Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Роль Конституционного Суда РФ в формировании и развитии модели разделения властей в Российской Федерации 12
1. Исходная точка развития. Адаптация концепции разделения властей 12
2. Возможности влияния Конституционного Суда РФ на модель разделения властей: правовой инструментарий 27
Глава 2 Взаимодействие и разделение властей в законодательном процессе 43
1. Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 43
2. Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации 63
Глава 3 Взаимодействие и разделение властей при реализации кадровых полномочий 80
1. Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации при реализации кадровых полномочий 81
2. Модели разделения властей на региональном уровне (с точки зрения реализации кадровых полномочий) 94
3. Проблема наделения полномочиями руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации 109
Заключение 125
Библиография 129
- Исходная точка развития. Адаптация концепции разделения властей
- Возможности влияния Конституционного Суда РФ на модель разделения властей: правовой инструментарий
- Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
- Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации при реализации кадровых полномочий
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования Российская Конституция закрепляет современные принципы демократической и правовой государственности: идеологическое и политическое многообразие, приоритет прав человека, возможность их судебной защиты, прямое действие Конституции и т.д. При этом главной гарантией реальности этих принципов является построение системы государственных органов на основе разделения властей вместе с присущим ему механизмом сдержек и противовесов. Однако как практика публичной жизни, так и научный анализ показывают, что названные принципы недостаточно предопределяют деятельность органов государственной власти.
Одной из главных причин такого состояния, по мнению диссертанта, является искажение такого важнейшего проявления принципа разделения властей, как самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации). Такое искажение, в частности, видится в явном нарастании тенденции к снижению конституционно-правовой роли законодательной власти - как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В связи с этим возникает острая практическая и научная потребность выяснения причин, питающих указанную тенденцию.
Гипотеза, представленная в диссертации, состоит в том, что не вполне
совершенна сама избранная модель разделения властей, а конкретнее —
дисбаланс в механизме сдержек и противовесов, который, по мнению
диссертанта, существенно затрудняет развитие парламентаризма и
обусловливает тенденцию к непропорциональному усилению института
президентской власти. В самом по себе таком усилении нет опасности, но
только при условии, что реализация полномочий Президента Российской
Федерации происходит под строгим конституционным контролем иных
публично-властных институтов. Другими словами, несмотря на то, что
Президент Российской Федерации является главой государства и, по существу, политическим арбитром, его деятельность не должна оставаться вне конституционно-правового контроля.
Определенная роль в корректировке модели разделения властей и механизма сдержек и противовесов в сторону большего баланса принадлежит Конституционному Суду РФ1. Фактически только у этого органа государственной власти есть конституционные полномочия влиять на систему разделения властей таким образом, чтобы, как минимум, сглаживать некоторые недостатки той ее модели, которая закреплена российской Конституцией.
Анализу этого направления деятельности Конституционного Суда РФ и посвящена представляемая диссертация. Конституционный Суд РФ имеет возможность играть значительную роль в развитии российской модели разделения властей посредством толкования Конституции Российской Федерации, разрешения дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, конституций, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, разрешения споров о компетенции между органами государственной власти. Необходимо отметить: в основном предметом рассмотрения в рамках настоящей диссертации являются решения, принятые после принятия Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» 1994 года. Но при этом автор учитывает, что Конституционный Суд уже в 1992-1993 годах принял целый ряд важных решений, связанных с проблемой разделения властей. Эти решения принимались в условиях нарастающего политического кризиса. Причем по ходу его развития менялся сам механизм сдержек и противовесов, его конституционная основа (то есть внесение в 1992 году десятков поправок в Конституцию 1978 года) - зыбким, меняющимся оказывался сам предмет
Далее для удобства изложения будет именоваться также «Суд».
защиты Суда. Вероятно, этот период его функционирования может быть объектом специального исследования; но в данной работе автор, по крайней мере, затронет его, поскольку в это время Судом был принят ряд весьма важных решений по указанной проблематике.
То, что модель разделения властей, предусмотренная Конституцией Российской Федерации, представляет собой сегодня, как и то, как она работает, есть в значительной мере результат целенаправленных изменений в правовой системе, результат уточнения указанной модели.
В каком смысле используется термин «уточнение модели» разделения властей, и в каких смыслах он вообще применим в рамках рассматриваемой темы? Думается, в двух смыслах. Во-первых, решения Конституционного Суда РФ, признававшие неконституционными определенные нормативные правовые акты, в ряде случаев обозначали, в каком направлении развитие данной модели нежелательно или недопустимо. Такими решениями Суд не только прекращал определенные отношения (регулировавшиеся нормами, признанными неконституционными), но и указывал на опасные тенденции. Во-вторых, правовые позиции, содержащиеся в решениях Суда (и, прежде всего, в постановлениях о толковании норм Конституции Российской Федерации) нередко раскрывали неявный конституционно-правовой смысл норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов, позволяющий открывать новый смысл (или оттенки смысла) во всей модели разделения властей или в отдельных ее компонентах.
Таким образом, исследование того, какой характер носят решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ в сфере конкретизации системы разделения властей, а также какие они имеют конституционно-правовые последствия, является весьма актуальной задачей.
Целью диссертационного исследования является анализ изменений и уточнений важнейших элементов модели разделения властей, являющихся результатом интерпретации их Конституционным Судом РФ.
В рамках данной работы не анализируется и не оценивается концепция разделения властей в ее классическом понимании, анализируется лишь отношение Конституционного Суда РФ к модели разделения властей, заложенной в Конституции Российской Федерации.
Задачи, которые должны быть решены в диссертационном исследовании:
установить политико-правовые обстоятельства принятия Судом соответствующих решений;
рассмотреть логику и последовательность выработки Судом правовых позиций по целому ряду вопросов законодательного процесса и кадровых полномочий;
определить влияние указанных правовых позиций на реальное функционирование модели разделения властей, установленной Конституцией Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования является модель разделения властей, установленная Конституцией Российской Федерации, процесс ее возникновения, развития и функционирования. Российская модель разделения властей анализируется через правовые позиции Конституционного Суда РФ.
Предметом диссертационного исследования являются правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам президентских полномочий, организации деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации, унификации форм правления (моделей разделения властей) в субъектах Российской Федерации, наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).
Теоретико-методологическая основа диссертационного
исследования. Теоретическую основу диссертации составляют исследования российских и зарубежных специалистов в области конституционного
правосудия, института разделения властей, а также природы правовых позиций органов конституционного контроля.
Методологическую основу настоящей работы составляют общенаучные методы изучения правовых проблем (синтез, анализ, системно-структурный подход), а также частно-научные методы познания (формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический).
Степень научной разработанности. В российской юридической науке достаточно подробно исследована проблема правовой природы решений Конституционного Суда РФ. Данной проблеме свои работы посвятили В.В. Лазарев, Л.В. Лазарев, Н.В. Витрук, А.А. Белкин, О.В. Романова, Т.Я. Хабриева, Б.Н. Страшун, Г.А. Гаджиев, Е.Ю. Терюкова, Б.С. Эбзеев, Н.С. Волкова, В.А. Кряжков, С.А. Авакьян, В.И. Анишина, М.А. Митюков.
В процессе написания данной работы автор также обращался к материалам исследований, касающихся общетеоретических аспектов деятельности Конституционного Суда РФ. Следует отметить научные труды Л.В. Лазарева, В.А. Кряжкова, Ю.Л. Шульженко, О.Е. Кутафина, Н.В. Витрука, В.О. Лучина, О.Н. Дорониной, Н.А. Богдановой, М.А.Краснова.
Исследованием правовых позиций Конституционного Суда РФ как источника конституционного права, а также проблемой юридической силы правовых позиций Конституционного Суда РФ занимались Е.В. Колесников, О.Н. Кряжкова, В.В. Захаров, Л.В. Лазарев, Е.А. Николаев, Г.А. Гаджиев, М.А. Митюков, Н.В. Витрук, Т.Г. Морщакова.
Теоретическую основу изучения юридической природы института разделения властей составляют научные труды создателей классической теории Ш.Л. Монтескье, Дж. Локка, А. Токвиля, а также авторов, внесших вклад в ее развитие - Д. Истона, М.Дюверже и других.
Однако комплексных теоретических исследований в области влияния правовых позиций Конституционного Суда РФ на модель разделения властей в Российской Федерации не проводилось. В настоящий момент влияние
Конституционного Суда РФ на модель разделения властей в Российской Федерации является не вполне исследованным.
В диссертации обобщена практика Конституционного Суда РФ по данной проблеме, а также проведен анализ влияния названных актов на развитие основных конституционно-правовых институтов.
Научная новизна. Решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ, посвященные проблематике реализации принципа разделения властей в Российской Федерации, до сих пор не были специальным предметом диссертационных исследований. Во многих работах по вопросам деятельности Конституционного Суда РФ затрагивались лишь отдельные аспекты данной темы.
Следует также иметь в виду, что делать принципиальные, обобщающие выводы о вкладе органа конституционного правосудия в формирование действующей модели разделения властей стало возможным лишь в результате накопления опыта рассмотрения Конституционным Судом РФ дел, так или иначе затрагивающих взаимоотношения институтов государственной власти, а также по толкованию Конституции Российской Федерации через призму разделения властей. Учитывая, что прошло четырнадцать лет с момента возобновления деятельности Конституционного Суда РФ (начало 1995 года) на основе действующей Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», представленное диссертационное исследование является фактически первой работой, в которой рассматривается деятельность Суда по уточнению и конкретизации российской модели разделения властей.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. В диссертации сделан вывод о наличии институционального дисбаланса властных прерогатив в той модели разделения властей, которая закреплена Конституцией Российской Федерации. Такой дисбаланс обусловливает, прежде всего, слабость сдержек и противовесов, имеющихся
у Федерального Собрания Российской Федерации в отношении Президента Российской Федерации. Конституционный Суд РФ имел возможность, если не нейтрализовать, то хотя бы смягчить подобный дисбаланс. Однако главным совокупным результатом ряда его решений (связанных с толкованием Конституции Российской Федерации и оценкой конституционности указов Президента Российской Федерации) можно считать создание правовой основы для расширения полномочий главы государства, связанных с функционированием исполнительной власти - как на федеральном, так и на региональном уровнях. В этой связи ослабленной оказалась роль законодательных органов власти в механизмах сдержек и противовесов.
2. Автор пришел к выводу, что Конституционный Суд РФ,
сформулировав ряд правовых позиций, связанных с взаимодействием палат
Федерального Собрания Российской Федерации и функционированием
Совета Федерации, содействовал укреплению механизма согласованного
функционирования палат Парламента в рамках принципа бикамерализма
(двухпалатности). Данные правовые позиции, в частности, не допускали
игнорирования Государственной Думой позиции Совета Федерации на
различных стадиях законодательного процесса.
3. В диссертации выявлено, что в решениях Конституционного Суда
РФ можно заметить тенденцию к унификации форм правления (моделей
разделения властей) в субъектах Российской Федерации. Как известно, в
России конституционно установлена модель, которую обычно называют
полупрезидентской (смешанной). Решения Конституционного Суда РФ были
направлены на то, чтобы обосновать неконституционность моделей
разделения властей в субъектах Федерации, отличающихся от федеральной.
В этих решениях, по мнению диссертанта, слишком узко трактуется принцип
единства системы государственной власти, что существенно сужает
самостоятельность субъектов РФ в рамках федерализма. Кроме того, жесткая
унификация модели разделения властей не отражает регионального разнообразия страны.
4. Признав конституционность нового порядка наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд РФ кардинально изменил свою собственную позицию по данному вопросу, сформулированную ранее. Данное решение способно разбалансировать предусмотренные Конституцией Российской Федерации отношения главы государства и палат Федерального Собрания Российской Федерации (и, в частности, Совета Федерации). Новые полномочия фактически дают Президенту Российской Федерации дополнительные возможности по установлению контроля за кадровым составом Совета Федерации: члены «верхней» палаты назначаются главами субъектов федерации, определять которых, в свою очередь, теперь может Президент Российской Федерации. В результате утрачивают значение противовесы, связанные с функционированием «верхней» палаты, т.е. последняя, будучи контролируема главой государства, не может быть полноценным элементом модели разделения властей, предусмотренной Конституцией Российской Федерации. В частности, использовать свое право отклонять законы, преодолевать «вето» Президента Российской Федерации и согласовывать кадровые решения.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования обосновывается необходимостью анализа и обобщения правовых позиций Конституционного Суда РФ в сфере разделения властей. Теоретическая значимость состоит в том, что она дополняет, в определенной степени систематизирует и расширяет существующие на сегодняшний день знания по проблеме становления и эффективного функционирования в Российской Федерации модели разделения властей.
Материалы диссертации имеют прикладное значение для отраслей юридических наук. Они могут быть применены в научно-практической
деятельности по курсу конституционного права, теории и истории государства и права, в процессе подготовки учебных программ и методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов.
Апробация диссертационного исследования. Различные аспекты диссертационного исследования нашли свое отражение в публикациях автора по теме диссертационного исследования. Основные подходы к концепции разделения властей были применены автором при преподавании дисциплин «Основы государственного управления», «Политология». Положения, разработанные и обоснованные в настоящем исследовании, были предметом обсуждения на студенческой конференции в рамках проекта «Учитель-Ученики» (Голицыно, 2007, май), а также на кафедре конституционного и муниципального права Государственного университета — Высшей школы экономики.
Исходная точка развития. Адаптация концепции разделения властей
В апреле 1992 года в Конституцию РСФСР был формально включен принцип разделения властей. Двумя годами раньше, 12 июня 1990 года, I Съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация «О государственном суверенитете РСФСР». В ней, в частности, содержалось положение: «разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства» . Вопрос о конкретном содержании данного принципа в рамках российского государства оставался открытым: конституционная реформа еще только разворачивалась.
Теория разделения властей предполагает, что возможность разграничения властных полномочий между разными органами государства является благом потому, что, во-первых, позволяет обеспечить специализацию в том или ином виде деятельности, и, следовательно, повышение её эффективности; во-вторых, обеспечивает значительную самостоятельность, прежде всего организационную и оперативную, в повседневной практической деятельности; в-третьих, разделение властей существенно облегчает контроль за деятельностью отдельных государственных органов, отдельных должностных лиц и государства в целом со стороны непосредственно граждан, народа; в-четвертых, обусловливает с неизбежностью взаимоконтроль и взаимоограничение разных ветвей власти как с точки зрения гарантий действия каждой в строгом соответствии со своей компетенцией и в её пределах, так и с точки зрения качества выполняемой каждой ветвью власти работы, поскольку от этого зависит эффективность деятельности и других ветвей. И, наконец, пожалуй, самое главное состоит в том, что такой способ организации государственной власти юридически, организационно и идеологически препятствует чрезмерной концентрации власти в руках одного органа (одной группы лиц или даже одного лица) и соответственно ограничивает вероятность злоупотребления властью3.
Однако, в период с 1991 по 1993 год российские государствоведы, вероятно, не вполне четко представляли реализацию данного принципа на практике. И это было понятно: новелла совершенно не вписывалась в. социалистическое правосознание, являлась «инородным телом», вживленным в текст Основного закона, созданного в условиях тоталитарного управления российским обществом. «Разделение властей - это такая институционально-функциональная форма государственной власти, при которой выразителями народного суверенитета, и, следовательно, суверенитета государства являются высшие органы народного представительства. Они закрепляют силой закона общие интересы и потребности общественного развития, а профессиональный государственный аппарат (правительственно-административный и судебный), как правило, лишь выполняют решения представительных органов власти, применяют законы»4. Такой способ устройства государственной власти был чужд поколению политиков, воспитанному в эпоху власти Советов.
В период с 1989 по 1993 в России проводилась конституционная реформа. Необходимость её проведения была обусловлена глубокими переменами общественного строя после начавшегося в 1985 году процесса демократизации. Провал августовского путча 1991 года, распад СССР - все это требовало серьезных изменений в законодательном регулировании. Интересно отметить, что в этих условиях у многих политиков и экспертов не вызывала сомнений необходимость создания сильной президентской власти. Разумеется, она мыслилась как важная составляющая политической демократии: «...Иначе говоря, перед создателями новой модели власти стояла сложная задача провести среднюю линию между мощным президентским правлением, но способным к консенсусному принятию решений и авторитарным, подавляющим оппозицию и навязывающим «единственно верные» решения»5.
Необходимость внесения поправок в Основной закон была очевидна. В то же время, начала свою работу Конституционная комиссия, которой было поручено разработать проект новой конституции. Но, в условиях острого противостояния законодательной и исполнительной властей, процесс серьезно затягивался. Модификация действовавшей тогда Конституции РСФСР 1978 года приняла форму длинной серии поправок, которых было внесено около трехсот. В этом не заключалась какая-то специальная стратегия. Тут была, скорее, ситуативная логика, логика политической конъюнктуры, умеряемая логикой корпоративного интереса6.
В условиях отсутствия четкой стратегии реформы, а также ожесточенной борьбы между политическими группировками, больше озабоченными не положением избирателей, но своим политическим доминированием, российская модель разделения властей приобрела весьма специфические очертания.
В 1991 году были предприняты реальные попытки разделить законодательную и исполнительную власть. 17 марта 1991 года был проведен Всероссийский референдум, по результатам которого в Конституцию РСФСР были включены нормы о Президенте РСФСР. Президент РСФСР являлся главой исполнительной власти, избирался на основе прямого избирательного права гражданами России. Президент РСФСР, с согласия Верховного Совета РСФСР, назначал председателя Совета Министров РСФСР, отправлял в отставку Правительство РСФСР. В законодательном процессе Президент РСФСР был наделен правом законодательной инициативы и правом «отлагательного вето».
Законодательная власть была представлена двухъярусной конструкцией: Верховным Советом РСФСР (в свою очередь состоявшим из двух палат) и Съездом народных депутатов РСФСР Часть вторая статьи 104 Конституции РСФСР была сформулирована так: «Съезд народных депутатов РСФСР правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР». Съезд народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР были вправе выразить Правительству РСФСР недоверие и отправить его в отставку. Съезд большинством в две трети голосов от общего числа народных депутатов и на основании заключения Конституционного Суда РСФСР мог отрешить от должности Президента РСФСР. Процедура импичмента была намного проще, нежели закрепленная в ныне действующей Конституции Российской Федерации. Верховный Совет РСФСР мог преодолеть отлагательное «вето» Президента РСФСР, повторно приняв закон простым большинством голосов от общего состава каждой из палат. В соответствии со статьей 185 Конституции РСФСР Съезд был полномочен вносить поправки в Конституцию РСФСР, а также временно приостанавливать действие отдельных её статей.
Возможности влияния Конституционного Суда РФ на модель разделения властей: правовой инструментарий
По форме правления Российскую Федерацию можно признать полупрезидентской республикой. Однако, при детальном анализе текста Конституции Российской Федерации, а также конституционной практики, можно увидеть, что система сдержек и противовесов в основном обеспечивает политическое доминирование главы государства.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Президент Российской Федерации не входит ни в одну из ветвей власти, но лишь обеспечивает согласованное и функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Тем не менее, в работе системы сдержек и противовесов глава государства играет важную роль, принимая самое непосредственное участие как в решении кадровых вопросов, участвуя в законодательном процессе, а также замыкая на себе возможности влияния друг на друга законодательной и исполнительной ветвей власти. Следует упомянуть своеобразный взгляд на место Президента РФ в механизме государства Российской Федерации, где Президент РФ действует совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в деятельности каждой из них . С принятием Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации перестал быть главой исполнительной власти, но сохранил право императивного руководства Правительством Российской Федерации. Многие полномочия Президента Российской Федерации либо имеют непосредственно исполнительную природу, либо максимально приближены к исполнительной власти: Президент Российской Федерации оказывает решающее влияние на формирование и отставку Правительства Российской Федерации, структуру органов исполнительной власти, вправе председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации. Президент Российской Федерации обладает полномочиями, которые в содержательном смысле определяют решения и действия исполнительных органов (руководство внешней политикой, утверждение военной доктрины, отмена постановлений, распоряжений федерального Правительства, приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации в предусмотренных законодательством случаях и др.) . По мнению Л.А. Окунькова, появление наряду с тремя ветвями власти четвертой власти — президентской, может формально показаться логичным, но в правовом отношении институт Президента встал как бы над ветвями власти и получил возможность оказывать на них серьезное давление, не всегда сочетающееся с принципом их самостоятельности.
Акцентируя внимание на данных особенностях статуса Президента Российской Федерации, хотелось бы отметить неизбежность определенных противоречий между главой государства и палатами Федерального Собрания Российской Федерации в первые годы действия Конституции Российской Федерации. В эти же годы выборы давали широкое представительство в Парламенте различным политическим силам.
Создатели Конституции Российской Федерации, имея перед глазами конфликт политических сил, сосредоточенных в различных ветвях власти, постарались достаточно подробно регламентировать процедуры, позволяющие преодолевать конфликты. В принципе, это оправданно с учетом, в частности, замечания П.Д. Баренбойма, о том, что «ожидать прихода к власти самых добросовестных, порядочных, честных и умных людей современности столь же недостижимая цель, сколь и не соответствующая самой сути государственной власти. Хорошая конституционная схема должна быть рассчитана на средний для общества уровень обычных, достаточно мелких страстей и помыслов заурядных людей с поправкой на быструю потерю у них реальной самооценки и возможности самокритики. Разделение властей потому и является важнейшей государственно-правовой доктриной, что предусматривает конституционный баланс для всегда несбалансированных самолюбий государственных чиновников»23.
В тексте Конституции Российской Федерации достаточно подробно регламентирован законодательный процесс, четко разграничены между ветвями власти кадровые полномочия.
Несмотря на это, в первый же год действия Конституции Российской Федерации обнаружились сферы отношений, в которых часто возникали различные понимания и интерпретации конституционных положений, образующих модель разделения властей. Можно обозначить несколько проблемных сфер: отношения между палатами Парламента и Президентом Российской Федерации в законодательном процессе; отношения, связанные с назначением на высшие государственные должности и, соответственно, с согласованием различных позиций, а также отношения, связанные с отстранением от высших государственных должностей; отношения, связанные с порядком наделения полномочиями глав исполнительной власти субъектов РФ. Отчасти это было связано с новым политическим размежеванием и различными политическими интересами палат Парламента и Администрации Президента Российской Федерации. Но также сказывались и новые институциональные факторы: в России впервые работал действительно двухпалатный парламент.
Л. Дюги более 100 лет назад отмечал, что «лучший способ избежать парламентской тирании состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга»24. Содиректор Европейского центра парламентских исследований и документации Дик Тоорнстр указывает, что «сильные бикамеральные системы обеспечивают стабилизацию законодательства и способствуют здоровому консерватизму в политической сфере» . По мнению Л.Я. Полуяна, «конституционно-правовой институт двухпалатности (бикамерализма) после определенного кризиса получил с 70-х годов XX века общее признание как неотъемлемый признак развитой демократии и мощный импульс дальнейшему распространению и развитию» . Тем не менее, новый демократический институт не сразу смог беспрепятственно работать на постсоциалистическом пространстве.
После разрешения кризиса 1993 года был принят и новый Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»27. Конституция Российской Федерации, в отличие от прежней, не рассматривает правовую природу Конституционного Суда РФ, не дает ему определение, как это сделано в отношении Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или Парламента. Данный пробел восполняет Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года «О Конституционном Суде Российской Федерации». В нем говорится: Конституционный Суд - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства28.
Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Законодательный процесс - вероятно, важнейшая сфера действия принципа разделения властей. Главная роль в нем принадлежит, разумеется, Парламенту. Но если последний имеет двухпалатную структуру, то палаты могут быть наделены различными полномочиями, соответственно, роли между ними могут быть распределены не вполне равномерно. Следует признать, что в российском Парламенте ведущая роль в законодательном процессе принадлежит Государственной Думе. Именно в нее вносятся законопроекты, и именно в ней вырабатываются поправки к отклоненным законам - даже если это происходит в рамках согласительных процедур. Основной функцией Совета Федерации является одобрение законов уже принятых Государственной Думой, причем обязательному рассмотрению подлежат лишь законы, перечисленные в ст. 106 Конституции Российской Федерации; остальные при определенных условиях могут считаться одобренными без рассмотрения их «верхней» палатой. Главные инструменты палат при возникновении противоречий — это право Совета Федерации отклонить закон и право Государственной Думы с помощью повторного голосования преодолевать данное «вето» (при голосовании «за» не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы).
При каких условиях у палат может возникать стремление уточнить данное распределение полномочий и ролей (отражающее определенный аспект разделения властей)? Прежде всего, в случае, если между ними выявляются политические противоречия - в силу различной расстановки сил в каждой из них. Углублению данных противоречий могут способствовать и различные корпоративные (ведомственные) интересы: каждая из палат склонна поддерживать свой авторитет, подчеркивая профессионализм своих членов. (В ход могли идти и иные аргументы: так, например, с точки зрения многих законодателей из «нижней» палаты «верхняя» палата была склонна выражать интересы не рядовой массы избирателей, но лишь региональных элит.) В сущности, эти различия могут и должны идти на пользу самому процессу обсуждения законов. Но в условиях конфликта, как показала практика, палаты подчас склонны, вне зависимости от поиска компромисса, пытаться усилить свой статус, отстоять ведомственный интерес, используя любые пробелы или неясности российской Конституции. Не внося в нее поправок, это можно сделать, в частности, обращаясь с запросами о толковании ее норм в Конституционный Суд РФ.
В 1990-е годы политическая жизнь достаточно часто давала палатам Федерального Собрания Российской Федерации основания для выяснения отношений и попыток уточнить в свою пользу различные конституционные нормы. Тут нужно отметить, что в Государственной Думе политические и корпоративные интересы подчас причудливо переплетались. Так, в 1994 -1995 годах в палате сложилось относительное равновесие между проправительственными и оппозиционными фракциями (в частности, между «Выбором России» и КП РФ), которым нередко удавалось выработать общеведомственный интерес. В 1996 - 1999 годах в «нижней» палате политически доминировала фракция КП РФ вместе со своими союзниками, для которых во всяком случае не составляло труда объединить при подготовке запроса в Конституционный Суд РФ одну пятую или более депутатов палаты.
Итак, каким образом можно было бы определить сущность тех противоречий, которые требовали уточнения модели разделения властей и определенной позиции от Суда? Прежде всего, нужно отметить стремления Государственной Думы к дальнейшему усилению своей роли и ослаблению роли Совета Федерации. Корпоративный интерес депутатов «нижней» палаты обнаружился, в частности, в том, чтобы так или иначе игнорировать позицию «верхней» палаты и, не дожидаясь пока она приступит к рассмотрению принятого федерального закона, направить его Президенту Российской Федерации (при условии, правда, общности позиций с Администрацией Президента Российской Федерации). В этом контексте особый интерес депутатов вызывало содержание понятий «рассмотрение Советом Федерации», «общее число депутатов» и др.
Кроме того, нельзя забывать и о том, что сам по себе механизм реальной, а не формальной двухпалатности был для российской политической жизни новым и непривычным явлением. Фактически 1994-1995 годы — это первые годы работы в России двухпалатного Парламента (мы тут выносим за скобки опыт работы Государственного совета и Государственной думы в 1906 - 1917 годах, поскольку формально Госсовет не являлся палатой парламента). Для какой-то части законодателей из «нижней» палаты сама стадия рассмотрения закона Советом Федерации -уже после того как трудный компромисс был достигнут между фракциями Думы — выглядела досадной помехой.
Как отмечается в некоторых исследованиях, «формируемое современное парламентское право Российской Федерации регулирует вопросы внутреннего устройства палат Федерального Собрания Российской Федерации, процессуально-организационные аспекты деятельности Парламента, взаимоотношения палат с другими органами государственной власти. Однако в рамках парламентского права наблюдается большое количество правовых пробелов (в вопросах определения конституционно-правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации, его палат, организации деятельности палат, взаимодействия и согласования позиций палат, а также иных органов государственной власти в процессе законотворчества и т.д.).
Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации при реализации кадровых полномочий
В отношениях Президента Российской Федерации с Парламентом при реализации кадровых полномочий в течение 15 лет действия Конституции Российской Федерации не раз возникали серьезные противоречия.
Конституция Российской Федерации закрепила за главой государства определенный набор кадровых полномочий. Так, Президент Российской Федерации назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, по предложению Председателя Правительства Российской Федерации - заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ и отстранения его от должности, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Кроме того, глава государства представляет Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации и вносит в «верхнюю» палату предложение об освобождении Генерального Прокурора Российской Федерации от занимаемой должности.
Как отмечалось выше, поскольку государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения властей, все важнейшие кадровые полномочия главы государства осуществляются не единолично, а с участием других ветвей государственной власти.
Следует рассмотреть то, как с 1993 года до настоящего времени эволюционировали кадровые полномочия главы государства и оценить роль Конституционного Суда РФ в этом процессе.
В марте-сентябре 1998 года Российская Федерация столкнулась, как известно, с серьезным политическим и экономическим кризисом. Выражая свою оценку сложившейся ситуации, Государственная Дума несколько раз отказывалась утвердить кандидатуры, предлагаемые Президентом Российской Федерации на пост Председателя Правительства Российской Федерации.
В соответствии с частью 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации после трехкратного отклонения предложенной Президентом Российской Федерации кандидатуры, Государственная Дума подлежит роспуску; Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации и выборы в Государственную Думу. Конституция Российской Федерации не предусматривает процедуры сложения полномочий Председателя Правительства Российской Федерации перед вновь избранным Парламентом. Таким образом, Государственная Дума нового созыва будет вынуждена работать с назначенным без ее согласия премьер-министром вплоть до окончания срока пребывания в должности Президента Российской Федерации.
Желая видеть в должности Председателя Правительства Российской Федерации конкретную персону (С. Кириенко), Президент Российской Федерации решил получить согласие на ее назначение во что бы то ни стало - представив в марте 1998 года трижды одного и того же кандидата. В третий Государственная Дума вынужденно дала свое согласие на назначение его Председателем Правительства Российской Федерации, но позже обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации . В запросе, в частности, выражалось сомнение в том, что глава государства вправе все три раза предлагать депутатам одну и ту же кандидатуру. Обращалось внимание на то, что в таком случае теряет смысл сама процедура согласования. «Дача согласия» в подобной ситуации превращается в вынужденный акт.
По мнению заявителя, Президент Российской Федерации не вправе повторно представлять одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства Российской Федерации, а Государственная Дума может быть распушена только после отклонения ею трех разных представленных Президентом Российской Федерации кандидатур.
Конституционный Суд РФ, рассматривая данный вопрос, указал на то, что Президент Российской Федерации определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, реализация которой возложена на Правительство Российской Федерации - что обусловливает полномочия главы государства по формированию Правительства Российской Федерации. Кроме того, Суд указал на конституционную ответственность Президента Российской Федерации за деятельность высшего органа исполнительной власти. В связи с ролью, отведенной Президенту Российской Федерации в определении персонального состава Правительства Российской Федерации, «... Конституция .... позволяет Президенту ...самому определять...вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. ... Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства Российской Федерации... давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры». По мнению Конституционного Суда РФ, «при этом из Конституции Российской Федерации не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса».
Таким образом, в декабре 1998 года Конституционный Суд РФ вынес решение в пользу Президента Российской Федерации, предоставив ему возможность трижды представлять для утверждения на пост Председателя Правительства Российской Федерации одного и того же кандидата. В правовой позиции Суда содержится указание на то, что Президент Российской Федерации «вправе настаивать» на предложенной кандидатуре и на кризисную ситуацию, в период разрешения которой было принято данное решение. В дальнейшем же, с точки зрения Суда, должен быть выработан соответствующий конституционный обычай. Такой ход рассуждений не вполне согласуется именно с принципом разделения властей, и более конкретно - с предусмотренным Конституцией Российской Федерации механизмом сдержек и противовесов. Ведь если сводить все дело к «конституционной ответственности» Президента Российской Федерации за персональный состав Правительства Российской Федерации и за его деятельность, то в чем же тогда смысл конституционной процедуры согласования кандидатуры на должность премьера с Государственной Думой? Получается, что согласование как таковое вовсе не имеет значения. В сущности, к этому выводу Конституционный Суд РФ и приходит. Вывод — вполне соответствующий логике Постановления. Но не соответствующий механизму сдержек и противовесов.
- Данная позиция у многих экспертов вызвала недоумение. Оправдана ли была постановка вопроса о «конституционном обычае», если сам Суд был вправе дать соответствующее толкование статье 111 Конституции Российской Федерации и защитить таким образом правовой смысл процедуры дачи согласия как таковой? Впрочем, по мнению В.А. Туманова, бывают случаи, когда в Конституционный Суд РФ обращаются с чисто политическими вопросами. Порой очень трудно найти ту «золотую середину» и определить, где кончается право и начинается политика. Подчас политическая проблема облекается в правовую форму85.
В защиту позиции Государственной Думы высказывался, в частности, судья Конституционного Суда РФ Н.В. Витрук. В своем особом мнении он писал: «Президент Российской Федерации не может обращаться к Государственной Думе дважды (а тем более трижды) по вопросу, который уже был решен Государственной Думой. Общее правило исключает игнорирование Президентом уже выраженной позиции Государственной Думы об отклонении данной (конкретной) кандидатуры. Правоприменительный акт обязателен для всех, пока он не отменен в установленном законом порядке»86.
