Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовые вопросы деятельности участковых инспекторов милиции по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок 12
1. Понятие предотвращения административных правонарушений 12
2. Особенности административных правонарушений, посягающих на общественный порядок 32
3. Правовое регулирование деятельности участковых инспекторов милиции по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок 53
ГЛАВА 2. Организационные вопросы деятельности участковых инспекторов милиции по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок 82
1. Информационное обеспечение и планирование деятельности участковых инспекторов милиции по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок 82
2. Формы и методы деятельности участковых инспекторов милиции по предотвращению административных право нарушений, посягающих на общественный порядок 108
3. Взаимодействие участковых инспекторов милиции с другими службами, подразделениями милиции общественной безопасности, частными охранными предприятиями, общественными формированиями и населением в работе по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок 137
Заключение 165
Список литературы 175
Приложения 191
- Понятие предотвращения административных правонарушений
- Особенности административных правонарушений, посягающих на общественный порядок
- Информационное обеспечение и планирование деятельности участковых инспекторов милиции по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок
- Формы и методы деятельности участковых инспекторов милиции по предотвращению административных право нарушений, посягающих на общественный порядок
Введение к работе
Актуальность темы. В последние годы наблюдается устойчивый рост административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка. Только за совершение таких правонарушений, как мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков в общественных местах или появление в общественных местах в пьяном виде, в Российской Федерации привлечено к административной ответственности: в 1993 г. - 6,9 млн. чел.; в 1994 г. - 9,4 млн. чел.; в 1995 г. - 10,6 млн. чел.; в 1996 г. - 16,3 млн. чел.; в 1997 г. - 19,2 млн. чел.1.
Практика работы органов внутренних дел, анализ правовых актов, а также специальной литературы свидетельствуют о том, что значительная роль в предотвращении правонарушений в сфере охраны общественного порядка принадлежит участковым инспекторам милиции2, которые выполняют основной объем профилактических и правоохранительных функций милиции на территории обслуживаемых административных участков, в своей повседневной деятельности тесно связаны с населением, трудовыми коллективами и общественными организациями. Однако осуществляемые ими мероприятия по предупреждению и пресечению административных правонарушений в указанной сфере малоэффективны, вследствие чего участковые инспектора оказывают недостаточное влияние на уровень и динамику последних.
Для повышения эффективности деятельности участковых инспекторов в данном направлении большое значение имеют научные исследования, поиск наиболее перспективных форм и направлений их предупредительной работы.
В работах отечественных юристов имеется целый ряд положений и выводов, прямо или косвенно относящихся к изучаемой проблеме и создающих
1 См.: Представление Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Министру
внутренних дел Российской Федерации от 20.08.97 № 7/5-1-109-97 "Об устранении наруше
ний законности при использовании органами внутренних дел мер административного при
нуждения"; Обзор ГУ ООП МВД России от 11.06.98 № 12/1593 о ходе выполнения органами
внутренних дел приказа МВД России № 575-97 г. "О мерах по совершенствованию админи
стративной практики органов внутренних дел и внутренних войск МВД России".
2 Далее - участковый инспектор.
необходимые методологические предпосылки для дальнейшего ее исследования. В частности, можно выделить работы, посвященные проблемам борьбы с правонарушениями (А.И. Алексеев, Ю.М. Антонян, О.Л. Дубовик, А.Э. Жалин-ский, Е.С. Жигарев, Е.Ю. Зинченко, И.Н. Зубов, В.Н. Кудрявцев, Н.Ф. Кузнецова, А.Г. Лекарь, В.П. Лозбяков, Г.М. Миньковский, А. В. Мурашев, Д. К. Нечевин, Е.И. Пастушенко, А.Б. Сахаров и др.).
Учеными-административистами проведен ряд теоретических и прикладных исследований, посвященных проблемам обеспечения законности в административной деятельности государственных органов, в том числе и внутренних дел (Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкин, А.П. Коренев, Ф.Е. Колонта-евский, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, Н.И. Побежимова, Л.Л. Попов, Н.Г. Са-лищева, М.С. Студеникина, А.В. Серегин, Г.А. Туманов, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.). К вопросам совершенствования административного законодательства обращались Х.А. Андриашин, И.Л. Бородин, В.В. Волошина, Е.Д. Зайцева, И.Ш. Килясханов и др.
В то же время комплексно деятельность участковых инспекторов по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, с учетом условий нынешнего этапа развития общества, новых тенденций в развитии деликтологической обстановки и требований, предъявляемых в этой связи к данной службе мшгации, не исследовалась.
Научная и практическая значимость проблемы, с одной стороны, и недостаточная ее разработанность - с другой, определяют актуальность настоящей темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе предотвращения участковыми инспекторами административных правонарушений, посягающих на общественный порядок.
Предметом исследования выступают сущность и содержание предотвращения административных деликтов; особенности административных правонарушений, посягающих на общественный порядок; нормативная база деятельно-
сти участковых инспекторов по предотвращению указанных видов правонарушений; практика (информационное обеспечение и планирование, формы и ме-
^ тоды) деятельности участковых инспекторов по предотвращению правонарушений; организация взаимодействия участковых инспекторов с другими службами и подразделениями милиции общественной безопасности, частными охранными предприятиями, общественными формированиями и населением; а также освещение объекта исследования в научных и иных источниках.
Цель исследования заключается в совершенствовании деятельности участковых инспекторов по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, на основе разработки научно обоснованных предложений, рекомендаций и иных материалов, которые в дальнейшем могут быть использованы при подготовке соответствующих разделов кодекса об административных правонарушениях в Российской Федерации1, проектов федеральных законов Российской Федерации «Об основах предупреждения правонарушений в Российской Федерации», «Об участии граждан Рос-
_ сийской Федерации в обеспечении правопорядка», приказов МВД России, рег-
ламентирующих деятельность органов внутренних дел, в том числе участковых инспекторов, по предотвращению преступлений и административных правона-
'* рушений, а также в последующих научных исследованиях и образовательном
процессе в учебных заведениях МВД России.
Для достижения этой цели автор поставил и предпринял попытку разрешить следующие научно-исследовательские задачи:
оценить степень разработанности в научной литературе понятия предотвращения административных правонарушений, посягающих на общественный порядок;
раскрыть роль и место деятельности участковых инспекторов по пре-
1 Далее - КоАП РФ (РСФСР)
дотвращению административных правонарушений в указанной сфере в общей системе правоохранительной деятельности органов внутренних дел;
- провести классификацию законодательных и иных нормативных право
вых актов, регламентирующих деятельность участковых инспекторов по пре
дотвращению административных правонарушений, посягающих на обществен
ный порядок;
-обосновать необходимость обновления перечня и самого содержания статей главы 13 КоАП РСФСР «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок»;
исследовать организацию, формы и методы деятельности участковых инспекторов по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок;
раскрыть особенности правового регулирования, практики привлечения участковыми инспекторами негосударственных охранных предприятий, общественных формирований и населения к работе по предотвращению административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка;
подготовить конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования и организации деятельности участковых инспекторов по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок.
Методология и методика исследования. В основу диссертационного исследования положен диалектический подход к рассмотрению проблемы с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно-правового, формально-юридического, исторического, логического, статистического, системного анализа, правового моделирования.
При проведении исследования применялись конкретно-социологические методы: анкетирование, интервьюирование. В частности, изучено мнение двухсот участковых инспекторов по различным аспектам деятельности по предотвращению правонарушений, тысячи граждан по их отношению к работе участ-
ковых инспекторов, а также пятидесяти сотрудников частных охранных предприятий по вопросам их взаимодействия с милицией.
Автором изучены и обобщены материалы более тысячи архивных дел об административных правонарушениях, представления прокуроров субъектов Российской Федерации об устранении нарушений законности органами внутренних дел при осуществлении административной практики. Проанализированы различные статистические материалы, нормативные документы, отчеты, справки, информации, подготовленные УВД Вологодской, Ярославской, Архангельской областей, органами внутренних дел г. Москвы.
В процессе исследования автор опирался также и на личный опыт практической работы в органах внутренних дел, в том числе и подразделениях милиции общественной безопасности.
Выводы и предложения, разработанные диссертантом, базируются на анализе соответствующих нормативных и научных источников, директивных документов МВД России, включая обобщение, критическую оценку и дальнейшее развитие результатов предьідущих исследований пограничных проблем, проведенных в научно-исследовательских и образовательных учреждениях системы МВД России.
Научная новизна диссертации заключается в том, что это практически первая работа, выполненная на монографическом уровне после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации, в которой с позиций совершенствования в комплексе рассматриваются правовые, организационные и функциональные аспекты деятельности основного субъекта профилактической деятельности в системе МВД России - участковых инспекторов - по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок.
Новым является и то, что данная проблема рассматривается не изолированно, а во взаимосвязи с социально-экономическими преобразованиями, происходящими в Российской Федерации, с учетом результатов анализа сущест-
вующей практики реагирования на административные правонарушения в исследуемой сфере применительно к развитию деликтологической ситуации в стране.
Автором исследования осуществлена попытка сформулировать понятие
предотвращения административных правонарушений применительно к дея
тельности участковых инспекторов в сфере охраны общественного порядка.
Проанализированы особенности административных правонарушений, пося
гающих на общественный порядок, и правового регулирования деятельности
участковых инспекторов по их предотвращению в условиях предстоящего ре
формирования административного законодательства, что позволило внести ряд
предложений в проект КоАП Российской Федерации. На основе изуче-
ния опыта организационного обеспечения, анализа форм и методов деятельности участковых инспекторов по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, определены основные направления ее совершенствования в современных условиях.
Диссертантом с учетом современной ситуации определены особенности содержания и форм взаимодействия участковых инспекторов с патрульно-постовой службой, подразделениями по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, с частными охранными предприятиями, общественными формированиями, населением в предотвращении административных правонарушений, посягающих на общественный порядок.
На зашиту выносятся следующие основные положения:
теоретические выводы о понятии предотвращения административных правонарушений, посягающих на общественный порядок;
предметная оценка роли и места деятельности участковых инспекторов по предотвращению административньгх правонарушений в сфере охраны общественного порядка в общей системе правоохранительной деятельности органов внутренних дел;
- классификация законодательных и иных нормативных правовых актов,
регулирующих деятельность участковых инспекторов по предотвращению ад
министративных правонарушений;
- обоснование обновленного перечня и содержания статей главы
«Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и
общественную безопасность» в проект КоАП РФ, отражающих сложившиеся
реалии развития общественных отношений в указанных сферах;
обоснование необходимости принятия федеральных законов «Об основах предупреждения правонарушений в Российской Федерации» и «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка»;
результаты обобщенного опыта организационного обеспечения, анализа форм и методов деятельности участковых инспекторов по предотвращению административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка;
предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования и организации деятельности участковых инспекторов по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок;
оценка современного состояния и рекомендации по совершенствованию работы участковых инспекторов по организации взаимодействия с другими службами органов внутренних дел, а также частными охранными предприятиями, общественными формированиями, населением по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок.
Теоретическая и практическая значимость работы.
Диссертант вносит определенный вклад в разработку теоретических проблем понятия предотвращения правонарушений, изучения особенностей административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, совершенствования нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере охраны общественного порядка, что, в свою очередь, позволяет сформулировать конкретные аргументированные предложения по совершен-
ствованию правового регулирования деятельности участковых инспекторов по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок.
Изучение состояния организационного обеспечения, форм и методов деятельности участковых инспекторов по предотвращению административных правонарушений в сфере общественного порядка, а также их взаимодействия в этой работе с другими субъектами позволили автору определить основные направления данной деятельности, внести предложения и рекомендации по ее совершенствованию .
Значимость результатов исследования обусловливается принятым в работе критическим подходом к оценке действующего законодательства, а также практике его применения, прогностическим характером многих выводов диссертанта, апробированностью основных положений работы на практике и в научно-исследовательской деятельности.
Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы в деятельности структур, обладающих правом законодательной инициативы для совершенствования административного законодательства, и органов внутренних дел для разработки предложений по повышению эффективности деятельности участковых инспекторов милиции.
Основные положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе в образовательных учреждениях системы МВД России, а также при дальнейшем изучении данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации соискателя прошли практическую апробацию при разработке приказа МВД России от 31.01.98 № 81 «О внесении изменений и дополнений в приказ МВД России от 19 июня 1997 г. № 374» в части, касающейся дополнения сведений об административной практике органов внутренних дел. При непосредственном участии автора подготовлены «Методические рекомендации по единой системе учета материалов по делам об административных правонарушениях в органах внут-
ренних дел и внутренних войсках» (направлены в ГУООП МВД России 20.10.97, исх. № 847). Помимо этого, автор в составе рабочей группы МВД России готовил постатейный материал в главу «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность»
проекта КоАП Российской Федерации, а также внес свои предложения в проект Федерального закона Российской Федерации «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка».
Кроме того, при непосредственном участии автора диссертационного исследования подготовлены: постановление Администрации Вологодской области № 191 от 11 мая 1993 г. «Об участии общественности в охране общественного порядка, профилактике правонарушений и борьбе с преступностью в сельской местности»; утвержденное данным постановлением «Примерное Положение о специальных оперативных группах дружинников по охране общественного порядка, профилактике правонарушений и борьбе с преступностью в сельской местности»; «Инструкция об организации работы специальных оперативных групп дружинников по охране общественного порядка, профилактике правонарушений и борьбе с преступностью в сельской местности», утвержденная приказом начальника УВД Вологодской области № 141 от 20 мая 1993 г.
Основные теоретические положения диссертации нашли отражение в выступлениях автора на научно-методическом семинаре, а также на учебно-методическом сборе профессорско-преподавательского состава Рязанского института права и экономики МВД России. Материалы исследования используются в учебном процессе Рязанского института права и экономики, Владимирского юридического института, других вузов МВД России.
Структура и объем диссертации были определены, исходя из целей и задач исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие предотвращения административных правонарушений
Действующее законодательство содержит нормы, закрепляющие превентивную роль административного права. Однако следует отметить, что предупреждение административных правонарушений не выделено в качестве обособленного нормативного блока в КоАП РСФСР. Его составляют в совокупности различные нормативные установления, содержащиеся как в Общей части, так и в иных разделах кодекса.
Так в ст. 1 КоАП РСФСР закрепляется положение, согласно которому, предупреждение административных правонарушений является одной из основных задач административного законодательства. Этим подчеркивается, что речь идет об общей для всего административно-деликтного законодательства функции. По существу, данное положение является нормативным отражением административной политики, которая в правовом государстве исходит из приоритета превентивных мер в борьбе с административными правонарушениями1.
Таким образом, законодатель рассматривает предупреждение административных правонарушений как общегосударственную программу, решать которую должны не только уполномоченные на то правоохранительные органы. В соответствии со ст. 7 КоАП РСФСР на государственные органы, общественные организации, трудовые коллективы возлагается обязанность разрабатывать и осуществлять мероприятия, направленные на предупреждение административных правонарушений, выявление и устранение причин и условий, способствующих их совершению, воспитание граждан в духе высокой сознательности и дисциплиньї, строгого соблюдения законов. Данная статья определяет и координатора этой деятельности в виде бывших Советов народных депутатов. Фактически же деятельность всех государственных и общественных органов по предупреждению административных правонарушении на своей территории координирует местная администрация, которая руководит работой подотчетных ей органов, призванных вести борьбу с административными правонарушениями.
Потенциал данных нормативных установлений на практике реализуется далеко не полностью. Здесь в первую очередь сказываются недооценка важности предупреждения административных правонарушений, стремление решать проблему борьбы с данным видом деликтов преимущественно путем репрессивных мер. Следует также отметить, что и Федеральная программа борьбы с преступностью была разработана без учета всех составляющих структуры современных правонарушений, в которой большую часть занимают административные проступки.
Особое место в правовой базе по исследуемой проблеме, по нашему мнению, занимают нормы, предусматривающие специальные правовые средства предупреждения административных правонарушений. Главным правовым средством превенции этих правонарушений является административное взыскание, основная цель которого - предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ст. 23 КоАП РСФСР). В этом положении заложены нормативные основания общей и специальной превенции административньгх деликтов.
Идея предупреждения административных правонарушений проходит через все производство по делам об этих нарушениях. В ходе данного произволства в соответствии со ст. 225 КоАП РСФСР по этим делам должны выявляться причины и условия совершения административных правонарушений, предупреждаться нарушения законов. Процессуальные нормы закрепляют и формы реагирования субъектов административной юрисдикции на выявленные причины и условия, способствовавшие совершению правонарушений. Согласно ст. 265 КоАП РСФСР орган (должностное лицо), рассматривающий дело об административном правонарушении, при установлении причин и условий, способствовавших его совершению, вносит в соответствующие предприятия, учреждения, организации и должностным лицам предложения о принятии мер по устранению этих причин и условий. Указанные организации и лица обязаны в течение месяца со дня поступления предложения сообщить органу (должностному лицу), внесшему предложение, о принятых мерах.
Нормы, регламентирующие предупреждение административных правонарушений, содержатся и в других статьях КоАП РСФСР (21, 229, 259,164, 301).
В юридической литературе проблемам предотвращения административных правонарушений уделялось определенное внимание.
Анализ литературных источников показывает, что в основном в них рассматривались правовые аспекты. Однако проблемы предупреждения административных правонарушений этим не исчерпываются. До настоящего времени актуальным остается вопрос о сущности понятий, относящихся к этому направлению деятельности органов внутренних дел. В первую очередь это связано с тем, что законодатель не раскрывает содержания этих дефиниций.
Особенности административных правонарушений, посягающих на общественный порядок
Содержание деятельности участковых инспекторов по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, в значительной мере определяется спецификой этих правонарушений. Ее учитывает и законодатель, выбирая соответствующие меры административного принуждения.
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (глава 13) относит к к группе административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, следующие составы: мелкое хулиганство (ст. 158); стрельбу из огнестрельного оружия в населенных пунктах и в не отведенных для этого местах или с нарушением установленного порядка (ст. 159); приобретение крепких спиртных напитков домашней выработки (ст. 160); продажу гражданами вина домашней выработки, не относящегося к крепким спиртным напиткам (ст.1601); изготовление или хранение без цели сбыта крепких спиртных напитков домашней выработки (ст.1602); распитие спиртных напитков на производстве (ст. 161); распитие спиртных напитков в общественных местах или появление в общественных местах в пьяном виде (ст. 162); доведение несовершеннолетнего до состояния опьянения (ст. 163); невыполнение родителями или лицами, их заменяющими, обязанностей по воспитанию и обучению детей (ст. 164); азартные игры (ст.1641); занятие ігооституцией (ст.1642); приставание к иностранным гражданам с целью приобретения вещей (ст.1643). Основанием включения указанных административных правонарушений в эту главу является то, что они посягают на общественный порядок.
Однако законодатель не дает определения термина «общественный порядок». В юридической литературе многими авторами были сформулированы свои варианты данного определения1. Тем не менее эта дискуссия не получила окончательного разрешения до настоящего времени. В этой связи нам представляется важным изложить свое понимание терминов «общественный порядок» и «охрана общественного порядка».
Специфика отношений, которые складываются в сфере охраны общественного порядка и определяют частные проблемы предотвращения правонарушений, изучена недостаточно. В то же время понятие «общественный порядок» является одним из самых распространенных и часто употребляемых как в законодательстве, так и в юридической литературе. Так, например, в Конституции Российской Федерации оно упоминается дважды (ст. 114 и 132) наряду с терминами «правопорядок» и «общественная безопасность» (ст. 72).
Несмотря на то, что категория общественного порядка не обойдена вниманием ученых, здесь имеется определенное расхождение взглядов. Широкая трактовка термина «общественный порядок» как совокупности всех социальных связей и отношений, как общественного устройства является общепризнанной. Различие в точках зрения наблюдается при определении этого явления в так называемом узком смысле. В административно-правовой науке в свое время достаточно подробно были разработаны основные концепции общественного порядка в подобном толковании.
Так, М.И. Еропкин определяет общественный порядок как регулируемую нормами права, морали, правилами общежития, обычаями систему волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести, укрепление народного достояния, общественное спокойствие, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений, организаций.
А.В. Серегин формулирует данное определение как урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.
И, наконец, третье определение предложено И.И. Веремеенко, согласно которому общественный порядок, как определенная правовая категория, представляет собой систему общественных отношений, возникающих и развивающихся в общественных местах в процессе общения людей, правовое и иное социальное регулирование которых обеспечивает их личную и общественную безопасность и тем самым обстановку спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизьог.
Нетрудно заметить, что несмотря на различия, все авторы стремятся к воссозданию своего рода идеальной модели рассматриваемого явления. Реальный же общественный порядок, как нам представляется, - это общественные отношения со всеми негативными проявлениями, то есть явление во всем своем многообразии, динамике. Рассматриваемые в этом аспекте общественные отношения отражают существующие в жизни реалии, что определяет практическую направленность подобного взгляда на общественный порядок.
Необходимо также уточнить значение слова «порядок». Чаще всего оно употребляется для обозначения состояния благоустройства и налаженности, систематичности, правильности в расположении чего-нибудь1 или правильного налаженного состояния, расположения чего-нибудь . Причем в обоих случаях «порядок» рассматривается как «состояние».
Содержание общественного порядка составляют приведенные в упорядоченное состояние посредством механизма социального регулирования общественные отношения, складывающиеся в результате действия различных социальных норм, регулирующих поведение людей в целях обеспечения охраны их жизни, здоровья, чести и т.д. Однако наличие механизма социального регулирования еще не гарантирует упорядоченности общественных отношений, то есть совокупность норм, имеющих целью урегулировать конкретные общественные отношения, с точки зрения теории, означает только урегулированность этих отношений. Причем наличие норм далеко не всегда сопровождается безусловным их исполнением. Поэтому и в урегулированных нормами права отношениях присутствуют элементы неупорядоченности. Следовательно, если общественные отношения урегулированы, а люди законопослушны и отношения между ними строятся в соответствии с нормами права, морали, обычаев, то в этом случае мы имеем общественный «порядок»; иначе говоря, общественные отношения находятся в нормальном состоянии, то есть упорядочены. И наоборот, если при той же урегулированности общественных отношений людьми не выполняются правовые и иные социальные нормы, то наступает состояние, которое можно назвать неупорядоченностью. При таком подходе появляется возможность, в соответствии с требованиями диалектической логики, брать предмет в его развитии, изменении, рассматривать общественный порядок в динамике. Тем более, что такая его характеристика более наглядна и приемлема с точки зрения соответствия ее реальному положению исследуемого явления. Необходимо сказать, что данная трактовка имеет, до известных пределов, сходство с позицией И.И. Веремеенко, который, определяя понятие общественного порядка и ссылаясь при этом на СИ. Ожегова, подчеркивал: «Общественный порядок представляет собой не просто систему (совокупность) общественных отношений, определенным образом налаженную. Иначе и быть не может, ибо порядок - это, в первую очередь, правильное, налаженное состояние ... чего-нибудь, в нашем случае - общественных отношений. И в таком смысле общественный порядок представляет собой порядок отношений в общественных местах, который обусловлен потребностями общества, обеспечивает личную и общественную безопасность и тем самым гарантирует обстановку спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизни».
Информационное обеспечение и планирование деятельности участковых инспекторов милиции по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок
Важнейшим элементом эффективного функционирования любой управленческой системы является ее информационное обеспечение. Данное положение в полной мере относится и к организации работы участковых инспекторов милиции, в том числе и к их деятельности по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок.
По определению В.Г. Афанасьева, "Информация - это своего рода путеводная нить, которая позволяет людям ориентироваться в сложном лабиринте общественных явлений, воздействовать на них, ставить себе на службу социальные и природные силы, добиваться намеченных целей".
Проблема информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел нашла определенное отражение в специальной литературе2 и научных исследованиях. В то же время вопросы информационного обеспечения деятельности участковых инспекторов по предотвращению административных право- нарушений, посягающих на общественный порядок, не являлись предметом специального исследования. Анализ состояния информационного обеспечения деятельности участковых инспекторов как в целом, так и по названной проблеме показывает, что этот процесс нуждается в совершенствовании. В одних случаях наблюдается переизбыток информации, в других, наоборот, ее не хватает. Отсутствие или неполнота информации о причинах административных правонарушений, совершенных на участке, условиях, способствующих их совершению, и лицах, склонных к совершению правонарушений, приводит к снижению результативности деятельности участковых инспекторов милиции по предотвращению административных правонарушений.
Информацию, которая в данном случае может представлять интерес для участковых инспекторов, можно условно подразделить на два блока: а) о причинах административных правонарушений и условиях, способствующих их совершению на обслуживаемом участке; б) о лицах, склонных к совершению административных правонарушений и проживающих на обслуживаемом участке (состоящих либо несостоящих на списочном учете в паспорте на участок).
Эти блоки тесно взаимосвязаны, так как предполагают комплексное изучение участковым инспектором всей совокупности источников информации как для решения вопросов общего предупреждения правонарушений, так и конкретных правонарушений со стороны отдельных лиц.
Процессу сбора участковыми инспекторами милиции информации должны предшествовать этапы определения задач получения информации, перечня вопросов, имеющих важное значение в профилактической работе, и выбора источников получения информации, установления ее характера и необходимого объема (в каждом конкретном случае в зависимости от особенностей обслуживаемого участка).
Весь объем информации, собираемой участковым инспектором для решения возложенных на него функций предупреждения и пресечения правонарушений, в том числе и административных, можно условно объединить в следующие группы: 1) демографическая и социально-экономическая характеристика участка; 2) сведения о правонарушениях и лицах, их совершивших; 3) причины правонарушений и условия, способствующие их совершению;4) распространенность правонарушений по территории и среди определенных категорий и групп граждан; 5) сведения о противоправном поведении конкретных лиц; 6) характеристика сил и средств, с помощью которых возможно предотвращение правонарушений; 7) способы и средства воздействия на граждан, направленные на сокращение количества совершаемых правонарушений; 8) условия, влияющие на эффективность деятельности участкового инспектора.
Социально-экономические и демографические характеристики участка обслуживания должны содержать сведения о географическом его расположении на плане города, района, развитии инфраструктуры, численности и состава проживающего населения (возрастные группы, род занятий, уровень образования, миграция и т.п.), его благосостоянии, занятости, возможностях проведения досуга, режиме работы предприятий, учреждений, организаций и т.п.
Полученные сведения необходимо сопоставить с данными о зарегистрированных правонарушениях и лицах, их совершивших, с целью установления причинно-следственных связей, что позволит участковым инспекторам глубже понять причины совершения правонарушений и условия, им способствующие. Изучение социально-экономических особенностей поможет выделить из всей массы явлений те, которые порождают на обслуживаемом участке отдельные виды правонарушений, и негативные условия, способствующие их совершению (пьянство, отсутствие условий проведения досуга и т.п.).
Формы и методы деятельности участковых инспекторов милиции по предотвращению административных право нарушений, посягающих на общественный порядок
Деятельность участковых инспекторов по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, является частью административной деятельности милиции. Она осуществляется посредством использования участковыми инспекторами определенных форм и методов, которые, в свою очередь, выражают ее содержание.
Поэтому вопрос о формах и методах административной деятельности участковых инспекторов неразрывно связан с анализом ее содержания. Его главной методологической посылкой является положение о том, что милиция входит в общую систему органов государственного управления1. Следовательно, общие черты, характеризующие государственное управление в целом, в полной мере присущи и административной деятельности мшшции. Главные из них - это государственно-властный характер административной деятельности и осуществление исполнительно-распорядительных функций.
В специальной литературе раскрываются также и другие характеристики административной деятельности - как общие для всех органов государственного управления, так и отражающие специфические черты, присущие милиции и обусловленные ее особым назначением и местом в государственном аппарате: подчиненность и подконтрольность в процессе осуществления данной деятельности соответствующим государственным органом исполнительной власти2; профилактическая направленность; подзаконность; сочетание элементов централизованного руководства с оперативным (непосредственным) управлением .
Важной чертой административной деятельности милиции, определяющей ее содержание, формы и методы, является правоохранительная направленность. Эта деятельность нацелена на предупреждение и предотвращение правонарушений, подразумевает контроль над правомерностью поведения субъектов правоотношений, разрешение возникающих юридических споров между субъектами права, возложение юридической ответственности на лиц, совершивших преступления и иные правонарушения, и обеспечение ее реализации и является частью правоохранительной деятельности компетентных государственных органов2.
При анализе содержания административной деятельности милиции необходимо иметь в виду, что она имеет две взаимосвязанные составные части: внутрисистемную, призванную обеспечить эффективное управление системой органов внутренних дел, их структурных подразделений, и внешнесистемную, заключающуюся в непосредственной практической охране общественного порядка с применением мер борьбы с правонарушениями административно-правовыми методами.
Определяя понятие административной деятельности, большинство авторов, как правило, указывают на такие ее внешние признаки, как исполнительно-распорядительный характер, урегулированность нормами административного права, направленность на обеспечение общественного порядка, общественной безопасности, борьбу с правонарушениями и другие.
Применительно к деятельности участковых инспекторов милиции, а также с учетом необходимости раскрытия форм и методов их деятельности по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, полагаем возможным определить административную деятельность милиции, как подзаконную, целенаправленную исполнительно-распорядительную деятельность субъектов системы органов внутренних дел, подотчетных и подконтрольных федеральным органам государственной власти, органам власти субъектов федерации и органам местного самоуправления, выражающуюся в практическом и непосредственном осуществлении задач и футсций по обеспечению общественного порядка, общественной безопасности и борьбе с правонарушениями.
Отмечая некоторую громоздкость данного определения, считаем возможным его использование в исследовательских и учебных целях.
Административной деятельности милиции присущи две неразрывно связанные, существующие только вместе характеристики: содержание и форма.
В философии категории содержания и формы отражают взаимосвязь двух сторон природной и социальной реальности: определенным образом упорядоченной совокупности элементов и процессов, образующих предмет или явление, т.е. содержание, и способы существования и выражения этого содержания, его различных модификаций, т.е. форму1.
Форма - принцип упорядоченности, способ существования того или иного содержания2.
Исходя из этих философских посылок, можно определить соотношение понятий содержания административной деятельности и формы административной деятельности мшшции.
Содержание административной деятельности милиции определяется стоящими перед ней задачами по обеспечению личной безопасности граждан, предотвращению и пресечению преступлений и административных правонарушений, раскрытию преступлений, охране общественного порядка и общественной безопасности, оказанию помощи гражданам и должностным лицам в осуществлении их законных прав и интересов.
Формы административной деятельности милиции, в свою очередь, выступают как внешнее организационно-правовое проявление ее содержания, выражающееся и практически осуществляющееся в конкретных группах однородных действий. Если при анализе содержания административной деятельности выявляется, в чем ее смысл и назначение, то изучение форм дает ответ на вопрос о том, посредством каких действий милиция выполняет возложенные на нее задачи, какова природа этих действий и предъявляемые к ним требования1.
Не менее важен в методологическом аспекте и вопрос взаимодействия формы и содержания в процессе развития. Философы отмечают безусловное взаимное влияние формы и содержания друг на друга с учетом ведущей, определяющей роли содержания. Форма должна модифицироваться, изменяться в зависимости от изменения содержания и конкретных условий его существования. В свою очередь форма, обладающая относительной самостоятельностью, оказывает обратное активное воздействие на содержание: она может ускорять либо тормозить его дальнейшее развитие. В качестве упорядочивающего фактора форма более консервативна, чем содержание. Вместе с тем удачно найденная форма может оздоровить, стимулировать общественные процессы. Возможно в ряде случаев и оживление, наполнение новым содержанием форм, на каком-то этапе утративших свою эффективность.
