Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Конституционные основы законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации .
1. Региональное законодательство: вопросы теории с. 12-3 8
2. Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации: понятие, основные этапы становления, вопросы теории и содержание с. 38-66
3. Компетенция субъектов Российской Федерации в регулировании вопросов избирательного права с. 67-97
ГЛАВА 2 Единство и противоречия избирательного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации .
1. Правовое качество законов о выборах в субъектах Российской Федерации с. 98-123
2. Коллизии в избирательном законодательстве с. 123-150
3. Организационно-правовые формы обеспечения единства федерального и регионального избирательного законодательства с. 150-170
Заключение с. 171-175
Библиография с. 176-195
- Региональное законодательство: вопросы теории
- Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации: понятие, основные этапы становления, вопросы теории и содержание
- Правовое качество законов о выборах в субъектах Российской Федерации
- Коллизии в избирательном законодательстве
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Конституция Российской Федерации предопределила наличие законодательных актов, регулирующих право граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления и порядок осуществления этого права. Совокупность таких актов, взаимосвязанных общими принципами принятия и действия, предметом регулирования и содержанием, строго определенной иерархической подчиненностью, представляет систему избирательного законодательства.
Анализ конституционных норм позволяет вести речь об избирательном законодательстве федерального и регионального уровня. При этом роль федерального и регионального избирательного законодательства, которое должно формироваться в рамках совместной компетенции Российской Федерации и субъектов, различна. Федеральное избирательное законодательство способствует определению состава и содержания институтов избирательного законодательства субъектов Российской Федерации, которое, в свою очередь, самостоятельно определяет структуру и модификацию институтов избирательного законодательства применительно к особенностям отдельных субъектов Российской Федерации.
Избирательное законодательство призвано регулировать и гарантировать гражданам России важное конституционное право - право избирать и быть избранными (часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации). В силу провозглашенного равноправия (часть 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации) все граждане Российской Федерации имеют право на равные возможности для реализации как активного, так и пассивного избирательного права. Обеспечивает такую возможность только единое избирательное законодательство, принципиально важным при определении которого является учет следующих факторов.
1. Избирательное законодательство основывается на принципах верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства;
Избирательное законодательство представляет двухуровневую систему качественных, дополняющих друг друга законодательных актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации в пределах компетенции, установленной статьей 72 Конституции Российской Федерации;
Региональное избирательное законодательство должно соответствовать и не противоречить Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Однако современное состояние законодательства о выборах в субъектах Российской Федерации свидетельствует о том, что данная категория развивается, прежде всего, в плоскости исключительной компетенции Российской Федерации, что позволяет судить об исчерпывающем федеральном регулировании избирательных отношений. Полномочия же субъектов федерации при этом практически сведены к минимуму. Это стало возможным прежде всего потому, что на федеральном уровне не проводится четкого разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов федерации и органами власти местного самоуправления в области избирательного законодательства.
Кроме того, принимаемые в субъектах федерации законодательные акты, обеспечивающие дополнительные гарантии реализации избирательных прав, не всегда отвечают основополагающим требованиям конституционности и легальности. Постоянно проводимые избирательные кампании в субъектах Российской Федерации обнаруживают устойчивую тенденцию к ограничению избирательных прав граждан России, что не в последнюю очередь определено несовершенством регионального избирательного законодательства, наличием в нем юридических коллизий. Подтверждается это и практикой деятельности органов государственной власти.
Таким образом, формирование единого избирательного законодательства является важной задачей, актуальность которой усиливается многократностью практического применения норм избирательного законодательства.
Вопрос создания единой, непротиворечивой системы избирательного законодательства невозможно решить без всестороннего научного осмысления основных направлений совершенствования регионального избирательного законодательства и с ним связанных проблем.
Все вышеизложенное свидетельствует о принципиальной важности затронутой проблемы в праве, что и оказало влияние на выбор темы и структуры диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы исследования
Вопросам соответствия регионального и избирательного законодательства в науке конституционного права уделяется определенное внимание. В последнее время появились работы, посвященные рассмотрению проблем регионального законодательства в контексте формирования единого правового пространства, в отдельных трудах рассматриваются вопросы качества региональных законодательных актов, возникающих юридических коллизий1. Вместе с тем, можно говорить о том, что среди них не встречается комплексных исследований по проблемам регионального законодательства.
Сергевнин С.Л. Региональное законодательство: правовые и социально-политические аспекты. — СПб., 1998; Жученко А.Я. Соотношение Конституций республик в составе РФ и Конституции России: проблемы теории и практики. - М.: Авиаиздат, 2001; Законодательство и правотворческий процесс в Свердловской области: состояние, проблемы, совершенствование / А.В. Гайда, М.Ф. Казанцев, К.В. Кисилев и др. - Екатеринбург: УрО РАН, 1999; Саликов М.С. Проблемы обеспечения единства правового пространства: российский и американский опыт / Проблемы формирования единого экономического и правового пространства в России / Под ред. НЛО. Власовой. - Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2000; Четверикова Л.В. О некоторых проблемах совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации (взгляд из субъекта Федерации) // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы: Информационно-методический бюллетень. — М.: Издание Государственной Думы, 2001, Ларин Б.В. Проблемы становления и развития избирательного законодательства Алтайского края / Избирательное право и избирательный процесс в субъектах РФ: состояние, проблемы, перспективы. — Барнаул: 2000; Миронов В.А., Виноградов А.Ф. Некоторые аспекты регионального законодательства // Журнал российского права. - 2001. - № 5; Сычев А.П. Нормотворчество субъекта РФ (на примере Новосибирской области) // Журнал российского права. - 2001. — № 1; Тихомиров Ю.А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. - 1997. — № 19-20; Игнатенко В.В. Закон о законах: Иркутский вариант. - Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1997 и др.
Встречаются лишь отдельные точки зрения на проблему компетенции субъектов Российской Федерации в регулировании вопросов избирательного права, на природу юридических коллизий в избирательном законодательстве. Однако вести речь о наличии фундаментального исследования, отражающего всю совокупность проблем регионального избирательного законодательства, причин их возникновения и способов решения, говорить вряд ли возможно.
Вопросы, затронутые в настоящем исследовании — лишь часть проблемы совершенствования избирательного законодательства. Отдельного внимания заслуживают вопросы качества федерального избирательного законодательства и юридические коллизии, возникающие внутри регионального избирательного зако н о дате л ьства.
Объектом исследования настоящей диссертации является избирательное законодательство как совокупность законодательных актов определенного характера, а предметом — компетенция субъектов Российской Федерации в регулировании вопросов избирательного права, правовое качество законодательных актов субъектов федерации о выборах и юридические коллизии, возникающие в избирательном законодательстве.
Цель и задачи диссертационного исследования
Целью данной работы является глубокое всестороннее изучение проблем правового обеспечения единства федерального и регионального избирательного законодательства как важного условия формирования единого правового пространства в Российской Федерации, определение факторов, влияющих на их возникновение и выработка рекомендаций по их разрешению.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи: - сформулировать понятия «региональное законодательство», «региональное избирательное законодательство», «юридическая коллизия», «противоречие», «несоответствие», «единство» и др.; — изучить особенности категории «региональное избирательное законодательство», основные этапы его становления, современного состояния; исследовать компетенцию субъектов Российской Федерации в регулировании вопросов избирательного права; рассмотреть свойства региональных законов о выборах, обусловливающих понятие их как качественных законодательных актов; выявить факторы, влияющие на возникновение юридических коллизий, дать классификацию видов юридических коллизий, существующих в избирательном законодательстве и рассмотреть их основные виды; рассмотреть организационно-правовые формы обеспечения единства избирательного законодательства и предложить рекомендации по предупреждению возникновения юридических коллизий.
Методологическая основа исследования
Для решения поставленных задач в работе использованы концептуальные положения диалектико-материалистического метода познания, а также общие и частнонаучные методы: исторический, системный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический и другие.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области общей теории права государства, отраслевых наук, а также политологов и философов: С.А. Авакьяна, Л.Г. Алехичевой, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, СМ. Бекетовой, А.А. Белкина, Р.Т. Биктагирова, Б.Я. Бляхмана, Л.В. Бойко, А.А. Большакова, Ю.С. Борцова, А.А. Вешнякова, И.В. Выдрина, И.Б. Вольфсона, А.В. Гайды, А. Я. Жученко, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, В.Б. Исакова, М.Ф. Казанцева, В.П. Калашникова, Л.М. Карапетяна, Д.Б. Каткова, С.Д. Князева, А.И. Козулина, Е.В. Колесникова, А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, Б.В. Ларина, А.И. Лепешкина, В.И. Лысенко, М.Н. Марченко, В.Д. Мостовщикова, З.А. Незнамовой, СВ. Полениной, В.Д. Перевалова, Н.В. Постового, М.С. Саликова, СЛ. Сергевнина, С.А. Солдатова, В.В. Сорокина, Ю.А.Тихомирова, И.А. Умновой, И.Г. Фролова, Т.В. Худойкиной, А.Ф. Черданцева, Г.Г. Чернобеля, Л.В. Четвериковой, М.А. Шафира, А.А. Югова, Е.А. Юртаевой и др.
Серьезный подход к обозначенной проблеме исследования демонстрируют ряд научных изданий, а именно: «Журнал российского права», «Российский юридический журнал», «Конституционное право: Восточноевропейское обозрение», «Законность», «Выборы», Вестник Центральной Избирательной комиссии» и другие, которые на своих страницах предоставляют возможность полемизировать в данном направлении научным и практическим работникам.
Нормативную основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, а также Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, акты Президента Российской Федерации, постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, иных органов государственной власти.
Научная новизна и теоретическая значимость диссертационной работы состоит в проведении комплексного монографического специально-юридического исследования проблемы правового обеспечения единства федерального и регионального избирательного законодательства. В работе более детально, чем в исследуемой литературе, рассматриваются особенности регионального избирательного законодательства, проблемы компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в регулировании вопросов избирательного права, понятие качества закона субъекта Российской Федерации о выборах, причины, влияющие на возникновение юридических коллизий в избирательном законодательстве и пути их преодоления. Предпринята попытка определить основные направления формирования целостной системы избирательного законодательства в России, основанной на авторской концепции совокупности актов законодательного характера.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения: 1. Сформулировано понятие избирательного законодательства Российской Федерации как совокупности актов законодательного характера, принимаемых специально уполномоченными органами государственной власти, либо путем референдума и направленных на установление, обеспечение и защиту избирательных прав граждан Российской Федерации. Региональное избирательное законодательство является составной частью избирательного законодательства России, формируется законодательными актами регионального уровня и призвано определять систему равных дополнительных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации, с учетом специфики того или иного субъекта федерации.
2. Определяющим фактором развития структуры избирательного законодательства является принцип федеративного устройства, который основан на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и единстве системы законодательства, заложенных в Конституции Российской Федерации. В работе предпринята попытка определить категорию «единство избирательного законодательства», которая основывается на следующих постулатах: приоритете федерального законодательства, повышении качественного уровня федерального и регионального избирательного законодательства и ликвидация имеющихся в нем юридических коллизий.
3. Предпринята попытка обосновать положение о том, что нормам федерального избирательного законодательства свойственна постепенная универсализация, что приводит к последовательному перераспределению полномочий из области совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в область компетенции Российской Федерации.
4. Проведен анализ объема полномочий федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в регулировании вопросов избирательного права применительно к уровню региональных и муниципальных выборов, на основе которого установлено, что теоретически вопросы избирательного законодательства относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, однако на практике избирательное законодательство в большей степени относится к исключительной компетенции Российской Федерации с присутствием лишь отдельных элементов регулирования со стороны субъектов Российской Федерации.
5. Исследование показало, что наличие в федеральном избирательном законодательстве некоторых отсылочных норм, уполномочивающих субъекты Российской Федерации в своих законах решать те или иные вопросы (например, установление порядка голосования по почте), порождает неопределенность в обеспечении избирательных прав граждан России, которая обусловлена тем, что на практике законы многих субъектов федерации о выборах такой возможности не предусматривают.
Исходя из существующих общих требований, предъявляемым к качеству регионального закона, были сформулированы свойства региональных законов о выборах, обусловливающих понятие их как качественных законодательных актов.
Изучение вопросов конституционности и легальности законов субъектов Российской Федерации о выборах дает основание говорить о необходимости законодательного регулирования таких категорий, как «противоречие» и «несоответствие» применительно к законодательству. В связи с чем сформулированы соответствующие дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы, содержащиеся в ней, могут быть использованы: в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и перспектив развития регионального законодательства; в законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в деятельности иных органов государственной власти и должностных лиц; в преподавании конституционного права Российской Федерации, избирательного права; при разработке и в преподавании спецкурсов по проблемам регионального законодательства, законодательной техники; при разработке методических рекомендаций для проведения обучающих семинаров, курсов специализации для участников законотворческой деятельности и избирательного процесса; при написании научно-исследовательских работ студентами юридических факультетов.
Апробация результатов исследования осуществлялась в ходе участия в проверке нормативных правовых актов Читинской области на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, работе в системе избирательных комиссий, ученых пособиях, программах, лекциях по курсу «Конституционное право России», «Избирательное право», «Региональное законодательство».
Основные теоретические выводы и предложения диссертационного исследования изложены в тезисах и докладах на научно-практических конференциях и семинарах: 4 межрегиональной научно-практической конференции, посвященной 200-летию МВД России (20-21 марта 2002 года, г. Чита); международной научно-практической конференции «Технические науки, технологии и экономика» (23-25 октября 2001 года, г. Чита).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и библиографии.
Региональное законодательство: вопросы теории
Термин «конституционные основы» применительно к характеристике регулирования федеральной конституцией различных общественных отношений достаточно активно используется в современной юридической литературе1. Предметом анализа при этом являются нормы Конституции Российской Федерации, их системное изложение в основном законе общества и государства. Для определения структуры конституционных основ законотворческой деятельности субъектов РФ важно понять, что в настоящее время включает в себя термин «законодательство» применительно к региональному правотворчеству, каким образом конституционные нормы способствуют формированию системы регионального законодательства. В этой связи важно определить объем и формы законодательной деятельности субъектов федерации, а учитывая специфику исследования, выделить отличительные свойства регионального избирательного законодательства и установить понятие и пределы компетенции субъектов РФ применительно к данному предмету исследования.
Становление новой российской государственности, совершенствование федеративных отношений вызвали к жизни качественно новое по содержанию явление — региональное правотворчество. Необходимым формально-юридическим условием для признания за субъектами федерации права на собственное правовое регулирование является закрепление такового в Конституции РФ 1993 года.
В соответствии с действующей Конституцией РФ сегодня формируется новая правовая система1, одним из важных элементов которой является региональное законодательство. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, устройство правовой системы в федеративном государстве подчинено целям и задачам федерации . Естественно, что правовая система в таком государстве — это целостный нормативный правовой массив, развивающийся на основе общих, единых для федерации и субъектов принципах. В России не может идти речь о наличии нескольких правовых систем. Правовая система одна, и формируется она на основе общих принципов3.
Структура российской правовой системы образуется, прежде всего, системой права и системой законодательства4. Система права, в свою очередь, выступает в качестве одного из важнейших факторов, определяющих построение и развитие системы законодательства. Система законодательства является внешним выражением системы права.
Развивающееся активными темпами региональное законодательство, посвященное институтам непосредственной демократии, имеет актуальное значение. От того, насколько качественным будет это законодательство, зависит единство правового пространства государства, а следовательно, будущее России.
Категория «единство» может рассматриваться как: а) полное сходство, совпадение; б) цельность, сплоченность, неразрывность; в) единое целое .
Представляется, что единство избирательного законодательства не следует отождествлять с полным сходством, совпадением федерального и регионального избирательного законодательства. Федеральное избирательное законодательство призвано создать незыблемую юридическую базу для реализации на всей территории гарантированного Конституцией Российской Федерации права избирать и быть избранным, а региональное законодательство позволяет произвести необходимую дифференциацию правового регулирования с учетом специфики того или иного субъекта федерации, повысить уровень защищенности населения, восполнить пробелы в федеральном законодательстве. Полное тождество избирательных законов, принимаемых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, ведет к ограничению гарантированного Конституцией Российской Федерации (пункт 2 статьи 5) права субъектов федерации на формирование собственного законодательства.
Следовательно, учитывая двухуровневую систему законодательства, существующую в России, целесообразно вести речь о цельности российского избирательного законодательства, его неразрывности. Другими словами, можно сказать, что избирательное законодательство должно обладать внутренним единством, организованностью, представлять единое целое, которое основывается на трех постулатах: приоритете федерального законодательства, повышении качественного уровня федерального и регионального избирательного законодательства и ликвидации имеющихся в нем юридических коллизий. В этом отношении важное значение в деле обеспечения единства имеет совершенствование законодательства.
От единства избирательного законодательства следует отличать его унификацию. В литературе имеется точка зрения о необходимости унификации избирательного законодательства как федерального, так и регионального уровня1. Суть унификации видится в единообразном регулировании сходных, однородных правоотношений, избирательных действий — таких, как: сбор подписей избирателей в поддержку кандидатов, инициатива проведения референдума, оценка подписных листов, условия регистрации кандидатов, порядок проведения предвыборной агитации и другие. Однако при этом нельзя забывать о том, что Россия является федеративным государством, и субъекты в регулировании избирательных отношений наделяются определенной компетенцией.
Современная правовая ситуация в России характеризуется тем, что в теории права отсутствует четкое определение понятия законодательства как на федеральном уровне, так и на региональном. Законодательство - специальный юридический термин, призванный точно и недвусмысленно отражать содержание отображаемого им понятия. Однако сложившаяся неопределенность в вопросе содержания данного понятия позволяет по-разному определять категорию «законодательство» как в науке, так и на практике.
На фоне отсутствия единой концепции в понимании законодательства заслуживает внимания работа А.А. Белкина «О категории законодательства»2. Рассматривая историю вопроса, А.А. Белкин отмечает, что ранее, в советской теории и практике законодательство охватывало всю систему нормативных правовых актов, включая Конституцию, законы, указы Президиума Верховного Совета, постановления Совета Министров3. Следовательно, при функционировании командно-административной системы руководствовались широким пониманием законодательства как совокупности законов и подзаконных актов.
В свете того, что в литературе подчеркивается известное сходство советского права с романской системой , это не очень ясно, поскольку особенностью романо-германской системы, как известно, является то, что в качестве главного источника выступает закон3. Поэтому, как отмечает тот же Р. Давид, при близком рассмотрении, выясняется различное отношение в странах романо-германскои системы и в советском праве к значению термина «закон» . В первом случае закон выступает в качестве наиболее ясного и удобного способа выражения норм права, а во втором - первенство закона связано с тем, что в нем видят наиболее естественный способ создания права, которое при этом отождествляется с волей правящих.
Сегодня же, по наблюдению А.А. Белкина, в отношении законодательства конкурируют два основных значения. Первое подразумевает систему нормативных правовых актов, в которую в странах романо-германской правовой системы входят Конституция, конституционные законы и законы. Во втором значении законодательство в Российской Федерации охватывает Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также указы Президента РФ5.
Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации: понятие, основные этапы становления, вопросы теории и содержание
Составной частью регионального законодательства является избирательное законодательство, которое наряду с общими для законодательства субъектов федерации чертами и свойствами характеризуется и своими особенностями.
В условиях становления в России демократического правового государства невозможно переоценить значение института выборов. Закрепив понятие народного суверенитета, Конституция Российской Федерации возводит выборы наравне с референдумом в узаконенную форму прямого народного волеизъявления (статья 3 Конституции). Через выборы граждане оказывают воздействие на формирование органов государственной власти и местного самоуправления и тем самым реализуют конституционное право на участие в управлении делами государства (часть первая статьи 32 Конституции РФ).
На территории Российской Федерации создаются и функционируют два уровня органов государственной власти: федеральный и региональный, а также органы местного самоуправления, которые согласно Конституции РФ и действующему законодательству, либо избираются, либо назначаются. На федеральном уровне прямым способом избирается глава государства -Президент и одна палата Федерального Собрания - Государственная Дума.
На региональном уровне при помощи выборов формируются законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти, возможность существования которых предусматривается законодательством соответствующего субъекта.
В настоящее время посредством выборов формируются следующие органы государственной власти субъектов федерации: законодательные (представительные) - однопалатные (Народное собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской республики, областная Дума Читинской области); - двухпалатные (Парламент Кабардино-Балкарской Республики, Государственный Совет - Хасе - Парламент Республики Адыгея Законодательное собрание Свердловской области; Конституционные Собрания (в Республике Мордовия, в республике Марий Эл и других)3.
Принцип выборности распространяется также на избрание высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Несмотря на масштабное реформирование российской избирательной системы, становление региональных избирательных систем, появление наряду с традиционными выборами новых их видов, теоретическое осмысление проблем избирательного права и избирательного законодательства, особенно регионального, не нашло должного места в науке конституционного права. По справедливому замечанию Б.Я. Бляхмана, научные публикации, статьи в средствах массовой информации в последние годы в основном либо отражали ход или статистические итоги избирательных кампаний, либо комментировали или сравнивали избирательные законы .
Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законодательство о выборах составляют Конституция РФ; Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; иные федеральные законы; конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации . Прежде чем разобраться с особенностями избирательного законодательства, необходимо уточнить, тождественны ли понятия «избирательное законодательство» и «законодательство о выборах». В имеющейся литературе присутствуют различные точки зрения3. Автор диссертации придерживается мнения, высказанного С.Д. Князевым, который различает эти категории4.
Возвращаясь к определению структуры избирательного законодательства, сформулированного в Федеральном законе, представляется спорным включение в него «иных нормативных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации», так как, при этом утрачивается приоритетное положение закона. В литературе специально оговаривается недопустимость определения в качестве источников избирательного законодательства подзаконных актов .
Однако существует и противоположная точка зрения, допускающая рассмотрение в качестве источников избирательного законодательства актов Президента РФ и исполнительных органов государственной власти по вопросам организации и проведения выборов .
Действительно, правовые акты Президента Российской Федерации, органов исполнительной власти могут иметь отношение к проведению выборов, но нельзя забывать о том, что такое возможно только в случае, если их принятие предусмотрено самими избирательными законами либо они создают необходимые условия для реализации избирательных прав граждан. Такие акты непосредственно не определяют сами эти права и не устанавливают собственно процедуры проведения выборов. Противоположный подход может привести к размыванию самого понятия избирательного законодательства .
Основой для развития всего избирательного законодательства является Конституция Российской Федерации. Именно она устанавливает избирательные права граждан России, закрепляя в статье 32, что все граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Возможны ли иные ограничения избирательных прав? Согласно статье 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Конституция РФ фиксирует также разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере избирательного законодательства. В пункте «в» статьи 71 Конституции России установлено, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. В то же время защита прав и свобод человека гражданина и находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации (пункт «б» статьи 72 Конституции РФ). Кроме того, согласно пункту «н» статьи 72 Конституции РФ, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации относится также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Не следует при этом забывать о статье 73 Конституции РФ, которая устанавливает понятие предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации.
Правовое качество законов о выборах в субъектах Российской Федерации
Вопросам качества закона в последнее время уделяется большое внимание. Это обусловлено правовой ситуацией в целом в стране и в каждом субъекте федерации, в частности. Особенностью данного исследования является рассмотрение проблем регионального избирательного законодательства, следовательно, речь пойдет о правовом качестве регионального закона.
Уяснение понятия и содержания категории «правовое качество регионального закона» невозможно без рассмотрения такой философской категории, как «качество».
В философском словаре качество определяется как «существенная определенность предмета, в силу которой он является данным, а не иным предметом и отличается от других предметов»1. То есть, качество есть то, что характеризует данный предмет как таковой, что отличает его от других предметов2.
Познание качества всегда начинается с познания отдельных свойств, признаков предмета. Свойство — есть способ проявления качества данного предмета, оно выражает лишь ту или иную сторону, часть. Соответственно, качество можно определить как единство всех свойств данного предмета3.
В соответствующей литературе понятие «качество закона» стало употребляться в конце 80-х - начале 90-х годов XX века1. Обусловлено это было, на мой взгляд, масштабностью развивающего законодательства, в том числе регионального. Возникла ситуация «погоня за количеством, а не за качеством». Однако, как отмечает Игнатенко В.В., постановке проблемы качества законов с относительно самостоятельным предметом научного анализа, способствовали активные исследования в 70-е годы различных аспектов эффективности законодательства, как на общетеоретическом уровне, так и в рамках отраслевых юридических наук - трудового права, гражданского права и процесса, административного права, земельного права, уголовного права и процесса, международного права и др.
В современной юридической литературе понятие «качество закона» употребляется в узком и в широком значениях3. Рассмотрение качества закона в узком значении предполагает изучение качества на трех основных уровнях: правового предписания, целостного закона и системы законодательства. В основе широкой трактовки качества закона находятся юридические, социальные и политические параметры качества закона. В данной ситуации уместно напомнить высказывание СВ. Полениной, которая качество повышения закона видит в трех плоскостях: юридической, социальной и политической4.
Однако диссертант в своей работе исследует только юридические характеристики качества регионального закона и в связи с этим разделяет точку зрения В.В. Игнатенко, который выделяет самостоятельную категорию юридической науки - «правовое качество закона»1, выступающую как вид качества закона. Эта категория призвана сфокусировать внимание исследователей, в основном, на правовых характеристиках качества закона, не умаляя при этом неправовые характеристики качества закона.
Используя за основу философскую категорию качества, как единства всех свойств предмета, можно определить правовое качество регионального закона как совокупность его определенных свойств. Что это за свойства?
В.В. Игнатенко выделяет применительно к качеству закона следующие свойства . Свойства правовой легальности — это правовые свойства его соответствия нормативно-правовым требованиям. Они отражают соответствие принятого закона нормам и нормотворческой компетенции данного закона, соответствие предписаний изданного закона предписаниям Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, а также предписаниям закона более высокой юридической силы. В литературе встречается и другая точка зрения на этот счет.
А.И. Козулин говорит о том, что самым важным показателем качества регионального закона является его конституционность3 и легитимность, и выделяет два аспекта этих понятий: предметный и содержательный4. Однозначно оценивать подобное суждение сложно. На мой взгляд, выделять конституционность как показатель качества регионального закона необходимо, а вот вести речь о легитимности нужно осторожно. Легитимность (лат. legitimus) - термин политологический и означает признание народом и политическими силами правомерности, законности политической власти, ее инструментов, механизмов деятельности, а также способов ее избрания . Связь легитимности с законом как бы опосредованная. Речь в данном случае может идти не столько о соответствии законам, сколько представлениям о них .
Ю.А. Тихомиров ведет речь о конституционности и законности правовых актов3. При этом, в качестве конституционных критериев он определяет: отражение конституционных идей и принципов, правильное использование конституционных понятий и терминов, принятие акта соответствующим органом (должностным лицом), учет акта в правовой системе, правильный выбор формы акта, соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, корреляция объема и содержания нормы Конституции и нормы соответствующего закона. К общим же критериям законности относит: правомочность субъекта, принимающего акт; соответствие содержания акта объему полномочий субъекта; правильный выбор формы акта; соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступление акта в силу.
Как видим, существенных различий между понятиями «конституционность», «законность» и «легальность» нет. И действительно, В.В. Игнатенко признает синонимами понятия «правовая законность закона» и «правовая легальность закона»4. Соглашаясь с ним, и принимая во внимание, что категория «правовая легальность закона» является более правильной с точки зрения русского языка, нежели категория «правовая законность закона», в своей работе автор будет оперировать именно понятием «правовая легальность закона».
Коллизии в избирательном законодательстве
Российское государство современного этапа развития характеризуется целым комплексом противоречий. Проявляются они в разных сферах жизни общества: политической, экономической, социальной, информационной и других. Многие противоречия при этом обусловлены федеративной природой России. От того, насколько грамотно урегулированы отношения между Центром и субъектами, между субъектами, зависит устойчивость федерации.
Развитие федеративных отношений в России происходит в законодательной плоскости федерации и регионов. Наличие двухуровневой системы законодательства не только способствует правовому регулированию внутрифедеративных отношений, но и порождает множество проблем. Параллельное формирование федерального и регионального законодательства неизбежно влечет возникновение и развитие определенного рода противоречий — юридических коллизий.
В Конституции РФ понятие коллизионного права закреплено применительно к одному из вопросов, отнесенных к предметам ведения исключительно федерации (пункт «п» статьи 71 Конституции РФ). Кроме того, во всем тексте основного закона имеется значительное количество норм, содержащих запреты, приоритеты, основания приостановления действия определенных нормативных правовых актов и т.д. Налицо, таким образом, формирующийся интерес государства к юридическим коллизиям и коллизионным нормам в качестве одного из основополагающих направлений деятельности.
В юридической литературе вопросу юридических коллизий уделяется значительное внимание1, есть необходимость изучения этой проблемы и в избирательном законодательстве федерации и субъектов.
Н.А. Власенко, делая обзор существующих мнений по вопросу, что представляет собой коллизия в праве, в качестве примеров приводит несколько точек зрения2. Так, Н.Г. Александров понимал под коллизией существование несколько норм, расходящихся по содержанию, М.Д Шаргородский - две несогласованные между собой нормы права, А.В. Мицкевич - одновременное действие различных норм по одному и тому же вопросу, С.С. Алексеев — противоречивость норм (законов) права. Сам Н.А. Власенко полагает, что, характеризуя коллизию, «нельзя ограничиваться указанием либо на противоречие, либо только на различие, поскольку коллизия может выступать и как первое, и как второе» .
Ю.А. Тихомиров юридическую коллизию представляет как юридическое противоречие между нормативно установленным правопорядком и противоправными действиями и актами, направленными на его изменение . К ним он относит: а) споры о конституционности и законности правовых актов; б) споры о компетенции государственных органов и должностных лиц; в) споры о правомерности действий государственных органов и должностных лиц; г) ошибочное произвольное толкование правовых актов.
З.А. Незнамова определяет коллизию «как отношение, возникающее не только между нормами права, но и между нормой права и актом ее толкования, а также между несколькими актами толкования». Однако, при этом оговаривается, что «чаще всего коллизия проявляется в виде отношений между несколькими нормами права» .
Как видим, единого мнения о том, что следует понимать под коллизией, в праве не сложилось. Обратимся к юридической энциклопедии. Коллизия (англ. collision) - это столкновение противоположных сил, стремлений4, т.е. иными словами - противоречие, конфликт.
Однако, с точки зрения автора, рассматривать содержание коллизии лишь только как противоречие — недостаточно. Выше уже упоминалось мнение Н.А. Власенко, что «противоречие» и «различие» нельзя рассматривать как некую противоположность друг другу , так как и то, и другое выступает в качестве свойств юридической коллизии. Таким образом, юридическую коллизию в избирательном законодательстве можно определить как отношение между нормами, возникающее по поводу регулирования одного блока общественных отношений — избирательных. Это, скорее, понятие собирательное, включающее в себя и случаи противоречия, и случаи различия между правовыми нормами федерального и регионального избирательного законодательства, а также внутри федерального и внутри регионального избирательного законодательства. Предметом рассмотрения данной работы являются юридические коллизии, возникающие между федеральным и региональным избирательным законодательством.
Н.А. Власенко останавливается отдельно на рассмотрении причин возникновения коллизий1. Выражая свою солидарность со сделанными им выводами, все же представляется важным еще раз рассмотреть причины возникновения юридических коллизий в избирательном законодательстве.
Причины возникновения юридических коллизий целесообразно подразделить на объективные и субъективные. Объективные - те, которые не зависят от воли федерального и регионального законодателя, поскольку они связаны с динамикой правоотношений во времени. Отношения в избирательном праве неизбежно эволюционируют, что влечет развитие норм, их регулирующих (например, возрастание роли политических партий в избирательном процессе, вообще в политической жизни, повлекло изменения в нормах Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в 2002 году). В продолжение сказанного, объективными причинами для возникновения коллизий при столкновении двух уровней избирательного законодательства следует считать изменения федерального законодательства.
Еще одна причина объективного характера, на мой взгляд, кроется в плоскости совместной компетенции Российской Федерации и субъектов федерации в регулировании вопросов избирательного права. Наличие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации, способных принимать законодательные акты — одна из особенностей России как федеративного государства. В числе факторов объективного характера также следует признать сложность предмета правового регулирования и недостаточный опыт законотворческой деятельности в регионах.
Причин субъективного характера гораздо больше. Прежде всего, это несовершенство федерального законодательства (нечеткое разграничение законодательной компетенции между законотворческими органами РФ и субъектов; наличие пробелов в федеральном законодательстве, неурегулированность некоторых важных вопросов на законодательном уровне; нестабильность федерального избирательного законодательства). В полной мере к числу причин такого характера следует отнести низкий уровень правовой культуры, отсутствие единой концепции правовой реформы в субъектах РФ, недостаточную подготовленность участников нормотворческой деятельности в большинстве субъектов федерации. Хотя, как показывает практика некоторых субъектов, и там, где законотворчеством занимаются не один десяток лет, (прежде всего республики), также характерно наличие серьезных юридических коллизий. Причины как объективного, так и субъективного плана, нельзя недооценивать. Их осмысление - важная задача юридической науки.
