Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Исторические и государственные основы законодательства об административных правонарушениях .
1. Законодательство об административной ответственности - история теории вопроса .
2. Административная ответственность по Кодексу РСФСР об административных правонарушениях .
3. Общая характеристика изменений и дополнений, внесенных в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (1985 г.-1997 г.)-
ГЛАВА II. Проблемы и основные перспективы совершенствования законодательства об административной ответственности .
1. Субъекты административной ответственности 115 - 140
2. Общая характеристика системы мер административных взысканий по российскому законодательству . 141 - 163
3. Основные направления совершенствования законодательства Российской Федерации об административной ответственности. 164 - 187
Заключение 188 - 191
Список использованной литературы 192 - 210
- Законодательство об административной ответственности - история теории вопроса
- Административная ответственность по Кодексу РСФСР об административных правонарушениях
- Субъекты административной ответственности
- Общая характеристика системы мер административных взысканий по российскому законодательству
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в государстве актуальность всякого исследования в области общественных наук и юриспруденции в частности определяется соответствием его задач целям, которое ставит перед собой государство, общество, законодательство. Вся система социальных отношений, государственных структур, общественных институтов, идеология, нравственные устои, правовая система претерпели разрушение. Построение нового требует осмысления, анализа и выработки тех концептуальных положений, которые позволили бы осуществлять правовое регулирование в соответствии с задачами и возможностями общества данного периода. Этот постреволюционный период государства, принявшего Основной закон, характерен сложной системой общественных связей, столь естественной для переходного периода. Провозглашение в Конституции - Российской Федерации как демократического правового государства, обязывает найти собственную национальную модель такого государства. Несомненно, что говорить сегодня об уже состоявшемся правовом и демократическом государстве вряд ли возможно. Следует трезво оценивать сложившуюся ситуацию. Думается, что в стране отсутствует социально-экономические и политические условия, а также должный нравственный и культурный уровень гражданского общества, позволяющий реализовывать идеи и принципы правового государства. Прежде того, в стране должно сложиться нравственное гражданское общество, способное решить такую задачу. Нынешнее общество, разделенное групповыми интересами, обидами, моральными сломами, экономической и финансовой зависимостью, отрицанием морали и права не способно сейчас создать нравственную форму существования общества. Должен быть период времени, позволяющий создать и развить новую идеологию, новые принципы, правосознание, культуру и систему права1. В то же время создание условий и предпосылок для правового государства есть задача долгого переходного периода. Безусловно, это проблема более социально-экономическая, даже политическая нежели правовая. Однако законодательство как и всегда служит средством ее разрешения. Движение к новому государству, правовому, предполагает и совершенствование системы права и законодательства и их приоритетов2. Ответственность всегда являлась сложным для правового исследования институтом, но еще более сложным для законодательного оформления он является сейчас, в это переломное время, когда черты нового общества не ясны и не получили всеобщего признания, и взаимопонимания.
Закрепление в Конституции РФ ряда принципов определенным образом очерчивают перспективы законодательного разрешения конституционных положений ответственности, но это только подходы, подступы в разрешении. Самым значительным является вопрос о соотношении полномочий федерации и ее субъектов в части наделения их законотворческой инициативой по предметам совместного ведения. Если рассматривать административную ответственность в границах административного законодательства, то следует определиться и в этом вопросе. Единству и стабильности правовой системы не содействует наделение всех субъектов законодательными полномочиями, особенно в сфере установления административной ответственности. Существовавший многие годы взгляд на нее как на универсальное средство правового регулирования, воспринят в настоящее время многими субъектами и реализуется в потоке, принимаемых ими, нормативных актов. Но если относительно ряда сфер хозяйственной и финансовой деятельности субъекты имеют различия, то относительно административной ответственности их не существует. Ибо статус граждан РФ един и определен в Конституции РФ. Кроме того, отмечается недостаточный уровень правовой культуры и знаний местных властей, некоторые из которых отменяют нормы федеральных актов, устанавливают собственные системы законодательства об административной ответственности. Как же быть с законностью в таком случае, как сопоставить с положениями Конституции. Отсутствие опыта и правовых традиций в этом отношении только усугубляют дело и ведут к нарушению прав граждан РФ. Защита прав граждан самая основная задача власти и прежде всего власти законодательной. Но действующего и действенного механизма защиты прав пока в государстве нет. Не определен он в достаточной степени и в законодательстве. Да и введение определенных процессуальных гарантий, прав на обжалование решений органов исполнительной власти отнюдь не означает повсеместного и правильного применения данных норм и не указывает на появление правового государства. Это только начало разработки ведущих положений защиты прав граждан.
Ответ на многие проблемы должна дать наука административного права, административная деликтология. Только в единстве и органической связи с закономерностями и тенденциями общественного развития в целом могут быть поняты и объяснены, развиты и преобразованы правовые системы, институты и отношения, отвечающие современным потребностям.1
Таким образом, поиск путей оптимизации законодательства об административной ответственности, представляет особую значимость и актуальность для настоящего момента и основывается на законодательном разрешении целого ряда вопросов конституционного и административного права. В числе неурегулированных вопросов такие важнейшие как соотношение центра и субъектов федерации, отсутствие социально-правового механизма обеспечения прав граждан, трансформация правовой системы, органов юстиции и юрисдикции, переработка основных положений административной ответственности.
Особенно важным представляется разрешение этих вопросов для субъектов федерации, чье законодательство только формируется, и именно здесь нужна определенность и стабильность. Немаловажной является и проблема обеспечения действенности права1. Как показали результаты законотворческой деятельности в России и практика правоприменения, принятие законов не означает обязательности действия их норм, их применения всеми и с соблюдением всех требований и положений. Правовой нигилизм, политическая нестабильность, постоянная борьба за власть, часто присутствующая безнаказанность, рост преступности, криминальный фон ряда происходящих в государстве процессов и ослабление государства, безразличие широких слоев населения к реформам создают дополнительные трудности для становления правового государства и законодательства об административной ответственности2.
В этих условиях государству важно определиться в концептуальной позиции государственного принуждения и ответственности, на нынешнем этапе - административной ответственности. Цель законодателя - обеспечить перевод категорий "нравственного права" в нормативное право, выраженное в текстах нормативных актов. В период становления или глубокого изменения правовой системы на первый план закономерно выходит нравственное понимание права: оно важно и для перевода в правовые понятия и категории социальных интересов, выраженных в общественном сознании и мнении, для усвоения общественным правосознанием общих принципов и норм правовой системы, находящейся в стадии становления.3
Все сказанное указывает, что возникает необходимость дальнейшего углубления теоретических исследований в области административной ответственности, обновления концептуальных положений 0 ее правовой природе и значении с учетом новых государственных, социальных, экономических, идеологических и нравственных факторов жизни общества.
Актуальность настоящего исследования предопределяется помимо обозначенных ранее условий, также противоречиями правотворчества, в результате которого административная ответственность устанавливается несколькими по уровню и юридической силе нормативными актами. В результате такого нормотворчества создается конкуренция и коллизия норм права.
Очевидно все более активное вторжение законодательства об административных правонарушениях во все сферы государственной жизни, в сферу отношений, возникающих из причинения вреда, гражданско-правовых по своей природе, в сферу деятельности местного самоуправления .
Далее, следует отметить необходимость исследования основных моментов административной юрисдикции, обеспечивающей решение задач правопорядка и связанной, таким образом, с исследованием природы административной ответственности и вопроса о кодификации законодательства об административной ответственности. Важно при этом исходить из особого, комплексного исследования каждого элемента административной ответственности, представляющего значение как в теоретическом так и в практическом плане. Поэтому основной целью настоящего исследования является изучение и отражение современного состояния проблемы, закономерностей ее развития, совершенствования законодательства об административной ответственности.
Вышеизложенное объясняет выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и значение.
Цель и основные задачи исследования. В соответствии с изложенным основной целью настоящего исследования ставится дальнейшая разработка основных теоретических вопросов административной ответственности, совершенствования законодательства об административной ответственности, поиск способов и разработка предложений по системе кодификации законодательства об административной ответственности в Российской Федерации.
Достижение поставленной цели обеспечивается решением следующих задач:
1. анализ законодательного опыта прошлых лет периода с 1917 года по установлению и применению административной ответственности;
2. выявление существующих проблем и некоторых современных тенденций его развития;
3. обозначение и обоснование ряда предложений по его текущему и перспективному совершенствованию;
4. разработка и обоснование структуры законодательства Российской Федерации при кодификации;
5. разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию норм права об административной ответственности;
6. разработка и обоснование предложений по изменению перечня мер административной ответственности и правил их наложения.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные административно-деликтные отношения административной ответственности по ее установлению.
Предмет исследования составляют теоретические и практические проблемы установления норм законодательства РФ и ее субъектов об административной ответственности, а также частично вопросы применения законодательства об административной ответственности.
Состояние научной разработанности темы. В течение многих десятилетий юридическая ответственность выступает одним из основных объектов исследования правовой науки. Вклад в развитие теории и законодательства об ответственности внесли советские ученые - Александров Н.Г., Алексеев С.С, Братусь С.Н., Кудрявцев В.Н., Лейст О.Э., Недбайло П.Е., Самощенко И. С, Строгович М.С. и др.
Объектом настоящего исследования выступает административная ответственность и вопросы кодификации законодательства об адми нистративной ответственности в условиях новой Конституции и федеративного устройства РФ. Проблемы административной ответственности активно разрабатывались Елистратовым А.И., Власовым В.А., Евтихиевым И.И., Луневым А.Е., Студеникиным С.С, Ямпольской Ц.А., позднее - Бахрахом Д.Н., Веремеенко И.И., Галаганом И.А., Додиным Е.В., Еропкиным М.И., Ковалем Л.В., Козловым Ю.М., Кореневым А.П., Лазаревым Б.М., Манохиным В.М. Петровым Г.И., Студе-никиной М.С., Салищевой Н.Г., Шергиным А.П. и др. учеными.
Для исследования проблем административной ответственности представляли интерес работы в области службы, управления, юрисдикции, административной юстиции и другие, оказавшие влияние на формирование позиций и направлений диссертационного исследования. В связи с чем следует отметить работы и публикации таких ученых, как М.А. Краснов, В.Р. Кисин, Н.С. Малеин, В.П. Мальков, М.Я. Масленников, Е.Н. Пастушенко, В.В. Сажина, Ю.П. Соловей, Ю.Н.Старилов, В.Н.Синюков, В.Е. Севрюгин, В.А. Тархов, Б.Н. То-порнин, А.Ю. Якимов и др.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные достижения теории познания. Диссертантом были использованы исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, системный, статистический и конкретно-социологический специальные методы. Выводы диссертационного исследования основываются на анализе положений международных актов, Конституции РФ, федеральных нормативных актах, актах субъектов РФ, уставов, актах ведомств и обобщения и анализа практики применения законодательства об административной ответственности В РФ и Саратовской области. Использовались также данные статистической отчетности, а также учетные данные горрай-органов внутренних дел и судов Саратовской области.
Теоретическую основу исследования составили труды и публикации отечественных и зарубежных ученых, рассматривающих определенные аспекты изучаемой проблемы.
Научная новизна исследования определяется своевременной постановкой проблемы, использованием складывающихся тенденций в осуществлении процесса принятия законодательства об административной ответственности. Работа представляет собой комплексное теоретико-прикладное исследование действия законодательства об административной ответственности, выделения проблем и направлений его совершенствования, в постановке особого варианта кодификации системы законодательства об административной ответственности в условиях определенной автономности субъектов РФ и складывающегося законодательства субъектов РФ. Новизна исследования заключается также и в новом видении и подходе к совершенствованию законодательства об административной ответственности, ее содержанию, целям административных взысканий, видам административных взысканий, определению субъекта ответственности и компетенции в области установления административной ответственности органов власти всех уровней. В работе сформулированы определения целей административной ответственности, ее задач, условий применения судебного порядка рассмотрения и исполнения.
Теоретическая и практическая значимость работы. Результаты исследования могут быть положены в основу предложений по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях. Быть востребованы при разделении полномочий в области административного законодательства между РФ и ее субъектами. Представляют интерес для законотворческого процесса как для РФ так и для ее субъектов, а также федеральных отраслевых, комплексных по значению, актов, содержащих нормы об административном принуждении
Теоретические выводы и предложения могут представлять определенный интерес при изучении вопросов административного принуждения и административной ответственности в учебном процессе, при проведении лекций и практических занятий, а также при преподавании спецкурсов, курса конституционного права, финансового права.
Исследования основных вопросов административной ответственности может быть полезным для органов законодательной власти, государственных и муниципальных служащих, служащих органов административной юрисдикции, судов.
Практическое значение диссертационного исследования обозначается изучением и анализом современного состояния законодательства об административной ответственности, его ориентацией на решение самых актуальных проблем формирования системы законодательства об административной ответственности, реальной возможностью апробации предложенных диссертантом положений и рекомендаций в процессе оформления системы законодательства РФ и ее субъектов .
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора, в изданном пособии. Материалы диссертационного исследования были использованы при чтении лекционного курса и проведении занятий по административному и финансовому праву, а также спецкурсу "Административная юрисдикция" в Саратовской высшей школе МВД РФ. Получили развитие положения диссертационного исследования в предложениях, разработанных для Главного штаба МВД РФ и УВД Саратовской области по совершенствованию законодательства об административной ответственности.
Положения, выносимые на Защиту. В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие, обладающие определенной новизной или новые положения:
1. выводы о социально-правовой природе положений административной ответственности: сложившейся системе административных взысканий, объектов правонарушений, связи с дореволюционным админи-стративно-деликтным законодательством, социальной функции административной ответственности в тот или иной период развития политической системы государства;
2. выводы о делении совокупности субъектов административной ответственности на два типа, а также об обусловленности такого де ления законодательной дифференциацией административной ответственности;
3. выводы о необходимости законодательного ограничения числа специальных субъектов, путем закрепления такого положения в Основах.
4. предложены дефиниции для Основ: а)должностных лиц как субъектов административной ответственности; б)понятия административного взыскания; в)целей административного взыскания;
5. новые меры административного взыскания и перечень административных взысканий для законодательства РФ и ее субъектов;
6. об обязательном рассмотрении материалов судом при наличии в санкции статьи меры взыскания конфискации с текстом статьи для внесения в Основы;
7. принятие Основ законодательства РФ об административной ответственности и отраслевых кодексов, содержащих нормы об административной ответственности;
8. о поэтапном переходе к судебному порядку рассмотрения дел об административных правонарушениях;
9. о границах компетенции и полномочий по установлению административной ответственности субъектами РФ;
10. предлагается модель Основ законодательства РФ об административной ответственности;
11. предложения по совершенствованию ряда процедурных норм производства об административных правонарушениях в части расширения института обжалования.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка использованной при изучении темы литературы.
Законодательство об административной ответственности - история теории вопроса
В 1980 году в СССР были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, которые открыли новый этап в развитии законодательства об административных правонарушениях.
Такое значение Основ1 обусловлено следующими факторами.
Это был первый в СССР кодифицированный акт на уровне закона, системно и полно урегулировавший целую часть общественных отношений - административной ответственности. Потребность в необходимости систематизации всех действующих актов, регламентирующих административную ответственность, появилась почти с первых лет советского государства и обосновывалась в науке административного права долгие годы рядом авторов2.Избрание такой формы права, как Основы, указывает на системность, последовательность и объемность регулирующего воздействия на отношения административной ответственности, как единого объекта правового регулирования Основ.
На необходимость принятия акта систематизирующего административно-правовые нормы указывал еще в 1939 году И.Н.Ананов. Вместе с тем большая часть ученых обозначала такой акт в виде Административного кодекса, либо Основных начал, исходя из задачи кодификации административного права как отрасли права в целом. "В принципе, необходимой и возможной является кодификация каждой отрасли советского права, учитывая единую социалистическую сущность его системы. Советское административное право не может и не должно быть исключением"1. Отсутствие единого подхода к критерию по подбору норм для включения в Административный кодекс, многообразие сфер общественных отношений, регулируемых нормами административного права, дали возможность О.М. Якуба предложить принцип отраслевых форм кодификации, т.е. принятие Таможенного, Воздушного, Торгового и т.п. кодексов. Вместе с тем к формам кодификации ею отнесены и различные уставы, положения, правила, регулирующие отношения в связи с компетенцией отдельных звеньев государственного аппарата.2 Поэтому, по мнению О.М.Якубы, республиканский Административный кодекс "не может и не должен содержать в себе все нормы, охватываемые перечисленными актами"3. Наряду с ними обосновывалась необходимость включения в Административный кодекс только стабильных норм, т.е. регулирующих отрасли управления в целом, прежде всего наиболее часто возникающую в отношениях между органами управления и гражданами по поводу соблюдения общеобязательных правил, имеющих административные санкции. Наконец, ею предполагалось не включать в Административный кодекс и нормы организационно-правового свойства, а также нормы по вопросу взаимоотношений в процессе управления между самими государственными органами. Таким образом, основной объем Административного кодекса должны были составлять нормы, регулирующие ответственность за административные правонарушения во всех сферах государственного управления.
Проблемным являлся вопрос о системе Административного кодекса либо Основных начал и, соответственно, о содержании этих актов. Вместе с тем мнение о необходимости кодификации правовых норм об административной ответственности было единым и бесспор ным:. Такое мнение определяло существование кодифицированной части норм об административной ответственности в составе именно Административного кодекса, либо иного аналогичного значения акта,
Научное обоснование необходимости кодификации норм об административной ответственности, т.е. их объединение по предмету регулирования в границах общего акта, регулирующего управленческие отношения во всех сферах государственного управления, выявляет универсальные свойства этой группы норм, в которых очевидно опосредуется охранительная функция права.
Вместе с тем высказывалась обоснованность возможности создания самостоятельного акта, объединяющего нормы административной ответственности. Правовой формой такого акта предполагались Кодекс об административной ответственности или "Основные начала" .
Предложение указанных форм обосновывалось в свою очередь сложившимися выводами о задачах кодификации и системе административного законодательства. Звеньями системы предлагалось, по мнению Г.И.Петрова, рассматривать последовательно три вида нормативных актов:
1. Основные начала административного законодательства Союза ССР и союзных республик. 2. Республиканский Административный кодекс. 3. Республиканский Административно-процессуальный кодекс.
Позднее вопрос о кодификации административного права и, в частности, видов нормативных актов разрабатывался А.П. Кореневым и им предложена четырехзвенная система административного законодательства : 4. Административно-процессуальный кодекс союзной республики1. Эту точку зрения разделяет и обосновывает В.Д.Сорокин2. Предложенная позиция отражает в полной мере реализацию стоящих перед процессом кодификации задач, федеративное устройство СССР, а также обозначает сущностную взаимосвязь материальных и процессуальных административных норм и их кодификации. Следует отметить, что до момента распада СССР большая часть предложенных нормативных актов так и не была принята.
Высказанные преобразования не определяли автономное, с точки зрения единого правового акта, выделение норм административной ответственности. Вместе с тем такое направление кодификации административного права А.П.Кореневым допускалосьJ. Отсутствие единого подхода к систематизации в целом и кодификации административного права в особенности, имеют место и сейчас, и аргумен-тирунтся теми же основаниями4.
Принятие в 1980 году именно Основ законодательства Союза ССР об административных правонарушениях следует считать точной формой акта, соответствующего потребности того времени. Во-первых, Основы охватываются рамками научно обоснованной концепции содержания системы административного законодательства, в которой первым актом определены именно Основы. Во-вторых, такое наименование акта означает логическое обобщение в нем норм общего свойства, регламентирующих административную ответственность на территории всего государства (понятие правонарушения, виды административных взысканий, правила их наложения и др.).
Административная ответственность по Кодексу РСФСР об административных правонарушениях
Принятие в 1984 году первого кодифицированного акта, основанного на достижениях общественного развития, института административной ответственности на этот период, достижениях науки и результатах анализа практической деятельности по применению законодательства об административных правонарушениях, было важнейшим событием в развитии административного законодательства. Впервые в Российской республике появился кодифицированный акт о законодательстве об административной ответственности. Постановление Верховного Совета РСФСР от 20 июня 1984 года "О введении в действие Кодекса РСФСР об административных правонарушениях" определил введение его в действие с 1 января 198 5 года. С этой даты возможно исчислять новый период в развитии института административной ответственности, теории деликтных отношений и кодификации административного законодательства.
К моменту принятия Кодекса РСФСР об административных правонарушениях наука предложила разработанные по целому ряду проблем административной ответственности положения, характеризующие ее содержание и место в системе административного права. В ной или иной степени они получили закрепление в Основах1 и Кодексе РСФСР об административных правонарушениях. Так, административная ответственность рассматривалась в соотношении с административным принуждением. К шестидесятым годам наука не отличала этих понятий. Однако целый ряд монографических исследований, диссертаций, статей и иных публикаций постепенно позволил прежде всего выявить их различие, очертить точки зрения на их соотношение2 и достаточно четко определить содержание каждого. Появление новые аспекты проблемы, например, о понятии санкции, ее соотношении с мерами административного принуждения и мерами административной
ответственности, тесно связанные с проблемой классификации мер административного принуждения. Соотношение рассматривалось достаточно разнообразно. По мнению Ц.А. Ямпольской (это мнение разделял И.А. Галаган) административная ответственность представляла собой исключительно реализацию мер административного взыскания. Несколько шире определял соотношение этих категорий Ю.М. Козлов, включая в понятие административной ответственности и реализацию восстановительных мер. Некоторые ученые относили сюда и меры пресечения (В.М. Манохин, Д.Н.Бахрах). Высказывались и иные позиции в работах А.Е.Лунева, Е.В.Додина, Н.С. Малеина, И.И. Веремеенко. Естественно, что впоследствии эти позиции ученых претерпели изменения. Столь же широкий спектр мнений складывался и в теории юридической ответственности. Вместе в тем преобладающей была доктрина о соотношении различных категорий принуждения и ответственности как общего и частного.1 Было предложено несколько классификаций мер административно-правового принуждения . В числе как самостоятельный вид - меры, связанные с наказанием правонарушителя. Если в рамках принуждения по административному праву выделялось несколько видов (или типов) принуждения2, то и соответственно выделялось несколько видов мер, связанных с наказанием правонарушителя, основными из которых назывались меры административного взыскания, то есть меры административной ответственности3. Связывая административную ответственность непременно с административным правонарушением с одной стороны и мерами административного взыскания с другой, наука указала на два основных признака, отличающих административную ответственность от иных видов ответственности, отнеся их к главным сегментам понятия и содержания административной ответственности. Кодекс воспринял и закрепил эти концептуальные положения в той или иной степени.
Помимо того теория административного права имела достаточно выработанную концепцию по процедурному решению административной
ответственности. В частности, работы фундаментального свойства Н.Г. Салищевой1 и В.Д. Сорокина2 позволили внести в Кодекс процессуальные нормы.
Законодательство об административной ответственности вобрало многие теоретические положения правовой ответственности и ее разделения на виды. Это реализовано в структуре административной ответственности, в субъектах правонарушения и ответственности, условиях ее применения, структуре Кодекса, показавшей систему объектов охраны мерами административной ответственности и т.д. Бесспорно, административная ответственность как вид правовой ответственности имеет не только общие, но и отличительные черты, также обозначенные в Кодексе {перечень мер взыскания, основания освобождения от ответственности, органы и должностные лица, применяющие меры взыскания, процедурные отличия и др.). В частности, было четко сформулировано, что ответственность наступает только на основе самих норм и в их защиту, а потому является неотъемлемым элементом правового регулирования. "Объективная предпосылка юридической ответственности - наличие правового регулирования общественных отношений. Особенностью юридической ответственности является то, что она наступает лишь в результате нарушения правовых норм. Следовательно, юридическая ответственность как определенное социальное явление возможна лишь при условии регулирования поведения людей с помощью правовых норм" 3. Это положение полностью распространяется на административную ответственность. " Правовое регулирование не только обуславливает возможность, но и необходимость юридической ответственности. Нормы права регламентируют характер мер юридической ответственности , условия, порядок ее возложения - основания, объем, принципы, механизм ее реализации, условия освобождения и т.п. Иными словами само право составляет юридическую основу ответственности за нарушение правовых норм"4 Таким образом, обозначалась структура юридической ответственности. Эта конструкция легла в основу административной ответственности, что получило свое закрепление в Кодексе. Анализировались в науке и аспект понятия и содержания административных санкций и условий их эффективности. При этом эффективность связывается с целями административной ответственности и соответственно с совершенствованием законодательства об административной ответственности. "Административно-правовая теория не выработала достаточно четких рекомендаций по определению эффективности санкций за административные правонарушения. Вместе с тем они нужны. Так как всякая информация является важной предпосылкой совершенствования законодательства об административной ответственности"1.
Феномен административной ответственности исследовался не только как правовой институт, но и как правовое отношение особого рода. Оно обладает всеми присущими правоотношению признаками, и в силу этого фактора является таковым, поскольку юридическая ответственность в каждом своем конкретном проявлении есть правоотношение, в котором четко обнаруживаются позиции его участников с их диаметрально противоположным кругом субъективных прав и обязанностей. С одной стороны, в таком правоотношении всегда выступает виновный в правонарушении и обязанный в связи с этим нести те отрицательные последствия в виде мер государственного принуждения, сформулированных в санкции нормы права и сопровождаемых государственным и общественным осуждением, порицанием, а с другой - государство в лице соответствующих органов и должностных лиц, исполняющих возложенную на них обязанность по применению к правонарушителю мер принуждения, содержащих осуждение. Порицание от имени общества и государства".
Субъекты административной ответственности
Одним из направлений эволюции права в демократизирующем обществе является приведение национального законодательства в соответствие с международными правовыми актами. Система юридических гарантий прав и свобод членов общества очерчена Всеобщей Декларацией прав человека, Международным пактом о гражданских и политических правах, Итоговыми документами Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1975 г.) и Венской встречи представителей стран-участниц Совещания (1989 г.), Парижской хартией (1990 г.), а также другими международными соглашениями, задающими мировые стандарты правового регулирования .
Таким образом, обеспечение прав и свобод граждан связано с демократизацией государственных структур, осуществляющих правотворческую и правоохранительную деятельность. Меняется в этих условиях и роль юридической науки, которая ныне должна генерировать конструктивно критическое правовое мышление, вырабатывать правовую политику, основанную на общечеловеческих ценностях гражданского общества. В этой связи исследования вопроса о субъектах административной ответственности становятся актуальными и предопределяются противоречиями правотворчества, которым устанавливается административная ответственность субъектов, в том числе и специальных. Из числа вновь введенных статей особенной части КОАЛ РСФСР большая часть устанавливает ответственность специальных субъектов (72%), аналогичное положение следует отметить и в иных актах, устанавливающих административную ответственность как федерального так и регионального уровня. Такая ситуация свидетельствует не только о подавляющем преобладании в законодательстве об административных правонарушениях специально-деликтной основы административной ответственности, но и о ее непрерывной экспансии. Наряду с этим, законодательством все шире устанавливается ответственность организаций. Проблема субъектов правонарушения и ответственности разрабатывается в теории административного права долгие годы. Имеются и монографические исследования, однако, приходится констатировать, что многие вопросы, связанные с субъектами административной ответственности, еще не получили самостоятельного изучения и являются спорными. Проблема определенным образом актуализируется ввиду расширения самостоятельности нормативной деятельности субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, в законодательстве отсутствует какое-либо определение понятия как субъекта административного правонарушения так и субъекта административной ответственности. Если относительно физических лиц основные признаки субъекта правонарушения выведены в КОАП, то относительно организаций отсутствуют в законодательстве вовсе. Да и само законодательство неоднозначно определяет такой субъект в терминологии - организации, юридические лица, предприятия, учреждения.
В последнее время значительное внимание в науке уделяется типологии субъектов административной ответственности1 . В самом широком понимании в настоящее время выделяется два типа субъектов административной ответственности: физические лица и организации2. Но в границах каждой группы содержится несколько конкретных видов субъектов. Сложность их обозначения как субъектов правонарушения и ответственности заключается в том, что их статус как таковых именно в законодательстве об административной ответственности отсутствует.
Наиболее многочисленной по количеству и неоднородной по составу является группа индивидуальных субъектов ответственности, т.е. физических лиц. Сложилось мнение разделять их на граждан и должностных лиц3. Это положение и воспринял КОАП. Но анализ особенностей их правового статуса позволил выделять в теории административной ответственности общих, специальных и особых субъектов. Понятие общего субъекта административного правонарушения и ответственности определяется через признаки общего субъекта правонарушения, которые возможно вывести из анализа статей 13,14,15,17,18,19,20,21,22 КОАЛ РСФСР. Следует вывод, что субъектом правонарушения является лицо, совершившее правонарушение . Причем, такое лицо будет иметь статус нарушителя независимо ни от какого-либо обстоятельства, статуса, усмотрения и т.п. только в силу того обстоятельства, что он "лицо, совершившее административное правонарушение". Все иные признаки общего субъекта - возраст, вменяемость устанавливаются законом как условия признания такового лица правонарушителем в связи с ответственностью - "Не подлежит административной ответственности лицо, ..." (ст. ст.13, 18,19,20,21 КОАП). Ибо фактически противоправное деяние в любом случае уже совершено лицом. И только наличие установленных требований закона к физическим лицам в виде возраста и вменяемости служат условиями для привлечения к административной ответственности. Эти два условия впоследствии поглощаются диспозицией статей особенной части КОАП, т.е. идет уже процесс индивидуализации ответственности. Таким образом, представляется более точным выделение понятий субъекта правонарушения и понятия субъекта ответственности. При этом, признаки субъекта правонарушения являются обязательными условиями для наступления административной ответственности. Признаки субъекта правонарушения вводятся в качестве условий ответственности через теорию состава правонарушения - нет общих признаков субъекта, нет и состава, а соответственно и нет ответственности . На этот аспект значения субъекта правонарушения последовательно обращает внимание В.М. Манохин1. Признаки субъекта правонарушения, которые его характеризуют, могут быть выведены из диспозиции материальной нормы и являются минимально необходимыми для квалификации деяния как правонарушения. Субъект же административной ответственности является участником комплексного материально-процедурного, деликтного отношения, в рамках которого возникает и реализуется административная ответственность2. Таким образом, в административной ответственности возможно выделять установление, применение и реализацию. По мнению диссертанта, под реализацией административной ответственности, следует понимать действия соответствующих органов и самого правонарушителя по фактическому исполнению наложенного взыскания, завершакщиеся окончанием исполнения постановления о наложении взыскания. На каждой стадии существуют свои особенности, установленные законодательством, в том числе и относительно субъекта. Поэтому субъекта административной ответственности могут характеризовать признаки не только выводимые из диспозиции нормы, устанавливающей ответственность за какой либо вид правонарушения, но и другие признаки, закрепленные законодателем. Иначе говоря, к другой группе признаков субъекта следует отнести те из них, которые влияют не только на квалификацию, но и на выбор органом юрисдикции вида, размера взыскания и порядка его исполнения. Кроме того, исследуемый предмет не ограничивается нормами статей особенных частей КОАП, а охватывает также и иные нормы, регулирующие основания и порядок привлечения к административной ответственности различных категорий лиц. В этой связи можно дать следующее определение понятия общего субъекта - Общий субъект административной ответственности это субъект административного правонарушения, т.е. гражданин, который не обладает никаким своеобразием правового положения, влияющего на применение и реализацию административной ответственности.
Общая характеристика системы мер административных взысканий по российскому законодательству
Административные взыскания составляют суть административной ответственности и являются ее юридическим основанием. Как отмечалось ранее автором, система административных взысканий советского периода в значительной части позаимствована из дореволюционного российского законодательства, что представляется оправданным. Наряду с эволюцией общественных отношений, концепция государственного принуждения, научной мысли, законодательство расширяло количество мер административного принуждения, в частности и мер административного взыскания. Их обозначение настоящим термином появилось не сразу и указывало на наказательный, карательный характер данных мер, которые подводили итог государственного принуждения в связи с правонарушением и выражали оценку государства того или иного неправомерного действия1. Долгое время группа административных взысканий анализировалась и развивалась в контексте развития института административного принуждения2. Исследование административных взысканий как меры ответственности и меры государственного принуждения, восходит к необходимости выявления целей применения взысканий и эффективности применения. До принятия Основ законодательством не формулировались четко цели применения взыскания. Как правило, цели административных взысканий проецируют на цели административной ответственности. Диссертанту представляется, что цели административной ответственности шире, поскольку наказательный момент ответственности передается с применением самого взыскания и его реализацией. И в этом случае административное взыскание имеет социальную природу, зависит от характера и приоритетов общественного строя, от уровня экономического, культурного и нравственного развития общества, степени демократизации мышления его членов. Этот аспект взыскания не учитывать невозможно. В юридическом аспекте наказание, взыскание это содержание и осуществление юридической ответственности, ее непосредственная цель. В отличие от ответственности, наказание не обязанность претерпевания, а само претерпевание лишений за упречное с точки зрения права, поведение, предполагающее государственное принуждение правонарушителя, осуществляемое в рамках закона1. В этой связи особый интерес для правовой теории административной ответственности представляет категория цели. "Цель, как философская категория, лежит в основе познания права, процесса его создания и реализации, развития и совершенствования"2. Цель в праве всегда связана с объективными возможностями ее достижения. В теории управления реальность достижения намеченного результата выступает одним из существенных требований в формулировании целей любой системы. Возможность действительной реализации правовой цели должна рассматриваться в качестве одного из важнейших условий ее закрепления в законе. Определяющее значение имеет это обстоятельство и при формулировании целей правовых санкций. Устанавливая меры ответственности за нарушение тех или иных запретов, законодатель обязан учитывать не только социальную целесообразность, сегодняшнюю потребность, но и реальность их соблюдения в сложившейся системе общественных отношений. В этой связи С.С. Алексеев подчеркивает, "что право достигает своих целей и действительно регулирует общественные отношения лишь постольку, поскольку требуемое нормами права поведение людей объективно возможно, отвечает созревшим экономическим и политическим условиям"3. Означенные факторы и закономерности далеко не всегда учитывались при принятии законодательства в той или иной области. Как пример тому кампания по борьбе с пьянством и алкоголизмом, повлекшая и принятие антиалкогольного законодательства, установление административной ответственности в том числе, принятие мер экономического характера. Однако явление не исчезло, оно видоизменилось и приобрело латентные формы. По данным МВД СССР в 1987 году в стране было изготовлено самогона больше, чем произведено государством алкогольной продукции1. Последующие шаги в антиалкогольной кампании результатов не дали и по последним данным Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Министерства внешнеэкономических связей и торговли РФ около 4 0% реализуемой в государстве водки имеет нелегальное происхождение. То есть нарушений гораздо больше, чем правильной торговли2. Совсем недавнее принятие закона, усиливающего меры ответственности за правонарушения в сфере дорожного движения от 3.04.1997 года, вызвало ситуацию невозможности реального выполнения требований закона в части размеров взыскания и потребовало его изменения. Но и при этом основные, так сказать, целевые задачи административной ответственности административные взыскания не выполнили. Более того, они породили коллизию между конституционными правами граждан и целями административного взыскания, поставили под угрозу саму возможность реализации мер взыскания3. Цель как идеальная модель воссоздает в идеальной форме желаемый результат. По этому поводу Гегель писал: " в лице цели имеем содержание, которое известно уже заранее"4. Разумеется, цель выражает принципы, которые заложены, смоделированы законодателем. Заметим также, что их реальное осуществление проистекает в рамках правоприменительной деятельности, где они известным образом трансформируются. Следует учитывать, что правоприменение как разновидность социального управления, имеет двойственный характер. С одной стороны, этот процесс подчинен закономерностям функционирования права (в том числе его принципам), а, с другой, обусловлен закономерностями и принципами управления. Если правовые принципы отражают правовую природу применения наказания, то цель характеризует этот процесс с точки зрения управления. Анализируя соотношение принципов и целей с этих позиций, есть основания полагать, что основное содержание их взаимосвязи определяется отношениями не только со-подчиненности, а и сопряженности. Это явление дает возможность многим авторам обосновывать позицию о том, что использование закономерностей и принципов управления существенно обогащает представления о механизме правового воздействия. Вместе с тем, важно учитывать и различия между понятием управления и правового регулирования1. Следовательно, можно говорить о двойственном характере применения санкций, поскольку руководящими началами этого процесса являются как принцип назначения наказания, так и его цели. Именно это предположение привело законодателя к необходимости введения статьи 23 в КОАП, определяющей цели применения взысканий, а по существу и основные цели ответственности. Они известны - воспитания, общая и частная превенция. Однако, нельзя забывать, что это частные цели, ибо они производив: от целей и функций ответственности и освещают только один аспект задач законодательства об административных правонарушениях. Их анализ приводит к мысли, что именно здесь проходит граница существования частного и государственного интереса. Не сводя суть административной ответственности к административным взысканиям, все же следует заметить, что взыскания выражают государственную негативную оценку и несут в себе ту соответствующую меру ответственности, которую законодатель вложил в них. Теоретически -исходя из условно "справедливого" баланса меры свободы и ответственности гражданина и интересов государства. Практически законодательство и практика его применения это действенный инструмент принуждения с преобладанием целей, интересов, задач и возможностей государства.
