Содержание к диссертации
Введение
Глава I Понятие и принципы системы органов государственной власти в Российской Федерации 15
I Орган государственной власти: структурно-функциональная характеристика 15
2 Понятие системы органов государственной власти по Конституции Российской Федерации 36
3 Принципы правового государства в системе органов государственной власти 57
Глава II. Разделение властей в системе органов государственной власти 80
4 Самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в Российской Федерации 80
5 Взаимодействие законодательной и исполнительной власти в системе органов государственной власти Российской Федерации 100
6 Президент Российской Федерации и система 129
органов государственной власти
7 Единство системы органов исполнительной власти в Российской Федерации 165
Глава III Федеративные основы системы органов государственной власти в Российской Федерации 198
8 Государственная власть в субъекте Федерации и федеративное устройство России 198
9 Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов 228
10 Проблемы становления системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации250
Заключение ' 284
Приложение 290
Список литературы 292
- Орган государственной власти: структурно-функциональная характеристика
- Понятие системы органов государственной власти по Конституции Российской Федерации
- Самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в Российской Федерации
- Государственная власть в субъекте Федерации и федеративное устройство России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное состояние государственной власти Российской Федерации показывает, что ее реформа осуществляется под воздействием вполне определенных традиций, а на складывающуюся систему органов влияет инерция прежних властных отношений тоталитарного государства. В ход идут прежние формы и методы, присущие командно-административной государственности. Во многом этому способствует и неразвитость федерального законодательства, в особенности тех нормативно-правовых положений, которые способствуют подлинной реализации принципа разделения властей, продекларированного в Конституции Российской Федерации.
Задачи укрепления Российского государства прямо связаны с действенностью государственной власти, с преодолением отставания государственных институтов и их представителей от потока возникающих проблем и задач, с отладкой механизмов власти, что было отмечено в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 1995 г.1. В аналогичном Послании 1997 г. главной причиной неэффективности власти названо "несоответствие между новой конституционной организацией государства... и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления"2.
В практике построения новой Российской государственности одним из узловых пунктов являются вопросы власти, ее организации и осуществления. Для современной юридической науки весьма актуально исследование различных концепций власти и, в частности, тео-
lO действенности государственной власти в России. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.// Российские вести. 1995 г. 17 февр.
2 Порядок во власти - порядок в стране. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1997. С. 12.
4 рий разделения властей и построение на основе последней эффективно функционирующей системы органов государственной власти. Это связано с тем, что находящаяся в процессе становления система органов государственной власти в современной России функционирует в условиях общественной нестабильности и противоречий. Одна из основных проблем заключается в следующем: система федеральных органов власти как относительно молодая, неустойчивая и до конца не оформившаяся, сегодня не использовала всех внутренних резервов совершенствования, что объективно обусловливает потребность глубокого анализа общественно-политических и правовых концепций, положенных в основу Конституции Российской Федерации, чтобы скорректировать их с учетом реального опыта и перспектив государственного строительства.'
Не претендуя на охват всех вышеназванных проблем, автор диссертационной работы ставит задачу критически рассмотреть ряд важнейших вопросов становления и развития доктрины разделения властей, а также практики ее применения в Российской Федерации. Он исходит из того, что Российская Федерация полноценно начала складываться совсем недавно - с акта подписания Федеративного договора и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года.
Важным элементом концепции федерализма является организация собственно системы государственной власти в России. Принцип осуществления государственной власти в Российской Федерации основан на разделении властей. Конституция РФ (ст. 10) гласит: "органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". В то же время конституционное положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее
1 См., например Пискотин М.И. Без поправок в Конституцию не обойтись // Российская Федерация № 14. 1997 г.; Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М. 1997.
5 государственной целостности, единстве системы государственной
власти, разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными властями, ставит перед федеральным законодателем нелегкую задачу: в условиях соблюдения принципа разделения властей обеспечить на основе законов единство системы государственной власти.
В условиях такого сложного государственного организма, где сталкиваются, переплетаются жизненно важные интересы многих его составляющих частей, важно выявить и обозначить основные направления развития российского федерализма, характер властеотно-шений Российской Федерации и ее субъектов, основные конституционно-правовые принципы и механизм разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. К настоящему времени Российская Федерация подписала договоры и соглашения с рядом своих субъектов. Эти двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий вызывают порой острые дискуссии, в которых высказываются полярные точки зрения по данному вопросу: от необходимости приостановления такой практики до принятия федерального закона, устанавливающего единые требования к заключению подобных договоров.
Актуальность темы исследования связана также с тем, что и в субъектах Российской Федерации происходит реальное становление системы органов государственной власти на основе принципа разделения властей. Причем этот процесс идет без законодательного "сопровождения" на федеральном уровне, он неравномерен в республиках, входящих в состав Федерации, по-своему складывается в краях и областях, особую специфику имеет в автономных областях и в автономных округах, входящих в состав края или области. Иногда, как показывает законотворческая практика в субъектах Федерации,
возводимый в абсолют принцип разделения властей в жизни порождает серьезные проблемы: речь идет о создании и функционировании системы органов власти субъекта Федерации, взаимоотношениях с органами местного самоуправления.
Догматическое восприятие принципа разделения властей проявляется в том, что государственную власть понимают как "делимый предмет", который сначала расчленяется на три блока, затем неодно-ратно делится на части и в результате при отсутствии должной централизации агенты власти получают в свой "удел" некие полномочия, "кусок" или "кусочек" власти. Можно сказать, что в современной России уже четко обозначился предел, за которым деление единой власти на части по "ветвям", по уровням власти (федеральный, субъектов Федерации и местного самоуправления) грозит обернуться тотальной неуправляемостью и распадом государственности.
Степень научной разработанности проблемы. Над рассматриваемой проблемой достаточно активно и в течение многих лет работали профессора С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, Г.В.Атаманчук, К.С.Бельский, И.Л. Бачило, Д.Н.Бахрах, П.Т.Василенков, В.Г.Вишняков, А.В.Васильев, Р.Ф.Васильев, Б.Н.Габричидзе, Ю.М.Козлов, О.С.Колбасов, Н.Г.Кобец, Б.М.Лазарев, В.В.Лазарев, Ю.И.Лейбо, Г.В.Мальцев, М.И.Пискотин, И.Н.Пахомов, В.С.Пронина, С.В.Соловьева, Ю.А.Тихомиров, С.Э.Жилинский, Т.М.Шамба, Я.Н.Уманский, Н.В.Черноголовкин, А.И.Экимов, Б.С.Эбзеев, Ц.А.Ямпольская и другие авторы. Их труды заложили теоретические основы, фундамент для современного понимания характера и специфики государственного органа, системы органов государственной власти. Вместе с тем эта проблематика остается актуальной, а интерес к ней в связи с глубокими политическими и социально-экономическими преобразованиями в России не только не
7 снижается, а непрерывно возрастает, о чем свидетельствуют исследования и работы последних лет.
Следует также отметить, что тема конституционной реформы 1989-1993 г. исследована явно недостаточно, а в имеющихся работах преобладают теоретические и исторические подходы.1 Современная же ситуация такова, что научные идеи взаимодействия различных государственных властных структур в рамках права и посредством правовых институтов требуют своего воплощения в реальных юридических конструкциях государственного механизма. При этом надлежит исходить из того, что в систему обеспечения конституционной целостности Российской Федерации, безусловно, включаются все государственные органы, а также органы местного самоуправления, общественные объединения, должностные лица и граждане. Однако главенствующее положение принадлежит системе органов государственной власти, каждый из которых при реализации своих функций должен предусматривать комплекс зависящих от него мероприятий по соблюдению конституционной законности. Следует отметить, что в диссертации проблемы "судебной" ветви власти рассматриваются лишь в связи с взаимодействием Конституционного Суда Российской Федерации с законодательной и исполнительной властями.
1 См.например: Ковлер А.И. Исторические формы демократии: проблемы политико-правовой теории. Автореф.дисс. на соискание уч. степ, доктора юрид.наук. М. 1991, Тиунова Л.Б. Право. Конституция, Правовое государство (к концепции демократического конституционализма правового государства). Авторефер. дисс. на соискание уч.степ, доктора юрид.наук. С.-Петербург. 1992, Степашин СВ. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации. Автореф.дисс. на соискание уч.степ, доктора юрид.наук. С.-Петербург, 1994, Синюков В.Н., Российская правовая система: вопросы теории, Автореф.дисс. на соискание уч.степ, доктора юрид.наук. Саратов, 1995, Шаблинский И.Г., Конституционные реформы в России и принцип разделения властей, Автореф.дисс. на соискание уч.степ, доктора юрид.наук. Москва. 1997.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе положений юридической науки и анализа практики жизнедеятельности государства выявить, осмыслить и определить основные проблемы развития системы органов государственной власти в Российской Федерации, наметить возможные направления совершенствования демократической федеративной государственности на примере опыта властеотношений между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между их органами государственной власти, разработать теоретические и нормативные модели становления принципиально новых взаимоотношений в механизме Российского государства.
Важнейший из рассматриваемых аспектов охватывает организацию и деятельность федеральных структур правового государства, основанные на принципах народовластия, федерализма и разделения властей. Именно сложность реализации таких принципов предполагает поиск средств развития правовой системы и укрепления системы органов государственной власти. Отсюда вытекают основные задачи диссертационного исследования:
раскрыть наиболее значимые принципы и дать комплексное определение органа государственной власти и системы органов государственной власти;
рассмотреть вопросы разделения компетенции и взаимодействия федеральных органов государственной власти в соответствии с Конституцией 1993 года;
проанализировать практику конституционно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов;
- изучить нормативно-правовую базу субъектов Федерации, на
основании которой в них строится система органов власти с учетом формирования новых отношений органов государственной власти и местного самоуправления;
- определить источники противоречий в системе органов госу
дарственной власти современной России и предложить возможные
направления по их устранению.
Теоретической и методологической основой данного исследования послужил системный подход к анализу правовых и организационных проблем современного этапа развития федеративных отношений в России в их динамической взаимосвязи. В соответствии с мировоззренческой и основной методологической установкой, принятой автором, проблемы организации власти, ее разделения и разграничения полномочий исследуются как комплексная правовая проблема.1 Все это вызвало необходимость применения разнообразных методов исследования, в числе которых: сравнительно-правовой, структурно-функциональный, конкретно-социологический и другие. Юридическая специфика темы потребовала обращения к конституционному, административному и муниципальному праву.
Настоящее исследование сформировалось в результате изучения и использования большого научно-монографического материала (в том числе зарубежного), законопроектов, публикаций по вопросам организации государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Правовую основу диссертации составляют конституционное и текущее законодательство, норма-
1 В основу мировоззренческой установки автора положены идеи выдающихся отечественных ученых П.И.Новгородцева, Б.А.Кистяковского, В.М.Гессена, М.М.Ковалевского, П.А.Сорокина, И.А.Ильина и др. Методологическим принципом современных преобразований системы власти должен выступать принцип преемственности исторических этапов государственно-правового развития России: дореволюционного, советского и постсоветского.
10 тивные правовые акты органов государственной власти (по состоянию на декабрь 1997 г.). Изучено также соответствующее законодательство СССР, РСФСР, ряда зарубежных стран.
Эмпирическая база диссертационной работы основывается на анализе деятельности федеральных органов законодательной и исполнительной власти России, некоторых субъектов Федерации, региональных ассоциаций, а также результатов социологических исследований, проведенных с участием диссертанта в 1995-1997 годах в 39 субъектах Федерации. Существенным источником познания практики стало личное участие соискателя в разработке схем управления для Приморского и Хабаровского краев, Сахалинской и Курганской областей, подготовке проектов указов и заключений на законопроекты, докладных записок для государственных органов, в том числе Президента Российской Федерации, содержащих предложения по реформе государственного механизма, реорганизации структур власти. Кроме того, автором был использован собственный практический опыт более десяти лет работы в исполнительных органах власти районного, областного звена, а также на главных и высших должностях федеральной государственной службы.
Научная новизна исследования обусловлена проблемами развития системы органов государственной власти в период становления рыночной экономики, демократизации политических процессов, повышения роли права и закона в гражданском обществе. Предпринята попытка критически осмыслить новейшую практику реализации норм Конституции Российской Федерации 1993 года.
Настоящая работа является одним из первых комплексных исследований, в котором процессы построения системы органов государственной власти в России анализируются на основе принципа разделения властей. Наряду с теоретическими аспектами акцент делается на рассмотрении практических вопросов взаимодействия
органов законодательной и исполнительной властей в системе органов государственной власти, показывается место института Президента во властной системе и его влияние на "ветви власти", создание системы "сдержек и противовесов". Особое внимание в диссертации занимает организация государственной власти в субъектах Федерации, ее соотношение с местным самоуправлением, а также проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Основные элементы научной новизны выдвигаемых на защиту положений таковы.
В теоретическом "блоке" исследованы системообразующие принципы и разработано авторское определение системы органов государственной власти в Российской Федерации, как сочетания трех ветвей власти, структурно и организационно разделенных (по выполняемым функциям и занимаемым уровням), вместе с тем связанных интегрирующим институтом главы государства, правовыми нормами и реализующих функции государства;
дано комплексное определение органа государственной власти как составной части механизма государства, действующего в сфере законодательной, исполнительной либо судебной власти, выступающего по поручению государства и осуществляющего свою деятельность от его имени, обладающего собственной компетенцией, имеющего свою структуру, использующего присущие ему формы и методы деятельности, применяющего правовые нормы в пределах своей компетенции и издающего нормативные акты.
В конституционно-правовом "блоке" делаются выводы:
- о необходимости разработки правового механизма, обязывающего главу государства, при определении основных направлений внутренней и внешней политики, учитывать мнение Федерального Собрания Российской Федерации и позволяющего эффективно pea-
12 лизовывать согласованные политические установки через систему
органов исполнительной власти;
приостановлении практики регулирования федеративных отношений путем заключения двухсторонних договоров, до принятия Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", в котором следует предусмотреть более детальное распределение предметов ведения и полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов, одновременном анализе исполнения обязательств по ранее заключенным договорам и приведении их в соответствие с вышеупомянутым законом;
необходимости разработки правовой основы, позволяющей субъекту Российской Федерации самостоятельно назначать (избирать) своего представителя (не являющегося главой исполнительной власти субъекта Федерации) для работы в Совете Федерации на постоянной основе.
В административно-правовом "блоке" предлагаются следующие направления по совершенствованию системы органов государственной власти:
- создание устойчивого механизма взаимодействия контроль
ных органов власти путем принятия Федерального закона "О госу
дарственном контроле" и образования федерального контрольного
органа в системе исполнительной власти на основе ликвидации
Главного контрольного управления Президента РФ и института
полномочных представителей Президента РФ в регионах, с возложе
нием руководства таким органом на Президента РФ в порядке, уста
новленном ст.32 Федерального конституционного закона "О Прави
тельстве Российской Федерации";
укрепление вертикали исполнительной власти за счет создания в субъекте Российской Федерации органа федеральной исполнительной власти как элемента, интегрирующего территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти;
уточнение конституционных положений о статусе органов местного самоуправления, позволяющих субъектам Федерации создавать органы местной государственной власти на уровне административно-территориальных единиц, т.е. расширить территориальные пределы действия государственной власти.
Кроме того, вносятся конкретные предложения в Федеральный конституционный закон "О Правительстве РФ" и законопроекты "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ", "Об основах отношений края или области с входящим в их состав автономными округами", "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ".
Практическое значение диссертационного исследования заключается в возможности использовать его результаты в научной разработке проблем конституционного и административного права, включая преподавание в высшей школе, подготовке учебно-методических пособий. Теоретические выводы исследования могут служить основой для законотворческой деятельности как на уровне Федерации, так и ее субъектов. Предлагаемые автором направления реформирования системы органов государственной власти в России могут оказать практическое влияние на создание оптимальной системы органов власти.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и апробированы на заседаниях методического семинара и кафедр государственного строительства и
14 права Российской академии государственной службы при Президенте
Российской Федерации и экономической социологии Межотраслевого института повышения квалификации при Государственном комитете по статистике Российской Федерации. Положения диссертации были использованы при подготовке учебников для вузов "Конституционное право Российской Федерации" М., 1996 г., "Российское административное право" М., 1998 г. и монографии "Система органов государственной власти в современной России" М., 1997, положительные рецензии на которую опубликованы в журналах "Российская Федерация сегодня" № 1 (16) за 1997 год и "Законодательство и экономика" № 23-24 за 1997 год. Материалы диссертации используются автором в педагогической практике как заместителя заведующего кафедрой экономической социологии МИПК при Госкомстате РФ.
Структура и содержание работы
Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Орган государственной власти: структурно-функциональная характеристика
Структурно-функциональная характеристика органа государственной власти имеет первостепенное значение для выработки правильного понятия (определения) органа государственной власти и занимает видное место в юридической науке, теории государства и права, конституционного права и административного права. Этой проблеме посвятили свои труды специалисты многих отраслей права. Причем интерес к ней, как и вообще к теории органов государства, постоянно возрастал, учитывая характер советского государства, господство административно-командной системы, главными рычагами которой были партийный аппарат и государственные органы.
Новый и значительный импульс к разработке дала Конституция Российской Федерации 1993 года и появившиеся на ее основе теоретические и прикладные исследования. В область теории органов государства и, в частности, их определения и классификации Конституция Российской Федерации внесла новый и существенный вклад. Во-первых, в п.2 статьи 3 устанавливается, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Во-вторых, закрепляя принцип разделения властей, Конституция Российской Федерации провозгласила в соответствии с указанным принципом деление государственной власти органов на органы законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10). Кроме того, Конституция Российской Федерации провозгласила и гарантировала местное самоуправление и статус органов местного самоуправления (статьи 130, 131, 132).
Конституция Российской Федерации включила в понятие "органы государственной власти" не только органы законодательной власти, как было по предыдущим конституциям, но и органы исполнительной власти, органы судебной власти, исключив из формулы "система органов государственной власти" только органы местного самоуправления (статья 12). Данные видоизменения оказывают существенное влияние на характер и понятие самого органа государства, его теоретическое осмысливание.
Тем не менее, до сих пор так и не выработаны критерии и основания, которые считались бы общепризнанными для характеристики и определения органа государственной власти.
Некоторые авторы в учебниках административного права вообще не формулируют определение, например, органа исполнительной власти, ограничиваясь утверждением, что орган исполнительной власти - всегда орган государственного управления, в то время как не каждый орган государственного управления является органом исполнительной власти
Своеобразное определение государственного органа дает Д.Н.Бахрах. По его мнению, "государственный (муниципальный) орган - это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата (аппарата местного самоуправления), наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которых регламентированы правом" .
В литературе высказываются и другие точки зрения: "Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, пользуется определенным методом в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным строительством, заниматься межотраслевым управлением".
В этом довольно развернутом определении названы некоторые из элементов, которые могут быть отнесены к общей характеристике органа государства. Новая формулировка более или менее адекватной дефиниции органа государства (государственного органа) должна даваться с учетом того, что соответствующая проблема исследовалась Ю.М.Козловым, Б.М.Лазаревым, В.Т.Василенковым, Ю.А.Тихомировым, Б.Н.Габричидзе и другими. Некоторые из перечисленных авторов посвятили целые книги или фундаментальные статьи проблематике теории органов государства.
Например, Ю.А.Тихомиров полагает, что понятие "государственный институт" может быть одним из ключевых для го-сударствоведения в целом. Это относительно самостоятельный структурный элемент государственной организации, оформленный в организационно-правовом отношении и предназначенный для решения определенных государственных задач.
Понятие системы органов государственной власти по Конституции Российской Федерации
Системы государственных органов в разных странах неодинаковы. Они зависят от географических факторов (в малых государствах, где нет административно-территориального деления, выпадает наиболее массовое звено - местные органы), от национального состава населения (в ряде стран создаются национально-государственные единицы и, следовательно, особые органы), от федеративной или унитарной структуры государства (в федерациях есть особая система органов ее субъектов), от политического режима (особая система органов управления существует, например, в условиях военных режимов) и так далее. Важнейшее значение имеют господствующая в стране идеология, политическая доктрина и конституционно-правовая концепция, которыми руководствуются лица, стоящие у рычагов управления обществом. Например, В.Е.Чиркин различает три основные современные модели систем государственных органов: централизованно-сегментарную, моноцефальную ("цефале"по-древнегречески - голова) и монотеократическую.
Централизованно-сегментарная система неразрывно связана с концепцией разделения властей и системой сдержек и противовесов, с постулатом, согласно которому органами государственной власти являются только основные центральные органы, действующие в масштабе всей страны (глава государства, парламент, правительство и другие), а также их представители на местах. Выборные же органы на местах рассматриваются лишь как органы местного самоуправления. На облик этой системы оказывают влияние и другие факторы, а именно, принципы правления большинства и защиты прав меньшинства, правового государства и другие.
Эта система складывается из нескольких видов различных органов, формируемых неодинаковыми способами, имеющих определенную компетенцию и особенности функционирования. Эти различия, коренящиеся в идее разделения властей, определяют сегментарную сторону системы. В то же время это вовсе не разрозненный набор элементов, органы государства объединены общими задачами, целями управления обществом, методами управления, имеющими единые принципы. Только взятые все вместе они составляют целостную систему, что обусловливает ее нейтралистскую сторону.
Органы данной системы можно классифицировать по трем видам, каждый из которых является, в свою очередь, определенной подсистемой. Это органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
Такая система может существовать только в условиях гражданских режимов. Она особенно эффективна в развитых странах в условиях политической стабильности, прочного политического плюрализма. Попытки ввести ее в ряде развивающихся стран оказывались неудачными, хотя в отдельных из них, при особенно благоприятных условиях (определенный уровень политической культуры, соответствующие традиции, длительный предшествующий опыт использования некоторых ее элементов и др.), она существует, по крайней мере в усеченных вариантах. По нашему мнению, это относится и к современной России.
Рассматривая проблемы, связанные с организацией системы органов государственной власти, прежде всего стоит обратиться к опыту регламентирования статуса высших органов государственной власти в предыдущих Конституциях. Иначе просто не будет понятно, какая же система органов государственной власти создана и развивается в современной России.
В недавнем прошлом только совокупность Советов народных депутатов считалась единой системой органов государственной власти, в эту систему не включались органы государственного управления, органы суда. Это содержавшееся в Конституции СССР 1977 года, Конституции РСФСР 1978 года и в Конституциях других союзных и автономных республик. Положение о том, что Советы народных депутатов непосредственно руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.
Теория Советов как полновластных и "работающих корпораций", обладающих полнотой государственной власти и соединяющих в своей деятельности законодательство, организацию исполнения законов и контроль, обусловила включение в основные законы Союза ССР и республик такого положения, которое опровергалось правительственными постановлениями и практикой работы партийных и исполнительных органов.
Самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в Российской Федерации
В статье 10 Конституции Российской Федерации есть указание на то, что органы (разделенной) законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
В рамках единого государства, проводящего единую политику, функционируют одновременно три власти, каждая выполняет свою функцию, самостоятельно определяясь в очерченном для нее законом поле. Поскольку мы рассматриваем федеральный "срез" власти, то и регулируется (или должно регулироваться) создание и деятельность ее органов федеральным законодательством, определяющим статус Правительства Российской Федерации; федеральными законами: об общих принципах организации представительных и исполнительных органов и государственной власти, о выборах депутатов Государственной Думы, о судебной системе Российской Федерации, о Конституционном Суде, Верховном Суде, Высшем Арбитражном Суде и иных федеральных судах и так далее.
Разумеется, требование полного разделения властей абсурдно, ибо это вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы. Но это довод не против разделения властей, а в пользу осторожного и мудрого осуществления этого принципа без всяких нажимов и крайностей.
Разделение властей начинается с их выделения, определения в качестве самостоятельной подсистемы властеотношений со своей структурой органов и связей между ними, со своими полномочиями и возможностями и, наконец, границами, гарантированными законом. Формула отделения (сепарации) властей выглядит примерно так. Во-первых, законодательная власть не может действовать как исполнительная и судебная власть. Во-вторых, исполнительная власть не может действовать как законодательная и судебная власть. В-третьих, судебная власть не может действовать как законодательная и исполнительная власть. Никакая власть не должна иметь абсолютного перевеса над другой. Никому не позволено командовать и помыкать судами, включая законно избранных депутатов представительных органов. Государственное дело одинаково страдает, когда исполнительная власть подминает под себя законодательный корпус или, наоборот, когда законодатели смотрят на исполнительный аппарат как на некий орган "второго сорта", призванный обслуживать исключительно интересы представительной власти. Чтобы всего этого не было, законодателю полезно смотреть на власти как на отдельные, отделенные друг от друга, проверять, насколько они способны стоять на собственных ногах. Ни одна власть не может подменять другую, изымать компетенцию у другой, если эта компетенция принадлежит ей в силу Конституции и законов, точно так же, как и переложить собственные функции на органы, представляющие другую власть, если это не предусмотрено Конституцией и законами. Когда самостоятельность какой-либо власти нарушается незаконными действиями другой, первое, что должен сделать законодатель, это отделить их, развести по функциям и компетенции.
Поскольку самостоятельность властей не тождественна их изоляции и независимости друг от друга, приведенная выше формула не абсолютна, действует в общем и целом как норма, используемая против деформаций, вызванных незаконными действиями одной власти в отношении другой .
Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. При этом разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а также федеральными конституционными законами.
Указанный перечень федеральных органов государственной власти является закрытым и имеет целью создать стабильную и работоспособную конструкцию организации государственной власти в России. Государственный орган власти, осуществляющий свою властную функцию, взаимодействует с другими органами власти, и при этом каждая ветвь государственной власти ограничивает другую.
Кроме разделения власти на три ветви Конституцией Российской Федерации предусмотрена особая роль Президента Российской Федерации. Являясь главой государства и гарантом Конституции Российской Федерации, он обязан обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Согласно Конституции Президент Российской Федерации не входит в систему разделения властей. Его компетенция определена Конституцией Российской Федерации (статьи 80-93) и выглядит весьма значительно.
Государственная власть в субъекте Федерации и федеративное устройство России
После принятия новой Конституции Российской Федерации наступило некоторое затишье в спорах о смысле федерализма в нашей стране. Значит ли это, что Конституция Российской Федерации -решение всех вопросов существа российского федерализма? Каким образом влияет федеративное устройство на организацию власти в стране?
Поток новых публикаций демонстрирует разные подходы к этим проблемам. В современной России отсутствует единая научная концепция построения федерации в стране и создания системы органов власти государства.
Во многих публикациях справедливо отмечается, что федерализм - это не одномерное, а многомерное явление, что он имеет не только статический, но и динамический характер. Многомерность федерализма означает существование различных, более или менее одинаково значащих его сторон либо аспектов: исторического, политического, правового или формально-юридического, социального, фискального, культурного, идеологического.
Когда речь идет о федерализме в динамике, он рассматривается в качестве постоянно развивающегося, изменяющегося в связи с переменой экономических и социально-политических условий жизни общества явления. Федерализм - это не столько статика, сколько динамика, процесс, причем не простой, а циклический. Наличие его в России и в других странах подтверждается периодически изменяющимся характером взаимоотношений его субъектов. В те или иные периоды истории данные отношения являются в различной степени жесткими, централизованными или децентрализованными.1 Однако в любом случае децентрализация структур управления есть перераспределение власти между ее законными носителями, а не растворение власти, не утрата качества "государственности".
В ряде стран Западной Европы и Америки, где проблема федерально- региональных отношений всегда играла значительную роль в государственном строительстве и управлении, права и ответственность регионов (графств, штатов, кантонов, земель) разрабатывались в процессе государственного строительства и закреплялись законодательно. При этом принципы государственных органов власти формировались прежде всего на основе приоритета интересов, прав и ответственности регионов.
В еще большей мере это необходимо в условиях формирования российской государственности, когда происходит ускоренное изменение статуса регионов, расширение, а тем самым — и уменьшение объема их ответственности перед центром.
Вопрос о разделении полномочий между федеральными и региональными уровнями власти относится к числу важнейших и наиболее болезненных, поскольку это — основа саморазвития всех субъектов федерации и исключения возникновения конфликтных ситуаций между федеральными и региональными уровнями государственной власти, что характерно не только для России.
Многие страны мира идут по пути федерализации. Элементы федерализма появляются и на межгосударственном уровне как в крупных группировках стран ( таких, как Европейский Союз ), так и в более рыхлых межгосударственных соглашениях, таких, как Севе-ро-Американское соглашение о свободной торговле (НАФТА).
Какие же основные элементы федерализма определяют его сущность как единой системы правления?
Американский профессор В.Остром к таким элементам относит: 1) договорной подход; 2) плюрализм институтов правления; 3) конституционное правление; 4) состязательность как способ урегулирования и разрешения конфликтов; 5) активное участие граждан в общественной деятельности; 6) установление моделей взаимоотношений, присущих открытым обществам; 7) способность к реформированию в условиях сложно организованного общества.
