Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Принцип народовластия в Швейцарской Конфедерации: конституционно-правовое закрепление и особенности реализации 14
1. Развитие принципа народовластия в конституционном строе Швейцарской Конфедерации 14
2. Принципы осуществления прямого волеизъявления народа и политических прав граждан в Швейцарской Конфедерации 39
3. Особенности формирования мнения и волеизъявления народа в политической системе Швейцарской Конфедерации 63
Глава II. Формы прямого волеизъявления народа в Швейцарской Конфедерации на федеральном, кантональном и муниципальном уровнях 88
1. Формы прямого волеизъявления народа на федеральном уровне 88
2. Особенности прямого волеизъявления народа в кантонах Швейцарской Конфедерации 119
3. Формы непосредственной демократии в коммунах Швейцарской Конфедерации 142
Заключение 163
Список нормативных источников и научной литературы 175
- Развитие принципа народовластия в конституционном строе Швейцарской Конфедерации
- Особенности формирования мнения и волеизъявления народа в политической системе Швейцарской Конфедерации
- Формы прямого волеизъявления народа на федеральном уровне
- Формы непосредственной демократии в коммунах Швейцарской Конфедерации
Введение к работе
з І.
Актуальность темы диссертационного исследования. Одной из актуальных проблем современной науки конституционного права, как в Российской Федерации, так и за рубежом являются вопросы непосредственного осуществления народом публичной политической власти, как государственной, так и муниципальной. Необходимость изучения конституционно-правовых проблем прямого волеизъявления народа в настоящее время обусловлена целым рядом обстоятельств.
В конце XX - начале XXI вв. развитие информационных и коммуникативных технологий и связанные с ними процессы глобализации привели к упрощению получения гражданами информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Это, в свою очередь, актуализировало проблему непосредственного участия граждан в работе государственных и муниципальных органов, и, в конечном итоге, непосредственного осуществления народом публичной власти.
Однако другой современной тенденцией государственного развития является «отчуждение» органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе представительных, от народа государства или населения муниципального образования, что является следствием развития «избирательных технологий» и распространения свободного мандата. Будучи однажды избранными, депутаты и иные выборные должностные лица, фактически, не несут какой-либо социальной (как политической, так и юридической) ответственности перед избирателями. Это противоречит принципу народного суверенитета - одной из основ конституционного строя любого демократического государства.
Одним из способов преодоления данного противоречия в развитии общества и государства является расширение использования прямого волеизъявления народа, в том числе различных форм непосредственной демократии в повседневной практике осуществления государственной и муниципальной власти. В пользу этого тезиса свидетельствует увеличение количества референдумов как способа принятия государственно-властных решений: так, если в XIX в. в мире проводился менее, чем один референдум в год, то в первом десятилетии XX в. референдумы проводились на уровне 1,9 в год, к середине 50-х гг. - на уровне 8,1, а в 80-е гг. XX в. этот показатель достиг 16,8і. При этом, большая часть ре-
1 См.: Руденко В Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. - Екатеринбург, 2003.-С. 186.
ферендумов состоялась в Швейцарской Конфедерации, где только на федеральном уровне с 1848 г. по февраль 2008 г. бьшо проведено 529 референдумов, из них 206 обязательных и 161 факультативный, а также 162-0 принятии народной конституционной инициативы2. В кантонах Швейцарской Конфедерации и на муниципальном уровне получили широкое распространение такие формы прямого волеизъявления народа, как народное собрание, отзыв выборных должностных лиц и роспуск представительных органов в результате голосования избирателей. Таким образом, в Швейцарской Конфедерации накоплен значительный опыт непосредственного участия граждан в осуществлении публичной политической власти.
Исследование нормативного и эмпирического материала, имеющегося в Швейцарии на федеральном, катональном и муниципальном уровнях, представляется важным с точки зрения развития науки конституционного и муниципального права и имеет несомненное прикладное значение. Обобщение и анализ опыта правового регулирования форм и методов непосредственного осуществления народом публичной политической власти, в том числе посредством отдельных форм непосредственной демократии в Швейцарской Конфедерации, представляет интерес для отечественной науки конституционного права как источник идей совершенствования форм и методов участия граждан в осуществлении публичной власти.
Степень научной разработанности темы. Проблемы народовластия, государственно-властного волеизъявления народа, отдельных его форм были предметом рассмотрения российских ученых - специалистов в области теории государства и права (С.С. Алексеев, В.И. Васильев, Т.А.Васильева, Л.А. Григорян, В.Т. Кабышев, М.Н. Марченко, СВ. Поленина, И.М. Степанов и др.). Ученые - конституционалисты (Р.В. Енгибарян, В.В.Комарова, В.Ф. Коток, В.В. Маклаков, В.Н. Руденко, Б.А. Страшун, В.Е. Чиркин и др.) осуществили сравнительно-правовое исследование всего комплекса форм прямого волеизъявления народа в мире, не уделяя пристального внимания анализу особенностей правового регулирования данных институтов в Швейцарской Конфедерации.
Вместе тем, в отечественной юридической науке существует значительный интерес к конституционному развитию Швейцарии в целом. Здесь следует
1 По данным федерального офиса статистики Швейцарской Конфедерации. / Le panorama du theme «Politique», fevriet 2008. II .
5 отметить труды как дореволюционных государствоведов - А.Д. Градовского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, А.В. Лохвицкого и др., в которых рассмотрено становление и развитие форм «народоправства» в Швейцарии. Современные специалисты в области конституционного права - СЛ. Авраменко, В.В. Бойцова, Д.И. Васильев, С.А. Даниэлян, И.П. Ильинский, И.А. Конюхова, С.А. Соломонова и др. исследуют отдельные вопросы развития Швейцарской государственности со времени Средневековья до настоящего времени. Формы прямого волеизъявления народа в Швейцарской Конфедерации, практически, не были предметом специального исследования в российской науке конституционного права, исключение составляет статья Т.Д. Матвеевой, посвященная институту референдума в Швейцарии.
Вместе с тем, общие проблемы народовластия в Швейцарской Конфедерации, а также осуществления швейцарскими гражданами прав на осуществление государственной и муниципальной власти получили подробное освещение в трудах таких швейцарских конституционалистов как А. Ауэр, Н. Арке, С. Борнер, 3. Джакометги, П. Зан-Рюффинан, В. Линдер, А. Малинверни, Ф. Мастронарди, Й.-П. Мюллер, М. Огтелье, Р. Ринау, Т.Танкрель, И. Хангартнер, П.Шаннан, Б.Эренцеллер и др. Вопросы правового регулирования отдельных институтов непосредственной демократии на федеральном, региональном и муниципальном уровнях были исследованы в трудах таких швейцарских государствоведов как П. Бусс, М. Бушели, М. Бютцер, Э. Вайбель, Э. Гризель, К. Келлер, А. Кельц, X.Кризи, А. Ладнер, С. Мискотти, Г.Мюллер, Л. Найдхарт, Ж.-Ф. Обе, Д. Шмитц и др.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере осуществления прямого волеизъявления народа в Швейцарской Конфедерации.
Предметом исследования являются конституционно-правовая модель прямого народного правления, конституционно-правовые формы прямого волеизъявления народа в Швейцарской Конфедерации на всех уровнях публичной власти - в федеративном государстве в целом, в его субъектах (кантонах), а также в муниципальных образованиях (коммунах), закрепляющие и выражающие их нормы конституционного и муниципального законодательства.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы всесторонне рассмотреть опыт правового регулирования в сфере прямого волеизъявления народа в Швейцарии, представляющий научный и практический интерес с точки зрения развития современного демократического государства, на основе анализа
6 законодательства Швейцарской Конфедерации и кантонов определить основные тенденции развития форм непосредственного осуществления народом государственной и муниципальной власти, а также предложить возможные направления использования опыта данного государства при совершенствовании форм прямого волеизъявления народа в Российской Федерации.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
- исследовать содержание принципа народовластия, его места в консти
туционном строе Швейцарской Конфедерации, а также раскрыть особенности
его юридического закрепления в конституционном законодательстве Конфеде
рации и кантонов на современном этапе;
-проанализировать основополагающие конституционно-правовые принципы осуществления прямого волеизъявления народа в Швейцарской Конфедерации - активное гражданство и достоверность волеизъявления;
-рассмотреть особенности формирования политической воли народа в Швейцарской Конфедерации, их различных форм и методов, в том числе прямого волеизъявления народа, а также волеизъявления посредством органов публичной власти;
-обобщить опыт конституционно-правового регулирования прямого осуществления власти народом в Швейцарской Конфедерации, выявить наиболее существенные тенденции развития конституционного законодательства в данной сфере;
-осуществить анализ различных форм прямого волеизъявления народа Швейцарской Конфедерации, используемых как на уровне всего федеративного государства, так и его кантонов, а также в муниципальных образованиях;
- предложить основные пути оптимизации институтов непосредственной
демократии в Российской Федерации с учетом изученного опыта Швейцарской
Конфедерации.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, касающиеся основ современной государственности, по вопросам народовластия и демократии, правового государства, а также научные публикации по вопросам основ конституционализма (АА. Белкина, Н.С. Бондаря, А.В. Васильева, Ю.А. Веденеева, В.П. Казимирчука, В.Т. Кабышева, СЮ. Кашкина, А.И. Кима, Е.И. Козловой, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, А.В. Малько, Ґ.В. Мальцева, Н.И. Матузова,
7 Н.А.Михалевой, А.Е. Постникова, А.С. Пиголкина, Ю.А.Тихомирова, В.М. Чхиквадзе, Б.С. Эбзеева, И.С. Яценко и др.).
Нормативную базу исследования образуют действующая Конституция (Основной закон) Швейцарской Конфедерации, принятая 18 апреля 1999 г., и федеральные законы (в том числе, Закон о политических правах от 17 декабря 1976 г., Закон о политических правах швейцарских граждан, проживающих за рубежом, от 19 декабря 1976 г., Закон о Федеральной ассамблее от 13 декабря 2003 г., Закон об организации правительства и администрации от 21 марта 1997 г.). В работе над диссертацией использованы подзаконные акты: ордонансы Федеральной ассамблеи Швейцарской Конфедерации (Ордонанс о регистрации политических партий от 12 декабря 2003 г.); ордонансы Федерального совета Швейцарской Конфедерации (Ордонанс о политических правах от 24 мая 1978 г., Ордонанс о политических правах швейцарских граждан, проживающих за рубежом от 19 октября 1991 г.).
Диссертант проанализировал Конституции (Основные законы) 26-ти кантонов Швейцарской Конфедерации, законодательство кантонов о политических правах, а также соответствующие подзаконные акты, конкретизирующие порядок осуществления политических прав в кантонах и коммунах. Бьш изучен ряд постановлений публично-правовых палат Федерального Суда по государственно-правовым делам.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частно-научных методов - сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический и иные методы.
В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении становления и развития в Швейцарской Конфедерации форм непосредственного осуществления народом публичной (государственной и муниципальной) власти; теоретико-прогностический метод проявился при подготовке рекомендаций относительно использования опыта Швейцарии в правовой практике и законопроектной работе государственных органов Российской Федерации.
Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с ши-
роко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что в нем осуществлен анализ содержания принципа народовластия, его места в системе основ конституционного строя Швейцарской Конфедерации, а также специфики его закрепления в Конституции Швейцарии 1999 г., в федеральном и кантональном конституционном законодательстве. Проведенное исследование позволило выявить специфические формы и методы реализации принципа народовластия в Швейцарской Конфедерации, особо выделяя прямое волеизъявление народа, как приоритетную форму выражения воли народа по наиболее важным вопросам государственной жизни.
Диссертантом осуществлен анализ конституционно-правовых основ осуществления прямого волеизъявления народа (принципы активного гражданства и достоверности волеизъявления народа), рассмотрены различные институты прямой демократии в Швейцарской Конфедерации, закрепленные в федеральном и кантональном законодательстве. В диссертации выявлены наиболее существенные тенденции развития конституционного и муниципального законодательства Швейцарской Конфедерации в данной сфере, а также предложены пути оптимизации институтов непосредственной демократии в Российской Федерации с учетом изученного опыта Швейцарской Конфедерации.
В научный оборот впервые вводится ряд правовых источников (в том числе, нормативных актов и решений органов судебной власти).
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
- диссертант приходит к выводу о том, что в конституционном законодательстве Швейцарии и швейцарской конституционно-правовой доктрине сложился специфический подход к пониманию принципа народовластия. Его содержание состоит в том, что швейцарский народ рассматривается не только как источник государственной власти, но и как ее особый институт, наделенный исключительным правом решения важнейших вопросов государственной жизни посредством прямого волеизъявления. Таким образом, швейцарский народ в целом и народ каждого из швейцарских кантонов («народ и кантоны») осуществляют учредительную власть, принимая наиболее важные государственно-властные решения.
9 Диссертант приводит дополнительные аргументы возможности использования категории «учредительная власть народа» не только для анализа Швейцарской государственности, но и при исследовании государственно-правовых явлений в иных государствах: а) учредительная власть народа обладает верховенством по отношению к власти органов государства, существенно ограничивая их самостоятельность; б) самостоятельность народа при осуществлении учредительной власти ограничена только фундаментальными естественными правами человека, которые рассматриваются как гарантия надлежащей реализации принципа народовластия;
- осуществленный диссертантом анализ конституционных актов и законо
дательства Швейцарской Конфедерации показывает, что основные политиче
ские права граждан данного государства имеют двойственный характер. Дис
сертант полагает, что при их осуществлении гражданин не только реализует
субъективное, гарантированное ему Конституцией право; но и в соответствии с
принципом активного гражданства, осуществляет государственное полномочие,
принадлежащее ему как члену коллективного института публичной власти -
«народа Швейцарии», «народа кантона» или «населения муниципального обра
зования».
При этом характер политических прав законодательно признается только за теми правами граждан, которые предназначены для непосредственного участия в решении вопросов государственной жизни (права непосредственно участвовать в решении вопросов государственного или муниципального значение посредством референдумов и выборов, а также право инициировать их рассмотрение). Иные «смежные» права и свободы (свобода мнений и информации, средств массовой информации, объединений, союзов, собраний, право петиции) носят вспомогательный по отношению к «собственно политическим» правам, характер;
- на основании изучения опыта государственного развития Швейцарской
Конфедерации, диссертант приходит к выводу о том, что принцип народовла
стия был изначально присущ Швейцарской государственности, что было обу
словлено особенностями формирования Швейцарской Конфедерации как объе
динения феодальных республик на договорной основе. Различные испытанные
временем формы прямого волеизъявления народа (народное собрание, референ
дум и др.) существуют в кантонах и местных общинах Швейцарии с момента
образования государства. Они сохранялись и развивались, поскольку служили
средством легитимации народом кантонов решений центральных органов публичной власти. В ходе конституционного развития формы прямого волеизъявления народа трансформировались, поскольку изменялось содержание самого принципа народовластия. Со второй половины XIX в. субъектом учредительной власти признается не только народ каждого из кантонов, но и весь швейцарский народ в целом. Решения по наиболее важным вопросам государственной жизни принимаются двойным вотумом (большинством народа и большинством кантонов), что обеспечивает не только их легитимацию народом Швейцарской Конфедерации, но и сохранение государственной целостности;
диссертант полагает, что существование прямого волеизъявления как преимущественного способа формирования политической воли народа обусловило следующие особенности политической системы Швейцарской Конфедерации: а) особая кантональная структура партийной системы и активная роль неполитических объединений (профессиональных союзов, объединений предпринимателей и др.) в формировании воли народа; б) распространенная практика обращения политических партий, не имеющих парламентского большинства, к различным формам прямого волеизъявления народа для представления политических интересов избирателей; в) постепенное утверждение в течение XX в. «демократии общественного согласия» в качестве государственного (политического) режима в Швейцарской Конфедерации;
анализ соотношения федерального и кантонального законодательства, устанавливающего порядок реализации политических прав граждан, позволил диссертанту сделать вывод о том, что правовое регулирование носит децентрализованный характер. Конституция Швейцарской Конфедерации 1999 г. устанавливает общие принципы осуществления политических прав - обеспечение свободного и достоверного волеизъявления каждого гражданина и народа в целом, отдавая приоритет гарантиям достоверности волеизъявления. Федеральное законодательство о политических правах содержит специальные нормы, определяющие формы и порядок осуществления прямого волеизъявления народа на общегосударственном уровне. Конституции и законодательство кантонов обладают приматом при определении объема и содержания политических прав, условий их осуществления в кантонах и муниципальных образованиях, а также конкретизируют положения федерального законодательства. Это способствует, по мнению автора диссертационного исследования, учету местных особенностей при осуществлении федеральных референдумов и выборов, сохранению и
11 развитию разнообразия форм прямого волеизъявления народа, а также «опережающему» развитию кантонального законодательства по сравнению с федеральным;
на основании исследования динамики формирования законодательства, регламентирующего порядок осуществления прямого волеизъявления народа в Швейцарской Конфедерации, диссертант выявляет следующие тенденции его развития: а) постепенное признание референдума, народной правотворческой инициативы и свободных выборов как основных форм прямого волеизъявления народа; б) сохранение в отдельных кантонах и муниципальных образованиях народных собраний как традиционных, но не вполне соответствующих международным стандартам осуществления политических прав, форм прямого волеизъявления народа; в) активное внедрение в практику осуществления прямого волеизъявления народа информационных технологий, облегчающих реализацию гражданами политических прав, в том числе, использование технических средств информационной сети Интернет в процедуре голосования;
проведенный диссертантом анализ законодательства, закрепляющего формы и порядок осуществления прямого волеизъявления народа, и практики его применения в Швейцарской Конфедерации на федеральном, кантональном и муниципальном уровнях, показал, что в российских условиях наиболее эффективным может быть опыт реализации институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне. Диссертант полагает, что внедрение в практику осуществления местного самоуправления местного императивного или консультативного референдума (в том числе, по вопросам распоряжения муниципальным имуществом, расходования средств муниципальных бюджетов), народного собрания населения муниципального образования, народной правотворческой инициативы, институтов отзыва депутатов представительного органа и прекращения полномочий органов местного самоуправления по инициативе населения муниципального образования, может способствовать привлечению местного населения к решению вопросов местного значения, а также утверждению муниципальных образований как самостоятельных субъектов права.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов при совершенствовании законодательства, закрепляющего порядок осуществления
политических прав граждан Российской Федерации в части обеспечения непосредственного участия граждан в осуществлении государственной и муниципальной власти.
Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «Теория государства и права», «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», «Муниципальное право», «Избирательное право».
Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.
Развитие принципа народовластия в конституционном строе Швейцарской Конфедерации
Демократический характер Швейцарской Конфедерации очевиден. Конституция Швейцарской Конфедерации 1874 г.1, таюке как и сменившая ее Конститу-ция Швейцарской Конфедерации 1999 г. никогда не воспринималась иначе как выражение народовластия. При этом, определение Швейцарии как демократического государства в прямом смысле слова является традиционным для швейцарской конституционно-правовой доктрины . В любом случае анализ демократических основ конституционного строя Швейцарской Конфедерации не должен сводиться к утверждению вышеперечисленньк истин. Предполагается исходить из достаточно простого определения принципа народовластия для того, чтобы рассмотреть каким образом этот принцип образует критерий легитимности Конституции и высшую ценность, на которой основаны ее институты.
В отличие от Конституции 1874 г., которая прямо не закрепляла демократический характер Швейцарского государства4, Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г. содержит в своей Преамбуле идею упрочения свободы и демократии среди целей принятия Конституции5. Хотя эта ссылка предполагает непосредственное закрепление в тексте Конституции 1999 г. демократического характера Швейцарской Конфедерации, она не дает ключа к тому, что надо точно понимать под демократическим государственным (политическим) режимом.
Швейцарская конституционно-правовая доктрина предлагает разработанные определения этого понятия, рассмотренные в глобальном подходе к функционированию государственных институтов и, принимая во внимание не только ее (демократии) функциональные габариты, но и место, которая она должна предоставить самоопределению человеческих существ как индивидуумов и как существ социальных1 . С этой точки зрения в швейцарской науке конституционного права были выдвинуты различные подходы к пониманию принципа народовластия2. Своей юридической и институциональной конкретизацией швейцарская демократия хорошо вписывается в политическую и социальную историю3.
Однако в данном исследовании мы будем рассматривать только один аспект демократического политического режима государства, делая акцент на способах осуществления государственной власти, а более конкретно - на осуществлении государственной власти народом непосредственно, не ограничиваясь рассмотрением форм непосредственной демократии, но рассматривая прямое волеизъявление народа в целом4. Данный подход предполагает рассматривание народа не только как подвластного субъекта, но и непосредственно осуществляющего государственную власть. При реализации данного статуса народ представляет собой особый институт публичной власти - избирательный корпус, призванный принимать решения по вопросам, отнесенным к его ведению, в соответствии с правилом принятия решения большинством голосов избирателей, дополненным принципом равенства избирателей («один человек - один голос»)5.
Исходя из этого принятого определения демократии, возможно напомнив очень кратко этапы развития швейцарской демократии, рассмотреть в какой мере Конституция основана на демократии и как она конкретизирует демократический принцип в учреждаемых ею институтах.
Швейцария обычно рассматривается как «самая старая демократия в мире»6. Однако швейцарская демократия, базирующаяся на институтах всеобщих свободных выборов, референдума и народной правотворческой инициативы - наиболее действенных институтах непосредственной демократии, не происходит из глубины веков как ценное наследство уникальной судьбы швейцарского народа. В своем современном виде она имеет относительно недавнюю историю. При этом, историю развития швейцарской государственности с точки зрения реализации принципа народовластия в осуществлении публичной власти можно условно разделить на 3 этапа.
а) «Старая конфедерация» {«Confederation de I Ancien Regime») существовала с момента учреждения «Швейцарского клятвенного союза» путем подписания в 1291 г. договора между городскими и сельскими общинами («Клятвы Рютли»). При этом, в «старой конфедерации» были известны такие институты, гарантирующие участие жителей в политической жизни, как народное собрание (ландсге-майнде) в горных кантонах, референдум в кантоне Гризон или же цеховая система самоуправления в отдельных городских кантонах1, которые не имели аналогий в мире, однако ввиду ограничения круга вышеупомянутых граждан, данную систему можно классифицировать в большей степени как аристократическую, чем демократическую2.
Вот как описывает А. Дюнан функционирование института народных собраний в период зарождения швейцарской государственности. «Граждане Швица с отдаленных времен собирались на общие сходы для решения своих местных дел; политическое положение здесь было иное, чем в Ури, так как население Швица находилось в непосредственной зависимости от владетельных особ соседних земель; отношения же его к империи были непостоянны. В таком же положении находился и Унтервальден с той разницей, что он был еще разделен между аббатствами и замками. Следствием этого было ограничение числа поселян, имевших землю. Везде царил страх, что владетельные особы перестанут довольствоваться своими феодальными правами и посягнут на привилегии поселян. Народ охранял старинные традиции независимости с ревнивой заботливостью и энергично противодействовал всякому постороннему вмешательству, всякой попытке произвольного толкования давних обычаев» . В течение всех средних веков законодательная власть этих собраний оставалась неизменной; главная задача их состояла, прежде всего, в том, чтобы блюсти общественные интересы. При этом, их власти было подчинено лишь сельское население, и права дворянства постепенно сокращались.
Соответственно, правом голоса в народных собраниях пользовались только крестьяне - собственники земельных наделов. Земельное право, между тем, ограничивало возможность приобретения земельных участков лицами, которые не были членами общины, поэтому возник широкий слой безземельных крестьян2, которые не привлекались к управлению общиной. Таким образом, институт народных собраний, хотя формально и был «институтом непосредственной демократии», имел в средние века ярко выраженный аристократический характер, поскольку значительная часть населения не имела права участвовать в его работе.
Существовал институт народного собрания и в Женеве, однако к середине XV в. полномочия по управлению городскими делами фактически перешли к «Совету 50», состоявшему из представителей наиболее знатных семей города3.
Существование референдума в кантоне Гризонн было обусловлено федеративной природой этого кантона. Он состоял из трех союзов общин - верхнего, гот-тесхаузского и цеетерихтенского. Каждый из этих союзов в свою очередь состоял из нескольких судебных округов и общин, добившихся независимости еще в XIII в. Каждый союз имел свой сейм; дела, касавшаяся интересов всей страны, обсуждались на годичном сейме, на который каждый судебный округ посылал одного депутата. Решения этого сейма снова возвращались на рассмотрение общин, которые решали все важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Решения принимались не большинством всех граждан: каждая община имела один или несколько голосов, соответственно количеству уплачиваемых ею поземельных налогов, законы принимались большинством этих общинных голосов; на следующем сейме голоса общин подсчитывались и обнародовались законы или декреты, принятые общинами4.
Городские кантоны первоначально управлялись городскими советами, состоявшими из представителей аристократических семей. Первые советы, и с ними первые коммунальные регламенты, появились в ХШ-XIV в. В кантоне Берн в этот период насчитывалось примерно 65 «правящих семей» , во Фрибурге - 70, в Люцерне - 30. Фактически же ключевые политические решения принимались в более узком кругу1.
В течение XIV в. влияния в городской общине постепенно добивались ремесленники, в результате представители ремесленных цехов вошли в состав коммунальных советов некоторых городов. В результате состав коммунальных советов был расширен, они приобрели статус представительных органов «Больших Советов». Соответственно политическое большинство в этих органах принадлежало уже не представителям старых аристократических семейств, а представителям новой буржуазии . Начиная с XVI в. интересы дворянства и ремесленников сближаются, образуется новая политическая элита, которая обладала абсолютным господством над общественной жизнью в городах3.
Торговые города, такие как Цюрих, Базель и Шаффхаузен, постепенно становились закрытыми в политическом отношении для мигрантов, которые не обладали никакими правами. Верховная власть принадлежала главам гильдий4.
Основной функцией народных собраний, референдумов, городского самоуправления была легитимация решений, принятых представителями кантональных сообществ, составлявших центральные органы государственной власти. Обращение центральных органов государства к мнению населения кантонов была средством обеспечения реализации кантонами решений данных органов, которые, зачастую, являлись результатом политического компромисса.
Особенности формирования мнения и волеизъявления народа в политической системе Швейцарской Конфедерации
Швейцарская политическая система зачастую рассматривается как некий частный случай из-за ее формальных особенностей - непосредственной демократии, коллегиального правительства, отсутствия формального главы государства, выраженного федерализма и особенностей исторического развития государства и демократической традиции. Это дополняется такими неписаными элементами политической культуры общества как общественное согласие или пропорциональность политической жизни.
Однако, это было бы ошибочно просто сравнивать многочисленные структурные элементы, которые характеризуют швейцарскую политическую систему, с аналогичными элементами политических систем в иных государствах. Разумеется, имеются общие черты, например, немецкого, американского и швейцарского федерализма. Прямое волеизъявление народа в различных формах не является привилегией швейцарской системы: референдум и правотворческая инициатива так же часто используются во многих штатах США, как и в Швейцарии. Наконец, элементы партисипарной демократии существуют не только, в Швейцарской Конфедерации, но и в иных государствах; согласование интересов между государством и частными лицами не является сугубо швейцарской особенностью.
Швейцария принадлежит к тем государствам, где реализована классическая, противостоящая унитаризму, федералистская схема организации государственной власти. Ей характерны следующие признаки:
- неприкосновенная идентичность и автономия государственных образований (кантонов) в составе союзного государства;
- пропорциональное или равное представительство субнациональных общностей с неодинаковой величиной населения;
- совместное решение кантонов при изменениях конституции федеративного государства;
- независимая область компетенции и область полномочий федеративного государства;
- противодействие со стороны федеральной политической воли центробежным тенденциям - в отличие к конфедеративное системе, где эта воля отсутствует1.
Исторически сложилось, что швейцарский федерализм - это политический компромисс между промышленными городскими протестантскими кантонами-прогрессистами и аграрными сельскими католическими кантонами-консерваторами. Согласие, которое было найдено после поражения Зондербунда в 1848 г., состояло в учреждении относительно слабой союзной власти, которая оставляла кантонам большую часть их суверенных прав и предметов ведения. До сегодняшнего дня децентрализация - это важный признак швейцарской системы. Союз контролирует только примерно 1/3 общих предметов ведения и доходов, и реализация большинства федеральных задач лежит на кантонах и коммунах2.
Участие кантонов осуществлении государственного управления основывается, прежде всего, на Совете кантонов (ст. 150 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г.), на необходимости двойного большинства при обязательном референдуме (ст. 140 Конституции) и народной инициативе (ст.ст. 138 и 139 Конституции), на праве конституционной инициативы, а таюке на участии кантонов в предпарламентской процедуре обсуждения законопроектов (ст. 147 Конституции), на участии в исполнении федеральных законов (ст. 178, абз. 3 Конституции). Последнее часто опирается на формальные корпорации (например, конференцию правительств кантона) и ведет на практике к тесной связи процессов принятия решения и исполнения (политика сближения уровней принятия решения и его исполнения). К действию не пришел инструмент референдума кантона. Политически знаменательно напротив является комбинация демократического принципа (1 субъект - 1 голос) и принципа федерализма (равное значение голоса для каждого государства в составе союзного государства) в процессе принятия управленческих решений. Эта комбинация приводит к необходимости двойного большинства во всех решениях по существу в рамках двухпалатной парламентской системы, а также в плебисцитах при обязательном референдуме и при народных инициативах по изменению Конституции. Она гарантирует право вето представительствам самых малонаселенных кантонов: теоретическое блокирующее меньшинство половины голосов кантона может вызываться в Совете кантонов представительством 18 %, в голосованиях избирательного корпуса - представительством 9 % населения1.
Федерализм в швейцарской политической системе может выполнять 3 главных функции:
а) разделение государственной власти по вертикали;
б) интеграция меньшинств в историческом процессе государственного строительства ;
в) экономическое и социальное выравнивание между государственными образованиями в составе союзного государства.
Существенной особенностью политической системы и осуществления публичной политической власти является частота непосредственного участия народа в решении государственных вопросов или вопросов местного значения. Каждый год избиратели должны рассмотреть более 6-ти предложений об изменении Конституции Швейцарской Конфедерации, из которых, примерно, 1/2 восходит к предложениям парламента, другая половина - к народным инициативам1. К этому прибы-вают каждый год от 2 до 4 референдума закона. Нижеследующая таблица дает обзор использования инициативы и референдума в Швейцарской Конфедерации.
В последние 10 лет уровень участия избирателей в референдумах и голосо ваниях по конституционным инициативам составлял, в среднем, 45%. Сильно поляризующие темы, рассмотрение которых непосредственно затрагивает избирателей внутри страны, и которые они признают важными, повышают уровень участия в голосовании (как, например, при голосовании по вступлению в Европейский экономический союз в 1992 г. участвовало 78,7 % избирателей). При рассмотрении комплексных проектов, которые не содержат спорных моментов или не привлекают внимание избирателей, доля участия может падать на значительно более низкий уровень, даже если проект имеет высокую общественную значимость, как например, в референдуме, отвергшем проект по налогу на добавленную стоимость в 1991 г. участвовало 33,3 % избирателей3.
Как все юридически урегулированные партисипарные процедуры, непосредственная демократия не является свободной от нежелательных дискриминационных эффектов: мужчины, люди с более высоким образованием, более высоким доходом и профессиональным статусом, социально интегрированные, принадлежащие к средней возрастной группе участвуют активнее, чем женщины, люди с более низким образованием, более низким доходом и профессиональным статусом, а также молодежь, одинокие и не прожігоающие длительно в одном месте люди. Проблема участия в голосовании лежит, все же в большей степени, в низком проценте участия граждан, чем в неравном участии различных слоев, которое усиливается при высоком уклонении от участия в референдуме.
В целом можно отличать относительно участия в голосовании 3 основных группы: «регулярно голосующие», которые не пропускают ни одного голосования и составляют примерно 25% избирателей; «сдержанные», которые охватывают примерно 20% избирателей, которые никогда не принимают участия в референдумах, а также «случайно голосующие», когда которые составляют около половины избирательного корпуса и ответственны для колебания участия от 30-70% .
Различные формы прямого волеизъявления народа по-разному воздействуют на осуществления публичной политической власти.
а) Обязательный конституционный референдум (ст. 140 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г.): относительно высокая доля предложений об изменении Конституции, отвергнутых референдумами указывает на то, что новшества, которые предполагается ввести на конституционном уровне по инициативе государственных органов, преимущественно направлены на расширение компетенции и предметов ведения Швейцарской Конфедерации, такие предложения могут пройти не с первого раза, а рассматриваться референдумом неоднократно. Может восприниматься как одно крупнейшее из воздействий непосредственной демократии то обстоятельство, что развитие современного государственного вмешательства и государственных услуг, централизация общественных полномочий или конституционные основные решения происходили в ходе общественной модернизации, как, например, женское право голоса, в Швейцарии скорее осторожно-выжидательно. Швейцарская конституция является - совсем иначе, чем американекая - документ политических реформ, что воспроизводится при ее частых изменениях, прежде всего, в развитии полномочий Швейцарской Конфедерации1.
Формы прямого волеизъявления народа на федеральном уровне
Особенностью правового регулирования прямого волеизъявления народа в Швейцарской Конфедерации является закрепление основных форм его осуществления на федеральном уровне в Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г., в ее части 4 «Народ и кантоны» и части 5 «Федеральные власти». При этом, при разработке проекта действующей Конституции Швейцарской Конфедерации было признано полезным детально закрепить полномочия граждан как участников коллективных институтов учредительной власти «народа Швейцарской Конфедерации» и «народа кантона», а также формы их реализации, оставив законодателю заботу о том, чтобы регламентировать соответствующие условия их реализации1. Если все детали урегулированы в законе, то закрепленные им права, ограничены Конституцией, что дает органам исполнительной власти весьма ограниченную свободу действовать по собственному усмотрению (ст.ст. 138 и 139 Конституции).
Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г. сохраняет, за исключением на некоторых незначительных моментов, формы прямого волеизъявления народа, установленные ранее действовавшими Конституциями Швейцарской Конфедерации: Конституцией 1848 г. (конституционная инициатива и референдум), Конституцией 1874 г. (законодательный референдум), а также ее редакциями от 1891 г. (право вносить текст народной инициативы, направленной на частичное изменение Конституции) и 1977 г. (референдум о вступлении Швейцарской Конфедерации в международные организации).
Право народной правотворческой инициативы в соответствии со ст. ст. 138 (абз. 1) и 139 (абз. 1) Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г. позволяет 100 000 гражданам предложить изменение Федеральной конституции. При этом, предложения о полном пересмотре Конституции, как правило, вносятся в виде простого предложения в виде простого предложения (ст. 138, абз. 1 Конституции); предложения о частичном изменении Конституции - в вида текста законопроекта (ст. 139, абз. I)1. Если предложение вносится в форме законопроекта, палаты Федеральной ассамблеи могут ему противопоставить встречный проект (ст. 139, абз. 3 Конституции Швейцарской Конфедерации). Если народная инициатива соответствует требованиям, установленным в ст. 139 (абз. 2) Конституции, она должна быть объявлена действительной и вынесено на голосование народа и кантонов.
Инициатива подается специальным комитетом. Он образуется гражданами Швейцарской Конфедерации в количестве от 7 до 27 человек и отвечает за составление проекта и его предварительное направление в Федеральную канцелярию (ст. 68 Федерального закона о политических правах2, ст. 23, ч. 3b,s Постановления Фе-дерального совета о политических правах ). Канцелярия проверяет, не содержит ли текст предложения ошибок или коммерческой рекламы, тождество текстов на всех официальных языках и соответствие списков подписавших предложение условиям, установленным в законе, и публикует его в официальном источнике информации «Федеральный лист» (Feuille federate, Bundesblatt)4.
Затем комитет принимает на себя обязанность собрать в течение 18 месяцев 100 000 подписей избирателей, необходимых для вынесения вопроса на референдум. Срок сбора подписей в настоящее время установлен на конституционном уровне, соответственно, абз. 1 ст. 138 и абз. 2 ст. 139 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г.5 При осуществлении этой операции, комитет пользуется всей необходимой свободой и различными правами, в том числе правом пользования общественной собственностью.
Когда сбор подписей закончен, комитет направляет списки подписей избирателей, заверенные местными органами власти, в Федеральную канцелярию. Она проверяет количество собранных подписей, действительно ли все лица, подписавшиеся в поддержку инициативы, зарегистрированы в списках избирателей, а таюке соблюдение сроков сбора подписей, иначе говоря - обоснованность свидетельств, выданных местными органами власти. По результатам проверки Федеральная канцелярия принимает решение о завершении инициативы, которое может быть обжаловано в Федеральный суд в порядке, предусмотренном для административно-правовых жалоб (ст.ст. 72 (абз. 3) и 80 (абз. 2) Федерального закона о политических правах)1. В течение последних 27-ми лет, приблизительно 1/3 инициатив была отклонена по той причине, что она не получила своевременно поддержки со стороны достаточного количества граждан2.
С 1976 г. закон требует, чтобы в подписном листе содержалось указание на полномочие комитета отозвать инициативу (ст. 68, лит. «с» Федерального закона о политических правах) Таким образом, Комитет может отказаться от уже поданной народной инициативы (отозвать ее) путем подачи заявления, которое подписано подписанным абсолютным большинством его членов. Этот акт, является окончательным, и не сопровождается никакими условиями. Он должен быть выполнен, прежде чем Союзный совет определить дату голосования (ст. 73 Федерального закона о политических правах от 17 декабря 1976 г. (в ред. от 1 августа 2008 г.). Следствием его является тот факт, что инициатива не выносится на всенародное голосование. Некогда, почти 1/3 часть инициатив отзывалась; с 1987 г. число отозванных инициатив сократилось до !4 от числа направляемых4. Комитет не должен объяснять свое решение, которое является односторонним и неограниченным. Но отказ от внесенной инициативы, как правило, обусловлен изменением обстоятельств: инициатива потеряла свою цель, либо парламентский встречный проект удовлетворил требования инициаторов.
Инициатива может быть направлена на общую ревизию или частичное изменение Конституции. При этом не следует затрагивать положения правовых актов, нижестоящих по отношению к Конституции по юридической силе.
Предусмотренная ст. 138 (абз. 1) Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г., инициатива полного пересмотра Конституции предусматривает общий пересмотр основного закона. Формально, она доллша предлагать только общие принципы конституционной реформы и, таким образом, не может включать конкретные и подробные положения. Она вьшосится на голосование народа в форме простого предложения, что не предполагает использования Федеральной ассамблеей полномочия делать рекомендации гражданам относительно голосования. Для принятия инициативы достаточно простого большинства голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании. Инициатива одобряется только народом, поскольку речь идет о предварительном решении вопроса о необходимости пересмотра Конституции (ст.ст. 138, абз. 2 и 140, абз. 2, лит. «а»). Если в результате голосования предложение не принято, то процедура заканчивается. Следствием одобрения народом инициативы о полном пересмотре Конституции является роспуск обеих палат Парламента (ст. 193, абз. 3 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г.), а также возобновление полномочий Правительства - Союзного совета (что непосредственно вытекает из ст. 175, абз. 2 Конституции). После этого органы государственной власти обязаны подготовить текст новой Конституции и вынести его на голосование народа и кантонов (ст. 140, абз. 1, п. «а»). Эта сложная система не применялась никогда, единственная народная инициатива об общей конституционной ревизии была отклонена в 1935 г.1.
Установленная ст. 139, абз. 1 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г. инициатива частичного пересмотра Конституции предполагает своевременное и «точечное» изменение Конституции. Она используется значительно чаще. В результате такой инициативы в Конституцию Швейцарской Конфедерации 1999 г. было внесено 3 изменения1.
Инициатива вначале рассматривается Федеральным советом, который направляет в Федеральную ассамблею послание и предложения. Поскольку в соответствии с новой редакцией ст. 139 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г. народная инициатива направляется в виде «составленного текста» проекта Конституции, она должна представлять собой законченный текст закона, готовый вступить в силу. Они являются предметом парламентских дебатов, но должны быть вынесены на рассмотрение народа и кантонов именно в том виде, в котором представлены; однако палаты могут им противопоставить встречный проект.
Неоднократно, избиратели отказывались от введения института народной инициативы по вопросу принятия подконституицонных норм, а именно норм закона. Отсюда следует, что народная инициатива не может быть направлена на внесение изменений в текущее законодательство, в т.ч., отмену, изменение или принятие федеральных законов. Но это условие соблюдается не всегда. Федеральной ассамблее случалось утверждать инициативы, которые были направлены на непосредственное обнародование законодательных правил, которые имели отношение, например, к наказанию за уголовные преступления. Злоупотребление было особенно очевидно в инициативе «10-ти изменений социального обеспечения по возрасту и инвалидности без повышения пенсионного возраста», которая прямо предусматривала «точечное» изменение соответствующего закона, лишая законодателя его роли и создавая новый тип законоположений - конституционный закон, самоисполнимый как другие законы, но подлежащий пересмотру в порядке, уста-новленном для пересмотра Конституции Неудобства этой «смеси жанров», которая нарушает волю народа как института учредительной власти, очевидны и серьезны. Но фактически такие изменения не прошли, так как все деликтные инициативы были отклонены народом и кантонами.
Формы непосредственной демократии в коммунах Швейцарской Конфедерации
Коммуна в Швейцарской Конфедерации является не только базовым субъектом публичной политической власти; она также характеризуется как первичная ячейка народовластия швейцарского народа. Эта двойственная характеристика коммуны делает необходимым изучение особенностей форм и методов прямого волеизъявления народа на местном уровне, поскольку это позволяет более точно понять особенности государственного строя Швейцарской Конфедерации.
Организационные формы муниципальных образований в Швейцарской Конфедерации отличаются разнообразием. В большей части швейцарских кантонов существуют некоторые типы муниципальных образований, ответственные за различные задачи и имеющие различные полномочия (обывательская коммуна, церковная, школьная и др)1. Политическая коммуна - единственная форма, признанная во всей стране (кантоны Женева2, Невшатель3 и Во4 признают только ее). Именно внутри политической коммуны (ввиду наличия у нее разнообразных функций) наиболее широко осуществляются формы прямого волеизъявления народа. Только она пользуется общей компетенцией по решению вопросов местного значения и всегда обладает собственными органами местного самоуправления.
Федеральное законодательство Швейцарской Конфедерации признает существование коммун как факт реальной действительности, и это принимается в расчет в многочисленных областях, где оно устанавливает определенные полномочия коммун, передает им решение целой серию задач5. Но кантоны свободными определять муниципальную систему в зависимости от сложившихся исторических, географических, демографических, экономических и иных условий. Их коммунальное законодательство весьма разнообразно: некоторые предоставляю коммунам широкую гарантию самостоятельности (Во6), другие (например, Цуг7) перечисляют коммуны в конституции. Статья 50, абз. 1 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г. только лишь гарантирует коммунальную автономию, в границах, определенных кантональным правом. Таким образом, формы политического волеизъявления населения коммун в Швейцарской Конфедерации весьма разнообразны, они определяются законодательством кантонов. Конституция Швейцарской Конфедерации устанавливает самые общие рамки реализации принципа народовластия на муниципальном уровне: а) правовое равенство между мужчинами и женщинами (ст. 8, абз. 3 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г.); б) запрет устанавливать срок ожидания активного гражданства, более чем в течение 3-х месяцев (ст. 39, абз. 4 Конституции Швейцарской Конфедерации). Иные принципы осуществления политических прав на коммунальном уровне федеральным законодательством не установлены; соответственно, формы прямого волеизъявления граждан на коммунальном уровне регулируются законодательством кантонов или правовыми актами коммун.
Как правило, высшим институтом местного самоуправления является население муниципального образования; кроме того, в швейцарских коммунах признается существование «постановляющего» органа местного самоуправления и исполнительного органа местного самоуправления, образующих в совокупности организационную основу коммуны. Вместе с тем, учреждение специального «постановляющего» органа местного самоуправления в коммунах Швейцарской Конфедерации является относительным новшеством, он существует не во всех коммунах1.
В зависимости от формы организации муниципальных органов коммуны Швейцарской Конфедерации можно разделить на 2 вида: а) ординарная - предполагает отсутствие представительного органа местного самоуправления и решение вопросов местного значения непосредственно местным населением в муниципальном народном собрании; б) экстраординарная или «парламентская» - предполагает существование представительного органа местного самоуправления - коммунального парламента .
В случае установления в коммуне ординарной организации местного самоуправления, население муниципального образования осуществляют свою власть в местном народном собрании (Assemblee communale, Gemeindeversammlimg, Assemblea di comune), которое обычно собирается два раза в год (или более при необходимости) чтобы высказываться по вопросам местного значения, внесенным в повестку дня. В силу этого, институт местного народного собрания представляет, с точки зрения некоторых ученых, некоторых наиболее чистую форму прямого волеизъявления населения муниципального образования в ее непосредственном выражении . Действительно, граждане, объединенные в местном народном собрании, не довольствуются тем, чтобы просто голосовать, но принимают активное обсуждении вопросов местного значения, поднимают вопросы, относящиеся к областям коммунальной компетенции. Таким образом, они решающее влияние оказывают на дела коммуны, которое не ограничивается тайным голосованием по определенным вопросам. Эта система организации местного самоуправления, предшествующая революционным движениям конца XVIII в. и парламентской системе, существует во всех кантонах, за исключением кантонов Женевы и Невшателя, которые признают только «парламентскую» организацию местного самоуправления.
Иногда, кантональное законодательство закрепляет обязанность участия граждан в местных народных собраниях. Кантоны Аппенцелль-Иннероден, Ап-пенцелль-Экстраоден, Шаффхаузен, Тичино, Тюргау и Цюрих предусматривают штраф за неучастие гражданина в местном народном собрании. В кантонах Гларус, Обвальден и Ури участие в местном народном собрании рассматривается как гражданский долг гражданина коммуны.
Кантон Швиц устанавливает весьма особое положение: хотя, 75 Конституции кантона Швиц позволила коммунам, численностью более чем 1 500 жителей, вводить «парламентскую» организацию2, никто из них не оставил обычного режима, и все попытки навязать ее коммунам на уровне кантонального закона потерпели неудачу на референдуме3.
Необходимо уточнить, что ординарная организация местного самоуправления не исключает существования иных форм прямого волеизъявления населения муниципального образования, таких как факультативный и обязательный референдум или муниципальная правотворческая инициатива.
В ряде коммун кантонов Гларус1, Гризон2, Люцерн и Швиц3 существует институт тайного голосования в муниципальном народном собрании. Такой способ волеизъявления населения местного самоуправления представляет средство компенсации отсутствие объективности голосования, поставленное в упрек в системе голосования «путем поднятия руки»; поэтому, большинство коммун с ординарной организацией в данных кантонах высказалось за введение такой системы принятия решений по важнейшим вопросам местного значения или по просьбе избирателей или другого коммунального органа. Кантональное законодательство относит к вопросам, решаемым тайным голосованием в местных народных собраниях утверждение бюджета и установления налоговой системы. В кантонах Фрибур4, Шафф-хаузен5 и Вале6 тайное голосование проводится по требованию части местного народного собрания.
В большинстве коммун предметы тайного голосования закреплены в коммунальном регламенте. Например, предметом тайного голосования может быть принятие коммунального регламента; слияние или разделение коммун, или введение парламентской организации местного самоуправления7. В Санкт-Галлене, Швице, Цуге и Цюрихе кантональное законодательство запрещает принимать тайным голосованием бюджет, решения о расходах муниципальных бюджетов или отчет об исполнении муниципального бюджета. Эти объекты должны быть обсуждены и решены народным собранием именно потому, что решения по ним не могут быть приняты без обсуждения. В случае принятия решения по бюджету тайным голосованием имело смысл, необходимо, чтобы надо было бы, чтобы каждая статья бюджета была поставлена на голосование в отдельности, что нарушает принцип единства.
Кантоны Нидвальден, Золотурн, Швиц, Тюргау, Цуг и Цюрих устанавливают, что тайное голосование в местном народном собрании осуществляется по инициативе определенного числа активных граждан коммуны, иногда это число установлено в процентах от числа активных граждан. Таким образом, проводится аналогия по отношению к факультативному референдуму, даже в некотором проценте коммунальных избирателей (случай, В некоторых случаях, законодательство устанавливает срок до дня проведения местного народного собрания, в течение которого можно инициировать решение вопроса тайным голосованием (в кантоне Цуг - за 3 дня до проведения местного народного собрания), или же в момент принятия соответствующего решения.
