Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые формы отражения публичных интересов в лесном законодательстве 11
1.1. Понятие публичных интересов в лесных правоотношениях 11
1.2. Публично-правовое содержание основных понятий лесного законодательства 27
1.3. Нормы лесного законодательства как форма закрепления публичных интересов участников лесных правоотношений 49
Глава 2. Юридические механизмы обеспечения публичных интересов в лесном законодательстве 76
2.1. Публичные интересы в государственной лесной политике 76
2.2. Применение методов и средств правового регулирования в целях обеспечения публичных интересов в лесных отношениях 91
2.3. Публичные интересы в правовом статусе лесопользователя 102
Глава 3. Гарантии обеспечения публичных интересов в лесном законодательстве 128
3.1. Система гарантий обеспечения публичных интересов в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов 128
3.2. Государственное управление как организационная гарантия обеспечения публичных интересов в использовании и охране лесов 154
3.3. Право общего природопользования в лесном законодательстве как гарантия реализации общественных интересов 188
Заключение 208
Список источников 212
- Публично-правовое содержание основных понятий лесного законодательства
- Нормы лесного законодательства как форма закрепления публичных интересов участников лесных правоотношений
- Применение методов и средств правового регулирования в целях обеспечения публичных интересов в лесных отношениях
- Государственное управление как организационная гарантия обеспечения публичных интересов в использовании и охране лесов
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования.
Вступление в силу Лесного кодекса РФ в 2007 г. привело к существенным изменениям в соотношении публичных и частных начал в лесном законодательстве. С этого момента начался новый период развития отрасли законодательства, в котором административно-правовые методы управления лесным хозяйством сочетаются с гражданско-правовыми методами, призванными способствовать развитию рыночной экономики и стимулировать рациональное использование лесных ресурсов.
Динамичность лесного законодательства связана с ухудшением состояния лесов и лесных ресурсов, интенсификацией их использования, а также растущим количеством противоречий между экономическими и экологическими интересами общества. Соответственно для развития законодательства необходима разработка теоретических положений, обосновывающих взаимодействие различных групп интересов и направленных на создание юридических условий экономического развития при условии сохранения лесных богатств России.
Принятые на Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. Принципы лесоводства , направлены на комплексное, многоцелевое использование полезных свойств леса, организацию непрерывного, неистощительного лесопользования и составляют часть концепции устойчивого развития. Реализация принципов устойчивого развития на практике возможна через жизнеспособные юридические механизмы лесного законодательства при условии соответствующей организации управления лесным хозяйством.
Государство стремится повысить эффективность использования лесов путем принятия различных административных и экономических мер, затрагивающих интересы всех участников лесных отношений. В ходе заседания президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросам развития лесного комплекса, прошедшего в апреле 2013 г., рассматривались возможности повышения вклада лесного сектора экономики в социально-экономическое развитие страны . На первый план были выдвинуты задачи экономического характера, в то время как вопросы истощения лесных ресурсов, необходимости ограничения их экстенсивного
1 Принципы лесоводства, приняты Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро,
14 июня 1992 г. // (дата обращения:
27.10.2013).
2 Распоряжение Президента Российской Федерации от 08.04.2013 № 140-рп «О проведении в г. Улан-Удэ
заседания президиума Государственного совета Российской Федерации с повесткой дня «О повышении
эффективности лесного комплекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2013. № 15.
Ст. 1785.
освоения и принятия мер по восстановлению практически не были затронуты и не отражены в перечне поручений Президента России по итогам заседания.
В сложившейся ситуации становится очевидной недостаточность принимаемых государством мер для обеспечения социально-экономических потребностей общества в лесных ресурсах с учетом экологических последствий хозяйственной деятельности в лесах.
В то же время государственное управление лесами и лесными ресурсами является необходимым регулятивным механизмом в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, гарантией реализации норм лесного законодательства. Главной целью такого управления является удовлетворение основополагающих жизненных потребностей общества в лесах и лесных ресурсах, служащее основой любой управленческой функции, осуществляемой органами государственной власти и местного самоуправления в области лесных отношений.
В условиях ухудшения состояния лесов, снижения их природоохранных функций, ухудшения экологической обстановки вопросы сохранения, преумножения и рационального использования лесных богатств нашей страны должны выйти на первое место в целях обеспечения интересов настоящего и будущего поколений. Общий принцип использования и охраны лесов как основы жизни и деятельности народов, заложенный в статье 9 Конституции Российской Федерации, раскрывается в нормах лесного законодательства, отражая приоритет публичных начал правового регулирования. В нормах лесного законодательства признается хозяйственное, природоохранное, оздоровительное значение лесов, а также их социальная, культурная, рекреационная значимость, что отражает публичные интересы государства и общества в целом. С теоретических позиций, важным становится выявление конкретных положений лесного законодательства, реализация которых позволяет обеспечить публичные интересы. Вместе с тем, рассмотрение норм Лесного кодекса РФ и подзаконных нормативных правовых актов с точки зрения обеспечения ими публичных интересов необходимо для определения достаточности существующего нормативного правового регулирования в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов для удовлетворения общественных потребностей в лесах и лесных ресурсах. Путем анализа норм лесного законодательства выявляются способы обеспечения публичных интересов, что представляет практическую значимость, поскольку эти способы могут применяться в дальнейшем в процессе совершенствования законодательства.
На первый план выдвигается задача определения комплексного подхода к пониманию значения и роли публичных интересов в лесном законодательстве. Такой подход отсутствует в российском законодательстве, в науке и в правоприменительной практике, так же как и отсутствуют исследования юридических механизмов обеспечения публичных интересов.
Научно-практическая востребованность целенаправленных исследований правовых проблем обеспечения публичных интересов в сфере использования и охраны лесов предопределила выбор темы диссертации и обусловливает ее актуальность.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ норм лесного, земельного, экологического законодательства Российской Федерации и практики их применения для определения правовых основ, механизмов и гарантий обеспечения публичных интересов в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, а также для разработки предложений по совершенствованию норм действующего лесного законодательства.
Достижение указанных целей предполагает решение следующих задач:
выявление публичных интересов в нормах лесного законодательства, определение их понятия и установление правовых основ их обеспечения;
исследование публичных начал правового регулирования публичных интересов в лесном законодательстве;
- анализ публичных интересов в государственной лесной политике;
- рассмотрение существующих юридических механизмов обеспечения
публичных интересов в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства
лесов;
определение и анализ гарантий обеспечения публичных интересов в лесных правоотношениях;
исследование основных направлений реализации публичных интересов;
формулирование и обоснование предложений по достижению обеспеченности публичных интересов в лесном законодательстве.
Степень научной разработанности темы исследования.
До настоящего времени проблема обеспечения публичных интересов в лесном законодательстве еще не разрабатывалась. Однако отдельные положения, представленные в работе, базируются на идеях, изложенных в трудах, посвященных
различным вопросам правового регулирования использования лесов, их охраны, защиты и воспроизводства.
К фундаментальным трудам в области правового регулирования использования и охраны лесов, использованным автором при формировании своих подходов к исследованию и выводов, относятся монографии Г.Н. Полянской «Актуальные вопросы лесного законодательства» (1985 г.), «Право государственной собственности на леса в СССР» (1959 г.), диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук О.И. Крассова «Право лесопользования в СССР» (1990 г.), диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук В.В. Киреева «Право лесопользования граждан СССР» (1990 г.) и др.
Отдельные правовые проблемы использования и охраны лесов нашли свое отражение в работах Е.Н. Абаниной, В.К. Быковского, М.И. Васильевой, В.Ф. Горбового, Р.К. Гусева, О.И. Зиновьевой, Д.Н. Конокотина, И.О. Красновой, О.И. Крассова, О.В. Куликовой, Н.Г. Нарышевой, Г.Н. Полянской, Ю.И. Шуплецовой и других авторов.
При разработке теоретических положений диссертации использовались труды специалистов в области лесного права, в числе которых кандидатские диссертации Е.Н. Абаниной «Правовая охрана лесов Российской Федерации» (2004 г.), В.К. Быковского «Правовое регулирование использования лесов на землях лесного фонда» (2008 г.), О.А. Зиновьевой «Юридическая ответственность за нарушение лесного законодательства» (2001 г.), О.В. Куликовой «Правовые вопросы рационального использования и охраны лесов» (2004 г.), Д.Н. Конокотина «Правовые вопросы рационального использования и охраны земель лесного фонда в Российской Федерации» (2006 г.) и др.
В названных научных трудах затрагивались отдельные публично-правовые аспекты в области использования, охраны и защиты лесов, в то время как вопрос обеспечения публичных интересов в лесном законодательстве не являлся специальным предметом исследования.
Предметом диссертационного исследования являются: общественные отношения, складывающиеся при обеспечении публичных интересов в сфере использования лесных ресурсов, их охраны, защиты, воспроизводства; экологическое, земельное и лесное законодательство; теоретические работы в сфере правового обеспечения публичных интересов; практика правоприменения; правовая и иная научная литература.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды в области общей теории права - С.С. Алексеева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, Г.Ф. Шершеневича, исследования специалистов в области лесного, земельного и экологического права - Г.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, И.А. Игнатьевой, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, О.С. Колбасова, В.В. Петрова, Г.Н. Полянской и др.
Методологическая основа диссертационного исследования. В процессе диссертационного исследования использованы общенаучные методы исследования -синтеза, системного анализа, абстрагирования, а также частно-правовые методы исследования: сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-логический, системно-структурный.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первой монографической работой, посвященной исследованию правового обеспечения публичных интересов в лесном законодательстве.
На защиту выносятся следующие основные научные положения и выводы:
1) Публичные интересы в лесном законодательстве можно определить как
выраженные в нормах лесного законодательства общественные, государственные и
муниципальные интересы в рациональном использовании и охране лесов, в
получении государством как собственником земель лесного фонда доходов от такого
использования и экономически и социально обоснованном их распределении через
бюджет, а также в сохранении для граждан возможности свободного и бесплатного
пребывания в лесах.
Публичные интересы в лесном законодательстве можно классифицировать в зависимости от потребностей, на удовлетворение которых они направлены, на две группы: «лесные» интересы (экологические и экономические) и «нелесные» интересы (не направленные непосредственно на пользование природными ресурсами леса).
-
Публичные интересы закрепляются преимущественно посредством императивных норм, имеющих предписывающий и обязывающий характер, материально-правовых по своей регулирующей функции и абсолютно-определенных по степени определенности своего содержания. Большинство норм Лесного кодекса РФ содержит элементы и публичного, и частного интереса.
-
К отраслевым способам правового регулирования лесных отношений, имеющим целью обеспечение публичных интересов, могут быть отнесены: обязанность использования лесов в соответствии с целевым назначением выделенных
категорий лесов; ограничение и приостановление использования лесов; ограничение оборотоспособности лесных участков; ограничения прав лиц, использующих леса, в связи с осуществлением гражданами права на пребывание в лесах.
Ограничения использования лесов рассматриваются в качестве экологических гарантий обеспечения публичных интересов.
4) Лесные отношения как предмет лесного права представляют собой
общественные отношения, возникающие в связи с использованием, охраной, защитой
и воспроизводством лесов как экологической системы и природного ресурса, а также
с использованием земель лесного фонда как пространственного базиса их
расположения, или возникающие в связи с использованием лесов и земель лесного
фонда, не связанным с пользованием полезными свойствами леса.
В лесном праве преобладают публичные правоотношения, в которых одним из участников выступает субъект, наделенный властными полномочиями.
5) В целях реализации различных интересов субъектов лесных
правоотношений, принятия и выполнения обоснованных управленческих решений
лесное законодательство должно основываться на следующих принципах, кроме
установленных в Лесном кодексе РФ:
сочетания экологических и экономических интересов граждан, юридических и физических лиц, использующих леса для ведения предпринимательской деятельности, а также интересов государства (в лице Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и муниципальных образований в осуществлении эффективного лесоуправления, согласно которому правовое регулирование использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов осуществляется с учетом потребностей лиц, использующих леса, и личных потребностей граждан в лесных ресурсах при обеспечении приоритета использования лесов в интересах всего общества;
комплексного использования лесных участков, в соответствии с которым их использование производится одновременно одним или несколькими субъектами лесных отношений с разными целями.
6) С целью уточнения гражданско-правовых полномочий Российской
Федерации как собственника лесов и лесных ресурсов, исходной правовой
принадлежности передаваемых субъектам Российской Федерации и остающихся у
Российской Федерации полномочий и устранения неопределенности,
складывающейся в связи с передачей Российской Федерацией части полномочий
собственника субъектам Российской Федерации, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений отнести владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности Российской Федерации, а также предусмотреть передачу Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению распоряжения лесными участками, находящимися в собственности Российской Федерации.
7) Обеспечению публичных интересов в лесном законодательстве способствует:
а) согласование лесопользователями проекта выполнения рекультивации
земель на лесном участке с органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, уполномоченными в области лесных отношений, а также установление
порядка контроля за проведением рекультивации земель лесного фонда;
б) совмещение места проведения мероприятий по охране, защите и
воспроизводству лесов и места заготовки лесных насаждений в связи с их продажей;
в) отнесение к основаниям (случаям) приостановления использования лесов:
нарушений требований Лесного кодекса РФ и иных нормативных правовых актов в
области лесного законодательства; неисполнения договора аренды лесного участка,
договора купли-продажи лесных насаждений полностью или частично;
использования лесов способами, которые оказывают негативное воздействие на
окружающую среду или нарушают права и законные интересы граждан и иных лиц;
г) обеспечение сохранения защитных лесов и предотвращения негативных
последствий их вырубок посредством определения конкретных оснований для
назначения сплошных рубок в защитных лесах, а также обязательного проведения
мероприятий компенсационного характера для всех случаев рубок в защитных лесах
в виде закрепления обязанностей по лесовосстановлению в объеме, равном объему
вырубленной древесины;
д) установление порядка ограничения использования лесов в целях защиты
исконной среды обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока Российской Федерации.
Научное и практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что в нем разработаны теоретические основы обеспечения публичных интересов в лесном законодательстве, сформулированы рекомендации по совершенствованию такого обеспечения. Содержащиеся в работе результаты
исследования, сформулированные на основе всестороннего анализа и обобщения научных данных и материалов практики правоприменения, могут быть использованы при подготовке нормативных правовых актов в сфере лесного законодательства, концепций развития лесного законодательства.
Теоретические выводы и положения, обоснованные в работе, могут быть использованы при преподавании курса экологического и природоресурсного права в юридических вузах.
Материалы диссертации могут послужить основой для последующих научных исследований в этой области.
Апробация результатов диссертационного исследования. Предложения по совершенствованию законодательства и основные теоретические выводы диссертации излагались в выступлениях на научно-практических конференциях: Всероссийской научно-практической конференции «Юридическая наука и правоприменение (V Саратовские правовые чтения)» (2012 г., Саратов), VII Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов «Актуальные проблемы правовой политики: национальный и международный правовые аспекты» (2012 г., Казань), Международной научно-практической конференции молодых ученых МГЮА имени О.Е. Кутафина «Традиции и новации в системе современного российского права» (2011 г., Москва), VI научно-практической конференции молодых ученых «Бизнес в России: природные ресурсы и энергетика» (2011 г., Москва), XVII Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» (2010 г., Москва), а также на круглом столе «Актуальные вопросы использования лесов для осуществления рекреационной деятельности» в Государственной Думе Российской Федерации (2011 г.).
По теме диссертации опубликовано восемь печатных работ, в том числе две в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и предметом исследования, взаимосогласованными между собой, что обеспечивает внутреннее единство диссертации.
Публично-правовое содержание основных понятий лесного законодательства
Понятие «интерес» определяется через первично возникающие мотивации и стремления, которые вначале стимулируют каждую личность в отдельности, а впоследствии, соединяясь в единое устремление многих лиц, трансформируются в общий интерес. Так, по мнению В.Г. Голубцова, интерес выступает как «всеобщий стимул поведения не только отдельных людей, но и целых народов»7, а Е.А. Лукашева характеризует интерес как «движущую силу правовых связей личности, определяющую ее отношение к использованию прав»8. А.Б. Венгеров говорит о существовании последовательной связи мотивов поведения личности с ее интересами, которые определяются как «объективные или субъективные потребности в жизнедеятельности субъектов права»9. Понимание интереса возможно и посредством определения наиболее ценного и значимого для личности, объектов, которые определяют ее мотивацию, отсюда возникает направленность действий на достижение указанных объектов, рассматриваемых как благо10.
Интерес как категория, позволяющая отразить непосредственные потребности любого субъекта, является основой возникновения лесных отношений в свете социологического видения права, «реальной причиной социальных действий, стоящей за непосредственными побуждениями участвующих в этих действиях субъектов, индивидуальных и коллективных»11. Интерес отдельных субъектов лесных отношений, в своей совокупности, образует общественный интерес. По мнению А.С. Комарова, «общественный интерес, в конечном счете, есть наиболее значимые потребности всех членов общества» .
Каждый член общества движим в своей деятельности и поступках возможностью удовлетворения интересов или потребностей, которые по своей природе могут носить материальный, культурный, экономический, экологический или социальный характер. В сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (далее по тексу также используется сокращение «использование и охрана лесов» - прим авт ) общественный интерес складывается из потребностей отдельных членов общества, которые заключаются в рациональном, непрерывном, неистощительном использовании древесных и недревесных лесных ресурсов, лесных экосистем в целом, получении доходов (общественных и индивидуальных) от такого использования и справедливом распределении общественных доходов через бюджет. В целом общественный интерес позволяет отразить наиболее значимые потребности человека в использовании, защите и сохранении лесных экосистем на благо нынешнего и будущего поколений.
Создание необходимых и достаточных условий для удовлетворения общественных интересов является задачей государственного уровня, порождающей формирование, наряду с общественными интересами, интересов государственных. В то время как интерес отдельных лиц определяется их первичными мотивациями и стремлениями, интерес государства следует из стоящих перед ним задач и возникающих из таких задач потребностей, которые порождают возникновение категории «государственные интересы».
Впервые понятие «государственный интерес» было введено во времена Петра I, а его содержание определено как «прибыток и польза государя и государства»13. А.И. Елистратов понимал под государственными интересами «публичные, общественные интересы, осуществляемые с помощью государственного и правового механизма» и сформулировал такое определение в результате изучения трудов Г. Еллинека, Г.Ф. Шершеневича и А.А. Рождественского.
Интерес государства по обеспечению удовлетворения общественных интересов в лесах и лесных ресурсах определяет дальнейшие направления его деятельности. В тоже время государство - субъект, наделенный властными полномочиями, которые направлены на обеспечение устойчивого управления лесами и лесными ресурсами в интересах общества (статья 1 и глава 10 Лесного кодекса РФ). Государственные интересы в сфере использования и охраны лесов могут определяться также через легальное понятие государственных нужд.
В действующем законодательстве используется понятие закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд, где термины «государственная нужда» или «муниципальная нужда» можно понять как потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для реализации мероприятий. предусмотренных государственными программами Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальными программами, для исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация, а также выполнения иных функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов РФ15. Термин «нужда» согласно определению В.И. Даля, понимается также как надобность, потребность, необходимость16. Отсюда следует, что государство выступает носителем публичного интереса, заключающегося в удовлетворении потребностей, порождаемых «государственными нуждами» как необходимостью выполнения государственных функций и полномочий в области управления лесами. Понятие «муниципальных нужд» сходно с понятием «государственных нужд», однако носителем соответствующей потребности выступает субъект муниципальной власти, осуществляющий функции и полномочия на муниципальном уровне. «Муниципальные интересы» являются сходными по своему содержанию с государственными, однако имеют целью отразить публичные интересы муниципального уровня.
В подтверждение вышеизложенного необходимо отметить, что в современной юридической доктрине происходит разграничение общественных и государственных интересов, исходящее из того, что не все общественные интересы есть интересы государственные, а публичные интересы включают в себя интересы общественные и государственные17. Указанная точка зрения представляется оправданной, поскольку необходимо разграничивать данные категории интересов между собой, а также с муниципальными интересами, поскольку каждая из названных категорий обладает различным смысловым значением.
Публичный интерес, имея в своем содержании интерес общественный, представляет собой отдельную категорию, которую, с точки зрения Ю.А. Тихомирова, можно определить как «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого является гарантией ее существования и развития» .
Нормы лесного законодательства как форма закрепления публичных интересов участников лесных правоотношений
Лесного кодекса РФ, «выступающие в качестве объективного показателя, выделяющего отрасль в правовой системе и выражающего ее специфические особенности»94. Нормы-принципы определяют настоящие и будущие тенденции отрасли, выступают в качестве руководящих начал, основополагающих идей, сформулированных исходя из целей законодательства и становятся средством для их реализации95. Высказывается мнение о декларативном характере принципов лесного законодательства и невозможности их реализации в правоприменительной деятельности , однако, в случае возникновения коллизионных ситуации, недостаточности норм и обнаружения пробелов именно общие принципы отрасли законодательства могут помочь разрешить возникшую на практике ситуацию. Например, Президиум Верховного Суда РФ в своем постановлении привел такие принципы лесного законодательства, как обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах; обеспечение охраны и защиты лесов; использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека. Аналогичные принципы лесного законодательства упоминаются в постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда и постановлении Федерального арбитражного суда Центрального округа97. Более того, Конституционный Суд РФ в своем определении отметил, что правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов .
Нормы-принципы составляют идейную базу отрасли права, направленной на обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах, на обеспечение охраны и защиты лесов. В принципах лесного законодательства нашли отражение публичные интересы граждан и государства, сформулированные и закрепленные законодателем в качестве основных базовых идей, истоков отрасли.
Принципы лесного законодательства закреплены в отдельных правовых нормах, регулирующих многочисленные грани возникающих отношений, являются предпосылкой успешного взаимодействия различных отраслей законодательства. Следуя содержанию принципов лесного законодательства, сформулированных законодателем в статье 1 Лесного кодекса РФ, можно говорить об основном приоритете сохранения лесных ресурсов и поддержания их надлежащего экологического состояния.
Принцип устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия лесов, повышения их потенциала соответствует общемировым тенденциям охраны и защиты лесов, возникшим с момента упоминания о ключевой роли лесов в поддержании экологических процессов и равновесия в Докладе Конференции ООН по окружающей среде и развитию и принятия Принципов лесоводства для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов (Рио-де-Жанейро, 1992 г.). Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию была утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 с целью обеспечить «сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей».
Достижение целей устойчивого развития возможно в правовой системе, учитывающей публичные и частные интересы, а также предусматривающей их баланс. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию реализуема лишь в случае обеспечения устойчивого управления лесами, где леса рассматриваются как «экологический фактор огромного значения, оказывающий комплексное влияние на среду посредством изменения воздуха, вод, почв, фауны и других факторов, обусловливающих экологию человека»100.
Реализация принципа устойчивого управления лесами неразрывно связана с сохранением средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду. Важнейшей задачей устойчивого управления лесами является обеспечение здоровья населения посредством поддержания полезных функций лесов, позволяющих им удовлетворять культурно-оздоровительные, эстетические потребности граждан, что полностью соответствует целям статьи 42 Конституции РФ, закрепляющей право каждого на благоприятную окружающую среду, и может быть понято через выражение Г.Ф. Шершеневича, что «общее благо разлагается на сумму частных интересов и это дает основание утверждать, что общественные интересы охраняются правом настолько, насколько они в состоянии обеспечить благоденствие частных лиц»101. В свою очередь, соблюдение закрепленного в нормах законодательства права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду обеспечивается, в том числе, через поддержание надлежащего экологического состояния лесов. Поддержание благоприятной окружающей среды за счет закрепления необходимых положений в лесном законодательстве позволяет обеспечивать публичные интересы всего общества.
Принципы лесного законодательства отражают в своем содержании публичные интересы и в дальнейшем реализуются через механизмы, закрепленные в положениях норм лесного законодательства. Они позволяют оценить степень признания общественных интересов и индивидуальных интересов граждан при управлении лесами.
Принцип использования лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств способствует пониманию нецелесообразности извлечения краткосрочной экономической выгоды, приводящей в дальнейшем к значительным затратам на восстановление экологического равновесия. Лес относится к возобновимым природным ресурсам, однако срок его восстановления является длительным и должен быть учтен при планировании использования лесов. Данные факторы должны учитываться и при реализации принципа воспроизводства лесов, улучшения их качества, а также повышения продуктивности лесов, обеспечения их охраны и защиты. Названный принцип имеет долгосрочно-ориентированный характер, а его реализация позволит обеспечить долговременное использование лесов.
Применение методов и средств правового регулирования в целях обеспечения публичных интересов в лесных отношениях
Объем обязанностей субъектов лесопользования напрямую определяется объемом их правомочий. В случае использования лесов без изъятия лесных ресурсов и без предоставления лесного участка лесопользователь несет наименьший объем обязанностей, в то время как лесопользователь, изымающий лесные ресурсы и получивший для этого лесной участок по договору, несет бремя обязанностей по договору и обязанностей общего характера, следующих из статьи 1 Лесного кодекса РФ.
Договор аренды лесного участка регулируется положениями статей 606-624 Гражданского кодекса РФ, отраслевыми положениям статей 71-74 Лесного кодекса РФ, приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 26 июля 2011 г. № 319. Согласно утвержденной этим приказом Федерального агентства лесного хозяйства форме примерного договора аренды лесного участка произошло расширение обязанностей арендатора в сторону усиления публично-правовой их составляющей.
Ранее действовавшее законодательство возлагало на арендатора обязанность по проведению на арендуемых участках противопожарных мероприятий и обеспечение тушения пожара в случае его возникновения (статья 83 Лесного кодекса 1997 г.). Действующий Лесной кодекс РФ в статье 53 вводит дополнительные публично-правовые обязанности по осуществлению противопожарного обустройства лесов на лесном участке, в том числе строительства, реконструкции и содержания дорог противопожарного назначения, посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов, обеспечению создания систем и средств предупреждения и тушения лесных пожаров и др., что позволяет сделать вывод об усилении публично-правового содержания в правовом статусе лесопользователя, которым выступает в данном случае арендатор.
Ранее, согласно статье 83 Лесного кодекса 1997 г., на лесопользователя возлагались обязанности публично-правового характера по осуществлению лесовосстановительных мероприятий в сроки и на условиях, которые указаны в договоре аренды участка лесного фонда, договоре концессии участка лесного фонда, лесорубочном билете, ордере, лесном билете. В настоящее время законодательство возлагает на арендатора обязанность по разработке проекта освоения лесов, который должен содержать условия, объемы и сроки осуществления арендатором санитарно-оздоровительных мероприятий, лесовосстановления и ухода за лесом на лесном участке (статьи 62, 64 Лесного кодекса РФ). По итогам проведения работ по воспроизводству лесов и лесоразведению арендатор обязан представить отчет о проведенных мероприятиях (статья 66 Лесного кодекса РФ).
Несмотря на обширные обязанности, возлагаемые действующим Лесным кодексом РФ на арендаторов лесных участков, наблюдается недостаточное правовое регулирование рекультивации нарушенных при геологическом изучении недр, разработке месторождений полезных ископаемых земель на лесном участке, что является препятствием к удовлетворению публичных интересов в рациональном и неистощительном использовании лесов. Если рассматривать вопрос рекультивации в целом, то статья 13 Лесного кодекса РФ устанавливает обязанность рекультивации земель, которые использовались ранее для размещения объектов лесной инфраструктуры, статья 21 Лесного кодекса РФ предусматривает рекультивацию земель, использовавшихся для строительства, реконструкции, эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры. Согласно приказу Рослесхоза от 29 февраля 2012 г. № 69 «Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его разработки» , при составлении проекта освоения лесов в подразделе «выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых» должны содержаться сведения о рекультивации нарушенных при выполнении указанных работ земель, к сведениям должен прилагаться проект рекультивации земель. При этом в отличие от Лесного кодекса 1997 г., который включал обязанность согласования проекта рекультивации земель с территориальным органом Федерального агентства лесного хозяйства или с органом исполнительной власти субъекта РФ, действующее лесное законодательство не содержит обязанности арендатора по согласованию проекта выполнения рекультивации земель на лесном участке, кроме того, не включает эффективный механизм контроля за выполнением обязанности по рекультивации.
Более того, в случаях невозможности осуществить консервацию или ликвидацию объектов, сооруженных для пользования недрами, а также при невозможности осуществить в установленном порядке работы по рекультивации земель для нужд лесного хозяйства осуществляется перевод земель лесного фонда в земли иных категорий в соответствии с Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» .
Земли лесного фонда, не прошедшие рекультивацию, могут быть загрязнены, повреждены в результате проведения работ, и в целом непригодны и утрачены для дальнейшего использования в лесохозяйственных целях. Утрата лесохозяйственных земель вступает в противоречие с принципом их рационального, непрерывного, неистощительного использования и, следовательно, противоречит публичным интересам. Соответственно, в целях обеспечения публичных интересов, а также принципов, закрепленных в статье 1 Лесного кодекса РФ, в лесном законодательстве необходимо включить в правовой статус лесопользователя публично-правовую обязанность по согласованию проекта выполнения рекультивации земель на лесном участке с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также установить порядок контроля за проведением рекультивации земель лесного фонда. В целях реализации названных положений необходимо внести изменения в части 8 и 23 Состава проекта освоения лесов и порядка его разработки, утвержденного приказом Рослесхоза от 29 февраля 2012 г. № 69, дополнив пункт 8 абзацем 4 следующего содержания: «о рекультивации нарушенных при строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, земель лесного фонда. К сведениям прилагается проект рекультивации земель лесного фонда, согласованный с органами государственной власти, уполномоченными в области лесных отношений;», в части 23 абзац б дополнить словами: «и согласованный с органами государственной власти, уполномоченными в области лесных отношений.»; а также, дополнив статью 81 Лесного кодекса РФ пунктом 24.1 следующего содержания: «24.1) установление порядка согласования проекта рекультивации земель лесного фонда».
Правовое регулирование постоянного (бессрочного) пользования лесными участками осуществляется в соответствии с земельным законодательством. Государственным и муниципальным учреждениям предоставляются лесные участки на указанном праве с целью осуществления научно-исследовательской, образовательной, рекреационной деятельности (статья 40 Лесного кодекса РФ), на них возлагается меньший, в сравнении с арендаторами, объем обязанностей, за счет изъятия обязанности по осуществлению пожарной безопасности в лесах и проведению лесовосстановительных мероприятий. Однако, как и арендаторы лесного участка, государственные и муниципальные учреждения обязаны составлять проект освоения лесов, осуществлять уход за лесами (статья 64 Лесного кодекса РФ), нести иные обязанности лесопользователей.
Государственное управление как организационная гарантия обеспечения публичных интересов в использовании и охране лесов
Государственное управление включает в себя функции прогнозирования (так же информационная функция) и планирования. Прогнозирование осуществляется посредством систематических исследований динамики состояния лесных ресурсов, земель лесного фонда с целью составления прогнозов и планов для обеспечения эффективного управления на основе получаемых данных (информации).
Функция планирования включает такие элементы, как: 1) планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) посредством составления лесного плана субъекта РФ уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ; 2) составление уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченным федеральным органом исполнительной власти лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков; 3) составление плана тушения лесных пожаров, а также межрегионального плана маневрирования лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ.
Функция прогнозирования (информационная функция) состоит из таких элементов, как: 1) осуществление уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ мониторинга пожарной безопасности в лесах и лесных пожаров с последующей передачей полученных данных в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти; 2) осуществление лесопатологического мониторинга уполномоченным федеральным органом исполнительной власти посредством привлечения подведомственных ему учреждений, в частности ФБУ «Рослесозащита»; 3) ведение уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта РФ; 4) проведение государственной инвентаризации лесов уполномоченным федеральным органом исполнительной власти посредством привлечения подведомственных ему учреждений, в частности ФГУП «Рослесинфорг»; 5) проведение государственного кадастрового учета лесных участков, а также государственной регистрации прав на лесные участки и сделок с ними (орган - Росреестр).
Охранительная функция государственного управления направлена на обеспечение соблюдения порядка использования лесов и лесных участков, норм по охране, защите лесов и иных требований лесного законодательства, а также на предупреждение, выявление и пресечение правонарушений уполномоченными должностными лицами. В состав охранительной функции входят: 1) осуществление уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ федерального государственного лесного надзора (лесной охраны); 2) осуществление уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ федерального государственного пожарного надзора; 3) проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ.
Организационной мерой обеспечения публичных интересов служит проведение лесоустройства (статья 67 Лесного кодекса РФ). Как отмечают многие авторы, лесоустройство является основой устойчивого управления лесами , что непосредственно отвечает публичным интересам.
Закрепление в законодательстве государственных функций, обязанностей оказания государственных услуг (например, государственной услуги по предоставлению сведений из государственного лесного реестра, государственной услуги по заключению договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд и др.) может рассматриваться как одна из важных гарантий обеспечения соблюдения публичных интересов, поскольку непосредственно возлагает исполнение определенных работ, связанных с использованием, охраной и защитой лесов, на органы публичной власти.
Специфика лесной отрасли обусловливает выделение основных и вспомогательных функций государственного управления, классифицируемых в зависимости от временного периода осуществления функций каждого вида. Выделение двух видов функций связано с существованием фундаментальных общественных потребностей в лесных ресурсах, которые независимы от изменяющихся жизненных условий, и обеспечением основных общественных потребностей с помощью введения функций вспомогательного характера.
К основным функциям государственного управления лесами относятся те из них, которые должны осуществляться государством постоянно. К таким функциям относятся: 1) правовое регулирование лесных отношений; 2) осуществление учета лесных ресурсов; 3) предоставление лесных ресурсов в пользование; 4) выполнение контрольных или надзорных функций в области лесных отношений; 5) обеспечение воспроизводства лесов; 6) обеспечение пожарной безопасности в лесах и тушения лесных пожаров и др.
Существование вспомогательных функций обусловлено динамикой общественных потребностей и системы управления лесами. К вспомогательным функциям могут быть отнесены: 1) ведение государственного лесного реестра; 2) проведение лесоустройства; 3) составление лесохозяйственных регламентов и лесных планов субъектов РФ; 4) семенной контроль в отношении семян лесных растений и др.
Существование названных вспомогательных функций государственного управления лесами обусловливается системой лесоуправления на современном этапе, свидетельствующей о необходимости изменения и введения новых функций в случае разработки новой системы ведения лесного хозяйства, отличной от созданной основоположниками науки о лесе и устойчивом ведении лесного хозяйства Г.Ф. Морозовым и М.М. Орловым233. Выделение каждой государственной функции обусловлено необходимостью участия государства как главного «представителя» публичных интересов в лесных отношениях, реализации им властных полномочий в отношении лесных ресурсов во благо всего общества.
Каждая из названных государственных функций лесоуправления может иметь большую или меньшую значимость с точки зрения общественных интересов. Исходя из исследования публичных интересов в области лесного законодательства, а также возможностей их эффективного обеспечения, в качестве приоритетных функций государственного управления лесами, оказывающими наибольшее влияние на состояние лесных ресурсов, могут быть выделены: 1) федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) и федеральный государственный пожарный надзор в лесах (статьи 96 и 97 Лесного кодекса РФ); 2) проведение лесоустройства и проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов (статьи 67 и 68.2 Лесного кодекса РФ); 3) обеспечение пожарной безопасности в лесах и тушения лесных пожаров (статьи 53-53.8 Лесного кодекса РФ); 4) лесовосстановление и уход за лесами (статьи 62 и 64 Лесного кодекса РФ); 5) ответственность за нарушение лесного законодательства (статьи 99 и 100 Лесного кодекса РФ).
