Содержание к диссертации
Введение
Глава I Публичные слушания как институт гражданского участия: общетеоретические вопросы
1 Публичные слушания в современном конституционализме, понятие, цели и задачи института публичных слушаний 18
2 Становление и развитие института публичных слушаний 50
3 Структура публичных слушаний и их типологизация 68
4 Публичные слушания и иные институты гражданского участия 78
Глава II Проблемы правового регулирования и реализации института публичных слушаний в современном конституционном праве
1 Правовое регулирование предмета публичных слушаний в законодательстве Российской Федерации 102
2 Стадии реализации института публичных слушаний в законодательстве Российской Федерации 122
3 Практика и проблемы реализации института публичных слушаний в Российской Федерации и зарубежных странах 173
Заключение 202
Библиография 206
- Публичные слушания в современном конституционализме, понятие, цели и задачи института публичных слушаний
- Становление и развитие института публичных слушаний
- Правовое регулирование предмета публичных слушаний в законодательстве Российской Федерации
- Стадии реализации института публичных слушаний в законодательстве Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Плодотворным направлением теоретического поиска в современной теории демократии стала концепция делибера- тивной демократии или демократии обсуждения (англ. deliberate - обсуждать, советоваться, совместно рассматривать), которая предполагает, что демократический процесс необходимо рассматривать как процесс формирования общественного мнения и воли в ходе публичного, свободного, аргументированного обсуждения. В свою очередь демократия обсуждения является одним из институтов демократии участия (или партисипаторной демократии, от англ. participate - принимать участие), в основе концепции которой лежит активное участие населения страны в осуществлении публично-властных функций и возможность граждан влиять на процесс принятия органами власти публично- властных решений. Необходимость изучения демократии участия и обсуждения и конституционно-правовых проблем публичных слушаний, как одного из институтов делиберативной демократии, в настоящее время обусловлена, как минимум, тремя обстоятельствами.
Во-первых, еще в конце 80-х начале 90-х годов XX века институты демократии участия и обсуждения начали спонтанно и относительно независимо от органов власти и государства в целом реализовываться в России. Лишь в последние несколько лет на федеральном уровне принят ряд законов, регламентирующих правовой статус институтов демократии участия и обсуждения, задача их развития начала ставиться в повестку дня многими общественными, политическими и научными деятелями. Именно в начале XXI века выходит ряд теоретических работ, посвященных осмыслению феномена демократии обсуждения и ее институтов в системе современной демократии. В то же время отсутствует достаточная теоретическая база, которая могла бы не только обосновать необходимость реализации этих институтов, но и предложить наилучшие механизмы их реализации, открыть перспективы развития институтов делиберативной демократии в России в условиях становления современного информационного общества и правового государства. От уровня исследования этой проблемы во многом зависит выработка современных подходов к решению таких актуальных проблем, как проблемы организации публичной власти и участия населения в ее осуществлении, разработки системы конституционного и муниципального законодательства в этой сфере и др.
Во-вторых, с конца XX столетия политико-правовая система Российской Федерации, находится в процессе глубинной трансформации. Наша страна находится в фазе консолидации демократии, свойственной переходным обществам, где уже сформировались и начали работать основные демократические институты, однако их система еще не утвердилась и не стала единственно возможной. Развитие практики гражданского участия является одним из важных условий успешного завершения демократического перехода в России, а утверждение конституционно-правовых норм, закрепляющих институты пар- тисипаторной и делиберативной демократии в конституционной системе государства, является одним из индикаторов его демократичности. В этих условиях особую значимость приобретает вопрос о необходимости применения опыта конституционно-правового регулирования отношений, складывающихся по поводу участия граждан в управлении делами государства, накопленного в государствах с устойчивыми демократическими традициями.
В-третьих, важно выработать четкие представления о публичных слушаниях как институте демократии обсуждения, их специфических особенностях, месте, которое они занимают среди других конституционно-правовых институтов, механизме и стадиях их реализации. Это поможет избежать негативных последствий, которые сопровождают правовое регулирование и правоприменение в странах, чья экономическая и социально-политическая система находится в процессе перехода от одного состояния к другому.
Степень разработанности темы и теоретическая основа диссертационного исследования. Теоретическую основу диссертации составляют труды российских и зарубежных специалистов в области конституционного, муниципального права, государствоведения, теории и истории права, истории, философии, политологии. Среди них - труды российских юристов, историков и философов XIX - начала XX столетий (И.И. Дитятин, М.М. Ковалевский, В. Маклаков, С.М. Соловьев, В.И. Сергеевич, К. М. Тахтарев и др.), а также зарубежных теоретиков и общественных деятелей, работавших в середине XVIII — в XIX столетиях (Ж.-Ж. Руссо, И. Кант, Дж. Фрёбель, Дж. С. Милль и др.). В работах Руссо, И. Канта, Дж. Фрёбеля, Дж. С. Милля разработаны основы теории демократии участия и обсуждения. В трудах отечественных специалистов (И.И. Дитятин, С.М. Соловьев, В.И. Сергиевич и др.) представлен анализ таких институтов участия населения России в осуществлении управления делами государства, как вечевые собрания, земские соборы и челобитные.
Также при написании работы были проанализированы труды советских авторов (Д.Б. Агафонкин, С.А. Бородин, М.Ф. Гудаков, В.Т. Кабышев, В.М. Ковалев, А.И. Ковлер, В.Ф. Коток, В.А. Кочев, B.C. Кронский, В.А. Кряжков, М.И. Кукушкин, В.О. Лучин, A.A. Мишин, А.Г. Мурашин, В.И. Новоселов, A.M. Сал- мин, Ю.И. Скуратов, В.В. Смирнов, В.Н. Суворов, Ю.А. Тихомиров, М.Ф. Чудаков, И.А. Чурина, A.A. Югов и др.), исследовавших институты непосредственной демократии и демократии участия, существовавшие в советское время (всенародные обсуждения законопроектов, совещания трудящихся, обращения граждан, правотворческие инициативы граждан, общие собрания (сходы) граждан и др.).
В период реформирования современного российского общества интерес к рассматриваемой теме не снизился. Напротив, изменение основ государственного строительства потребовало определения места и роли конституционно- правовых институтов демократии участия в новой системе государственной власти и управления, глубокого переосмысления подходов к сущности и содержанию институтов демократии участия. Однако в течение прошедших двух десятилетий в нашей стране не успела сформироваться теоретическая база, учитывающая новые тенденции развития российского общества. В работах юристов, вышедших после вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», лишь положено начало исследованию конституционно-правовых институтов демократии участия, формирующихся на уровне субъектов Российской Федерации и в системе местного самоуправления, предприняты попытки анализа института публичных слушаний, их типологизации и описания стадий реализации (С.А. Авакьян, А.П. Анисимов, И.В. Выдрин, Д.В. Гончаров, И.В. Захаров, С.С. Зенин, Е.В. Игнатюк, К.В. Киселев, В.В. Комарова, А.И. Ковлер, А.Р. Корнилов, Э.Р. Курманов, А.П. Любимов, В.В. Невинский, М.Г. Никитенко, А.Ф. Ноздрачев, JI.A. Нудненко, О.В. Роньжина, С.П. Перегудов, М.А. Пиманова, C.B. Пылин, В.Н. Руденко, A.A. Сергеев, A.B. Сивопляс, Ю.И. Скуратов, З.Г. Тамазов и др.). Рядом научных деятелей рассмотрены публичные слушания, проводимые по конкретным, обязательным для вынесение на них вопросам (Е.А. Белокылова, A.C. Белосохова, М.И. Васильева, И.С. Волик, Г.А. Волков, А.К. Голиченков, М.Н. Малеина, Е.В. Перфильева, С.А. Помещи- кова, Н.В. Судакова, Д.В. Хаустов, Д.В. Шинкевич и др.).
Существенным источником при написании работы стали комментарии к Конституции Российской Федерации и иным федеральным законам, опубликованные под редакцией Б.Н. Топорнина, Шкатулла В.И., и др. Диссертантом использованы также современные исследования, учебники и учебные пособия, в которых содержится проблемное изложение вопросов современного российского конституционного права, а также словари и энциклопедии (П.А. Алебастрова, С.С. Алексеев, М,В. Баглай, A.A. Безуглов, И.В. Выдрин, С.К. Булгаков, И.В. Гранкин, А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин, В.В.Маклаков, С.И. Ожегов, O.A. Пет- рученко, С. А. Солдатов и др.).
В то же время, несмотря на начавшийся процесс анализа теории демократии обсуждения и публичных слушаний, как одного из ее институтов, в современной юридической литературе остается множество вопросов, научное исследование которых не осуществлялось. Так, в недостаточной мере исследована сущность института публичных слушаний, не проработаны содержание понятия «публичные слушания», их предмет, недостаточно исследован механизм их pea- лизации. Также не проведен сравнительно-правовой анализ института публичных слушаний и других институтов гражданского участия, не разработаны вопросы методологии исследования институтов демократии участия, которые продолжают рассматриваться как институты непосредственной демократии. Для достижения целей, поставленных в диссертации, автору необходимо было осуществить анализ обозначенных проблем.
В связи с чем, наряду с правовыми исследованиями, в которых рассматривается развитие институтов гражданского участия и публичных слушаний в частности, были проанализированы современные политико-правовые, политологические, социологические, философские работы в этой области, подготовленные как зарубежными, так и российскими авторами (H.A. Бусова, Е.Г., Р. Даль, Е.Г. Дьякова, М.А. Пиманова, C.B. Пылин, В.Т. Федотова, Алмонд Г.А. (Almond G.A.), Верба С. (Verba S.), Дж. Гастил (J. Gastil), JI. Грейтон Джеймс (L. Creigh- ton James), Дж. Зиммерман (J. Zimmerman), Дж. Кохен (J. Cohen), П. Левин (Р. Levine), H. Кросби (N. Krosby), Д. Миллер (D. Miller), Б. Миниг (В. Meinig), Д. Незекат (D. Nethercut), Зиммерман (J. Zimmerman), Ю. Хабермас (J. Habermas), А. Шайо, J1. Янг (L.Young) и др.). Обращение к трудам названных ученых способствовало анализу сущности института публичных слушаний, выработке методологии его исследования и его отграничению от иных институтов гражданского участия.
Кроме того, в рамках анализа института публичных слушаний, проведенного ранее, явно недостаточно обращение к опыту реализации этого института в Российской Федерации и зарубежных странах. В результате сложно оценить, как эффективность механизма реализации публичных слушаний, так и их значение для правоприменительной практики, законотворческого процесса и развития гражданского общества и правового государства, которому призван служить рассматриваемый институт. Автор работы стремился восполнить этот пробел, для чего обращался к множеству Интернет-источников. Среди них были как официальные сайты муниципальных образований, расположенных на территории Российской Федерации и зарубежных государств, субъектов Российской Федерации, общественных организаций, так и новостные сайты, в которых была отражена информация о проведении публичных слушаний и их результатах, а также приведена оценка этих результатов и проведения слушаний. Проведенная работа также позволила произвести обобщение имеющегося опыта иностранных государств в развитии конституционно-правовых институтов гражданского участия, выявить универсальные особенности этих институтов, исследовать современные тенденции развития конституционного законодательства, регулирующего участие граждан в осуществлении публичной власти, которые, по мнению автора диссертации, должны быть учтены в правотворческой деятельности, осуществляемой в нашей стране.
В целом в настоящее время ощущается явный недостаток исследований и, соответственно, источниковедческой базы, по проблемам демократии участия и обсуждения и публичных слушаний, как одного из институтов делиберативной демократии. В работах, посвященных комплексному анализу публичных слушаний, выполненным за последние годы в нашей стране (В.В. Комарова, JI.A. Нудненко, A.A. Сергеев и др.), этот правовой институт проанализирован лишь рамочно. Такие работы, как правило, являются лишь незначительной частью исследований, посвященных иным институтам прямой, представительной демократии и демократии участия. В настоящий момент существует лишь одна диссертационная работа, посвященная исследованию института публичных слушаний, подготовленная З.Г. Тамазовым «Публичные слушания как форма осуществления населением права на местное самоуправление». Однако автор исследования рассматривает публичные слушания не как один из институтов делиберативной демократии, а как институт местного самоуправления и анализирует его особенности в контексте сущности местного самоуправления. Поэтому в названной в работе не затронуты многие аспекты реализации публичных слушаний, о которых сказано выше. В связи с этим необходимо проведение более содержательного исследования публичных слушаний как института демократии обсуждения и анализа опыта его реализации.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере реализации прав граждан на участие в осуществлении публичной власти посредством использования механизма публичных слушаний в Российской Федерации.
Предмет исследования - публичные слушания в Российской Федерации как комплексный правовой институт.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное конституционно-правовое исследование публичных слушаний как института демократии обсуждения.
Для достижения указанных целей ставятся следующие основные задачи исследования:
Раскрыть содержание понятия публичных слушаний с учетом исторического опыта и основных тенденций развития современной теории демократии.
Провести отграничение публичных слушаний и иных смежных институтов гражданского участия. Выявить основные достоинства и недостатки публичных слушаний, как института гражданского участия.
Выделить структурные элементы публичных слушаний и проанализировать их.
Выработать критерии типологизации публичных слушаний и, используя эти критерии, произвести типологию публичных слушаний, проанализировать их виды, выявить особенности и их роль в системе современной демократии.
Выявить и рассмотреть возможности реализации публичных слушаний в рамках иных институтов прямой и представительной демократии.
Проанализировать и обобщить опыт конституционно-правового регулирования участия граждан в осуществлении публично-властных функций в современных демократических государствах.
Выявить основные модели реализации публичных слушаний с учетом особенностей, которые определяются их целями и предметами, субъектами инициативы проведения публичных слушаний, организацией системы власти и управления в публичном образовании, где проводятся слушания, рассмотреть особенности выявленных моделей.
8. С учетом соответствующего опыта развитых демократических государств и особенностей исторического развития России охарактеризовать становление и развитие конституционно-правового института публичных слушаний в нашей стране, выявить основные противоречия, пробелы и недостатки законодательного регулирования отношений в сфере реализации публичных слушаний в Российской Федерации, выработать рекомендации, с учетом которых могло бы совершенствоваться законодательство Российской Федерации и ее субъектов.
Методологическая основа исследования связана как с использованием общенаучных методов познания (исторического метода, метода системного анализа, анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному, логического метода, конкретно-социологического и типологического методов), так и специальных правовых, частнонаучных методов (метод сравнительного правоведения, формально-юридический метод, историко-юридический метод, метод конституционно-правового моделирования). Использование указанных методов, а особенно, методов сравнительного правоведения, типологического, формально-юридического метода, позволяет провести исследование публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении публичной власти и конституционно-правового института делиберативной демократии в динамике с учетом их исторического развития и в то же время сосредоточиться на основных видах и моделях публичных слушаний и механизме их реализации.
Нормативную основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, а также Конституции и законодательные акты СССР и РСФСР.
Эмпирическую базу диссертационного исследования образуют: судебная практика, представленная в определениях Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации и постановлениях
Кассационной инстанции Федерального Арбитражного суда Уральского округа, а также практика проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях, находящихся на территории различных субъектов Российской Федерации, и опыт реализации публичных слушаний в зарубежных странах.
Научная новизна диссертации. Впервые в научной литературе комплексно проанализированы публичные слушания как институт демократии обсуждения, исследована его сущность и механизм реализации, выявлены модели реализации института публичных слушаний, определяемые системой действующего конституционного законодательства; разработаны критерии типологизации публичных слушаний и исходя из них выделены виды публичных слушаний; с использованием методов сравнительного правоведения исследованы две группы конституционно-правовых институтов гражданского участия - самостоятельные институты гражданского участия, проходящие в форме слушаний, и институты гражданского участия, проходящие в иной организационной форме, субинститутами которых могут выступать публичные слушания.
Положения, выносимые на защиту.
1) Конституционно-правовые институты демократии участия, разновидностью которых являются публичные слушания, позволяют придать большую легитимность принимаемым публично-властным решениям, способствуют достижению общественного согласия, предоставляют гражданам запасные рычаги решения общественных проблем, не прибегая к использованию радикальных методов воздействия на органы власти. Признавая граждан важнейшим субъектом публичной политики, законодатель фактически выбирает стратегию гражданского участия в принятии публично-властных императивных решений органами власти. При этом вопрос о том, должно ли приниматься публично- властное решение народными представителями без обращения к мнению населения или с обязательным учетом этого мнения решается в современном конституционализме с учетом принципа субсидиарности. Если проблема не может быть эффективно решена органами власти, конституционное и муниципальное законодательство предусматривает дополнительные механизмы ее решения. Важное место в этих механизмах отводится институту публичных слушаний.
Публичные слушания являются конституционно-правовым институтом участия населения публично-территориальных образований в осуществлении публично-властных функций путем открытого непосредственного обсуждения органами власти и гражданами проектов правовых актов и других общественно значимых проблем и вынесения по ним рекомендаций, обязательных для учета компетентными органами власти при принятии соответствующих решений.
Институт публичных слушаний необходимо отграничивать от иных институтов гражданского участия (гражданских форумов; парламентских слушаний; собраний (конференций) граждан; общественных слушаний, проводимых в рамках деятельности общественных советов; народной правотворческой инициативы; всенародных обсуждений проектов правовых актов и др.). В основе такого отграничения лежат следующие критерии: правовая форма реализации этих институтов; их цели и круг вопросов, обсуждаемых на них; субъекты реализации таких институтов; открытость обсуждения и доступность участия в нем; правовой статус принимаемых решений и степень их влияния на принятие публично-властных решений органами власти.
Реализация публичных слушаний позволяет гражданам участвовать в осуществлении публично-властных функций путем согласования интересов органов власти и населения в ходе свободного и публичного обсуждения в то время, как иные институты гражданского участия либо выступают формой деятельности органов управления, либо в цели реализации таких институтов не входит согласование интересов органов власти и населения, совместное обсуждение ими общественно значимых вопросов. Институт публичных слушаний позволяет реализовать инициативу по обсуждению значимых проблем публично-территориального образования самой активной частью населения, используя при этом упрощенные процедуры. В отличие от других институтов гражданского участия, публичные слушания являются открытыми, в них может принять участие каждый, кого затрагивает обсуждаемая проблема, а органы власти обязаны учесть рекомендации граждан по ее решению. Таким образом, институт публичных слушаний в большей степени, чем иные институты гражданского участия, обеспечивает вовлечение граждан в обсуждение и решение общественно значимых проблем, а также большие возможности влияния общественности на выработку и принятие публично-властных решений.
Публичные слушания представляют собой систему отношений, структурными элементами которой являются: объект публичных слушаний (общественные отношения, регулируемые органом, которому адресуются рекомендации, принимаемые в ходе публичных слушаний); предмет публичных слушаний (вопросы и проекты правовых актов, выносимые на слушания); субъекты публичных слушаний (инициаторы слушаний, организаторы их проведения и участники); адресат публичных слушаний (орган власти, принимающий решение по обсуждаемому на публичных слушаниях вопросу).
Предметом публичных слушаний могут быть не только проекты нормативных правовых актов, но и иные вопросы, имеющие существенное общественное значение. При этом перечень таких вопросов должен быть открыт, а сами вопросы, выносимые для обсуждения на публичные слушания, должны входить в компетенцию органа власти, которому адресуются рекомендации, выносимые на них. Поэтому необходимо на уровне федерального законодательства закрепить возможность обсуждения на публичных слушаниях, помимо проектов правовых актов, иных вопросов местного и регионального значения.
Механизм реализации публичных слушаний состоит из следующих стадий: выдвижение инициативы проведения слушаний (факультативная стадия); назначение публичных слушаний; подготовка (организация) публичных слушаний; непосредственно проведение публичных слушаний; рассмотрение результатов публичных слушаний органами власти, которым они адресованы; опубликование результатов публичных слушаний и решения органов власти, утверждающего эти результаты. Четкая правовая регламентация и строгое соблюдение процедуры проведения публичных слушаний позволят достигнуть целей, стоящих перед этим институтом и избежать игнорирования обязательных публичных слушаний, отказа гражданам в проведении факультативных публичных слушаний, нарушения прав участников слушаний.
8) Степень системности и полноты действующего федерального законодательства, регламентирующего институт публичных слушаний, крайне невысока. Это приводит к тому, что публично-территориальные образования, разрабатывающие в пределах своей компетенции правовые акты, регламентирующие рассматриваемый институт, вкладывают в понятие публичных слушаний различное содержание либо вообще не предусматривают возможность реализации этого института. Для того, чтобы право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства и общества путем реализации института публичных слушаний было равным образом обеспечено в различных субъектах и муниципальных образованиях Российской Федерации, действующее федеральное законодательство в части регулирования общественных отношений, связанных с реализацией публичных слушаний, нуждается в систематизации. Целесообразно принятие единого законодательного акта, соединяющего в себе положения о реализации различных институтов гражданского участия, в том числе публичных слушаний, на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, расположенных на ее территории.
9) Конкретизация правовой регламентации института публичных слушаний особенно необходима в части их проведения по вопросам, в обязательном порядке выносимым на слушания (проектам бюджетов субъектов Российской Федерации и отчетам об их исполнении; размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде и др.). В связи с этим, в работе сформулированы конкретные предложения по совершенствованию ряда федеральных законов. Суть рекомендаций заключается во включении в федеральные законы общих принципов организации публичных слушаний по вопросам, в обязательном порядке выносимым на них. Также в работе изложены предлагаемые положения правовых норм.
10) Возможно вычленение трех основных моделей реализации публичных слушаний: публичные слушания, реализуемые по инициативе населения, публичные слушания, реализуемые по инициативе управляющих субъектов, и обязательные (автоматические) публичные слушания. Сопоставление этих моделей, а также анализ опыта реализации публичных слушаний в Российской Федерации и зарубежных странах показывает, что основными направлениями развития института публичных слушаний, желательными для России являются: 1) обеспечение условий для более активного участия населения в реализации публичных слушаний, упрощение порядка их проведения по инициативе граждан; 2) постепенное расширение круга вопросов, которые выносятся на публичные слушания по инициативе, как органов власти, так и населения; 3) переход от системы редких, организуемых исключительно в обязательном порядке публичных слушаний к системе периодического проведения слушаний по наиболее значимым общественным вопросам; 4) расширение количественного состава участников публичных слушаний и привлечение к участию в слушаниях представителей различных социальных групп, которые можно считать выразителем мнений и воли всего населения; 5) достижение возможности организации публичных слушаний, независимо от размеров публично-территориального образования и численности граждан, проживающих в нем; 6) введение норм, ограничивающих возможности органов власти препятствовать проведению публичных слушаний, а также норм, обеспечивающих независимость процесса обсуждения в ходе публичных слушаний от влияния управляющих субъектов; 7) применение в ходе реализации публичных слушаний методов социального проектирования с использованием случайной выборки представителей населения с учетом пола, возраста, образования, места проживания и других показателей.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные результаты исследования могут быть использованы в качестве теоретического и методологического инструментария при рассмотрении различных проблем развития демократии обсуждения в современном обществе. Теоретические и практические рекомендации, изложенные в работе, могут быть использованы в правотворческой деятельности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в целях развития взаимодействия государства и общества, совершенствования организации системы публичной власти и управления, а также эффективного участия в ней населения. Материалы диссертации могут использоваться в вузах при преподавании курса конституционного и муниципального права Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Институте Философии и права Уральского отделения Российской Академии наук, обсуждена на заседании Отдела права Института Философии и права Уральского отделения Российской Академии наук.
Выводы и основные положения диссертации изложены автором в научных статьях, тезисах докладов, монографиях.
Диссертант выступал с докладами и научными сообщениями по теме работы на научно-практических конференциях и научных форумах, в частности: на всероссийской научно-практической конференции «Законодательство субъектов Российской Федерации: замысел, реальность и перспективы» (г. Екатеринбург, 2006 г.), на первом Российском научном форуме «Демидовские чтения на Урале» (г. Екатеринбург, 2006 г.), на международной научно-практической конференции «Дискурсология: Методология. Теория, Практика» (г. Екатеринбург, 2008 г.).
Автор имеет семь опубликованных научных и научно-публицистических работ, относящихся к теме диссертации. Среди опубликованных работ можно выделить монографию «Публичные слушания в муниципальных образованиях» (Екатеринбург: УрО РАН. 2007). Автором опубликованы две статьи в научных юридических журналах, включенных в «Перечень приоритетных научных и научно-технических изданий, выпускаемых в Российской Федерации, в которых рекомендуется публикация основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора наук», утвержденный ВАК Минобразования Российской Федерации, - «Российская юстиция», «Конституционное и муниципальное право».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. Первая глава диссертации включает четыре параграфа, вторая - три параграфа. Список использованной литературы включает 234 наименования. Общий объем работы 227 страниц.
Публичные слушания в современном конституционализме, понятие, цели и задачи института публичных слушаний
Публичные слушания в современном конституционализме
В настоящее время в мире продолжается развитие современной теории демократии и вместе с ней различных демократических институтов. Ученые, правозащитники и политики пытаются найти и реализовать наиболее оптимальный вариант взаимодействия власти и общества.
Если следовать классификации Г. Алмонда и С. Вербы, в демократическом обществе существуют три типа политической культуры: приходская, подданническая и культура участия . Приходская политическая культура в их трактовке опирается на нерасчлененность связей между людьми и осуществление публично-властных функций самими гражданами посредством самоуправления. Подданническая культура предполагает политику, по отношению к которой население пассивно и все вопросы управления сосредоточены в руках избранных либо назначаемых представителей. Культура участия выступает как собственно демократическая. Данным типам политической культуры соответствуют три модели демократии: прямая демократия, представительная, или электоральная демократия, и демократия участия.
В условиях представительной демократии граждане участвуют в формировании системы публичной власти путем реализации пассивного избирательного права при избрании лиц, замещающих выборные должности, и формировании выборных органов власти, а также при реализации институтов отзыва депутата, выборного должностного лица, роспуска выборного органа власти. Представительная демократия предполагает, что граждане делегируют полномочия по принятию публично-властных решений избранным ими представителям и их аппарату. При этом население может влиять на политический курс и решения, принимаемые органами власти, путем оказания на следующих выборах предпочтения другим политическим силам либо в результате отзыва депутата, выборного должностного лица, роспуска выборного органа власти. Однако институционализированное формирование мнения и воли, организованное как законодательная ветвь власти, не может заменить собой обсуждение и учет интересов всех как источник легитимности права. Кроме того, необходимо иметь в виду, что в некризисные периоды даже в самых демократических странах исполнительная власть начинает доминировать над законодательной, инициируя законопроекты . Природа исполнительной власти такова, что она руко о водствуется критериями эффективности, а не критериями легитимности , поэтому доминирование исполнительной власти ведет к подмене легитимности эффективностью.
Прямая демократия представляет непосредственное народное правление, которое характеризуется принадлежностью властных полномочий непосредственно народу, принятием публично-властных решений всеми гражданами или их подавляющим большинством и осуществлением самим народом законодательной, исполнительной и судебной власти . Прямая демократия обладает рядом существенных преимуществ, однако реализация ее институтов затруднительна в условиях современной государственности. Кроме того, при прямой демократии проблематично принятие компетентных решений и решений, учитывающих интересы меньшинства, и, что не мало важно, население в своем большинстве не желает брать на себя ответственность и участвовать в решении публично-правовых вопросов. «Конституционализм, - подчеркивает известный венгерский юрист и политолог А. Шайо, - относится к демократии с недоверием и в целом занимает в этом вопросе нейтральную позицию, пока демократизм не грозит деспотизмом»3.
Как отмечает С.А. Авакьян, народный суверенитет не укладывается в рамки двух приведенных выше «или» - самому принять закон либо же поручить это специальному органу. Есть и такая составляющая народного суверенитета, как влияние на законотворческие органы» . Из сказанного следует вывод, что, с одной стороны, формирование общественного мнения и воли не может быть ограничено только парламентом и мнением выборных должностных лиц, а с другой - государственные решения в силу объективных причин не могут приниматься всем населением государства. Поэтому для обеспечения легитимности правовых норм институционализированное формирование мнения и воли должно быть дополнено неформальным формированием мнения в обществен »7 ной сфере, поскольку, как верно отметил Ю.А. Тихомиров, именно народ является «социальным источником всех компетенций» . И только взаимодействие органов власти и общественности является основой демократического происхождения закона.
В науке конституционного права России до настоящего времени не выработано общепринятого подхода к исследованию институтов прямой демократии, представительной демократии и институтов влияния населения на органы государственной власти, его участия в осуществлении публично-властных функций способами, отличными от реализации институтов прямой и представительной демократии.
Становление и развитие института публичных слушаний
В российскую правоприменительную практику институт публичных слушаний введен в начале 1990-х годов рядом законов, регламентирующих их проведение при обсуждении общественно значимых вопросов. Однако институты, близкие по содержанию публичным слушаниям, вошли в практику многих государств мира задолго до настоящего времени. Несмотря на то, что такие институты гражданского участия прямо не назывались публичными слушаниями, по своей правовой природе и механизмам реализации многие из них являлись институтами, близкими институту публичных слушаний. Поэтому исторический подход к анализу рассматриваемого института поможет определить его место в современном законодательстве и общественно-политической жизни страны.
Делиберативная демократия является наследницей в традиции истолкования политики, которая была заложена еще Аристотелем. Согласно этой концепции политика должна быть свободным от принуждения и предрассудков взаимодействием равных граждан, которые, взаимно формируя и просвещая друг друга, обретают в этом общении знание, позволяющее им выработать решение относительно совместной жизни . В этих рассуждениях ключевым моментом является то, что содержание политики и публичного управления составляют общие для всех жителей государства (полиса) заботы, и соответственно наиболее приемлемые для всех решения могут быть достигнуты только в результате общения и взаимодействия людей. Предложенные Аристотелем и рядом других мыслителей идеи нашли свое воплощение и применение в политической жизни - в ряде обществ, существовавших в древности, степень вовлеченности граждан в процесс принятия публично-властных решений весьма высока. Так, прямое участие граждан в осуществлении власти в Древней Греции имело с некоторыми перерывами более, чем трехсотлетнюю традицию , а в Древнем Риме в той или иной форме оно существовало на протяжении почти пятисот лет .
Институты, близкие по своему содержанию современным институтам демократии участия, существовали с момента появления первых форм прямой и представительной демократии. Независимо от того, рассматриваем мы древнегреческий полис, древнеримскую курию либо средневековые немецкие марки (единица общинной самоорганизации в Германии), совещательные советы в городах-государствах раннесредневековой Италии — население в них принимало активное участие в решении особо значимых вопросов светской, и в ряде случаев, духовной жизни . При этом публично-властные функции реализовыва- лись населением, как путем непосредственного принятия общеобязательных решений, так и с использованием механизма участия в их предварительном обсуждении.
Как правило, проекты правовых актов разрабатывались управляющими субъектами, после чего их тексты выносились участникам собрания для предварительного ознакомления с ними и их обсуждения. Таким образом, чтобы участие граждан в принятии решения было осознанным, еще в древних демократиях существовала процедура предварительного ознакомления населения с сутью выносимого на голосование вопроса и включения представителей населения в обсуждение до дня голосования. Так, например, в древнегреческих полисах тексты зачитывались на рынках, в Древнем Риме они вывешивались, и граждане в течение нескольких недель могли обсуждать законопроекты и предлагать в них изменения, после чего голосование проходило по принципу: за принятия закона или против него Такое предварительное ознакомление населения с проектом правового акта и его обсуждение по сути напоминало собой публичные слушания в их современном понимании.
Позже представления о прямой демократии и демократии обсуждения были надолго вытеснены из политической философии концепцией «реальной политики», когда власть начала восприниматься как возможность утверждения собственных интересов. В Средние века и вплоть до начала эпохи Нового времени институты, сходные с современными институтами демократии обсуждения, утратили своё значение в связи с установлением в большинстве государств режимов единоличной авторитарной власти монархов. Но, уже начиная с середины XVII века, когда происходят первые буржуазные революции в европейских государствах, такие институты, а вместе с ними и институты прямой демократии постепенно возвращаются в процесс принятия управленческих решений, а в Северной Америке открытые городские собрания, проводимые с начала XVII века, становятся первоосновой американской демократии.
Первоначально, когда население городов было незначительным, городские собрания были институтом прямой демократии, когда любой гражданин мог участвовать в обсуждении вопросов местного значения и их решении. Они впервые начали собираться в двадцатые годы XVII века в колонии Массачусет- ского залива, где основавшие ее пуритане стремились реализовать концепцию идеального общества, при которой управление осуществлялось посредством участия каждого в собраниях, принимавших решения по всем вопросам светской и духовной жизни. На них решались все общественно значимые вопросы. Первоначально такие собрания проводились еженедельно, затем ежемесячно, но впоследствии многие города перешли к практике ежегодных обязательных собраний. Участвовать в таких собраниях, обсуждать выносимые на них решения и выдвигать предложения могло всё мужское население, однако правом принятия решений обладали только почетные граждане .
Правовое регулирование предмета публичных слушаний в законодательстве Российской Федерации
Случаи принятия в субъектах федерации правовых актов, регламентирующих рассматриваемые правоотношения, единичны . Правовые акты, регулирующие проведение публичных слушаний по этим вопросам отсутствуют в большинстве субъектов Российской Федерации, в других субъектах органы государственной власти ограничились лишь дублированием норм федерального законодательства в своих правовых актах, регулирующих бюджетные отношения. Например, Закон Калининградской области № 399 от 29 апреля 2004 г. «Об общественном обсуждении проектов законов Калининградской области и вопросов, требующих законодательного решения» устанавливает перечень вопросов, не подлежащих вынесению на общественное обсуждение, в частности, к ним отнесены вопросы областного бюджета, несмотря на то, что эта норма закона противоречит принципу гласности бюджетной системы России, закрепленному в Бюджетном Кодексе Российской Федерации и Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Ко второй группе относятся вопросы, связанные с размещением объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред ок 182 183 ружаюгцей среде , а к третьей — установление публичного сервитута . К четвертой группе вопросов относится решение о воссоздании утраченного объекта культурного наследия за счет средств федерального бюдэюета, которое принимается Правительством РФ по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия, основанному на заключении историко- культурной экспертизы и согласованному с органом государственной власти субъекта РФ, определенным законом данного субъекта РФ, с учетом общест \ 34 ч венного мнения . При этом, каким образом должно учитываться это мнение ни федеральный закон, ни иные нормативные правовые акты не говорят, в связи с чем, целесообразно принятие в субъектах федерации правовых актов, регламентирующих указанные правоотношения.
Стоит отметить, что публичные слушания являются единственным обязательным правовым механизмом на уровне субъектов Рорсийской Федерации обеспечивающим реализацию конституционного права граждан на участие в управлении делами государства . При условии отсутствия иных аналогичных правовых механизмов, это право не может предоставляться гражданам в различном объеме в разных субъектах Российской Федерации. В настоящий момент субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять механизм правового регулирования проведения публичных слушаний, однако пределы такого усмотрения должны существовать . Например, публичные слушания не должны заменяться парламентскими слушаниями, проходить в рамках теле- или радио- дискуссии и в иных формах, не являющихся формами реализации публичных слушаний. Исходя из сказанного, в федеральном законодательстве необходимо введение, по крайней мере, рамочного регулирования института обязательных публичных слушаний, проводимйх на уровне субъектов Российской Федерации.
В российском законодательстве подавляющая часть вопросов, подлежащих обязательному вынесению на публичные слушания, относится к компетенции органов местного самоуправления. Такие вопросы также целесообразно разделить на несколько групп.
К первой группе относятся проекты уставов муниципальных образований и проекты муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в данные уставы. Статьей 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 предусмотрен специальный порядок рассмотрения, обсуждения и принятия таких проектов, который предусматривает, их обязательное официальное опубликование с одновременным опубликованием порядка учета предложений по ним, а также порядка участия граждан в их обсуждении.
Для того, чтобы предложения, касающиеся устава муниципального образования, были вынесены на публичные слушания, им должен быть придан статус проекта устава муниципального образования или проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Иными словами, эти предложения должны быть внесены в надлежащем порядке субъектами правотворческой инициативы, перечисленными в статье 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ, либо субъектами правотворческой инициативы, определенными уставом муниципального образования. Только после внесения проекта устава или проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав в порядке правотворческой инициативы граждан они могут и должны быть вынесены на публичные слушания.
В отличие от вопросов, касающихся устава муниципального образования, обсуждение на публичных слушаниях иных проектов муниципальных правовых актов, за исключением вопросов о преобразовании муниципального образования, может быть инициировано населением без выдвижения этих проектов в порядке правотворческой инициативы граждан либо до нее. Но в ряде муниципальных правовых актов встречаются нормы, не соответствующие указанным положениям закона .
Поскольку нормы уставов муниципальных образований занимают особое место в системе права, в результате чего они относительно редко подвергаются изменению и дополнению, порядок проведения публичных слушаний по этим вопросам должен быть регламентирован особо.
Стадии реализации института публичных слушаний в законодательстве Российской Федерации
Выделяя процедуру назначения публичных слушаний в отдельную стадию реализации механизма проведения публичных слушаний, автор исходит из того, что указанная процедура носит самостоятельный характер, поскольку в процессе нее решается множество вопросов, определяющих ход и результаты проведения публичных слушаний, она ограничена временными рамками и в ходе нее должен быть совершен ряд действий, определяющих именно ее содержание, в связи с чем она не может быть объединена ни со стадией выдвижения инициативы проведения публичных слушаний, ни со стадией подготовки к ним.
На стадии назначения публичных слушаний разрешаются следующие проблемы, которые требуют правового урегулирования с той или иной степенью детализации: - определение формы проведения публичных слушаний; - определение управляющего субъекта, назначающего публичные слушания; - решение вопроса о необходимости создания специальной комиссии (иного органа) для проведения публичных слушаний; - источники финансирования публичных слушаний; - определение места проведения публичных слушаний; - определение времени проведения публичных слушаний.
Перечисленные вопросы должны быть закреплены в правовом акте, регулирующем порядок проведения публичных слушаний. Но, как показывает анализ местного и регионального законодательства и практика проведения пуб ч личных слушаний, указанные вопросы часто находятся за рамками правового регулирования, и управляющие субъекты решают их непосредственно при назначении публичных слушаний.
Первоочередным вопросом, от которого зависит порядок организации и проведения публичных слушаний, является определение формы проведения публичных слушаний. Федеральным законом не установлен перечень этих форм, в результате в правовых актах органов местного самоуправления, в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации форма публичных слушаний трактуется принципиально различным образом.
Например, в Положении «О порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании город Краснодар» установлено, что публичные слушания могут проводиться в следующих формах: собрание (конференция) по месту жительства; заседание городской Думы Краснодара с участием общественности; депутатские слушания; расширенное заседание советов при главе муниципального образования город Краснодар; круглый стол и иные формы.
Указанные формы не соответствуют нормам федерального законодательства, поскольку, например, собрания граждан и конференции граждан (собрания делегатов) Федеральным законом № 1Э1-ФЗ от 6 октября 2003 г. отнесены к иным, нежели публичные слушания, формам участия населения в осуществлении местного самоуправления. Депутатские слушания и заседания Думы с участием общественности, а также деятельность советов при главе муниципального образования относятся к формам работы органов управления. В результате в анализируемом положении называется лишь одна форма публичных слушаний - круглый стол, однако, не раскрываются характерные черты и особенности данной формы.
Или, например, Положение «О порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Кемерово» устанавливает, что публичные слушания могут проводиться в следующих формах: комплексное обсуждение проектов правовых актов органов городского самоуправления; слушания по проектам правовых актов в органе городского самоуправления; рассмотрение на заседании городского Совета проектов правовых актов городского Совета с участием представителей общественности.
Приведенная классификация форм так же, как и предыдущая, построена по различным основаниям и называет варианты обсуждения проектов правовых актов, не связанных с институтом публичных слушаний. Лишь комплексное обсуждение проектов правовых актов органов городского самоуправления может являться формой проведения публичных слушаний. Но анализируемый правовой акт дает максимально широкую трактовку комплексному обсуждению, определяя, что проекты правовых актов, вынесенные на него, могут обсуждаться в средствах массовой информации, в сети Интернет, на собраниях и конференциях граждан по месту их жительства, работы или учебы, собраниях и конференциях общественных объединений, действующих на территории города. Мнение населения по проектам правовых актов может быть также выявлено путем проведения опроса граждан в порядке, установленном городским Советом, а также путем проведения социологических опросов, осуществляемых привлеченными специализированными организациями, и иными способами.
