Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методолого-теоретические проблемы систематизации к современной правовой науке
1. Общее представление о системе. Системология 13
2. Систематизация: понятие, виды, значение 24
3. Соотношение систематизации со смежными понятиями 48
Глава 2. Систематизация избирательного законодательства к современной России
1. Понятие, система, системность избирательного законодательства 72
2. Особенности систематизации избирательного законодательства 103
3. Развитие избирательного законодательства на федеральном уровне и степень его систематизации 115
4. Состояние систематизации регионального избирательного законодательства 142
5. Формы системогенеза избирательного законодательства 159
Заключение 169
Список использованных источников 171
Приложения 190
- Общее представление о системе. Системология
- Систематизация: понятие, виды, значение
- Понятие, система, системность избирательного законодательства
- Особенности систематизации избирательного законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Интересы целостности России как федеративного государства, устойчивого развития отечественной правовой системы требуют согласованности избирательного законодательства, формирующегося на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации. Это, в принципе не вызывающее возражений методолого-теоретическое положение, на практике порождает определённые сложности. К ним, в частности, можно отнести нормы избирательного права, изложенные в Конституции России лишь в общей форме, отсутствие стабильности в структуре законов о выборах, а также случаи, когда однотипные избирательные отношения по-разному регулируются в законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации. Не лишено недостатков избирательное законодательство и субъектов Российской Федерации, что подчёркивает необходимость дальнейшего совершенствования норм избирательного права. Кроме того, отсутствует концептуальный подход к дальнейшему развитию избирательного законодательства в целом. Вместе с тем углубление демократии, объективная тенденция к развитию народовластия обуславливают потребность в возрастании роли избирательного законодательства и усилении его эффективности.
Мировой опыт свидетельствует, что унификация правового регулирования субъектов федерации, сближение и согласованность содержания принимаемых ими правовых актов о выборах, по сути, составляют необходимые условия жизнеспособности федерации, достижения ею оптимальных форм управления такой сложной государственной структурой, какую она собой представляет. В этих условиях необходима единая теоретическая концепция развития научно обоснованной системы нормативных актов регионов, направленная на преодоление противоречий и несогласованности как федерального и
регионального законодательства в целом, так и избирательного законодательства. В связи с этим возникает потребность в специальных исследованиях, направленных на поиск оптимальной модели систематизации избирательного законодательства.
Применение системного подхода к организации правовых актов и правовых норм, регулирующих выборы и межвыборные отношения, позволит им создавать единое правовое пространство и взаимообеспечивать друг друга в процессе юридического регулирования. Следовательно, сегодня необходимо совершенствовать не только отдельные правовые акты и правовые нормы о выборах, но и всю систему избирательного законодательства, в первую очередь в целях установления полноценных системных связей и устранения противоречий и пробелов правового регулирования.
В силу своей природы и функций система правовых актов должна развиваться в направлении логической законченности, непротиворечивости, цельности. Такая система должна нести в себе оптимальные рычаги стабильности, четкости и ясности, иерархичности и внутренней согласованности. Но сегодня есть объективные сложности в развитии этой системы, обусловленные, в частности, тем, что достаточно интенсивное правотворчество и стремительное нарастание потоков юридической информации влекут негативные последствия. Так, с увеличением количества законов растет коэффициент противоречивости, непоследовательности нормативных правовых актов, принимаемые акты зачастую плохо согласуются с существующими нормами.
Все эти, ставшие уже традиционными для российского законодательства проблемы, выявляют сравнительно новые подходы для совершенствования правотворчества и правоприменения. Сегодня успешно разработать новый систематизированный акт, а также осуществить поиск необходимого нормативного правового акта невозможно без использования компьютерных технологий и средств. Принятие новых актов,
совершенствование (упорядочение) действующего законодательства в целом или в той или иной его части - весьма трудоемкая и длительная процедура. Следовательно, нужно настойчивее добиваться применения правовых информационных систем на основе современных технологий, базирующихся на возможностях ЭВМ. На основе существующих и действующих информационных правовых систем, таких как «Кодекс», «Гарант», «КонсультантПлюс», можно вполне успешно осуществлять систематизацию федерального и регионального законодательства, разрабатывать сборники законов, своды законодательства. В настоящей работе внимание уделено только избирательному законодательству. Однако наиболее удачные формы систематизации этой области законодательства могут применяться и при решении актуальных вопросов систематизации всего российского законодательства.
Данное исследование нацелено на решение обозначенных выше проблем. Все это в совокупности и определяет актуальность нашей работы.
Степень научной разработанности темы. При решении основных исследовательских задач, поставленных в диссертации, были проанализированы и обобщены труды отечественных ученых.
Проблемы, связанные с развитием законодательства, его системностью, унификацией правового материала привлекают внимание теоретиков-правоведов, учёных-государствоведов и специалистов других отраслевых научных дисциплин. Исследование систематизации, ее назначения и основных форм, имеет в отечественной науке весьма прочные традиции. Достаточно назвать имена таких известных ученых, как А.С. Пиголкин, Д.А. Керимов, А.Н. Иодковский, И.Л. Брауде, В.М. Баранов, СВ. Поленина, Т.Н. Рахманина, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина, Т.В. Худойкина, А.Ф. Шебанов и др.
Вопросу системного подхода к исследованию права и законодательства посвящены труды, как С.С. Алексеева, И.В. Блауберга, А.И. Бобылева, В.П. Евдокимова, В.М. Костылева, А.В. Кузьменко, В.К.
6 Самигуллина, Л.Б. Тиуновой, А.Ф. Черданцева и др. Их работам, многие из которых изданы ещё в 70-х годах XX в., методологии, понятийно-категориальным элементам в данном исследовании уделяется особое внимание, поскольку наиболее важные и высоко значимые теоретические выводы и положения, раскрывающие сущность системы, её основных качеств, системности законодательства и системы права в целом, не утратили своей актуальности и сегодня.
Проблемные аспекты развития избирательного права и избирательного законодательства исследуются в трудах видных российских ученых-юристов, специализирующихся в вопросах публичного права: С.А. Авакьяна, Л.Г. Алехичевой, Р.Т. Биктагирова, СВ. Большакова, Ю.А. Веденеева, А.А. Вепшякова, М.В. Гришиной, Д.Б. Каткова, С.Д. Князева, В.И. Лысенко, В.И. Наумова, А.Е. Постникова и др. Эти авторы, исследовав особенности правового регулирования важнейших общественных отношений, внесли ценные предложения, направленные на дальнейшее совершенствование правовой базы выборов. Однако, в отличие от учёных-теоретиков, специалистов в области избирательного права вопросы системности избирательного законодательства волнуют в меньшей степени, и в своих работах аспекты обеспечения согласованности и непротиворечивости законодательства о выборах они затрагивают вскользь, наряду с другими проблемами. Вопросы систематизации законов о выборах если и рассматриваются, то только с традиционных позиций, а творческий подход в части использования методов современной систематизации правового материала посредством компьютерных технологий представлен слабо.
Цель и задачи исследования. Цель нашего диссертационного изыскания состоит в объективном и комплексном анализе состояния системы избирательного законодательства Российской Федерации через призму системности входящих в её состав правовых норм, а также разработке теоретических рекомендаций по применению различных
вариантов юридической техники для преодоления сложившихся проблем и совершенствования правового регулирования выборов на всех уровнях.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:
— раскрыть содержание понятий, имеющих теоретическое значение для
настоящего исследования: «система», «систематизация»,
«законодательство»;
— изучить актуальные методологические и теоретические проблемы
современной правовой науки в области систематизации;
исследовать понятие «избирательное законодательство» и выделить его состав;
уточнить, какие нормативные правовые акты, составляющие источники избирательного права, входят в систему избирательного законодательства, проанализировать системность составляющих её правовых норм;
рассмотреть степень систематизации законов о выборах Российской Федерации и субъектов Федерации;
— сформулировать предложения по систематизации федерального и
регионального избирательного законодательства.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования органов государственной власти и местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы конституционного права, избирательного права и другие нормы из смежных с ними отраслей права, а также практика применения норм избирательного права в процессе организации и проведения в России выборов всех уровней.
Методологической основой исследования является комплекс общенаучных (системный, сравнительный, статистический) и специальных методов познания правовой и общественно-политической действительности. Наиболее полно используются системный и сравнительно-правовой методы,
а также метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному. Общенаучные методы используются при рассмотрении и анализе понятий «система», «законодательство», «избирательное законодательство», выделении критериев, определяющих системность законодательства, раскрытии сущности систематизации, её видов (форм). Нормативно-логический и сравнительно-правовой методы применялись в процессе анализа нормативных правовых актов. Ряд выводов основан на собственном опыте работе в участковых избирательных комиссиях.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы судебной практики, принятые по основным этапам избирательного процесса, а именно: решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, связанные с проведением выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной думы Федерального собрания РФ, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.
Использовались различного рода источники информации: Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов РФ; действующее законодательство о выборах органов власти как федерального, так и регионального уровней; подзаконные нормативные акты (указы Президента РФ по вопросам организации и проведения выборов, нормативные акты Центральной избирательной комиссии РФ и избирательных комиссий субъектов РФ); публикации о выборах в научных журналах, центральной и местной периодической печати, монографии и другие отдельные издания.
Научная новизна исследования определяется предметом и целью исследования, постановкой основных проблем и подходом к их решению. В работе сформулированы основы концепции развития избирательного законодательства, в которой особое внимание уделено юридико-техническим и технологическим аспектам согласованного и непротиворечивого функционирования избирательного законодательства на
общефедеральном и на региональном уровнях, взятых в единстве различий и взаимодействий.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Сформулировано определение понятия «избирательное
законодательство». Это совокупность федеральных и региональных законов,
взятых в единстве, и обеспечивающих осуществление конституционного
права граждан избирать и быть избранными в органы государственной
власти и в органы местного самоуправления.
2. Сделан вывод о том, что избирательное законодательство в
приведенном смысле составляет отрасль конституционного
законодательства как проявления конституционного права, представленного
в качестве одной из важнейшей частей системы постсоветского права в
целом.
Положение о том, что хотя, согласно действующей Конституции РФ, вопросы правового регулирования организации и проведения выборов отнесены к исключительному ведению Российской Федерации, а также к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов как в законодательстве, так и на практике можно встретить различные понимания и подходы к ним. В этой связи в Конституции РФ следовало бы закрепить более четкие границы разделения компетенции по данному вопросу между федерацией и регионами. Так, п, «н» ст. 72 Конституции России было бы лучше изложить в редакции: «установление конкретных избирательных процедур по выборам в федеральные органы государственной власти, в государственные органы субъектов Российской Федерации, в органы местного самоуправления и обеспечение гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации».
Сложившаяся система избирательного законодательства имеет ряд недостатков, негативно отражающихся на ее качестве. В целях преодоления этой деформации избирательного законодательства необходима его систематизация с учетом правовых ценностей и принципов федеративного
государства. Достаточно динамичное законотворчество в сфере избирательного права не препятствует проведению систематизации избирательного законодательства, поскольку она возможна и в переходных условиях.
5. Кодификацию избирательного законодательства, проведенную в
некоторых субъектах Российской Федерации, можно считать вполне
оправданной, поскольку правовое регулирование выборов одним правовым
актом имеет дополнительные преимущества, обусловленные
необходимостью привести региональное избирательное законодательство в
соответствие с федеральным с учетом внесенных в него изменений и
дополнений. В Избирательных кодексах ряда субъектов РФ имеются,
нуждающиеся в устранении, недостатки в части разделения процедуры
выборов, референдума и отзыва, а также построения структуры кодекса,
которые желательно устранить.
6. Предлагаются конкретные меры, направленные на создание единой
взаимосвязанной стабильной системы законов о выборах и правовых норм,
имеющих отношение к выборам и межвыборному периоду: 1) на основе
современных правовых технологий и новейших достижений компьютерной
техники сформулирована модель основ избирательного законодательства
(консолидированного акта); 2) разработана структура избирательного
кодекса субъекта РФ с делением на общую и особенную части; 3)
предложено вычленить нормы о референдуме, содержащиеся в Федеральном
законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан РФ», а затем соединить их в одном
кодифицированном законе, так как выборы и референдум - различные
правовые образования.
Практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в следующем: 1) сформулированные в нём выводы и рекомендации могут быть полезны для дальнейшего совершенствования правового регулирования организации и проведения
11 выборов в Российской Федерации и правового регулирования общественных отношений в межвыборный период; 2) положения и выводы, которые сделаны в работе, в известной степени могут быть использованы в процессе разработки федеральных, региональных и локальных нормативных актов, направленных на обеспечение системности избирательного законодательства.
Значение диссертации состоит также в том, что её материалы могут быть использованы в процессе преподавания курсов теории государства и права, конституционного и избирательного права, а также при подготовке учебных программ, учебных пособий для студентов, методических рекомендаций для разработчиков избирательного законодательства.
Апробация материалов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Башкирского государственного университета. Материалы исследования используются автором при чтении курса «Избирательное право» на юридическом факультете Восточного института экономики, гуманитарных наук, управления и права, в котором одна из частей посвящена раскрытию современного состояния избирательного законодательства, а также перспективам его развития и совершенствования.
Некоторые положения, выводы и предложения опубликованы в ряде научных статей, в тезисах научных сообщений, а также выступлениях на нескольких конференциях: межвузовской научно-практической конференции: «Современное состояние российского общества и актуальные проблемы борьбы с правонарушениями» (Уфа, 16 ноября 2000 г.), IV международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики и права России и стран СНГ - 2003» (Челябинск, 10-11 апреля 2003 г.), VI международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2004» (Челябинск, 1— 2 апреля 2004 г.), межвузовская научно-практическая конференция «Место
юридического образования в формировании гражданской зрелости общества и правопорядка как основ национальной безопасности России» (Уфа, 24 марта 2005 г.), международной научно-практической конференции «Современные проблемы публично-правового и частно-правового регулирования: теория и практика» (Уфа, 31 марта - 1 апреля 2005 г.).
Основная часть исследования представлена в научной работе «Избирательное законодательство: система, системность, систематизация» которая по результатам конкурса на лучшую работу по вопросам избирательного права и избирательного процесса в 2004/2005 учебном году, организованного Центральной избирательной комиссией Российской Федерации среди студентов и аспирантов высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) Российской Федерации, отмечена дипломом.
Структура диссертации определяется объектом, целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений.
Общее представление о системе. Системология
Началом исследований в области общих теорий систем можно считать первые представления о системе, возникшие ещё в античной философии и науке. Они сводились к упорядоченности и цельности бытия (Платон, Аристотель), сумме знаний (Эпикур) и их аксиоматизируемости (стоики, Евклид). Вплоть до середины XIX в. понятие «система» передавало смысл целого, единого. В дальнейшем по мере развития науки и техники в начале XX в. произошло наполнение понятия «система» новым содержанием. Был сформулирован ряд конкретно-научных принципов анализа систем, введены понятия биосферы (В.И. Вернадский), ноосферы (Э.Леруа, П. Тейярфе Шарден), самоорганизующихся систем (У. Эмби). В физике, химии, биологии изучались сложные динамические системы. Появляются первые ЭВМ, развитие которых опирается на кибернетику (Н. Винер) как науку об управлении и связи в живом организме и машине. Кстати, становлением системного подхода мы обязаны именно кибернетике, поскольку в своей основе этот подход представляет собой известное обобщение кибернетики, распространение её концептуальных идей на различной сложности образования. В нейрофизиологии и психологии возникает теория функциональных систем (И.М. Сеченов, П.К. Анохин), физиология активности (Н.А. Бернштейн). Рассмотрение языка как системы в лингвистике порождает новое направление - семиотику (Ф. Де. Соссюр). То есть практически в каждом научном направлении появляются задачи, требующие выработки принципиально нового подхода к исследованию изучаемых объектов как целостных систем.
В конце 40-х гг. XX в. зарождается общая теория систем (Л. Берталанфи, М. Месарович), дальнейшее развитие которой создало предпосылки возникновения ряда направлений - системотехники, структурного анализа, а также системного подхода как наиболее полно отражающего принципы системности.
Система есть форма представления научного познания. И в этом смысле она является фундаментальной и универсальной категорией.2 В настоящее время термин «система» является одним из наиболее популярных и широко употребляемых понятий. Нет такой области человеческой деятельности, где бы не использовался этот термин. Такой «системный бум» свидетельствует об универсальности и целесообразности применения данного понятия. Однако здесь имеется и своя негативная сторона: до сих пор учёными не выработано единого представления о системе, ее сущности, свойствах, соотношении с другими категориями диалектики.
Ориентировочные сведения о системе можно черпать из источников, где без чёткого определения обойтись невозможно. Общепризнанным является понятие системы, изложенное в Большой советской энциклопедии: « ... цельное, составленное из частей; соединение, множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которые образуют определённую целостность, единство».3 В философском словаре читаем: система есть «множество элементов, образующих посредством связи и отношений между собой определённую целостность, единство»4.
Действительно, система - это всегда целое, обладающее самостоятельностью, хотя бы относительной, отграниченное от других образований, способное в осуществлении заданной ей программы функционировать автономно. Но, безусловно, система обладает и множеством других характерных для неё признаков, хотя в приведенных выше определениях они не указываются. Здесь затрагивается один из наиболее дискуссионных при исследовании систем вопросов — о соотношении понятий «система» и «целое», «целостность». Дело в том, что большинство ученых предполагают, что система и целое неразличимы либо их различие несущественно. В противовес выступает точка зрения, согласно которой целое есть особого рода система.1 Определённого результата в исследовании этих понятий добился В.П. Евдокимов, полагающий, что «многообразие мира можно расчленять на целые, можно на системы, вкладывая в эти понятия один и тот же смысл. Но «делить» мир на системы представляется более удобным с точки зрения практического использования термина, а термин «целое» можно использовать для обозначения тех качеств системы, которые мы стремимся выделить и показать».2 Системы можно классифицировать на:
Систематизация: понятие, виды, значение
Понятие «система» и «систематизация» неразрывно связаны между собой, поскольку под систематизацией принято понимать деятельность, направленную на обработку материала по определённой системе. С точки зрения логики, систематизировать означает располагать в определённом порядке, в определённой последовательности. Систематизация, таким образом, является для системы своеобразной функцией, обеспечивающей последовательность расположения составных элементов. Причём она получает применение не только в действующих системах, но и во вновь создаваемых. Систематизация выступает и как средство, обеспечивающее качественность системы её основных признаков (системности, целостности). Данная деятельность применяется в целях обеспечения согласованности элементов, их взаимосвязи, устранения противоречий и ликвидации пробелов, т.е. совершенствования структуры системы в целом. При этом речь идёт не просто о систематике, т.е. о какой-либо классификации или группировке предметов и явлений, а именно о деятельности, способствующей совершенствованию действующих и создаваемых систем. То есть в кратком выражении систематизация может быть обозначена как «приведение в систему».
Термин «систематизация» в правовой науке используется для обозначения процесса упорядочения и совершенствования действующего нормативно-правового материала. Чаще всего данную деятельность правоведы связывают с облечением действующего законодательства в определённую форму (кодекс, основы, собрания, уставы и т.д.). Реже этот термин используют при систематизации права. Но наибольшее распространение получила именно систематизация законодательства. В юридической литературе она обозначается как деятельность по упорядочению действующих законов, всех нормативных актов, приведение юридических норм в упорядоченную, согласованную, цельную систему.1
Систематизация законодательства использовалась ещё в древности, а одним из первых примеров систематизации законодательства является Свод законов шумерского правителя Ур-Нумму (2050 г. до н. э.). Надо сказать, что этот свод издан по меньшей мере на 300 лет раньше знаменитого кодекса законов вавилонского царя Хаммурапи (XVIII век до н. э.).
В Римской Империи (в V веке) также предпринимались попытки систематизировать огромный правовой материал, накопленный римлянами за несколько столетий. Главным итогом этих усилий стал знаменитый Свод Юстиниана, подготовленный в Византии в VI веке.2
Во Франции основные кодексы разработаны в период Консулата и Империи: гражданский кодекс (в 1804 г.), гражданско-процессуальный кодекс (в 1806 г.), уголовно-процессуальный кодекс (в 1808 г.).
В США первые шаги в систематизации законодательства начали предприниматься в начале ХГХ в. В 1814 г. Конгресс США принял закон об издании полного хронологического собрания законов Соединённых Штатов Америки.
В России до революции 1917 г. наиболее известными систематизированными работами являются: Соборное Уложение (1649 г.), Свод законов, изданный в первой половине XIX века, а также хронологический сборник — Полное собрание законов.
Даже в государствах, где, казалось бы, всё решает прецедент, роль законов достаточно велика, в них также часто прибегают к систематизации законодательства. В Великобритании, например, где господствуют традиции не романо-германского, а прецидентного права, со времён Ричарда III (1483 г.) принято издавать сессионные или годовые тома публичных законов (статутов).
Систематизация законодательства получила распространение как собирательное понятие, именно так оно употребляется в юридической литературе. Основными считаются три её вида: инкорпорация, кодификация, консолидация. Некоторые, учёные включают сюда также и учёт нормативных актов, справочно-информационную работу. Однако, они (эти виды), по нашему мнению, хотя и содержат общие признаки систематизированной работы, тем не менее не могут выступать как самостоятельные виды систематизации, ибо данная деятельность, как правило, является только подготовительным этапом к началу проведения систематизации нормативного материала. Это всего лишь сбор действующих нормативных актов, их обработка и составление по определённой системе, а также хранение, составление каталогов, размещение по рубрикам, выдача информационных данных, справок заинтересованным лицам. То есть она, прежде всего, затрагивает систематику нормативного материала, механическую деятельность, не требующую специальных правовых знаний, способствует лучшему учёту нормативных актов, но, тем не менее, не может претендовать на глубокий анализ действующей системы правовых актов и, что немаловажно, не обеспечивает их согласованность.
В связи с этим необходимо раскрыть основное содержание трёх указанных видов систематизации.
1. Инкорпорация (лат. incorporation, от incorporare - воплощать; англ-incorporation) — это процесс сведения к единству нормативно-правовых актов без изменения их содержания. Здесь допускаются лишь изменения внешнего, редакционного или технического характера (например, исправление типографических опечаток и грамматических и синтаксических ошибок в законодательном тексте, исключение правовых актов или их частей, формально отменённых последующих законодательством, опущение подписей под законодательными актами). В принципе инкорпорация представляет собой постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции.
Понятие, система, системность избирательного законодательства
Современный подход к системе права и ряду составляющих его отраслей права вызывает немало дискуссионных вопросов, одним из которых является определение места избирательного права в российской системе права. Появление интереса к избирательному праву обусловлено начавшимися ещё в середине 1980-х годов демократическими преобразованиями в сфере реализации избирательных прав граждан, появление новых электоральных отношений. Своеобразным толчком к полемике стало формирование совершенно нового избирательного законодательства, отправной точкой которого стала Конституция Российской Федерации 1993 года.
Если следовать теории права, то законодательство является формой права и одним из источников его развития. Поэтому исследование понятия «избирательное законодательство» напрямую связано с правовой природой избирательного права, научное обозначение которого связано с определёнными тонкостями. К.В. Арановский обозначает избирательное право в качестве института: «под избирательным правом подразумевается институт, т.е. совокупность норм, регулирующих порядок и условия формирования выборных органов, замещение выборных должностей».1 С ним солидарен и М.В. Баглай: «В Конституции РФ, например, нет раздела об избирательном праве, но это, безусловно, один из основных институтов конституционного права».2 Однако А.Е. Постников находит, что «обширность правового регулирования выборов в Российской Федерации, обилие актов избирательного законодательства и достаточно чёткая структурированность правовых институтов, входящих в избирательное право, позволяет утверждать, что оно является не институтом, а подотраслью конституционного права».
В последнее время появились публикации, в которых авторы выделяют избирательное право в самостоятельную (комплексную) отрасль права, используя в качестве характеристики предмет и метод правового регулирования. В основе такой точки зрения лежат рассуждения о том, что в избирательном праве соединяется правовой материал различных отраслей права (конституционного, административного, финансового и др.) и данная группа правоотношений образует особую систему, которая присуща именно избирательному праву и составляет специфику его предмета.4 Кроме того, дополнительным аргументом в пользу определения избирательного права как самостоятельной (комплексной) отрасли права служит выбор методов правового регулирования: оно уже не может обходиться исключительно конституционно-правовыми методами и активно формирует собственный арсенал методов, а также использует методы, присущие другим отраслям права.
С определённой точки зрения нам понятно желание специалистов видеть избирательное право самостоятельной отраслью, ибо это открывает им более широкие возможности для теоретических обоснований. И всё же приоритетным в подходе к «набору» отраслей, входящих в систему права, должно быть мнение теоретиков. В первой главе приводилось мнение специалистов в области теории государства и права по данному вопросу, их точку зрения разделяют и некоторые учёные, занимающиеся проблемами публичного права. Наметившийся процесс «отпочкования от конституционного права как отрасли права новых отраслей, таких как парламентское право, избирательное право, конституционное правосудие»2 вызывает опасения, поскольку конституционное право может остаться без своих основных институтов, что, отмечает В.Т. Кабышев, ни к чему хорошему не приведёт, так как на это нет достаточных научных оснований. Вместе с тем определение места избирательного права в системе права
Особенности систематизации избирательного законодательства
Определённая сложность и неоднозначность решения вопроса о систематизации избирательного законодательства обусловлена несколькими аспектами. Проанализируем основные из них.
Во-первых, разделение системы избирательного законодательства по субъекту правотворчества (субъектному признаку) и по уровню регулируемых выборов (предметному признаку) порождает научные дискуссии о целесообразности проведения систематизации актов, регулирующих выборы.
Рассмотрение системы избирательного законодательства (федеральное и региональное правотворчество в сфере регулирования выборов) породило мнение о невозможности осуществления кодификации федерального избирательного законодательства вследствие разграничения предметов ведения между Российской Федерации и её субъектами в вопросах регулирования избирательных прав. Как полагает А.Е. Постников, систематизировать федеральное избирательное законодательство в виде кодекса нецелесообразно.1 Федеральное регулирование вопросов, связанных с организацией и проведением выборов всех уровней не позволяет механически объединить их в кодекс. Так, Федеральный избирательный кодекс мог бы объединить в себе только содержание двух федеральных законов: «О выборах Президента Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Невозможность включения сюда Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» объясняется регулированием им наиболее общих вопросов избирательного процесса по выборам в государственные органы и органы местного самоуправления, а также и проведение референдумов. Принятие федерального избирательного кодекса в данном случае повлекло бы сужение сферы действия данного закона до регулирования выборов, проводимых в субъектах Российской Федерации. Это в свою очередь будет означать снижение универсальности регулирования избирательных прав граждан. Кроме того, объединение в одном законодательном акте процедур избрания Президента Российской Федерации и Государственной Думы может кардинально изменить традиционную для России структуру избирательных законов, которая всегда отражала последовательность стадий избирательного процесса. Неизбежно возникнет проблема применения общих норм кодекса к особенностям выборов президента и депутатов парламента. Все это, по мнению А.Е Постникова, затруднит работу с законодательством избирательных комиссий (и прежде всего участковых) и иных субъектов избирательного процесса.1
Что касается систематизации избирательного законодательства субъектов Российской Федерации, то принятие ими избирательных кодексов вполне оправдано. В соответствии с Конституцией РФ на федеральном уровне может быть урегулирован лишь ограниченный круг вопросов проведения выборов в субъектах Российской Федерации. Поэтому полное систематическое регулирование всех аспектов выборов, проводимых в субъектах РФ, возможно только в форме их законодательных актов, принимаемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, в том числе и в форме избирательных кодексов субъектов РФ. Региональный законодатель может урегулировать в одном кодифицированном акте все виды выборов (кроме федеральных), проводящихся на территории субъектов РФ.
В настоящее время в 18 субъектах Российской Федерации избирательное законодательство в целом кодифицировано. Кодексы регулируют выборы всех уровней, в Костромской области приняты два кодекса — избирательный кодекс и кодекс о референдумах, в некоторых субъектах кодексы регулируют не только выборы, но также референдум и отзыв.
Сегодня положения действующей Конституции РФ не позволяют принять избирательный кодекс, распространяющийся на все выборы, проводимые в Российской Федерации, в связи с разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Поэтому данная задача может быть выполнена лишь при условии изменения Конституции РФ в части разграничения предметов ведения, что как следствие приведёт к существенным изменениям федеративного устройства России.
