Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность публично-правовых интересов населения муниципального образования 20-86
1.1 . Публичный интерес как правовая категория 20-38
1.2. Публичные интересы населения муниципального образования как вид публичных интересов 38-51
1.3.Классификация публично-правовых интересов населения муниципального образования 51-86
Глава2. Организационно-правовые формы реализации публично-правовых интересов населения муниципального образования 87-135
2.1. Реализация публично-правовых интересов населения муниципального образования путем прямого волеизъявления .. 87-108
2.2. Реализация публичных интересов через компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления 108-130
2.3.Территориальное общественное самоуправление как способ реализации публичных интересов населения муниципального образования 130-135
Заключение 136-149
Список использованной литературы 150-176
- Публичный интерес как правовая категория
- Публичные интересы населения муниципального образования как вид публичных интересов
- Реализация публично-правовых интересов населения муниципального образования путем прямого волеизъявления
- Реализация публичных интересов через компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Динамизм развития современной Российской Федерации, многогранность и взаимопроникаемость правоотношений ставят перед правоведами не столько задачи научного обоснования нормотворческой деятельности (не смотря на всю их значимость), сколько проблемы разработки и обоснования новых теоретических положений, объясняющих те или иные явления и процессы в обществе и государстве. Речь идет о формировании новой правовой идеологии - совокупности юридических идей, теорий, взглядов, которые в концептуальном, систематизированном виде отражают и оценивают правовую реальность.Внимание гуманитарных наук заметно концентрируется на изучении типологии социальных явлений, поведения классов, сословий, групп и их лидеров. Правовая наука естественно не стоит в стороне от этого процесса. Его девизом может и должна стать нестареющая формула Т. Гоббса: «Человек- это часть государства»1.
В современном понимании местное самоуправление, несмотря на прочные исторические корни, представляет собой достаточно новое и мало изученное явление, характеризуемое большинством ученых как целостная система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, в том числе об устройстве и порядке функционирования местной власти2. Являясь одной из форм народовластия, местное самоуправление выступает важным средством укрепления российской государственности. Мировая практика последних
1 Гоббс Т. Избранные произведения в 2-х томах.Т.1.-М,1965.С217.
2 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник.-М.,1997.С5.;
Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебник.-М.,1998.С34. ; Научно - практический
комментарий к Конституции Российской Федерации/ Коллектив авторов/Под ред.В.В.Лазарева.-
М.,1997.С.66-69.
десятилетий XX века убедительно доказывает, что расширение возможностей местных территорий, способность государства предоставить местным сообществам больше самостоятельности, является тем необходимым условием, которое позволяет возводить прочный фундамент правового государства. Развитая система местного самоуправления освобождает органы государственной власти от решения так называемых «негосударственных вопросов» - вопросов местного значения, обеспечения потребностей и удовлетворения интересов как каждой личности в отдельности, так и населения в целом. При этом многими специалистами указывается на прямую зависимость рациональности правового регулирования местного самоуправления от активности населения каждого конкретного муниципального образования. В специальной литературе отмечается, что реформирование местного самоуправления является одним из наиболее актуальных направлений российской политики. О масштабности такой задачи, по мнению А. Иванченко, председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, свидетельствует тот факт, что в России насчитывается более 13 тысяч юридически оформленных в соответствии с федеральным и региональным законодательством муниципальных образований.4
При рассмотрении природы местного самоуправления большинству исследователей так или иначе приходится отвечать на вопрос о том, а обладает ли местное самоуправление признаками публичности? Ведь общепризнанно, что признаками публичности обладают власть, а также государственное управление. По мнению Ю.А. Тихомирова, такое понимание было и остается вполне оправданным, ибо именно указанные
3 См.: Туманова Н.Л. Местное самоуправление : проблемы реализации муниципального права: Автореф...
дис.канд.юрид.наук.-М.,1996.С.13.; Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебник.-
М.,1998.С.5-33.;Местное самоуправление. Сборник международных терминов из области права и
управления.Т.2.-Бонн, 1995.С. 17.
4 Иванченко А. Большая перемена// Муниципальная власть. 1998. № 2.С.27.
феномены обладают наивысшей мерой концентрированности общих интересов, средствами обеспечения публичных интересов. Однако, сам Ю.А. Тихомиров предлагает на пороге XXI века сделать другой вывод -самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти, получая признание и в теории и в законодательстве.6 Конституция Российской Федерации в ст.З называет местное самоуправление одной из форм осуществления народом своей власти, а в ст. 12 признает и гарантирует такую форму. По мнению большинства государствоведов, включение содержания этих статей Конституции РФ в перечень основ конституционного строя современной России, является свидетельством принципиального изменения отношения государства к местным органам власти ,а Ю.И. Скуратов вообще отмечает, что для местного самоуправления при осуществлении управленческих функций характерно доминирование интересов населения соответствующей территории, которые имеют приоритет по отношению к общегосударственным интересам.8 Однако, несмотря на указанные факты, требуется отдельное обоснование возможности использования в науке муниципального права категорий с приставкой «публично-правовой».
При достаточной исследованности всей совокупности отношений, складывающихся на муниципальном уровне, можно констатировать, что большинство авторов уходит от анализа характера взаимодействия субъектов муниципальных правоотношений, от правовой оценки причинно -следственных связей. Неоднократно в науке отмечался тот факт, что исследовать взаимодействие труднее, чем конкретные объекты.
5 Тихомиров Ю.А. Публичное право.Учебник.-М.,1995.С116.
6 Тихомиров Ю.А. Указ. соч.С. 116-121.
7 Наример, см.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических
вузов и факультетов. - M.J998.C.135.
8 Скуратов Ю.И. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации//
Государственное право Российской Федерации. - М..1996.С.546.
«Взаимодействие изменчиво, преходяще, с трудом интерпретируется, неадекватно отражается в источниках»9.По мнению ряда авторов, при изучении социальных явлений ключевой выступает проблема выявления человеческих взаимодействий, их наблюдения и фиксации, интерпретации и анализа полученных данных.1 Интерес, как причина общественного взаимодействия, подлежит детальному и всестороннему анализу. Категория «интерес» издавна привлекает к себе внимание, однако в науке муниципального права России не является изученной11.
Общеизвестным представляется деление интересов на частноправовые и публично-правовые, однако вопросы о том, где проходит граница между интересом частным и интересом публичным, что такое публично-правовой интерес и каков порядок его формирования, до сих пор остаются дискуссионными. В современный период развития общества актуальность исследования данного политико-правового феномена следует мотивировать не столько соображениями абстрактно-теоретического, сколько прикладного характера. Нам представляется важным юридически и институционально определить роль и место публично-правовых интересов населения муниципальных образований в динамично развивающемся российском обществе; определить характер их воздействия на формирующийся механизм функционирования органов местного самоуправления. Это является актуальным в силу целого ряда причин, но в первую очередь - из-за набирающего ход процесса принятия уставов муниципальных образований. Предложенная В.В. Лазаревым 12
Медушевская 0,М. Источниковедение : Теория, история и метод.-М.,1996.С6.
10 См.: Медушевская О.М.,указ.соч.С7. ; Ермаков В.М. Образ жизни в системе социального управления.-
Курск,1993.С136.
11 См.: Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебник.-М.,1998.; Ясюнас В.А. Местное
самоуправление.Комментарии.Разъяснения.-М.,1997.; Шахманаев У. Реформа местного самоуправления//
Российская юстиция. 1997. №11.
12 Научно-правктический комментарий к Конституции Российской Федерации/ Коллектив авторов/Под
ред.В.В.Лазарева.-М., 1997.С. 12.
формула определения Конституции, как «юридической формы фиксации познанных обществом объективных закономерностей социально-исторического развития» подходит и к определению Устава муниципального образования, как юридической формы фиксации познанных населением муниципального образования объективных закономерностей социально-исторического развития города, района, поселка. Создание реальных, юридически определенных механизмов формирования, фиксации, признания и реализации интересов населения муниципального образования и является одной из объективных закономерностей социально-исторического развития местного самоуправления как на уровне Российской Федерации в целом, так и на уровнях субъектов Федерации и муниципальных образований .
При переходе к рыночным отношениям в Российском государстве, при перемещении большей части функций управления хозяйственным комплексом из центра в регионы, при концептуальном изменении и перераспределении роли федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в структуре управления жизнедеятельностью государства, как никогда ранее возникает необходимость проведения активной нормотворческой деятельности, с целью юридического закрепления происходящих в обществе перемен. И очень важно, чтобы вновь принимаемые правовые акты , регулирующие становление и развитие местного самоуправления в России не воспроизводили старые образцы государственных территориальных программ, регулирующих порядок развития местного хозяйства в условиях СССР, то есть в условиях директивного управления и планирования. Это возможно только в случае постоянного и целенаправленного учета публично-правовых интересов населения, проживающего в муниципальных образованиях, на основе научных
методов (организационных, юридических, экономических и т.п.) определения основных направлений работы органов и должностных лиц местного самоуправления.
Одной из фундаментальных проблем нашего времени является дефицит культуры целеполагания и целеосуществления в процессах политико-правового развития, в том числе и на муниципальном уровне.13 Целенаправленность власти, как государственной, так и местной, целесообразность ее действий, прямо связаны с заранее осмысленным результатом. Применительно к человеческим сосуществованию, под целесообразностью понимается соответствие между действиями и заранее поставленной целью, которая вырастает из потребностей человека или группы людей, и в этой деятельности реализуется. 14Однако, далеко не всегда постановка властными структурами целей и подбор необходимых средств для их достижения, основываются на оценке реальных потребностей и интересов населения, на объективных и субъективных возможностях и условиях их осуществления. Говоря об этом, Ю.А. Веденеев использует термин «режим имитационной демократии»,понимая крайне нежелательную модификацию отношений между государством и обществом. |5Такое развитие ситуации в связке «человек- государство-общество» неизбежно приводит к непредсказуемым последствиям, как по форме, так и по содержанию. При «режиме имитационной демократии» теряется из виду основополагающий принцип правового государства-
13 По мнению Л.Г. Здравомыслова одна из основных задач ( функций ) любой политической власти
состоит в целеполагании , суть которого заключается в декларировании общенациональных ,
общенародных или государственных интересов. Главная особенность однопартийного политического
режима состояла в том , что эти интересы рассматривались в качестве объективно существующих ,
заданных всемирной историей и ее закономерностями. Смысл существования власти и ее оправдание
состояли в том, чтобы «открыть народу» эти объективно заданные интересы и объединить общество
вокруг целей . проистекающих из этих интересов. См. : Здравомыслов А.Г. Социология конфликта:
Учебное пособие для студентов высших учебных заведений.-3-е изд., перераб. и доп. - М.,1996.С285.
14 Большая Советская Энциклопедия/Главный ред. Б.А.Введенский.Т.46.-М.,1957.С.498-499.
15 Веденеев Ю.А. Выборная демократия действительный, а не мнимый путь к гражданскому обществу и
правовому государству// Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1997.
№1.С.136-137.
принцип первичности интереса личности. Только познавая, признавая и удовлетворяя интересы человека и гражданина, власть может расчитывать на устойчивость и долговременность.
Изложенные выше соображения и определили характер содержания, выбор и актуальность темы диссертационного исследования. Анализ категории «публично-правовые интересы населения муниципальных образований» и предложенные выводы- это не самоцель, а средство решения актуальных в современных условиях для Российской Федерации в целом, для субъектов Федерации и отдельных муниципальных образований общественно значимых проблем.
Объектом исследования являются муниципальные правоотношения, возникающие в процессе реализации норм Конституции и законодательства Российской Федерации, субъектов Федерации о местном самоуправлении, уставов муниципальных образований.
Предметом исследования выступают публично-правовые интересы населения муниципальных образований как причина совершения юридических действий, регулируемых совокупностью норм конституционного и муниципального права.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ категории «публично-правовой интерес населения муниципального образования».
Для достижения цели исследования необходима постановка и решение следующих задач:
-рассмотрение публично-правового интереса как юридической категории;
-раскрытие взаимосвязи категорий «публичность» и «правовой интерес»;
-обоснование возможности использования в юриспруденции термина «публично-правовой интерес населения муниципального образования»;
-выявление специфики публично-правовых интересов населения муниципальных образований;
-разработка классификации публично-правовых интересов населения муниципальных образований;
-обоснование основных организационно-правовых форм реализации публично-правовых интересов населения муниципальных образований;
-рассмотрение основополагающего способа реализации публично-правовых интересов- прямого волеизъявления населения муниципального образования;
-оценка реализации публичных интересов через компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления;
-определение территориального общественного самоуправления как способа реализации публичных интересов населения муниципальных образований.
Состояние научной разработанности проблемы. Рассматривая состояние теоретических исследований в области местного самоуправления, можно отметить, что вопросы правового обеспечения этой важной сферы общественного взаимодействия не получили полного и должного разрешения как во времена советской власти, так и на современном этапе развития российского общества. Однако автор не придерживается иногда высказываемого в науке мнения о том, что в России до революции 1917 года местное самоуправление развивалось слабо16.
См.. например : Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. Учебное пособие.-Новосибирск., 1997.С.4,
В дореволюционный период юридические аспекты местного самоуправления изучались в основном в рамках наук государственного и административного права. Правовым основам местного управления были посвящены труды А.Н. Васильчикова, СЮ. Витте, А.Д. Градовского, М.М. Ковалевского, М.И. Лазаревского, П.И. Новгородцева, М.И. Свечникова, Б.Н. Чичерина,М.П. Щепкина, других авторов 17.В этот период в России были изданы переводы работ ряда зарубежных ученых по проблемам местного самоуправления и управления. Среди них особо следует выделить труды П.Ашлей18, Джона А.Ферли19, Георга Людвига Маурера20.
В специальной литературе уже не раз подчеркивалось, что после Октябрьской революции многие традиции местного самоуправления были отвергнуты21, однако необходимо отметить, что пристальное внимание уделялось проблематике местного самоуправления В.И. Лениным, как до, так и после Октябрьской революции 1917 года, что отразилось в той или иной степени в его многочисленных трудах, в частности в таких, как «Земский съезд», «Положение о земстве 1864 г.», «К моменту», «Аграрная программа социал-демократов в первой русской революции», «Тезисы по национальному вопросу», «Очередные задачи Советской власти» и многих других. В этих трудах В.И. Лениным был рассмотрен весьма широкий круг вопросов, который касался и причин возникновения местного управления в России, и определения его сущностной природы, а также перспектив развития этого института в Советской России.
17 См., например : Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. -СПб., 1899.; Щепкин
М.П. Общественное самоуправление в Москве. - М.,1906.
18 Ашлей П. Местное и центральное управление : сравнительный обзор учреждений Англии , Франции ,
Пруссии и Соединенных Штатов / Пер. с англ. проф. В.Ф. Дерюжинского. - СПб., 1910.
19 Ферли Дж. А. Местное управление в Соединенных Штатах Северной Америки/ Пер .с англ. , вступ,
статья П.П. Тройского . - СПб., 1910.
20 Маурер Г.Л. Введение в историю общинного , подворного , сельского и городского устройства и
общественной власти / Пер. с нем. В. Корша. - М.,1880.
2|Например см.: Скуратов Ю.И. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации// Государственное право Российской Федерации. - М.,1996.С547.
В советской специальной литературе с начала 60-х годов наметилась
заинтересованность к проблемам местного самоуправления. Следует особо
выделить труд В.А. Пертцика «Проблемы местного самоуправления в
СССР»,который одним из первых обратил внимание на недооценку
проблем самоуправления в советской научной литературе «...в результате
неправильного понимания роли местного самоуправления в системе
политической организации социалистического общества»22.В дальнейшем
различные аспекты этих проблем исследовались в трудах многих
советских ученых, в Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, В.Я.Бойцова,
Л.П.Буевой, Ю.С.Васютина, В.В.Володина, А.И.Донцова, А.В.Дроздова,
И.П.Ильинского, В.Т.Кабышева, Е.И.Колюшина, Г.Н.Комковой,
В.А.Кряжкова, М.И.Кукушкина, Н.Ф.Куфакова, В.И.Новоселова,
В.С.Основина, В.А.Прокошина, В.П.Серебрянникова, Е.С.Строева, Ю.А.Тихомирова, Н.С.Тимофеева, Н.И.Химичевой, К.Ф.Шеремета, А.И.Щиглика, А.А.Югова, Ц.А.Ямпольской и других. Организация и функционирование местных Советов народных депутатов и исполкомов изучались в науках советского государственного и административного права. Вместе с тем организационные и ряд других вопросов являлись предметом науки советского строительства, которая образовалась на стыке государственного и административного права. Заслуживают особого внимания работы Т.М.Бялкиной, В.И.Васильева, А.Г.Гладышева, Н.И.Емельянова, В.Т.Кабышева, Е.В.Колесникова, Г.Н.Комковой, О.Е.Кутафина, Л.А.Лукашева, А.А.Мерцалова, В.И.Новоселова, В.И.Савина, Ю.А.Тихомирова, Н.Л.Тумановой, С.Ю.Фабричного, В.И.Фадеева, Е.С.Шугриной, И.А.Чичеровой,24ряда других авторов 5,так
22 Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР.-М.,1963.С11.
23 Например, см. : Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. Учебник. - М.,1988.;
Советское строительство. Учебник/ Под ред. В.А. Пертцика -М.,1988.
24 См.: Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. -Воронеж, 1996.; Бялкина
Т.М. Законодательство субъектов Российской Федерации об уставах муниципальных образований.//
как в них проанализированы правоотношения, возникающие по поводу организации и функционирования местного самоуправления в России после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года и федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»26.
Проблема интереса в теоретической юриспруденции всегда воспринималась и освещалась неоднозначно. Обращают на себя внимание работы Рудольфа фон Иеринга ( 1818-1892 ) - «Цель в праве», «Борьба за право», «Интерес и право».Основной смысл этих работ заключался в том, что культ логического для юриста-теоретика неуместен, поскольку правоведение не математика, и в нем приоритет должен принадлежать не логике, а жизненным ценностям, реальным интересам людей. Содержанием права Иеринг считал интересы субъектов социального
Журнал российского права. 1997. № 6.; Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра. // Журнал российского права. 1997. № 8. ; Гладышев А.Г . Правовые основы местного самоуправления.-М.,1996.; Емельянов Н.А. Государство и власть : через самоуправление к народовластию. -Тула,1997.;Емельянов Н.А. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность.-Тула,1997.; Емельянов Н.А. Реформа местной власти : от управления к народовластию. -Тула, 1996.; Мерцалов А.А. Проблемы реформирования местного самоуправления в Российской Федерации/ЛДентральная Россия на рубеже XXI века. III том. Доклады, сообщения и статьи секции «местное самоуправление»/Под ред.Е.С.Строева.-Орел.,1996.; Савин В.И. Правотворчество субъектов Российской Федерации в условиях становления системы органов государственной власти и местного самоуправления регионов/Под ред. проф. Р.Х. Макуева. - Орел, 1997.; Тихомиров Ю.А. Публичное право.Учебник.-М.,1995.; Туманова Н.Л. Местное самоуправление : проблемы реализации муниципального права: Автореф... дис.канд.юрид.наук.-М.,1996.; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник.-М.,1997. ; Чичерова И.А. Земское и городское самоуправление в России второй половины XIX века (историко-правовой анализ): Автореф. дис. ....канд.юрид.наук.-М.,1995.; Фабричный СЮ. Субъект Федерации и местное самоуправление : правовое регулирование финансово-экономических взаимоотношений (на опыте Новгородской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.,1998. ; Шугрина Е.С. Власть : муниципальный уровеныУМатериалы XXXIII Междунар. науч. - студ. конф. - Новосибирск,1995.
25 Например см.:Казанчев Ю.Д.,Писарев А.Н. Муниципальное право :Учебник. - М., 1998. ; Коробейников
B.C. Реформа местного самоуправления: традиции и современность/ЛДентральная Россия на рубеже XXI
века. III том. Доклады, сообщения и статьи секции «местное самоуправление»/Под ред. Е.С Строева. -
Орел., 1996. ; Костикова О.Г. Органы и должностные лица местного самоуправления в Российской
Федерации.//Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Современные проблемы
права и гуманитарные аспекты юридического образования»/ Отв. ред. проф. Л.Б. Истомина. - Тула, 1998.
26 См. : Федеральный закон от 28.08.95 № 154-ФЗ « Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» в редакции Федерального закона от 22.04.96 № 38-ФЗ // СЗРФ. 1995. № 35. Ст.
3506. ; Российская газета. 1995. № 170„в редакции Федеральных законов от 26.11.96 № 141-ФЗ // СЗРФ
1996.№ 49.Ст.5500.,от 17.03.97 № 55-ФЗ // Российская газета .1997.№ 55.
взаимодействия." Не менее принципиальное значение для цели нашего исследования имеют взгляды русских дореволюционных теоретиков права-Д.И. Мейера, Г.Ф. Шершеневича, Н.М. Коркунова и ряда других. Задаваясь схожими по смыслу вопросами , а именно «...где же проходит
граница между частным и общественным интересом?» они приходили часто к абсолютно противоположным выводам. Внимание интересам, как общественным так и частным, уделяли и К. Маркс, Ф. Энгельс, В.И. Ленин. Так, В.И. Ленин считал, что «...самым высоким идеалам цена - медный грош, покуда вы не сумели слить их неразрывно с интересами самих участвующих в экономической борьбе...»29.
В советское время деление права на частное и публичное не приветствовалось, в то же время много внимания уделялось роли интереса в праве, а также достаточно подробно исследовалась категория законных интересов30, особенно в свете правового статуса личности3'.Под различными углами зрения правовые аспекты этих явлений рассматривались в работах С.С.Алексеева, Н.В.Витрука, В.П.Грибанова, Р.Е.Гукасяна, М.А.Гурвича, Н.И.Матузова, А.В.Малько, Г.В.Мальцева, Г.Л.Минакова, В.И.Новоселова, В.А.Патюлина, Ю.А.Тихомирова, Н.А.Шайкенова, А.И.Экимова, других авторов. Следует особо выделить фундаментальный труд Ю.А. Тихомирова «Публичное право» ,в котором исследован целый ряд публично-правовых категорий, в том числе и категория публичного интереса, обозначены новые подходы к их определению.
27 См.: Мамут Л.С. Учение Р. Иеринга о праве и государстве // История политических и правовых учений.
Учебник для вузов/Под ред. В.С.Нерсесянца.-М.,1997.С.523-528.
28 Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права/По изданию 1907г. -М.,1995. С.9.
29 Ленин В.И. Поли. собр. соч. T.1.C.408.
30 См.: Малько А.В. Законные интересы советских граждан : Автореф. дис....канд. юрид. наук. -Саратов,
1985.С.З-4.
31 Например, см. : Новоселов В.И. Правовой статус граждан в свете категорий общего, особенного и
единичного // Некоторые философские проблемы государства и права. - Саратов, 1979.Вып.З.
32 См. : Тихомиров Ю.А.Публичное право.Учебник.-М.,1995.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют работы российских, советских и зарубежных ученых по общим вопросам государства и права, конституционного права, административного права по проблемам становления и функционирования местного самоуправления, а также научные труды по философии, политологии, истории, психологии, социологии, экономике и другим отраслям знаний.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты - указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных министерств и ведомств РФ, органов власти субъектов Российской Федерации. Использованы Конституции и Конституционные акты экономически развитых государств, имеющих стабильно работающую систему местного управления и самоуправления (Канады, США, Японии, ряда европейских государств).Уделяется внимание Европейской хартии о местном самоуправлении, как базовому международному нормативному акту о местном самоуправлении, в котором определяются понятие и сфера компетенции местного самоуправления. В работе проводится аналитический обзор конституций и уставов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований. Диссертант использует в исследовании стенограммы заседаний законодательных органов власти з России (I-IV Государственной Думы (1906-1917 гг.), Верховного Совета РСФСР, современного российского парламента, представительных органов субъектов Российской Федерации).
Эмпирической базой исследования стали рабочие материалы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, в частности Орловской, Тульской, Брянской областей,
связанные со становлением, развитием и регулированием местного самоуправления в России, а также собственный опыт работы автора в Орловской региональной академии государственной службы ( ОРАГС ), Институте повышения квалификации государственных и муниципальных служащих ОРАГС, органах местного самоуправления Орловской области.
Новизна настоящего исследования заключается прежде всего в том, что принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, институты и категории муниципального права России рассматриваются сквозь призму публично-правовых интересов населения муниципальных образований.
Кроме того, на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:
критически рассмотрено и уточнено определение публично-правового интереса как юридической категории;
сделан вывод о том, что публично-правовой интерес - это интерес, связанный с публичным самоопределением личности, как составной части социальной общности (народа, населения субъекта РФ, местного сообщества) - носителя и обладателя публичной власти;
уточнены элементы взаимосвязи категорий «публичность» и «правовой интерес»;
обоснована возможность использования в юриспруденции термина «публично-правовой интерес населения муниципального образования;
предложена классификация публично-правовых интересов населения муниципальных образований;
обоснованы основные организационно-правовые формы реализации публично-правовых интересов населения муниципального образования;
сделан вывод о том, что основополагающим способом реализации публично-правовых интересов на уровне местного самоуправления является прямое волеизъявление населения муниципального образования;
критически рассмотрена и оценена возможность реализации публично-правовых интересов через компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления;
обоснован подход к территориальному общественному самоуправлению как способу реализации публичных интересов населения, проживающего на территории муниципального образования.
Практическая значимость результатов исследования определяется направленностью работы на решение актуальных вопросов, которые ставит перед наукой муниципального права практика осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.
Исходя из предлагаемой диссертантом концепции первичности публично-правовых интересов населения муниципального образования, при решении любых вопросов на уровне местного самоуправления, институционально определен характер воздействия публичных интересов на формирующийся механизм функционирования органов местного самоуправления. Ряд теоретических и практических предложений исследователя использован при подготовке нормативных актов местного самоуправления в Орловской области. Так, например, в городе Орле, где в соответствии с распоряжением мэра от 26.11.1997 г. № 386 был создан ряд рабочих групп, которыми разработана концепция развития местного самоуправления, кадровой политики и правового обеспечения местного самоуправления в г. Орле на период до 2000 года. Диссертант входил в состав рабочей группы по разработке концепции правовой базы местного самоуправления, и его предложения нашли свое отражение в итоговом документе.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейшей разработке категорийного аппарата науки муниципального права, а также проведении научных исследований в области государственного управления и конституционного права. Возможно применение отдельных положений диссертации при преподавании учебных правовых дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право России» в высших учебных заведениях, а также ряда специальных курсов в институтах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих системы Российской академии государственной службы при Президенте РФ и других организационных системах.
Апробация результатов исследования осуществлялась в деятельности автора по научному консультированию органов и должностных лиц местного самоуправления Орловской области, а также органов государственной власти Орловской области (Правовое управление администрации Орловской области, комитет по законодательству и правовому регулированию Орловского областного Совета народных депутатов). Выводы диссертационного исследования, основные идеи и теоретические положения отражены в научных публикациях диссертанта, все они получили одобрение на заседаниях кафедр теории государственной службы и региональной кадровой политики, юриспруденции, политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы. Результаты исследования нашли свое отражение в выступлениях автора на межрегиональных и международных конференциях по проблемам государственного и муниципального управления, проводимых в Российском университете дружбы народов (г.Москва), Орловском государственном университете, Орловском институте МВД РФ, Орловской
региональной академии государственной службы, Тульском региональном филиале Российской правовой академии.
Выводы диссертации используются при чтении лекций по курсам «Конституционное право Российской Федерации» и «Муниципальное право России» для студентов юридического факультета Орловской региональной академии государственной службы, а также специальных курсов «Конституционные основы российской государственности» и «Муниципальное законодательство Орловской области» для государственных и муниципальных служащих, обучающихся в Институте повышения квалификации Орловской региональной академии государственной службы.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, имеют перспективу реализации при принятии законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов, регулирующих местное самоуправление и связанные с ним отношения.
Публичный интерес как правовая категория
Слово «интерес» пришло в русский язык от латинского «interest» -имеет значение. Под ним понимается и внимание, возбуждаемое по отношению к кому (чему) - нибудь значительному, важному, полезному или кажущемуся таковым; предмет, тема, приковывающие внимание; польза, смысл, значение; нужды, стремления, потребности; возможно и иное восприятие.33Интерес как научная категория, являлся и является предметом исследования различных гуманитарных наук - философии, социологии, психологии, политологии, этики, причем каждая наука с учетом своеобразия своего предмета и методов по-разному оценивали место интереса в системе человеческого взаимодействия.34
Свою специфику имеют и взгляды представителей отдельных научных дисциплин в рамках всей юридической науки в целом.
Категория «интерес» с завидным постоянством выступала предметом исследования всех без исключения поколений юристов. Проблема интереса в теоретической юриспруденции всегда воспринималась и освещалась неоднозначно.
Следует обратить внимание на работы Рудольфа фон Иеринга (1818-1892)-«Цель в праве», «Борьба за право», «Интерес и право». Содержанием права Иеринг считал интересы субъектов социального взаимодействия. Не менее принципиальное значение для цели нашего исследования имеют взгляды русских дореволюционных теоретиков права - Д.И. Мейера, Г.Ф. Шершеневича, Н.М. Коркунова и ряда других. Задаваясь схожими по смыслу вопросами, а именно «...где же проходит граница между частным и общественным интересом?»37они приходили часто к абсолютно противоположным выводам. Так, Г.Ф. Шершеневич отмечал, что различие между публичным и частным в юриспруденции, установившись исторически «...скорее сознается инстинктивно, чем основывается на точных признаках...«.Продолжая эту мысль он спрашивает : « Нельзя ли сказать, что общественные интересы охраняются настолько, насколько они имеют в виду обеспечить благоденствие частных лиц, и наоборот, что частные интересы охраняются настолько, насколько они согласуются с задачами общества?» , и сам же отвечает: «...если стать на точку зрения степени важности охраняемых интересов, большей или меньшей общности их, то можно прийти к различию, не совпадающему с установившимся делением права. Общественный интерес организации канцелярии округа путей сообщения может быть поставлен ниже интереса организации акционерного товарищества, между тем первый вопрос относится к области публичного, а второй к области частного...»39. По мнению Н.М. Коркунова «...нельзя противополагать интересы общие и частные. С одной стороны, интересы только и существуют у отдельных людей...С другой стороны, правовая охрана дается только тем интересам отдельных лиц, которые имеют более или менее общее значение, или потому, что они общи целой группе лиц...».
Из политических и правовых идей XX века, для достижения поставленной нами цели, заслуживает пристального внимания и социологическая юриспруденция, которая, как отмечает профессор В.Г. Графский,41 оформилась в самостоятельное научное течение в связи с потребностью изучения и использования права в качестве инструмента социального контроля. Так, австрийский правовед Е. Эрлих в книге «Основы социологии права», изданной еще в 1913 году, написал, что «...центр тяжести развития права в наше время, как и во все времена, - не в законодательстве, не в юриспруденции, не в судебной практике, а в самом обществе».42 Наибольшее распространение социологическая юриспруденция получила в США, и специалисты главой этой школы называют Роско Паунда.43По мнению Паунда, цель права состоит в примирении и гармонизации сталкивающихся и перекрещивающихся интересов и требований, однако в науке уже отмечено, что творчество Паунда «...отмечено явными чертами эклектики,...а тема идет от Иеринга...».
Публичные интересы населения муниципального образования как вид публичных интересов
Провозглашенный Конституцией Российской Федерации 1993 года принцип реальной самостоятельности муниципальных образований, в том числе по вопросам устройства и функционирования местной власти, дал мощный импульс для развития муниципальных правоотношений и проведения фундаментальных научных исследований по проблематике местного самоуправления. В последнее время, как правило, ни у кого не возникает сомнений по поводу существования муниципального права в виде самостоятельной отрасли права и научной дисциплины, несмотря на то, что понятие «муниципальное право» является новым для российского государствове дения.
В современном понимании местное самоуправление, даже с учетом прочных социально-исторических корней, представляет собой новое и в силу этого недостаточно изученное явление, характеризуемое большинством ученых и специалистов как целостная система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, в том числе об устройстве и порядке функционирования местной власти. Являясь одной из форм народовластия, местное самоуправление выступает важным средством укрепления российской государственности.
Мировая практика последних десятилетий XX века убедительно доказывает, что расширение возможностей местных территорий и способность государства предоставить местным сообществам больше самостоятельности являются теми необходимыми условиями, которые позволяют возводить прочный фундамент правового государства. Развитая система местного самоуправления (местного управления) освобождает органы государственной власти от решения так называемых «негосударственных вопросов»-вопросов местного значения, обеспечения потребностей и удовлетворения интересов, как каждой личности в отдельности, так и населения в целом. При этом многими специалистами отмечается прямая зависимость рациональности правового регулирования местного самоуправления от активности населения каждого конкретного муниципального образования. Рассматривая природу местного самоуправления большинству исследователей так или иначе приходится отвечать на вопрос о том, а обладает ли местное самоуправление признаками публичности? Ведь общепризнанно, что признаками публичности обладают власть, а также государственное управление. По мнению Ю.А. Тихомирова такое понимание было и остается вполне оправданным, ибо именно указанные феномены обладают наивысшей мерой концентрированное общих интересов, средствами обеспечения публичных интересов. В то же время, сам Ю.А.Тихомиров предлагает на пороге XXI века сделать другой вывод- самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти, получая признание и в теории и в законодательстве. Однако, несмотря на это утверждение, требуется отдельное обоснование возможности использования в науке муниципального права категорий с приставкой «публично-правовой».
Представляется, что ответ на вопрос о публичности местного самоуправления дает сама Конституция Российской Федерации, когда в ст.З называет местное самоуправление одной из форм осуществления народом своей власти, а в ст. 12 признает и гарантирует такую форму. По мнению большинства государствоведов, включение содержания этих статей Конституции РФ в перечень основ конституционного строя современной России, является свидетельством принципиального изменения отношения государства к местным органам власти.
Реализация публично-правовых интересов населения муниципального образования путем прямого волеизъявления
Местное самоуправление, в соответствии с Конституцией Российской Федерации является одной их форм осуществления народовластия. С целью самостоятельного решения задач, стоящих перед местной публичной властью, которая принадлежит населению муниципального образования, в условиях формирования принципиально новой системы органов власти народ Российской Федерации в лице органов государственной власти Федерации и ее субъектов, предлагает осуществлять местное самоуправление в определенных организационно-правовых формах. Конституция РФ к числу организационно-правовых форм реализации права на местное самоуправление относит: референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления; через органы местного самоуправления. В настоящем диссертационном исследовании уже подчеркивалось, что для местного самоуправления в Российской Федерации характерен ряд признаков, которые в конечном итоге определяют формы реализации публично-правовых интересов населения муниципального образования.
Местное самоуправление, являясь наиболее эффективным способом осуществления народом Российской Федерации своей власти на местах, позволяет формироваться новой публичности. Расплывчатая формула о народной власти приобретает четкие очертания в виде местной публичной власти (не суверенной), принадлежащей населению муниципального образования. Представляется, что при определении форм реализации публично-правовых интересов населения муниципального образования в современных условиях возможно пользоваться схемой, предложенной еще в законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации»134 и подтвержденной федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»135 - местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно : -в форме прямого волеизъявления; -через выборные представительные органы местной публичной власти; -при помощи территориального общественного самоуправления населения.
Именно этой схемы мы будем придерживаться при раскрытии форм реализации публичных интересов населением муниципального образования, придерживаясь точки зрения, что местное самоуправление-это социальный механизм, эффективное функционирование которого может быть основано исключительно на учете, фиксации, признании и удовлетворении публично-правовых интересов населения, проживающего на территории муниципального образования. На наш взгляд, основополагающим способом осуществления публично-правовых интересов населения муниципального образования является прямое волеизъявление.
В диссертации уже было предложено рассматривать публично-правовые интересы населения муниципальных образований как основную причину совершения большинства юридически значимых действий на местном уровне, регулируемых совокупностью норм конституционного и муниципального права. Осуществление местного самоуправления характеризуется многообразием особенностей организации местной власти на той или иной территории. Особенности организации местной власти предопределяются различными факторами, среди которых были выделены специфика субъекта Российской Федерации, исторический аспект деления на административно-территориальные единицы, национально-этнический состав населения , преобладающая идеология и ряд других.
В специальной литературе отмечается, что осуществление власти народа происходит в двух формах - непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления, причем по мнению Г.Н. Комковой «... нельзя говорить о приоритете той или иной формы демократии, так как они равным образом важны для реализации народовластия».136 Согласно п.З.ст.З Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. В науке конституционного и муниципального права вопрос о формах прямого волеизъявления считается достаточно изученным.137 Принято выделять местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, обращения в органы местного самоуправления. Однако высшим непосредственным выражением власти населения муниципального образования, на наш взгляд, являются местные выборы и местный референдум.
Термин «референдум» происходит от латинского «referendum» - «то, что должно быть сообщено». 139По мнению В.В. Маклакова, понятие «референдум» означает голосование избирателей, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение. 140В литературе встречаются различные определения местного референдума141, но, на наш взгляд, наиболее полным и отражающим специфику местного самоуправления в Российской Федерации, является определение, данное О.Е. Кутафиным : «Местный референдум -голосование граждан, постоянно проживающих в границах муниципальных образований (районах, городах, поселках и сельских округах), по вопросам местного значения, отнесенных законодательством к компетенции местного самоуправления»
Реализация публичных интересов через компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления
Для реализации всей совокупности публично-правовых интересов населения муниципального образования создаются органы местного самоуправления. Так, например областной закон «О местном самоуправлении в Новгородской области», (ст.21) гласит: «...для реализации представительных, распорядительных, исполнительных, контрольных и иных функций в муниципальном образовании создаются органы местного самоуправления».
Какова же специфика органов местного самоуправления как одного из основных средств реализации публичных интересов населения и чем она обусловлена? В науке был дан ряд определений органам местного самоуправления. Так, О.Е. Кутафин под органами местного самоуправления понимает органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Д.Ю. Шапсугов считает, что «...и местное сообщество и органы, которые оно создает действуют в качестве субъектов местной власти в свойственных каждому из них формах и процедурах, каждый из них имеет или должен иметь свои предметы ведения и полномочия»
Интерес к многовековой истории существования и формам осуществления местной власти огромен. Этот феномен анализируется многими исследователями разных поколений и государств. Результаты этих исследований оказывали и оказывают объективное воздействие на практическую деятельность. К сожалению, многим современным российским специалистам мало известны и доступны труды отечественных и зарубежных ученых, внесших существенный вклад в становление науки о местном управлении, местной власти, об организации самоуправления и формировании его структур.
Становлению современной системы местного самоуправления в России препятствует, на наш взгляд, незнание исторически сформировавшихся традиций местного управления и самоуправления, особенно традиций дореволюционных. Это незнание имеет крепкие исторические корни. Большевики, как и представители других политических партий начала XX века, четко сформулировали свое отношение к местному самоуправлению. Отход от сословности при организации местной власти объяснялась В.И. Лениным только классовой борьбой При объяснении процессов становления местного самоуправления в России не учитывались внутренние закономерности развития самоуправления как системы, состоящей из взаимодействующих и самосовершенствующихся элементов. Представляется, что для достижения цели работы необходимо описание элементов системы местного самоуправления России, которая сложилась к концу XIX - началу XX века. Говоря о системе местного самоуправления указанного периода необходимо особо выделить четыре элемента: во-первых, дворянское самоуправление, во-вторых, городское самоуправление, в-третьих, земское самоуправление и в-четвертых , крестьянское самоуправление.
Эволюция российской государственности проходила в несколько этапов, каждый из которых обладает определенным своеобразием и имеет свое специфическое значение, в том числе и для существования местного самоуправления. В России попытки внедрения выборного начала в систему местной власти предпринимались неоднократно 165.Однако в связи с тем, что создаваемые «царской милостью» местные властные структуры являлись составным элементом централизованной власти государства, они не могли функционировать как власть самостоятельная. Существенное влияние на этот процесс оказывала сильная закрепощенность сословий российского общества. Поэтому реформы Петра I, хотя и заложили основы формирования местного властного самоуправления, не стали поворотным моментом для становления местной власти. Такой поворотной вехой стал XVIII век, особенно введение Екатериной II дворянского и городского самоуправления 66.К этому времени экономическое, социально-политическое и духовное развитие российского общества требовало принципиально новых решений.
