционно-правового статуса «природные ресурсы», как объекта права собственности;
- раскрыть содержание и специфику правового регулирования отношений государственной собственности на природные ресурсы в условиях перехода к рыночным отношениям;
- выявить тенденции развития законодательства, регулирующего отношения государственной собственности на природные ресурсы в Российской Федерации;
выработать основные критерии отнесения природных ресурсов к государственной собственности;
- изучить опыт конституционно-правового регулирования отношений государственной собственности за рубежом;
- провести анализ законодательства, регулирующего отношения в области разграничения государственной собственности на природные ресурсы и выработать предложения по его совершенствованию;
- исследовать актуальные проблемы и определить пути оптимального развития законодательства Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования отношений государственной собственности на природные ресурсы с учетом федеративного устройства Российской Федерации;
- провести анализ федеральных законов, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, договоров и соглашений, регулирующих отношения государственной собственности на природные ресурсы и определить их соответствие нормам Конституции Российской Федерации;
- разработать предложения по совершенствованию правового регулирования отношений государственной собственности на природные ресурсы, обеспечивающего распределение общественного богатства на принципе справедливости и в целях сохранения природно-ресурсного потенциала страны для настоящего и будущих поколений.
Методологические основы исследования. В работе над диссертацией применялись методы научного анализа теоретических положений в рассматриваемой сфере в сочетании с методом практического анализа. С целью выявления недостатков действующего законодательства и выработки предложений по его совершенствованию применены методы сравнительного правоведения норм Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, конституций ряда зарубежных стран, а также логические методы юридико-технического анализа.
Поскольку развитие права государственной собственности на природные ресурсы, а также изучение вопросов управления этой собственностью имеют свою историю и социальный аспект, использованы исторический и социологический подходы к изучению проблемы регулирования права государственной собственности на природные ресурсы России.
Научная новизна диссертационного исследования определяется сущностью решаемых проблем, кардинальными переменами в отношениях собственности и их недостаточным научным осмыслением. Обобщение научной литературы, анализ правовых норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, а также конституций и законов ряда зарубежных государств, позволили разработать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации. Эти предложения могут явиться основой для создания механизма реализации государством полномочий собственника природных ресурсов с учетом принципов федерализма, обеспечения единой государственной политики в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
В целом, диссертация является комплексным научно-правовым исследованием современных проблем конституционно-правового регулирования отношений государственной собственности на природные ресурсы, и представляет из себя исследовательскую работу, в которой предложено научно-обоснованное решение поставленных задач, имеющих правовое, политическое и социальное значение.
На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Вносится уточнение определения конституционно-правового понятия «природные ресурсы», как объекта права собственности: «Природные ресурсы - это изъятые и/или не изъятые из природной среды природные компоненты или их части, к оценке объемов, запасов и изъятию которых приложен труд человека, которые предназначаются для использования их в хозяйственной деятельности, индивидуально определенные и подлежащие обособлению и имеющие государственную регистрацию в качестве объектов собственности». Предложено законодательно закрепить две составляющие этого определения - «природные ресурсы, изъятые из природной среды» и «природные ресурсы, не изъятые из природной среды», причем последние могут являться объектами только государственной собственности.
2. Предложено законодательное установление следующих основных критериев отнесения природных ресурсов к объектам государственной собственности с особой системой управления: являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации;
их рациональное использование, сохранение и восстановление являются предметом коллективного интереса всего общества; обладают общегосударственной значимостью и требуют единого государственного управления их использованием; имеют естественное происхождение, их использование неразрывно связано с состоянием окружающей среды и обеспечением экологической безопасности; требуют существенного ограничения права собственности в интересах всего общества с целью сохранения их для настоящего и будущих поколений; являются гарантией обеспечения равных прав граждан Российской Федерации на пользование ими и получение материальных и иных благ.
3. Определена необходимость законодательного закрепления принципов социальной справедливости и учета жизненно-важных интересов личности и общества при реализации государством полномочий собственника природных ресурсов на основе проведенного сравнительного анализа законодательства, регулирующего отношения права государственной собственности на природные ресурсы в Российской Федерации и за рубежом. В связи с этим предложено введение системы государственного учета природных ресурсов в качестве объектов собственности с указанием оценки их реальной экономической стоимости, обеспечение доступа граждан к информации об этих объектах и контроля со стороны общества за распоряжением государственной собственностью на природные ресурсы.
4. Предложено изменение действующей системы контроля за использованием природных ресурсов, как составляющих природной среды, путем отнесения контрольных функций в этой сфере к полномочиям специального контрольно-надзорного органа государственной власти в области охраны окружающей среды и природопользования - Госэконадзора России; усиление контрольных полномочий в сфере законодательного регулирования права государственной собственности на природные ресурсы России представительных органов власти всех уровней.
5. Разработаны научно-обоснованные предложения по осуществлению правового регулирования отношений владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, имеющими общегосударственное значение на основе сотрудничества и солидарной ответственности Российской Федерации и ее субъектов; объявления их в федеральных законах государственной собственностью с особой системой управления. В развитие пункта 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации предлагается образовать единую систему органов исполнительной власти в области управления государственной собственностью на природные ресурсы, состоящую из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов.
6. Для обеспечения координации в этой области и учета интересов субъектов Российской Федерации предлагается учредить при Президенте Российской Федерации Совет по управлению природными ресурсами, в состав которого должны войти представители органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке нового определения понятия «природные ресурсы», в анализе конституционно-правого статуса этого понятия, введении новых терминов «природные ресурсы, изъятые» и «природные ресурсы, не изъятые из природной среды», а также «государственной собственности на природные ресурсы с особой системой управления». Предложенные исследования обосновывают необходимость отнесения природных ресурсов Российской Федерации на данном этапе развития общества к собственности государства, за исключением природных ресурсов, не имеющих естественное происхождение, например обособленные водные объекты, созданные человеком. Это обусловлено тем, что государство в лице его органов власти, в соответствии с Конституцией Российской Федерации обязано соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, а его политика должна быть направлена на создание необходимых условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Разработаны основные критерии отнесения природных ресурсов к государственной собственности и предложения по совершенствованию механизма правового регулирования отношений государственной собственности на природные ресурсы.
Законодательство в сфере регулирования отношений государственной собственности на природные ресурсы находится в стадии динамичного развития и в настоящее время является объектом пристального внимания всех органов государственной власти. В этой связи предложения, выработанные в диссертационном исследовании и содержащие конкретные рекомендации, представляются практически значимыми для дальнейшего совершенствования федеральных законов, регулирующих отношения государственной собственности на природные ресурсы, а также для разработки других нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.
Теоретические выводы могут быть использованы для дальнейшего совершенствования правового механизма управления государственной собственностью на природные ресурсы.
Результаты проведенного исследования и выводы могут быть использованы в практической работе органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, а также при разработке учебных и методических пособий.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и предложения исследования были использованы автором при подготовке докладов на научно-практических конференциях, проводимых Советом Федерации, при разработке и подготовке заключений на законопроекты, рассматриваемые в Государственной Думе Российской Федерации, а также изложены в научных статьях.
Отдельные положения диссертационного исследования, относящиеся к разграничению понятий «природные ресурсы», как объекты права собственности и «природные объекты», как составляющие природной среды, учтены при разработке концепции Федерального закона «Об охране окружающей среды», координатором рабочей группы которого являлась автор работы (Решение Комитета Государственной Думы по экологии от 08.06.2000 г. №14-3). Предложения и выводы диссертационного исследования использовались автором при работе в качестве представителя аппарата Комитета Государственной Думы по экологии в рабочей группе Комиссии при Президенте Российской Федерации, которая разрабатывала предложения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в вопросах безопасности среды обитания.
Государство как субъект права собственности на природные ресурсы
Для современной экономической системы Российской Федерации характерно многообразие форм собственности. По общераспространенному мнению ученых, именно собственность, в зависимости от ее формы определяет характер общества его экономические, социальные, правовые, политические основы. Так А.З. Гильманов подчеркивает, что отношения между членами этого общества зависят от их прав на собственность. От условий и форм отношения различных социальных групп к собственности зависит уровень их участия в процессе управления обществом, в получении доходов, а также социальный и политический престиж. Особое значение вопросов собственности на природные ресурсы определяется отнесением Конституцией Российской Федерации статей определяющих отношения собственности на природные ресурсы к Главе I - «Основы конституционного строя».
Отнесение природных ресурсов к собственности должно базироваться на общих требованиях - подлежащих применению относительно всех сфер регулирования, и специальных - присущих исключительно природным ресурсам, как особому объекту правового регулирования. Только через понимание сущности права собственности и соотношения этого права с понятием природные ресурсы - природные богатства и общественное достояние, раскрытие конституционно-правового статуса этого понятия, а также экономического аспекта, возможно установление порядка социально справедливого и экономически эффективного регулирования отношений права собственности на природные ресурсы в интересах всего общества.
Право собственности является одним из основ практически всех государственных институтов. На протяжении долгого времени считалось, что право собственности входит в предмет гражданского права, что было обусловлено представлением о нем как об институте имущественных отношений, используемых товарно-денежной формы и связанные с ними неимущественные отношения. Имущественные отношения, непосредственно выражающие отношения собственности, регулируются и нормами, входящими в состав государственного права, что подтверждается положениями Конституции Российской Федерации, которые отнесли вопросы собственности, в том числе на природные ресурсы, к основам конституционного строя. Институт собственности в целом должен базироваться на конституционном законодательстве. Эту точку зрения подтверждает О.Е.Кутафин определяя, что «конституционное регулирование отношений собственности имеет свою специфику, связанную с тем, что его главной задачей является юридическое закрепление типа собственности, играющего определяющую роль в обществе». Особенно важны правовые нормы, регулирующие отношения собственности на природные ресурсы, как основы жизни и деятельности народов России, заложенные в Конституции Российской Федерации - Основном законе государства.
Содержание права собственности относительно своего имущества, определяется природой вещного права. Термин право собственности применяется в двух значениях: в объективном смысле и субъективном смысле. В субъективном смысле право собственности - это установленные законодателем правые нормы, определяющие границы возможных действий лица по присвоению, владению, пользованию и распоряжению всей совокупностью вещей, которые не исключены из гражданского оборота. Это означает возможность обладателя этого права неограниченного распоряжения вещью в своих личных интересах, при этом интересы частные не всегда совпадают с интересами общественными. В объективном смысле право собственности означает юридически обеспеченную возможность для лица, присвоившего имущество владеть, пользоваться и распоряжаться этим имуществом по своему усмотрению в тех рамках, которые установил законодатель.6 А.В.Венедиктов, характеризуя права собственности, указывает на то, что «в сочетании своей власти и своего интереса заключается специфическое отличие прав собственности от других - как вещных, так и обязательственных прав - на те же объекты».
В соответствии со ст. 136 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также Гражданский кодекс) собственник вправе владеть своим имуществом, то есть реально им обладать, пользоваться - извлекать выгоду из него (именно собственник получает от своего имущества плоды, продукцию, доходы), а ст.209 Гражданского кодекса устанавливает возможность распоряжаться, то есть определять его юридическую судьбу (продавать, дарить, сдавать в аренду и так далее). Кроме этого, считает О.Н. Садиков, он может использовать свое имущество в предпринимательских целях и даже уничтожить его, если этим не будут нарушены нормы законов, а также права и охраняемые законом интересы других лиц.
Развитие конституционных основ права государственной собственности на природные ресурсы в федеральных законах
Конституцией Российской Федерации в п.2 ст.36 определено, что владение, пользование и распоряжение природным ресурсами осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Гражданский кодекс в п.З ст.209 фактически повторяет эту норму, устанавливая, что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Кроме этого согласно п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса гражданские права могут быть ограничены федеральными законами в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. Ограничение в обороте природных ресурсов необходимо для их рационального использования, восстановления и сохранения для настоящего и будущих поколений, в связи вязи с этим Гражданский кодекс закрепил принцип приоритета регулирования вопросов ограничения оборота природных ресурсов в специальном законодательстве -земельном, водном, лесном и т.д.
Естественным неотчуждаемым правом каждого от рождения является право на жизнь, а к основным конституционным правам граждан Российской Федерации ст. 42 Конституции относит право на благоприятную окружающую среду. Из этого следует, что права владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, как основы жизни и деятельности народов России, могут быть ограничены федеральными законами, в том числе регулирующими вопросы охраны окружающей среды, защиты прав и законных интересов человека и гражданина. В соответствии со ст. 129 Гражданского кодекса природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. На наш взгляд, необходимо добавить слова «если это, не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц», приведя этим данную статью Гражданского кодекса в соответствие с Конституцией. Конституционное положение о природных ресурсах как основы жизни и деятельности народов России, по мнению Л.А.Окунькова, «позволяет более справедливо использовать средства, получаемые от использования природных ресурсов, в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях. Оно направлено также на соблюдение предусмотренных экологическим законодательством норм охраны окружающей среды и подчеркивает неразрывность рационального использования природных ресурсов и их охраны». У Регулирование этих отношений, с точки зрения соблюдения природоохранных требований, в значительной мере осуществляется Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и другим законодательством.
Таким образом, существующее с давних времен содержание права собственности, а также ограничения этого права на природные ресурсы перешло как в Основной закон государства, так и в Гражданский кодекс. В основу этого понятия положены принципы, обеспечивающие признание за лицом права собственности, равную защиту любых форм собственности и равные возможности реализации этих прав. При этом права собственности на природные ресурсы, как особого объекта права собственности, имеющего общественную значимость, должны быть ограничены.
В ст. 212 Гражданского кодекса содержатся нормы определяющие, что ограничения, касающиеся государственной собственности должны определяться законом . Причем не указано, какого уровня должен быть закон, федерального или уровня субъекта Федерации. Следуя положению статьи 71 Конституции Российской Федерации, относящей гражданское законодательство к ведению Российской Федерации, думается, что это должны быть федеральные законы. Относительно вопросов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами это, скорее всего, должны быть федеральные законы о природных ресурсах и законы об охране окружающей среды, относящиеся к предметам совместного ведения. Таким образом, исходя из норм Конституции и Гражданского кодекса, природные ресурсы могут быть отнесены федеральными законами к государственной, муниципальной, частной и иным формам собственности.
В соответствии с п.1 ст. 124 Гражданского кодекса Российская Федерация в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, выступает на равных началах с иными участниками этих отношений -гражданами и юридическими лицами. Причем п.1 ст. 126 устанавливает, что Российская Федерация отвечает по своим обязательствам, принадлежащим ей на праве собственности имуществом, за исключением имущества, которое может находиться только в государственной собственности. Причем в этой же статье указано, что обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности допускается в случаях, предусмотренных законом.
Анализируя эти положения Гражданского кодекса можно сделать вывод о том насколько важно и актуально в настоящий период развития нашего государства сохранение государственной собственности на природные ресурсы и обеспечение правовых механизмов ее защиты в связи с их общественной и публичной значимостью. Насколько важно определить, какие объекты в области природопользования необходимо отнести к объектам государственной собственности.
С этой целью необходимо провести анализ федеральных законов на предмет, каким образом каждый из этих законов, регулирует отношения собственности на природные ресурсы и использует их конституционно-правой статус, как объектов права собственности.
Государственная собственность на природные ресурсы как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Проблемы конституционно-правового регулирования разграничения государственной собственности на природные ресурсы относятся к числу наиважнейших с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий, а также защиты прав человека и гражданина. Конституцией Российской Федерации гарантируются права человека и гражданина, ф,х имеющие непосредственное отношение к обеспечению безопасности среды его обитания, право на жизнь, благоприятную окружающую среду и на охрану здоровья. Одной из основных форм обеспечения конституционных гарантий прав человека является формирование законодательства, четко и однозначно определяющего механизмы реализации прав и свобод человека и гражданина, устанавливающего конкретные полномочия органов власти всех уровней по реализации конституционных норм. Именно на государстве лежит ответственность по формированию законодательной базы, ее совершенствование и развитие.
В современный период развития российской государственности вопрос разграничения государственной собственности на природные ресурсы может решаться только с учетом федеративного устройства Российской Федерации и обеспечения целостности и стабильности, мира и согласия внутри государства. Учитывая, что природные ресурсы в силу своих природных особенностей и общественной значимости для всего общества, являются основой его существования и развития, необходимо формирование законодательной базы, обеспечивающей интересы всего российского народа, с одной стороны, а с другой, учитывающей природные особенности каждого субъекта Российской Федерации и интересы народов, проживающих на соответствующей территории. При этом необходимо соблюдать принципы присущие демократическим государствам с федеративной формой государственного устройства.
Показателем зрелости федеративных отношений, считает И.А.Умнова, является наличие работающего механизма реализации конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочии. При этом необходимо формирование единого конституционно-правового пространства, обеспечивающего действие универсальных правовых и управленческих механизмов в области реализации государственных полномочий собственника природных ресурсов на всей территории Российской Федерации. Как отмечает И.Н. Барциц, «конституционно-правое единство России при всем богатстве и разнообразии ее правового, этнического и социального ландшафта является непременным условием успешности демократических преобразований».161
Основы решения вопросов о разграничении государственной собственности на природные ресурсы заложены в Конституции Российской Федерации. В п. 1 ст. 5 Конституции закреплено, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. А в ст. 8 провозглашается существование частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности в России, причем все они защищаются равным образом. Касаемо собственности на природные ресурсы п.2 ст. 9 Конституции, особо подчеркивает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами ст. 72 Конституции Российской Федерации относит к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. А ст. 71 Конституции относит федеральную государственную собственность и управление ею к исключительному ведению Российской Федерации.
В соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» отмечается, что виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации».162 Таким образом, этим Постановлением к исключительной федеральной собственности были отнесены природные объекты, составляющие основу национального богатства станы, а именно: ресурсы континентального шельфа, территориальных морских вод и морской экономической зоны Российской Федерации, охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповедники, в том числе биосферные), национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение. Остальные природные ресурсы были отнесены к федеральной собственности до момента определения соответствующего собственника. Кроме того, было принято распоряжение
Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-РП «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной государственной собственности и муниципальной собственности в порядке оформления прав собственности» "
Анализ федеральных законов на предмет правого регулирования разграничения государственной собственности на природные ресурсы
В соответствии с 72 статьей Конституцией Российской Федерации вопросы владения, пользования распоряжения природными ресурсами, а %? также разграничение государственной собственности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с п.2 ст.2 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» субъектами государственной собственности на природные ресурсы являются Российская Федерация и ее субъекты, которые реализуют свои полномочия собственников через свои органы государственной власти. .
Статья 214 Гражданского кодекса устанавливает, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации. Таким образом, субъектами права государственной собственности на природные ресурсы, как имущества выступают как Российская Федерация в целом, так и субъекты Российской Федерации. Очевидно, что на огромной территории России, разделенной на 89 субъектов Федерации, одни из которых богаты природными ресурсами, а другие нет, требуется единая координирующая воля, которая закрепила бы принципы реализации права владения, пользования и распоряжения природными ресурсами в общих интересах всего многонационального народа Российской Федерации. Как было уже доказано выше координирующую функцию должно взять на себя государство в лице органов государственной власти путем установления правовых норм в федеральных законах, исключающих неоднозначное толкование этих норм субъектами Российской Федерации. Правовые нормы федеральных законов должны быть обязательными для осуществления их субъектами Российской Федерации. В Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 году поставлены задачи, провести анализ ныне реализуемых государственных функций, в том числе владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. При этом выдвинуто требование о сохранении только необходимых из них, четко и максимально быстро определиться с имуществом, которое следует оставить в государственной собственности. В развитие статьи 72 Конституции Российской Федерации в 1995 году был принят Водный кодекс Российской Федерации, определяющий, что воды являются важнейшим компонентом природной среды, возобновляемым ограниченным и уязвимым природным ресурсом, используемым и охраняемым в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории, обеспечивающим экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, а также существование животного и растительного мира.
В соответствии с нормами Водного кодекса (ст.32, 33) водные объекты могут находиться в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом отмечается, что предметом права собственности на водные объекты выступает водный объект в целом, который не может одновременно находиться в собственности нескольких субъектов права государственной собственности.19 Из этого следует необходимость определения субъекта права собственности водных объектов. В ст.34 Водного кодекса предусмотрено, что все водные объекты, не находящиеся в муниципальной собственности, собственности граждан и юридических лиц, являются государственной собственностью. В государственной собственности в соответствии с ст.35 находятся водные объекты, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации федеральная собственность и водные объекты, принадлежащие на праве собственности субъектам Российской Федерации - собственность субъектов Российской Федерации.
В федеральной собственности находятся: поверхностные водные объекты и акватории, бассейны которых расположены на территориях двух и более субъектов Российской Федерации; подземные водные объекты, расположенные на территориях двух и более субъектов Российской
Федерации; водные объекты, расположенные на территории одного субъекта Российской Федерации, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд, реализация которых отнесена к полномочиям Российской Федерации; водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб; трансграничные (пограничные) водные объекты; внутренние морские воды; территориальное море Российской Федерации; водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий; водные объекты, являющиеся частью территории курортов или лечебно-оздоровительных местностей федерального значения и иные особо охраняемые водные объекты федерального значения.
