Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Сущность административно- правового регулирования отношений в экономике России 12-85
1. Роль и особенности административно- правового регулирования экономических отношений в условиях рынка 12-36
2. Положение субъектов административно-правового регулирования в сфере экономики 37-66
3. Административно-правовые средства регулирования отношений в экономике 67-85
ГЛАВА 2. Административно-правовое регулирование и государственная политика экономического роста 86-130
1. Административно-правовое обеспечение реформирования российской экономики 86-102
2. Совершенствование административно- правового регулирования в условиях политики экономического роста 103-130
Заключение 131-135
Список использованных нормативных и литературных источников 136-149
Приложение
- Роль и особенности административно- правового регулирования экономических отношений в условиях рынка
- Положение субъектов административно-правового регулирования в сфере экономики
- Административно-правовое обеспечение реформирования российской экономики
- Совершенствование административно- правового регулирования в условиях политики экономического роста
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ исследования определяется переходом России от стратегии преодоления кризиса к стратегии подъема, политике экономического роста и административной реформе, обусловивших стремительное развитие права и его отраслей. Подчеркивая необходимость наращивания управленческого потенциала государства с помощью административного права, надо учитывать потребности в новых подходах к содержанию административно-правового регулирования отношений в экономике, ставшей на рыночный фундамент. Тем более, что многие вопросы административно-правового регулирования в экономической сфере, оставаясь дискуссионными, не получили решения и поддержки.
В же время хозяйственная система Советского государства функционировала, используя главным образом, командно- административные методы управления, что вызывало негативную реакцию на ее деятельность. Последовавшая затем на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. демократизация российского общества позволила выявить новое назначение государства в условиях свободы экономической деятельности и, соответственно, наиболее оптимальное содержание административно-правового регулирования с учетом новизны для России цивилизованных рыночных отношений. Содержание в этом случае означает внутреннюю основу, сущность правового регулирования экономических отношений, посредством которых поведение их участников приводится в соответствие с требованиями и дозволениями административного права.
Сохранение весьма значительной роли административно-правового регулирования в общем объеме правового регулирования объясняется относительно слабым развитием рыночных отношений особенно на начальном этапе преобразований и, соответственно, высоким уровнем потребности в государственном властном воздействии на экономические отношения.
За годы российских реформ накоплен значительный массив законодательства, обеспечивающего государственное воздействие на экономику переходного этапа. Состояние административно-правового регулирования является показателем того, как общество установило содержание, характер и пределы государственного управления в экономической, социальной и других сферах, приблизившись к созданию многоукладного социального хозяйства на основе рыночной экономики и политики экономического роста.
Исследование содержания административно-правового регулирования как средства перевода властных предписаний государства в деятельность хозяйствующих субъектов позволяет выявить новые тенденции в правовом строительстве, способные обеспечить выбор эффективных средств хозяйствования и совершенствования законодательства.
В диссертации основное внимание уделено анализу содержания и средств административно-правового регулирования, изменению их состава под влиянием государственной политики экономического роста.
Степень научной разработанности темы. Особенность исследуемого правового явления состоит в его многоплановости. Понятие «административно-правовое регулирование» относится к теории административного права, исследуется в теориях права и управления. Литература, посвященная тем или иным сторонам властного воздействия государства на экономику, является достаточно обширной.
Наиболее важные для данного исследования определения и понятия содержатся в трудах преимущественно представителей отечественной правовой теории. В работах таких ученых как М.М. Агарков, Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, Д.М. Генкин, А.И. Елистратов, О.С. Иоффе, СВ. Кечекьян, Е.А. Флейшиц, P.O. Халфина, Д.Н. Хропанюк, М.Д. Шаргородский были почерпнуты значительные теоретико-правовые идеи для диссертации.
Проблемы государственного управления, в рамках которого осуществляется административно-правовое регулирование в сфере экономики, диссертант исследовал, опираясь на труды Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, А.В. Васильева, Ю.М. Козлова, А.Е. Лунева, Г.Э Слезингера, Ю.А. Тихомирова.
К этому же направлению научной мысли имеют прямое отношение работы ученых в области административного права: С.А. Авакьяна, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, Р.В. Енгибаряна, Л.М. Колодкина, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Г.И. Петрова, В.А. Прокошина, В.Д. Сорокина, B.C. Четверикова, Е.В. Шориной и других. Также ряд ценных идей был использован автором из трудов правоведов по хозяйственному праву - В.В. Лаптева, В.К. Мамутова, B.C. Мартемьянова и других.
Постановка вопроса о состоянии административно-правового регулирования в сфере экономики потребовала обращения к трудам таких ученых - экономистов как Л.И. Абалкин, А.Г. Аганбегян, Е.Ф. Борисов, Н.И. Базылев, А.А. Виссарионов, Е.Т. Гайдар, В.И. Кушлин, А.Д. Некипелов, Г.Х. Попов, В.К. Фальцман, Л.Г. Ходов, Ф.И. Шамхалов, Ю.В. Яковец.
Среди многочисленных работ зарубежных обществоведов в данной сфере весьма полезными стали труды Э. Аткинсона, Г. Брэбана, Л. Гайгера, П. Козловски, Р. Коуза, Д. Норта, В. Ойкена, А. Ослунда, В. Острома, Дж. Сакса, Дж. Стиглица, А. Файоля, Г. Черча и ряда других авторов.
Вместе с тем по многим аспектам административно-правового регулирования отношений в экономике, его содержания, подзаконности и функциональности существуют пробелы, споры и дискуссии концептуального характера, которые негативно воспроизводятся в политике, в нормативных актах и общественном сознании. Имеющие место неясности, в особенности теоретико-методологического характера, в определенной мере призвана восполнить настоящая диссертация.
Цель, гипотеза и задачи исследования. Главная цель состоит в том, чтобы с учетом накопленного опыта и состояния правовой науки, обобщить представления об административно-правовом регулировании отношений в сфере экономики современной России и определить содержание составляющих его элементов.
Гипотеза исследования: предполагается, что попытка дать освещение традиционных и ряда новых государственно-управленческих отношений в сфере рыночной экономики позволит достовернее оценивать перспективы демократического правового государства в условиях формирования гражданского общества и предлагать механизмы решения административно-правовых проблем реализации государственной политики экономического роста.
Для достижения поставленной цели и выдвинутой гипотезы решаются следующие задачи: проанализировать научные представления об административно-правовом регулировании экономических отношений в отечественной юридической науке и на этой основе выявить тенденции, пределы административно-правового воздействия государства на отношения в экономике переходного этапа; рассмотреть особенности развития правового статуса участников административных правоотношений в рыночной экономике и предложить основные пути изменения в социально-экономическом содержании российского законодательства, регулирующего экономические отношения.
Объектом исследования избраны административно-правовые отношения, возникающие в процессе регулирования экономики современной России.
Предмет исследования - содержание административно-правового регулирования отношений в сфере экономики, его субъекты, функции, методы реализации государственной политики экономического роста.
Теоретическую и методологическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в различных областях права, экономики, политики и государственного управления. Взгляды автора сформировались в результате изучения и использования литературы, нормативных актов, аналитических записок и публикаций по вопросам правового регулирования в сфере экономики. В соответствие с мировоззренческой и методологической позицией, принятой диссертантом, административно-правовое регулирование экономических отношений исследуется как междисциплинарная проблема. Она изучалась на основе конституционного, административного и муниципального права, с использованием достижений теории права, государства, экономики, управления. Это вызвало необходимость использования различных методов исследования, в числе которых системный, сравнительно правовой, структурно-функциональный, а также метод моделирования.
Проведенное исследование имеет поисковый, постановочный характер, авторские подходы и решения ни в коей мере не претендуют на законченность и непогрешимость, предполагают дальнейшую разработку и критический анализ.
Нормативно-источниковая и эмпирическая база диссертации состоит из конституционного, административного и других отраслей законодательства, актов органов государственной власти и документов текущих архивов органов управления Российской Федерации и ее субъектов. В исследовании находят отражение акты Советского государства в сравнительно-правовых целях. Эмпирическая база, используемая в работе, отражает рыночные условия хозяйствования, а также опыт, изученный автором в федеральных и региональных органах государственной власти.
Результаты и научная новизна исследования заключаются в постановке и теоретическом осмыслении становления влиятельных административно-правовых институтов гражданского общества, государственной политики экономического роста и административной реформы, обновивших и усиливших взаимозависимости государственного регулирования, эффективности власти и подъема экономики.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы: сформулирована и исследована проблема соотношения между традиционными административно-правовыми институтами и рыночными нововведениями на этапе экономической и политической модернизации; с этой целью раскрыто действие принципа эволюционизма в административно-правовом регулировании; обоснована первичность экономических функций государства для государственно-управленческого воздействия на хозяйственную систему, показана мера сочетания административно-правового регулирования и свободы экономической деятельности; конкретизированы особенности использования методологии юридической науки в ходе исследования административно-правового регулирования экономических процессов, в частности новых деталей в сравнении с имеющимися в литературе определениями таких явлений, как "государственное управление", и "государственное регулирование", "экономическая политика государства" и "государственная политика экономического роста"; рассмотрено под углом требований административной реформы законодательное обеспечение содержания правового регулирования экономических отношений и сформулировано положение о вторичности компетенции федеральных министерств, служб (управлений), органов контроля и надзора по отношению к компетенции Правительства Российской Федерации; акцентировано внимание на выводе о том, что развитие норм административного права в сфере экономики происходит неравномерно; в частности, сохраняются отдельные несвойственные для рынка явления государственного вмешательства в рыночную экономику.
Научная новизна также состоит в обосновании организационно-управленческой модели административно-правового регулирования экономических отношений. Тем самым предпринята попытка увязать правовое регулирование, функции и структуру государственного управления, систему реализации политики экономического роста в определенную целостность, необходимую для рационального формирования рыночной экономики. В этих целях: показано, что предпринимательская деятельность является устойчивым объектом регулирования не только гражданского права, но и административного права, ибо в ней сосредоточены отношения по реализации как частных, так и публичных интересов; категория свободы предпринимательской деятельности, являющаяся в гражданском праве элементом правового статуса субъекта правоотношения, применительно к публичному праву является субъективным правом в отношениях между государством и предпринимателями (коммерческими организациями); подчеркнуто, что в ходе рыночных преобразований и сужении сферы применения административных методов изменяется и их структура, обусловленная переходом к гибким, экономически обоснованным методам регулирующего воздействия; сделан вывод о необходимости кодификации законодательства, обеспечивающего административно-правовое влияние на рыночную экономику; внесено предложение о принятии правового акта, определяющего единые правила регулирования государственного сектора экономики. В связи с этим разработан для практического использования проект Федерального Закона "О порядке управления объектами собственности Российской Федерации", а также рекомендовано определить в законодательстве экономические основания государственного воздействия на ценообразование в целях недопущения произвола со стороны органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Обоснованы предложения о недопустимости административно-командного вмешательства в гражданско-правовые проблемы неплатежей, игнорирующего их природу, и о целесообразности установления единых принципов лицензирования различных видов хозяйственной деятельности.
Апробация результатов исследования. Выводы автора позволяют уточнить и дополнить ряд теоретико-методологических положений и концепций системы права, в том числе конституционного и административного права, а также совершенствования государственного управления и законодательства.
Авторское видение проблем административно-правового регулирования нашло отражение в ряде законов и других нормативных актов Алтайского края, а также в проектах федеральных законов, принятие которых, по мнению автора, улучшило бы существующую систему регулирования отношений в экономике Российской Федерации.
Выносимые на защиту положения, выводы и рекомендации могут представлять практический интерес для депутатов, государственных служащих, научных работников и преподавателей, занимающихся вопросами правового регулирования экономических отношений.
Роль и особенности административно- правового регулирования экономических отношений в условиях рынка
Одним из наиболее значительных событий в развитии российского общества в 90-х годах стал кризис и распад централизованной системы руководства хозяйственной жизнью, и переход на путь глубокой экономической трансформации, ориентированной на формирование демократических рыночных устоев. Наметившиеся признаки оздоровления народного хозяйства на новой основе и видимые перспективы экономического роста создают возможность обобщения тех проявлений административно-правового регулирования, которые характерны для экономики переходного периода.
Вполне естественно, что содержание административно-правового регулирования экономических отношений претерпело воздействие со стороны всех тех закономерностей, которые свойственны переходной экономике. Уже сама констатация того, что экономика является переходной, позволяет выделить ряд кажущихся банальными, но важных для выявления специфики современного административно-правового регулирования, задач государства в экономике: преобразование отношений собственности, формирование рыночно мотивированных хозяйствующих субъектов; децентрализация (либерализация) хозяйственной деятельности; формирование рыночных институтов.
Реализация соответствующих мероприятий должна рассматриваться как комплексное явление, сочетающее меры гражданско-правового и административно-правового характера. Административное законодательство активно развивается как средство стимулирования рыночных отношений с момента признания в качестве основной цели экономической реформы обеспечения "многообразия форм собственности" . К числу наиболее значительных актов, содержащих норм административного права, относились Законы "О предприятиях и предпринимательской деятельности", "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", Указы Президента Российской Федерации "О введении в действие системы приватизационных чеков", "О регулировании земельных отношений", "О либерализации цен (тарифов) на продукцию и услуги" и др. Административно-правовые нормы содержатся в актах, регулирующих деятельность органов исполнительной власти, таких как Федеральный конституционный Закон "О Правительстве Российской Федерации", Закон "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации"3. Значительный пласт административного законодательства по регулированию отношений в реформируемой экономике представляют законы Российской Федерации и ее субъектов, указы Президента Российской Федерации, акты федеральных и региональных органов исполнительной власти по регулированию отдельных сфер экономической жизни, например, Федеральные Законы "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", "О естественных монополиях", "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", Постановления Правительства Российской Федерации "О совершенствовании государственного регулировании цен на природный газ", "О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов" и т.д.
Масштабы административного законотворчества значительно превосходят масштабы данной деятельности в сфере гражданского законодательства. Так, Ю.А. Тихомиров отмечает, что по результатам анализа динамики указов Президента Российской Федерации было установлена тенденция ко все большей доле нормативных актов. Во второй половине 1991 года Президентом был издан 271 указ, из которых 14 содержали нормы права. С 1 ноября 1991г. в течение года после наделения Президента дополнительными полномочиями, им было принято 340 указов, из которых 75% были нормативными. Еще более "указное право" стало развиваться после известных событий октября 1993г. когда до конца этого года было принято почти 900 указов2. Еще большей нормотворческой активностью в сфере административно-правового регулирования экономических отношений отличается деятельность Правительства Российской Федерации .
В то же время развитие рыночных отношений в российской экономике, сочетает такие процессы как расширение экономической свободы и постепенное сокращение сферы прямого государственного воздействия. В современной теории экономика характеризуется как рынок продукции и ресурсов, где с помощью цен, формирующихся в результате взаимодействия потребителей, предприятий и владельцев ресурсов, распределяются дефицитные ресурсы экономики. Необходимые элементы рыночной экономики - частная собственность, свобода выбора, конкуренция2. Нельзя не заметить, что данное и ему подобные определения рыночной экономики не дают предпосылок для определения места административно-правового регулирования экономических отношений, для объяснения столь высокого уровня административного нормотворчества.
Действительно, свобода экономической деятельности, закрепленная статьей 8 Конституции Российской Федерации3, отнюдь не предполагает такие черты административно-правового регулирования как юридическое неравенство сторон, применение в основном предписаний, односторонность волеизъявления и т.д.4 В связи с чем и возникают сомнения в целесообразности административно-правового воздействия на экономические процессы. Так, А. Ослунд говорит, что важнейшей задачей при переходе к рыночной экономике было создание порядка, присущего «нормальному обществу», что в экономической сфере предполагало полную либерализацию цен, торговли и предпринимательства5. О том же пишет Е. Гайдар, доказывая необходимость снижения размеров государственного вмешательства в экономику.
Положение субъектов административно-правового регулирования в сфере экономики
Признание административно-правового регулирования разновидностью государственного управления предполагает наличие такого качества административно-правового регулирования как системность. Как правило, в определениях системы учитывается два необходимых ее признака: наличие элементов - субъектов числом, как минимум, более одного и взаимосвязи, отношения между ними1. С учетом императивного характера исследуемого явления это означает, что административно-правовое регулирование осуществляется благодаря взаимодействию управляющего и управляемого субъектов в рамках властных полномочий первого.
Властное полномочие, свойственное административно-правовому регулированию, характеризуется в литературе как особая форма организующей деятельности государства. Оно складывается из следующих элементов: издание общеобязательных правил поведения - правовых актов; защита этих актов от нарушений при помощи принудительной силы государства; обеспечение актов мерами воспитания, поощрения; материальное обеспечение соблюдения правил путем распоряжения государственной собственностью2. Приведенное определение акцентирует внимание на охранительной функции норм административного права в противовес государственному управлению как системообразующей основе административного права. Как было отмечено К.С. Вельским, это видение властных полномочий уходит корнями в полицейское право, предшествовавшее административному праву .
В соответствии с названными элементами властных полномочий в науке административного права была произведено важное для правотворческой и правоприменительной деятельности размежевание понятий "компетенция", "функции", "полномочия". Б.М. Лазарев разработал теоретические основы компетенции органа, характеризуя ее как систему полномочий органа по осуществлению государственной власти - компетенция включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные функции (планирование, регулирование, контроль и т.д. Было подчеркнуто, что управленческие функции и управляемые объекты не являются сами по себе элементами компетенции, поскольку главное в ней составляют права и обязанности осуществлять указанные в законе функции применительно к определенным объектам2.
Определение властного полномочия представляется особенно важным для установления круга субъектов в системе административно-правового регулирования. Представляется, что в приведенных характеристиках властных полномочий не было уделено должное внимание их принудительному началу и произошло преувеличение процедурного момента - компетенции уполномоченных органов.
Так, Ю.А. Тихомиров, определяя властное полномочие как обеспеченное законом ориентирующее требование уполномоченного субъекта определенного поведения и действий, обращенное к физическим и юридическим лицам, подчеркивает то обстоятельство, что уполномоченным субъектом является орган государства или должностное лицо1. Иными словами, согласно данному определению субъект административно-правового регулирования, - по сути дела разновидности государственного управления, может быть множественным.
Такой же точки зрения придерживается и С.Ф. Кечекьян2. Е.А. Ровинский заявляет, что в государство выступает непосредственным участником в налоговых и бюджетных правоотношениях3. А. П. Алехин, А. П. Коренев, Ю.А. Тихомиров вообще не называют государство субъектом административного права, к числу субъектов отнесены только органы исполнительной власти1.
В таком понимании объем понятия «субъект государственного управления» несколько сужается, так как, во-первых, дается ориентировка только на соответствующий аппарат (оформленная категория трудящихся); во-вторых, выделяется правовой аспект организации и деятельности субъекта; в третьих, подразумевается государственный характер управления, исключается возможность выполнения роли субъекта должностными лицами, а также отдельными гражданами.
В данном случае закономерно возникает вопрос: каково соотношение государства и его органов, каким образом создается ситуация, в которой участником правоотношения вместо государства оказывается его орган? Сущность и назначение государства выражается в его функциях. Никем не оспаривается тот факт, что государство реализует свои функции через органы государственной власти. Но для нахождения ответа на поставленный вопрос необходимо выявить функции и назначение этих органов (вне зависимости от их принадлежности к той или иной ветви государственной власти). В литературе был высказан ряд соображений, касающихся понятия органа государства. При этом либо подчеркивалась тесная связь данного понятия с понятием государственного аппарата2, либо делается попытка обнаружить специфические признаки органа государства.
Административно-правовое обеспечение реформирования российской экономики
Постоянство общественной потребности в административно-правовом регулировании в сфере экономики не означает постоянства характера применяемых средств административно-правового регулирования. Изменения зависят как от перемены социально-экономического строя, так и от развития текущих потребностей. Так, пополнение государственного бюджета в социалистической экономике в значительной мере происходило путем платы за производственные фонды, фиксированных рентных платежей, отчислений свободного остатка прибыли, налога с оборота1. Современная система бюджетного устройства данные виды федеральных доходов не предполагает . Среди примеров изменения способов административно-правового регулирования также можно привести Указ Президента от 06.03.95г. «Об основных принципах осуществления внешнеэкономической деятельности», которым была отменена введенная в 1991г. регистрация экспорта стратегически важных товаров3.
Многочисленные примеры возникновения, изменения содержания и прекращения тех или иных средств административно-правового регулирования, в совокупности определяющих его социально-экономическую сущность, показывают зависимость текущего содержания административно-правового регулирования экономическими отношениями от развития функций государственного управления. Исходя из общей направленности деятельности государства по созданию рыночного хозяйства следует признать, что в административно-правовое регулирование детерминируется состоянием экономики. В этом же состоит и трудность определения текущего состояния административно правового регулирования - экономика переходного периода характеризуется непрерывным изменением содержания, социально-экономической направленности экономических отношений. Если в первые годы реформ основными чертами российской экономики переходного периода признавались следующие тенденции: 1) функционирование и постепенное умирание "мутантного социализма"; генезис отношений современной рыночной экономики; 3) социализация (в противоположность экономическому обособлению, натурализации и дезинтеграции) и гуманизация общественно-экономической жизни1. То к настоящему моменту официально объявлено о рыночном характере российской экономики2. Наступающая зрелость рынка порой приводят к значительному отставанию в применении тех или иных средств государственного воздействия, поэтому представляется, что наиболее полное раскрытие содержания административно-правового регулирования в российской экономике может быть достигнуто в динамике - на основе исследования процесса развития интересов государственного управления, которые воплощены в функциях указанного общественно-правового явления и отражены в государственной экономической политике. Данный подход позволит не только определить содержание административно-правового регулирования в определенный период, но также и выявить его социально-экономическую направленность и пути совершенствования.
Как известно, рыночные преобразования начались с либерализации экономической деятельности. Президент Российской Федерации тогда сообщал, что «мы отстояли политическую свободу, теперь надо дать экономическую, снять все преграды на пути свободы предприятий, предпринимательства, дать людям возможность работать и получать столько, сколько они зарабатывают, сбросив бюрократический пресс»1. Экономическая теория переходного периода исследует пути трансформации именно таким образом, а не через проблемы отраслей экономики. Так, были названы следующие стратегические направления: макроэкономическая, или финансовая стабилизация; создание современной рыночной инфраструктуры, включая создание рыночно мотивированных экономических субъектов, рынков товаров, капитала, труда, услуг и т.д.2 Были названы также соответствующие блоки деятельности по либерализации и финансовой стабилизации: управление реорганизацией отношений собственности и самой системы управления экономикой; управление государственными предприятиями, система государственной контрактации; противозатратное, антистагфляционное регулирование, предотвращающее действие мультипликаторов затрат, специальное противозатратное регулирование цен1.
В рамках обеспеченного советским законодательством более чем скромного частного интереса поставленные задачи были недостижимы. Вполне естественно, что необходимые для рыночных преобразований мероприятия, такие как преобразование отношений собственности, формирование рыночно мотивированных хозяйствующих субъектов, децентрализация хозяйственной деятельности, формирование рыночных институтов потребовали изменения характера и административно- и гражданско-правового регулирования. Наиболее значительным элементом реформы российского законодательства переходного периода, показателем нового состояния правовой формы экономических отношений стало закрепление права частной собственности граждан и организаций на средства производства, отраженное в новом Гражданском Кодексе Российской Федерации. Тем самым была признана ведущая роль частноправового регулирования и обновления гражданского законодательства в создании капиталистического хозяйства. Однако на момент радикальных преобразований практически весь национальный доход в России создавался на государственных предприятиях.
Совершенствование административно- правового регулирования в условиях политики экономического роста
Развитие в России рыночного хозяйства привело к тому, что государственное управление охватывает далеко не всю хозяйственную системы, тем более это касается прямых методов управления. Как было отмечено в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации, экономика России стала принципиально иной, стала рыночной: "Если раньше экономический рост был во многом средством удовлетворения честолюбивых замыслов вождей, то теперь развитие экономики направлено на нормальные человеческие потребности россиян. Отмеченные в экономической жизни страны новые позитивные тенденции свидетельствуют о начале экономического роста"1.
Рассуждая о возможностях административно-правового обеспечения экономической политики государства следует иметь ввиду некоторые положения экономической теории. Во-первых, определяется, что экономическая политика государства представляет собой совокупность мер, направленных на то, чтобы упорядочить ход экономических процессов, оказать на них влияние или непосредственно предопределить их протекание. Во-вторых, экономическая политика испытывает на себе "влияние двух аспектов: изменения хозяйственной ситуации - с одной стороны, и перемены экономического мышления - с другой" . Это обусловливает необходимость исследования содержания административно-правового регулирования как части комплекса экономических мер регулирования, а также возможность определения состояния административно-правового регулирования с позиции текущих потребностей экономики.
Наметившийся рост экономики происходит в условиях низкой инвестиционной активности, не связан со снижением затрат, улучшением структуры производства и обновления основных фондов. Поэтому в качестве задачи государственной экономической политики стала необходимость обеспечения высокого качества экономического роста, за которым должна стоять современная конкурентоспособная продукция, внедрение новых технологий, повышение эффективности производства. В этих условиях чрезвычайна важной стала подготовка к решению новых проблем: развития рынка труда, формирования системы социального партнерства, обеспечения технологической базы экономического роста и состояния производственной инфраструктуры, а также преодоления барьеров на пути эффективного роста, оставшихся как следствие незавершенной либерализации и финансовой стабилизации. Автор не исследует все возможности административно-правового регулирования по достижению качественного экономического роста. За пределами исследования остается административно-правовое регулирование отношений в жилищно-коммунальной сфере, здравоохранении, образовании, во многих вопросах функционирования собственно государственного аппарата, но в соответствии с узловыми проблемами, возникающими в российском обществе и указанными в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в диссертации предложены, видимые автору, пути совершенствования административно-правового регулирования экономических отношений. Среди них неважное место занимает административно-правовое обеспечение функционирования рынка труда. Наиболее заметным элементом государственного властного воздействия в этой сфере является установление минимальной заработной платы, которая регулируется в соответствии со статьей 78 КЗоТ Российской Федерации . В настоящее время активно ведется подготовка к реформе регулирования заработной платы.
Ключевые положения реформы оплаты труда содержатся в Программе социальных реформ Правительства Российской Федерации на период до 2000 года. Особенностью реформы станет регулирование оплаты на принципах коллективно-договорных отношений и социального партнерства. Это означает, что вопросы оплаты труда будут согласовываться на различных уровнях (национальном - в генеральном соглашении; отраслевом - в тарифном соглашении; региональном - в территориальном соглашении; предприятия - в коллективном договоре) при участии представителей работодателей, наемных работников и государства. Данная система существовала и в период Советского государства, однако теперь здесь просматриваются, как минимум, две трудности, которые могут тормозить этот процесс и снижать его социально-экономический эффект.
Во-первых, как отмечается экономистами, в России не отработан механизм социального партнерства1. Пока трудно представить, как у государства, работодателей и наемных работников станет возможной состыковка интересов в условиях неплатежей заработной платы в бюджетной и производственной сферах заявлениях о необходимости массового сокращения работников. Проблема заключается и в том, что в случае неисполнения обязательств работодателей, работники, особенно промышленные, предпочитают предъявлять требования не к ним и не к собственным профсоюзным объединениям, а к государству.
Во-вторых, анализ проектов документов, на основании которых будет проводиться реформа регулирования оплаты труда, свидетельствует, что на всех уровнях предполагается в рамках социального партнерства согласовывать только размеры заработной платы и отдельных ее элементов (доля минимальной оплаты труда в прожиточном минимуме, размеры доплат и надбавок и т.п.). Ни в одном документе не идет речь о правовом механизме обеспечения полагающейся оплаты труда. В связи с этим, представляется полезным для снижения социальной напряженности, внести в проекты документов административно-правовые нормы, обеспечивающие прозрачность накопления финансов предприятия, по крайней мере, в отношении фонда оплаты труда.
