Введение к работе
Актуальность темы. Преобразования, осуществляемые во всех сферах государственной и общественной жизни страны, возможны на основе разумной инициативы масс, требуют постоянных творческих усилий от большинства советских граждан. Поэтому особое значение приобретает эффективное функционирование разнообразных форм представительной и непосредственной демократии, последовательное развитие народного самоуправления, прежде всего по месту жительства - в городах и других населенных пунктах.
В такой ситуации закономерно обращение ученых-правоведов и практических работников к проблеме местного самоуправления . Развивающиеся самоуправленческие процессы нуждаются в высококачественном правовом регулировании. Законодатели, депутаты местных Советов народных депутатов, сотрудники органов управления испытывают потребность в конкретных предложениях и рекомендациях по наиболее рациональному решению разнообразных вопросов территориального развития.
Опыт реализации принятого в апреле 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" выявил ряд объективных трудностей начального этапа формирования системы местного самоуправления и недостатки законодательного обеспечения данного процесса. Все это требует глубокого теоретического осмысления.
Состояние научной разработки темы. Жизненная необходимость реформы социальной системы, обращение советского общества к идеям свободы, демократии и правового государства существенно активизировали в последние годы научную разработку теоретических и практических вопросов народного самоуправления, включая местное.
Необходимо отметить, что в период, непосредственно предшествовавший перестройке общества, исследование самоуправленческих проблем советскими учеными-правоведами практически
I. См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - № 16. - Ст.267.
&
&
.
&
&
«
&
&,
&
&
&
ления в СССР, до сих пор нет. В то же время жизнь ,ставит перец юридической наукой крупные исследовательские задачи, требующие глубокого теоретического осмысления идей и практики местного самоуправления.
Прежде всего необходимо разобраться с понятием местного самоуправления, исследовать его соотношение с такими феноменами как политическая система общества, общенародное самоуправление, демократия, государство. Должны быть всесторонне проанализированы пути становления системы местного самоуправления, изучен механизм ее функционирования, обобщен опыт законодательного регулирования этих процессов. Ряд необычных аспектов в понимании местного самоуправления обусловлен наличием национальной самобытности, разнообразных исторических традиций и особенностей управления местной жизнью в различных республиках и регионах страны.
Научный анализ самоуправленческих проблем на местном уровне позволит выработать теоретические подходы и предложения по дальнейшему совершенствованию системы местного самоуправления, наиболее оптимальному ее использованию в реальной действительности. Очевидно, что указанные задачи могут быть успешно решены лишь объединенными усилиями ученых различных социально-политических наук.
Предмет исследования. Актуальность и сложность темы, ее недостаточная разработанность предопределили предмет, цель и задачи исследования. Предметом исследования выступают фактические процессы становления и развития системы местного самоуправления в СССР, практика их правового обеспечения.
Цель и задачи исследования.Целью диссертационной работы является комплексное политико-правовое исследование понятия и роли местного самоуправления в советском обществе, изучение теоретических и практических проблем формирования и совершенствования системы местного самоуправления,разработка рекомендаций по улучшению его законодательного регулирования.
Исходя из намеченной цели поставлены следующие основные задачи исследования:
рассмотреть понятие и содержание местного самоуправления, раскрыть характерные стороны, принципы, структурные элементы системы местного самоуправления; обосновать органическую связь местного самоуправления общенародным самоуправлением, демократией, государством, политической системой;
исследовать место и роль Советов народных депутатов в системе местного самоуправления, проанализировать их функции и полномочия как органов самоуправления; изучить вопросы взаимодействия местных Советов народных депутатов с органами общественного территориального самоуправления;
показать необходимость перестройки существующей системы местного самоуправления и с этих позиций определить пути, оценить возможности и перспективы ее дальнейшего совершенствования.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют: диалектико-материалистичеекая теория исследования общества, права, демократии и самоуправления, предполагающая широкий комплексный анализ изучаемых явлений.
Новизна и многогранность проблемы исследования обусловили использование работ не только по теме местного самоуправления, но и научной литературы по филосбфии,социологии, эконс мике, общей теории государства и права,отечественному и зарубежному государствоведению и управлению. Изпользованы материалы высших представительных органов государственной власти Союза ССР, РСФСР и ряда других республик (Грузия, Кыргызстан, Латвия, Литва, Молдова, Эстония, Украина), некоторых местных Советов народных депутатов, различных партий и движений по вопросам демократии и самоуправления.
Нормативную основу исследования составляет Конституция СССР, конституции союзных и автономных республик, текущее общесоюзное и республиканское законодательство, подзакон-ные правовые акты . Автор учитывает положения действующего І. В диссертации дается анализ нормативно-правовых актов по
состоянию на I мая 1991 года.
- ..5 -
законодательства других стран. Эмпирическую базу исследования составили для диссертанта практика деятельности Комитета Верховного Совета СССР по вопросам работы Советов народных депутатов, развитию управления и самоуправления, Комитета Верховного Совета РСФСР по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления, результаты работы ряда Советов народных депутатов и их исполкомов г.Москвы, Костромской и Тамбовской областей , некоторых органов общественного территориального самоуправления, материалы собственного и иных социологических исследований, публикации периодической печати, статистические и другие данные. Диссертант использовал также личный опыт общения с руководителями и депутатами местных Советов, ознакомления с работой комитетов общественного самоуправления.
В процессе исследования автор стремился применить различные общие и частно-научные методы познания - системный, сравнительный, социологический, исторический, логический.
Научная новизна работы заключается в том, что диссертация является одной из первых попыток проведения комплексного исследования актуальных проблем местного самоуправления в СССР. Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили диссертанту вынести на защиту ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование системы местного самоуправления, улучшение ее законодательного регулирования. Основные из элементов новизны заключаются в следующем:
- предложено уточненное определение "местного самоуправ- ' ления" как системы самоорганизации гращан в местные Советы народных депутатов, органы общественного территориального самоуправления, другие самодеятельные объединения и самостоятельного решения через них, либо непосредственно всех местных, а также общегосударственных вопросов в интересах наиболее полного обеспечения своей жизни;
дана характеристика принципов местного самоуправления как важнейших элементов его регулятивной основы, проведена классификация принципов на два вица - организационно-функциональные и политико-правовые, выработаны предложения по их наиболее эффективному использованию;
аргументировано включение территориальных организаций массовых общественных рбъединений и трудовых коллективов в систему местного самоуправления в качестве ее структурных элементов;
выявлены критерии и на их основе сформулирована дефиниция первичного "территориального коллектива" как социальной общности известного числа граждан, компактно проживающих
на относительно небольшой территории, объединенных общими жизненно важными интересами и совместно реализующих их в установленных законом формах;
проанализированы и классифицированы функции и полномочия местных Советов народных депутатов как органов самоуправления ;
показана необходимость дальнейшего совершенствования системы местного самоуправления по предложенной диссертантом модели, позволяющей преобразовать нынешние сельские, поселковые, районные и городские Советы народных депутатов из фактически представительных учреждений в действенные органы местного самоуправления, а Совзты областного, краевого уровня превратить в региональные государственные координационно-контрольные органы, призванные обеспечить взаимодействие центральной общегосударственной власти с местным самоуправлением;
обоснованы также предложения по осуществлению реформы ав министративно-территориального устройства, уменьшению численности депутатского корпуса всех местных Советов народных депутатов,отказу от "разделения властей" в местных Советах первичного уровня и введения выборных должностей руководителей городов, районов, поселков, сел, строгому разграничению при этом компетенции между Советами и возглавляемыми
их "мэрами", а также между всеми субъектами и звеньями самоуправления.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем местного самоуправления, реальной возможностью использования ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе дальнейшего совершенствования системы местного самоуправления, при подготовке нового законодательства РСФСР о Советах народных депутатов и местном самоуправлении. Конкретно предложено принять не один общий, а три Закона РСФСР: - о местных Советах народных депутатов первичного, базового уровня (сельские, поселковые, районные в городах, городские); -о Советах областного, краевого звена; - об органах общественного территориального самоуправления. Сформулированы для закрепления в законодательстве три основные функции местных Советов (обеспечение комплексного экономического и социального развития территории; охрана окружающей среды и комплексное использование природных ресурсов; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности,охрана прав и свобод граждан) и два дополнительных принципа местного самоуправления (учет национальных традиций и особенностей; строгое разграничение компетенции между всеми субъектами местного самоуправления).
Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований в области государствовецения и теории управления, преподавании правовых дисциплин в различных учебных заведениях, В системах юридического всеобуча, повышении квалификации депутатов, сотрудников государственного аппарата, в деятельности законодательных органов и Советов народных депутатов.
Апробация результатов исследования. Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертации изложены в опубликованных автором работах. Они получили также отражение в выступлениях диссертанта на заседании межвузовской дискуссии за "круглым столом" по теме "Социалистическое самоуправление народа - концептуальный анализ" (Институт молодежи, бывш. ВКШ при ЦК ВЛКСМ, 21.04.89г.), в
тезисах "Некоторые аспекты формирования системы местного самоуправления", представленных на республиканскую научно-практическую конференцию "Проблемы местного самоуправления в РСФСР" (май 1991 года), а также на проблемных семинарах и заседаниях кафедры советского государственного строите ль-ства и права Академии общественных наук Щ КПСС, в лекциях по линии общества "Знание" и иных занятиях перец работниками Советов и органов управления, трудящимися, молодежью, публикациях в периодической печати.
На основе материалов диссертации автором подготовлены и внесены в Верховный Совет СССР (март 1990 года) и в Верховный Совет РСФСР (1991 год) записки с предложением в связи с разрабатываемыми и принимаемыми ими законами о местном самоуправлении и Советах народных депутатов.
