Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Юридические параметры межмуниципального сотрудничества в современной России
1.1. Конституционный формат права муниципальных образований на объединение
1.2. Отраслевая институционализаци межмуниципального взаимодействия
ГЛАВА II Отечественный и зарубежный опыт межмуниципального ассоциирования
2.1. Генезис межмуниципального взаимодействия в России 51
2.2. Зарубежная практика коммунальной кооперации 66
ГЛАВА III. Система межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации
3.1. Общефедеральные организации межмуниципального сотрудничества
3.2. Межрегиональные модели муниципальной интеграции 131
3.3. Ассоциации муниципальных образований субъектов Федерации
Заключение 174
Список использованной литературы
- Отраслевая институционализаци межмуниципального взаимодействия
- Генезис межмуниципального взаимодействия в России
- Зарубежная практика коммунальной кооперации
- Межрегиональные модели муниципальной интеграции
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена значимостью местного самоуправления в реализации задач современного конституционного строительства, в том числе посредством развития правовых форм межмуниципального сотрудничества. Являясь новой возможностью самовыражения органов местного самоуправления, межмуниципальное сотрудничество способствует оптимизации решения вопросов местного значения и защиты их общих интересов.
Установление Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормы об обязательном создании в каждом субъекте Российской Федерации Совета муниципальных образований результативно сказалось на данном процессе: только два субъекта – Чеченская Республика и Республика Ингушетия – остаются пока за его рамками. Предусмотренные для органов местного самоуправления инициативные формы межмуниципального сотрудничества привносят дополнительный импульс в поиск наиболее адекватных механизмов для совместного решения вопросов местного значения. Однако при всей значимости и привлекательности такого взаимодействия его формы не отличаются видовым многообразием, что актуализирует исследование концептуальных и юридических возможностей осуществлять межмуниципальное сотрудничество. Взвешенно организованное взаимодействие способствует повышению эффективности оказания муниципальных услуг, основанных на получении максимальных выгод от имеющихся ресурсов и достижении определенных задач управления с учетом надлежащего планирования и координации. Одновременно совместное принятие решений на уровне нескольких муниципальных образований поддерживает демократические принципы управления.
При всем комплексе задач, реально или вероятностно решаемых организациями межмуниципального сотрудничества, в научных исследованиях они не рассматриваются как институциональный элемент системы местного самоуправления. Отсутствует также достаточная ясность в понимании правовой природы межмуниципальных объединений. Остаются неопределенными перспективы развития инициативных форм такого взаимодействия, в том числе в связи с приграничным сотрудничеством органов местного самоуправления.
Эти и ряд других вопросов требуют специальной разработки в доктринальном, муниципально-отраслевом и практическом планах, в том числе в связи с проблемой формирования общероссийской, межрегиональной и региональной систем поддержки местного самоуправления.
Научное осмысление и разработка юридических форм сотрудничества органов местного самоуправления, помимо прочего, может послужить оптимизации делегирования разноуровневых полномочий, стимулированию совместного ведения дел, повышению финансовой эффективности органов местного самоуправления, усилению их роли в общей системе публичной власти.
Вышеизложенное и обусловило выбор темы диссертационной работы, центральным научно-исследовательским вопросом которой является понимание современного состояния межмуниципального сотрудничества в России, выявление его тенденций, исследование форм функционирования с точки зрения эффективности и демократии.
Степень научной разработанности темы диссертации. Вопросы местного самоуправления нашли отражение в трудах выдающихся деятелей дореволюционной России, ученых, специалистов в области государствоведения: А. И. Васильчикова, С. Ю. Витте, В. М. Гессена, Л. В. Дашкевича, А. Михайловского, А. И. Новикова, М. И. Свешникова, М. М. Сперанского и др. Ценность их трудов определяется тем, что сложные теоретические вопросы разрабатывались ими применительно к конкретным условиям Российского государства. Их разработки сохраняют актуальность и в настоящее время.
Правовая природа местного самоуправления исследовалась в трудах И. T. Андреевского, Н. И. Арефа, Л. В. Велихова, Б. Б. Веселовского, А. Д. Градовского, А. А. Клопова, Н. М. Коркунова, С. А. Корфа, Н. И. Лазаревского, O. K. Нотовича и других отечественных государствоведов.
80-90-е гг. XX в. характеризуются повышением интереса ученых-юристов к местному самоуправлению и управлению в России. Среди активно публикующихся в рамках данной проблематики авторов С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук, Г. В. Барабашев, И. Л. Бачило, Ю. А. Веденеев, О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, А. Ф. Ноздрачев, В. А. Прокошин, М. М. Рассолов, А. Я. Слива и др.
В современной литературе широкий спектр проблем местного самоуправления анализируется в работах А.А. Акмаловой, Н. А. Антоновой, П. А. Астафичева, Г. В. Барабашева, Н. С. Бондаря, В.И. Бутова, Т. М. Бялкиной, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, М. Ю. Дитятковского, Н. А. Емельянова, В. В. Еремяна, А. А. Замотаева, Е. Ю. Киреевой, А. Н. Кокотова, Н. М. Колосовой, Е. М. Ковешникова, М. А. Краснова, Е. А. Незнамовой, А. Н. Нифанова, Л. А. Нудненко, И. И. Овчинникова, А. Н. Писарева, Н. В. Постового, А. С. Прудникова, С. В. Пылина, В. В. Таболина, В. И. Фадеева, Н. Н. Черногора, К. Ф. Шеремета, А. Н. Широкого, Е. С. Шугриной и др.
Отдельные теоретические и практические аспекты межмуниципального сотрудничества стали предметом анализа таких отечественных ученых, как С.Е. Авилов, А.В. Агулярная, И.В. Бабичев, Р.В. Бабун, Н.А. Власенко, А.Г. Воронин, Н.М. Горбунов, В.А. Горожанин, Е.В. Гриценко, Н.В. Колосов, Н.И. Миронова, И.И. Половцев, А.И. Попов, А.А. Саломаткин. Особо следует отметить диссертационное исследование А.С. Серебренниковой «Государственно-правовые проблемы межмуниципального сотрудничества: сравнительный анализ».
Среди зарубежных правоведов стоит отметить работы таких ученых, как М. Буржоль (M. Bourjol), Г. Хеберлайн (H.Heberlein), Р. Хальст (R. Hulst), А. Монтфорт (A. van Montfort), А. Нортон (A.Norton) и др.
Вместе с тем, несмотря на неослабевающий интерес юристов-исследователей к проблемам, отражающим весь спектр муниципально-правовых отношений, работ, посвященных специальному научному осмыслению правовых форм межмуниципального сотрудничества в современной России нет. При этом вызовы современности ставят перед юридической наукой новые исследовательские задачи, требующие теоретического анализа идей и практики межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации.
Объектом исследования явились общественные отношения, складывающиеся по поводу взаимодействия муниципальных образований и их участия в межмуниципальном сотрудничестве.
Предметом исследования выступили юридические нормы, учреждающие и регламентирующие организацию и осуществление сотрудничества муниципальных образований в условиях современного муниципального строительства.
Цель диссертационного исследования заключалась в комплексном анализе правовых форм межмуниципального сотрудничества в России с учетом задач политико-правовой модернизации.
Заявленная цель достигнута путем решения следующих задач:
– выявление конституционной природы права муниципальных образований на объединение;
– исследование отраслевой институционализации межмуниципального взаимодействия;
– анализ генезиса межмуниципального сотрудничества в России;
– рассмотрение зарубежной практики коммунальной кооперации;
– характеристика общефедеральных организаций межмуниципального сотрудничества;
– раскрытие особенностей функционирования межрегиональных моделей муниципальной интеграции;
– характеристика ассоциаций муниципальных образований субъектов Российской Федерации;
– разработка предложений по совершенствованию правового регулирования и практики межмуниципального сотрудничества в современной России.
Методологическая основа диссертационного исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть процессы, характерные для формирования и функционирования местного самоуправления, во взаимосвязи и взаимозависимости, но и оценить эффективность реализации правовых норм, функционирования внутригосударственных публичных (Российской Федерации и ее субъектов) и социальных (институтов гражданского общества) структур, принимающих участие в муниципальном строительстве России.
В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализ и синтез, логический, др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.
Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, экстраполяция, контент-анализ) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что способствовало иллюстрированию теоретических позиций конкретными примерами из современной российской и зарубежной практики.
Использованный диссертантом методологический инструментарий дал возможность комплексно проанализировать, обобщить и классифицировать правовые формы межмуниципального сотрудничества.
Теоретическая основа диссертационного исследования потребовала привлечения научной литературы по философии, истории, общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам – конституционному, муниципальному, административному, иному праву таких авторов, как А. С. Автономов, И. А. Азовкина, С. С. Алексеев, М. В. Баглай, И. Н. Барциц, Н. А. Богданова, Г. А. Борисов, Н. В. Витрук, Б. Н. Габричидзе, Г. А. Гаджиев, Ю. А. Дмитриев, Т. Д. Зражевская, В. П. Касаткин, Д. А. Керимов, Е. И. Козлова, Е. И. Колюшин, Г. Н. Комкова, С. А. Комаров, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, Л. Г. Лаптева, В. В. Маклаков, Г. В. Мальцев, М. В. Мархгейм, Н. А. Михалева, А. В. Мицкевич, В. С. Нерсесянц, С. Э. Несмеянова, А. Е. Постников, В. Н. Самсонов, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Е. Е. Тонков, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов, И. А. Умнова, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили: конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации); федеральные законы (от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»; от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 21 июля 2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»; от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.); законы субъектов Российской Федерации; подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; акты органов местного самоуправления).
Проанализированы правовые позиции, высказанные Конституционным Судом Российской Федерации, по общим вопросам организации местного самоуправления в России.
Привлечены также соответствующие международные акты (Европейская Хартия местного самоуправления, Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ «О принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества») и законодательство ряда зарубежных государств.
Эмпирическая основа диссертационной работы охватывает аналитические материалы Министерства регионального развития Российской Федерации, касающиеся вопросов осуществления реформы местного самоуправления с 2003 г. по настоящее время, материалы заседаний и рекомендаций Общероссийского Конгресса муниципальных образований, Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Рассмотрены также проекты ряда федеральных законов, законов субъектов Федерации и муниципальных правовых актов.
Помимо этого уделено внимание итоговым решениям Конституционного Суда Российской Федерации в части, касающейся исследуемой проблематики.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена тем, что она является комплексным научным исследованием современных проблем межмуниципального сотрудничества с учетом развития и совершенствования его форм.
Конкретно научная новизна проявляется в
– авторской трактовке межмуниципального сотрудничества и раскрытии его комплексной правовой природы;
– обосновании современного межмуниципального сотрудничества в качестве инструмента осуществления местного самоуправления;
– выявлении критериев и осуществлении классификации форм межмуниципального сотрудничества;
– выделении и характеристике этапов развития форм межмуниципального сотрудничества в России;
– выводе о расширительной интерпретации современных межмуниципальных сообществ в зарубежных странах;
– обосновании целесообразности рассматривать создание Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в качестве права муниципальных образований;
– формулировании предложений, направленных на совершенствование правовых форм межмуниципального сотрудничества.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Исходя из проведенного анализа научной литературы и правовых источников, предложена авторская трактовка межмуниципального сотрудничества. Оно представляет собой конституционно детерминированный, законодательно обусловленный, договорно формализованный способ взаимодействия органов местного самоуправления, осуществляемый в императивном и инициативном порядке в целях выражения и защиты интересов муниципальных образований.
Раскрыта комплексная правовая природа межмуниципального сотрудничества. Зарождаясь в плоскости конституционного права, она получает институционализацию в муниципально-правовой сфере и детализируется в иных отраслевых форматах публичного и частноправового свойства.
2. Диссертантом обосновано, что в современных условиях межмуниципальное сотрудничество выступает одним из инструментов осуществления местного самоуправления, проявляющимся в совместных действиях органов самоуправления различных муниципальных образований.
Исходя из базового принципа многообразия форм осуществления местного самоуправления, сделан вывод о проецировании плюрализма способов внутренней самоорганизации местного самоуправления, на внешнюю деятельность муниципальных образований. Указанное многообразие касается, прежде всего, форм, видов и целей организации межмуниципального взаимодействия.
3. Межмуниципальное сотрудничество институционально объективируется в совместной межтерриториальной организации, имеющей существенное видовое многообразие. В диссертации предложено осуществлять их классификацию по следующим основаниям:
– по степени формализации (формальные и неформальные);
– по волевому критерию (императивные и инициативные);
– по правовой природе (публичные, частные, смешанные);
– по организационному обособлению (институционные и ситуационные);
– по целям создания (многоцелевые и одноцелевые);
– по функциональной опосредованности (политические и компетенционные);
– по методу взаимодействия (координационные и иерархические).
4. Осуществленный в диссертации анализ опыта и перспектив развития в России форм межмуниципального сотрудничества позволил выделить и охарактеризовать следующие его этапы:
– стихийный – 1991-1993 гг. (отличается отсутствием нормативных оснований деятельности и опыта функционирования, избыточной политизированностью и пилотным характером);
– конституционно-опосредованный – 1994-2003 гг. (отличается возведением местного самоуправления в ранг основ конституционного строя, правовой формализацией и реальной институционализацией межмуниципального сотрудничества);
– императивный – 2004 г. – по н. вр. (отличается обязательностью создания Совета муниципальных образований в каждом субъекте Федерации, повсеместностью, наличием правовых основ взаимодействия органов государственной власти с Советами муниципальных образований);
– инициативно-вариативный (перспективный) (отличается возможностью появления новых форм межмуниципального взаимодействия, наиболее адекватных потребностям и интересам муниципальных образований).
5. Основываясь на исследовании зарубежного опыта межмуниципальной кооперации, диссертант сделал вывод о сложившейся в науке и практике расширительной интерпретации современных межмуниципальных сообществ. Они рассматриваются в качестве самостоятельного публичного уровня власти даже при отсутствии их политической независимости. Аккумулируя интересы различных муниципальных образований, межмуниципальные сообщества артикулируют их на формализованном публичном уровне.
Раскрыто также, что межмуниципальное сотрудничество в исследованных странах Европы строится, как правило, на основе добровольности. Однако, в случаях, установленных законодательно, сотрудничество является обязательным. Это касается сферы безопасности, оказания пожарной и скорой помощи, а также защиты общественных интересов.
6. Диссертантом приведены доводы в пользу того, что создание Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации целесообразно рассматривать как право, а не обязанность муниципальных образований. Этому способствует закрепленная в Конституции Российской Федерации организационная обособленность местного самоуправления, преимущественно инициативное межмуниципальное сотрудничество, его договорное оформление. Подчеркнуто, что при таком подходе будет сохраняться ценность муниципальной автономии и развиваться инициатива муниципальных образований к такого рода взаимодействию, поскольку органы местного самоуправления, оставаясь независимыми, смогут по собственной воле, а не в силу обязанности, использовать ресурс взаимного сотрудничества.
7. Для совершенствования правовых форм межмуниципального сотрудничества целесообразно в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включить:
– определение межмуниципального сотрудничества, восполнив наличествующий дефинитивный пробел;
– расширенный перечень форм, видов и целей организации межмуниципального взаимодействия, предусмотрев это и в законах субъектов Российской Федерации;
– предметоведческий критерий императивного межмуниципального взаимодействия.
Необходимо также осуществить унификацию законодательной конкретизации взаимных прав и обязанностей органов государственной власти и межмуниципальной ассоциации путем внесения дополнений в соответствующие акты субъектов Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют понятийный аппарат, сопутствующий научным представлениям о системе местного самоуправления, способствуют созданию оптимальной модели межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации на современном этапе.
Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области. Сформулированные автором теоретические выводы могут быть использованы для дальнейшей научной и научно-методической разработки вопросов совершенствования законодательства, закрепляющего право муниципальных образований на объединение.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные в нем, могут быть также использованы в правотворческой деятельности при разработке правовых актов и в правоприменительной деятельности. Результаты проведенного исследования могут быть полезны при подготовке учебно-методических материалов по конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран, муниципальному праву Российской Федерации, государствоведению, спецкурсам по актуальным проблемам конституционного и муниципального права России.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры международного права и государствоведения Белгородского государственного национального исследовательского университета.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого нашли свое отражение в научных публикациях автора, в выступлениях на международных, всероссийских, межрегиональных и региональных научных, научно-практических конференциях.
Структура диссертационного исследования и его содержание подчинены обозначенным целям и задачам, которые и определили логику изложения. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Отраслевая институционализация межмуниципального взаимодействия
Право на объединение согласуется с нормами Всеобщей декларации прав человека 1948 г., закрепившей право каждого человека на свободу мирных собраний и ассоциаций при запрете на принуждение вступать в какую-либо ассоциацию1. Данное право в числе других неотъемлемых прав составляет основу достоинства человека и является «основой свободы, справедливости и всеобщего мира»2. В других источниках международного права также провозглашается право на объединение. В частности Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. обеспечивает «право каждого человека создавать для осуществления и защиты своих экономических и социальных интересов профессиональные союзы и вступать в таковые по своему выбору при единственном условии соблюдения правил соответствующей организации»3.
Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. «признается право на мирные собрания»4, а также предусмотрено, что «каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов»5.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. закрепила, что «каждый имеет право на свободу мирных собраний и свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и всту пать в них для защиты своих интересов» А. де Токвиль считал, что право на объединение является правовой основой существования так называемого третьего сектора — особой сферы жизни общества, самостоятельной от государственного и предпринимательского секторов и ставящей перед собой принципиально иные цели и задачи (защиту интересов общества)1.
В Конституциях многих государств право каждого на объединение нашло свое закрепление. Однако, в некоторых из них данное право предостав-ляется только «гражданам или подданным» (Австрия, Бельгия, Болгария, Германия, Греция, Дания, Италия, Казахстан, Литва, Люксембург, Македония, Молдова, Монако, Португалия, Румыния, Украина, Хорватия, Швеция), другие - «каждому» человеку, находящемуся на территории данной страны3.
Основной закон ФРГ в статье 9 провозгласил: «Все немцы имеют право образовывать союзы и общества»4. Конституция Италия закрепляет в статье 18 право граждан «свободно, без особого разрешения, объединяться в организации в целях, не запрещенных отдельным лицам уголовным законом»5.
При этом в ряде зарубежных государств правовую основу межмуниципальной интеграции составляют Конституция и специальные законы. В Конституции закрепляются общие принципы создания и деятельности коммунальных объединений, определяется порядок взаимодействия местного самоуправления и государства. Специальные законы, регулирующие межмуниципальное сотрудничество, можно подразделить на: - законы, регулирующие только вопросы объединений муниципальных образований (Швеция, Люксембург, Португалия и др.);
Особенностью Конституции Исландии является закрепление этого права за «народом» (то есть за гражданами - по смыслу ст.74 и иных).
В статье 30 Конституции Российской Федерации 1993 г. закреплено право на объединение: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем»2. Следующая статья 31 дополняет правом «собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, шествия и пикетирование».
Отметим, что в научной литературе обращается внимание на различное использование Конституцией Российской Федерации термина «объединение» .
Так Н. А. Любутов проанализировав употребление понятия «объединение» в Конституции Российской Федерации, пришел к выводу, что оно обозначает в различных ситуациях: во-первых, объединения лиц, составляющие организационное единство (негосударственные юридические лица, общественные объединения) — ч. 4 ст. 13, ч. 2 ст. 15, ст. 19, ст. 30, ч. 1 ст. 36, ч. 2 ст. 46; во-вторых, религиозные объединения - ч. 2 ст. 14; в-третьих, группы физических и (или) юридических лиц, не составляющие в совокупности организационного единства (например, группа лиц, приобретших в общую собственность земельный участок) - ч. 2 ст. 15, ст. 1 ст. 364.
Право на объединение не может сводиться исключительно к праву на создание зарегистрированного общественного объединения. Оно гораздо шире и включает также право на объединение без наделения организации правами юридического лица. Под объединением понимается все коллектив
Любутов Н. А. Эволюция правовой природы конституционного права на объединение // Государство и право - 2010. - № 8. - С. 96. ные образования, включая негосударственных юридических лиц. Право на объединение распространяет свое действие на все негосударственные коллективные образования физических и (или) юридических лиц.
Толкование статьи 30 Конституции Российской Федерации позволяет выделить среди признаков объединения добровольность, наличие общих целей и интересов, личный характер участия членов (участников) в деятельности объединения, негосударственный характер объединения, организационное единство.
Исходя из этого, можно придти к выводу, что создание ассоциаций муниципальных образований, равно как и хозяйственных обществ и товариществ не связано с реализацией права на объединение. Под негосударственным характером понимается объединение для защиты прав и интересов участников без посредничества государства, а также органов местного самоуправления. Однако, как оценить участие самих органов местного само-управления в подобных объединениях. В этой связи было бы гораздо проще, если б гражданское законодательство относилось к муниципальным образования как к юридическим лицам, однако, оно лишь распространяет на них правила, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Как отмечает Д. А. Малый, субъективные права на объединение, реализуемые юридическими лицами, производны от соответствующих прав физических лиц-участников этих юридических лиц1. Объединение юридических лиц - всегда опосредованное объединение граждан, соответственно конституционные положения о праве на объединение будут распространять свою силу и на объединения юридических лиц.
Генезис межмуниципального взаимодействия в России
Европейская хартия местного самоуправления вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г. (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.) и установила минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления, в том числе и при создании союзов и ассоциаций. Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать2.
В Европе в результате усилий межправительственных организаций были подписаны соглашения между Нидерландами, Германией, соглашение между Францией, Люксембургом, Швейцарией, Германией и землями Баден-Вюртемберг, Рейнланд-Пфальц и Саар . Эти контракты дали возможность для сотрудничества в муниципальной сфере.
Отметим, что общей тенденцией европейских государств является поддержка кооперации на межмуниципальном уровне. Например, в Греции выдаются специальные дотации из государственного бюджета для создания многофункциональных объединений муниципалитетов. В Италии «государство поощряет создание объединений коммун» (ст. 55.56, 59, 61 Закона № 62 Ита 25 лий от 10 февраля 1953 «Об образовании и деятельности областных органов1). Во Франции объединениям коммун устанавливаются финансовые льготы .
В рамках Содружества независимых государств Россия заключила Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества государств - участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г.
Несмотря на то, что межмуниципальное сотрудничество не получило отражение в данном акте, однако Концепция о приграничном сотрудничестве в Российской Федерации дает право местному самоуправлению в пределах своих полномочий осуществлять внешнеэкономические связи с муниципальными образованиями, организациями и гражданами сопредельных государств, а также заключать в установленном порядке с иностранными партнерами соглашения (гражданско-правовые договоры) о приграничном сотрудничестве.
Гарантии защиты местного самоуправления, в рамках так называемой организационной власти муниципалитетов и муниципальных ассоциаций, обеспечивают сотрудничество в целях вьшолнения собственных задач, будь то с другими общинами, государственными учреждениями или частными лицами4. Гарантии включают свободу на вступление в сотрудничество, право высказывать замечания по вопросам5, касающимся компетенции межмуниципальной организации.
Несмотря на конституционные гарантии при сотрудничестве муниципалитетов, самостоятельное делегирование полномочий6 возможно только на основании Федерального закона1. В частности, предметом межмуниципального сотрудничества не могут являться вопросы, связанные с выборами ме-стного самоуправления или утверждением бюджета .
Развивающееся межмуниципальное сотрудничество в современной России предполагает дальнейшее формирование многообразных видов межмуниципального сотрудничества, особенно горизонтального взаимодействия муниципальных образований.
Предпосылками межмуниципального сотрудничества в России стали: - координация деятельности муниципальных образований; - объединение усилий муниципалитетов для решения каких-либо вопросов местного и межтерриториального значения; - установление взаимодействия с органами государственной власти.
По этому поводу в 2001 г. В. И. Васильев отмечал: «межмуниципальное сотрудничество пока развивается в основном в политической сфере -сформированы межмуниципальные организации для защиты местного самоуправления в его отношениях с федеральными и региональными властями, участия в определении государственной политики в области местного самоуправления, помощи при проведении выборов3.
Цель межмуниципальных отношений состоит в координации деятельности муниципальных образований, эффективном решении вопросов местного значения и осуществлении прав граждан на местное самоуправление, обеспечении взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повышении взаимного контроля и ответственности органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта .
Муниципальные образования объединяются в ассоциации и союзы в лице своих органов местного самоуправления. Однако в соответствии с Федеральным законом им не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Таким образом, ассоциации и союзы муниципальных образований не осуществляют непосредственно функций местного самоуправления. Вместе с тем их деятельность способствует более эффективному осуществлению задач и целей местного самоуправления.
В соответствии с принятыми на себя задачами ассоциации вправе осуществлять учет местных интересов и условий, организуют обмен опытом в решении проблем, стоящих перед органами местного самоуправления, разрабатывают совместные программы в различных областях их деятельности, осуществляют взаимодействие с органами государственной власти на федеральном и региональном уровнях, подготовку программ по проблемам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления, рекомендаций и предложений для органов государственной власти.
Объединения муниципальных образований принимают участие в разработке и обсуждении проектов законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, участвуют в парламентских слушаниях. Они также обобщают и пропагандируют лучший опыт организации и деятельности органов местного самоуправления как российских, так и зарубежных, оказывают информационно-методическую помощь муниципалитетам при решении вопросов местного значения.
Зарубежная практика коммунальной кооперации
Вместе с тем, отсутствие процессуальных норм о порядке создания и регистрации такого рода ассоциаций не позволяло реализовать положения о возможности объединения местных властей1. При этом районы правом на объ-единение не обладали . Непосредственно районы правом на участие в подобных объединениях не были наделены вплоть до 1995 г., когда вступивший в силу Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 определил, что в таких объединениях вправе участвовать любые муниципальные образования4.
Следует отметить, что процесс формирования местного самоуправления вообще и отдельных проявлений межмуниципального взаимодействия в частности, стал возможен благодаря тому, что в период 1987-1993 г.г. успел проявиться и сформироваться слой местных политиков, осознавших себя представителями, прежде всего местного населения, а не государства «вообще». Пытаясь решать злободневные местные проблемы избравшего их населения, они быстро отходили от общеполитических дискуссий и баталий, не участвуя в модных в то время процессах формирования «вертикалей» власти — и исполнительной и представительной. При этом политизированные властные вертикали становились тормозом для реализации местных интересов, что вынуждало руководителей местных Советов и администраций строить новые, горизонтальные связи5. К концу 93-го года такая вынужденная самостоятельность в решении проблем жизни населения, не подкрепленная реальными возможностями и прежде всего денежными ресурсами, способствовали быстрым объединительным процессам среди органов местной власти.
Вышеизложенное позволяет охарактеризовать данный временной промежуток становления межмуниципального сотрудничества как стихийный этап.
В конце 80-х гг. с помощью представителей научного сообщества Новосибирского Академгородка была образована Ассоциация сибирских городов, впоследствии ставшая Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов. К концу 1990 года организационно оформляются разного рода объединения городов, такие как Союз городов Северо-запада России, Ассоциация городов Юга России и др. Эти союзы представляли собой, так называемые клубы мэров городов - центров республик, краев и областей и мэров средних и малых городов и районов1.
Деятельность этих союзов и ассоциаций в начальный период связана с отстаиванием своих интересов и прав на региональном уровне и явилась достаточно результативной. Усилия направлялись, прежде всего, на изменение порядка формирования местных бюджетов, решения вопросов о муниципальной собственности, установления границ городских земель. Но вскоре данные организации начали сталкиваться с невозможностью закрепления, а тем более, развития достигнутых результатов. Их интересы объективно приходили в противоречие с действующим федеральным законодательством.
С этого момента началось объединение региональных союзов и ассоциаций на общероссийском уровне, что в конечном итоге привело к созданию двух всероссийских союзов - Союза Российских городов и Союза малых городов России. Для легализации их статуса они регистрировались в качестве союзов и ассоциаций местных властей в соответствии со специальным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 1993г. № 9182. Временным положением о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, утвержденным этим постановлением Правительства Российской Федерации, устанавливались нормы о создании, регистрации и деятельности объединений (ассоциаций) органов местного самоуправления именно для экономического взаимодействия для решения экономических и социальных задач в рамках совместно принятых соглашений, программ и проектов. В отношении порядка создания, регистрации и деятельности объединений (ассоциаций) органов местного самоуправления, взаимодействующих по другим вопросам, в законодательстве существовал правовой пробел. Добровольные объединения местного самоуправления, зарегистрированные в соответствии с Временным положением постановления Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 16 сентября 1993 года № 918, должны были пройти перерегистрацию, однако многих так и не смогли привести их учредительные документы в соответствие с современным законодательством1.
Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных респуб-лик (далее Основы)", разработанные в последние годы существования СССР, использовали понятие «хозяйственное объединение», под которым имелись в виду добровольные объединения юридических лиц (коммерческих организаций), созданные по отраслевому, территориальному или иному принципу, в целях координации деятельности, обеспечения защиты их прав, представления общих интересов в государственных и иных органах, а также в международных организациях. Статья 23 Основ указывала: «Хозяйственные объединения могут создаваться их участниками в форме хозяйственных ассоциаций (союзов) и концернов», т.е. Основы ставили знак равенства между ассоциациями и союзами. При этом Основы хозяйственные объединения относили к коммерческим организациям. Отнесение хозяйственных объединений к ком 56 мерческим организациям обуславливалось тем, что законодательством допускалось возложение на объединение централизованного выполнения отдельных производственных и других хозяйственных функций по согласованному решению участников. Также, согласно ст. 18 Основ, хозяйственные объединения юридических лиц (коммерческих организаций) относились к юридическим лицам, в отношении имущества которых их участники сохраняли обязательственные права.
Союз российских городов был одним из авторитетных общефедеральных объединений и сыграл большую роль в подготовке разделов Конституции Российской Федерации, посвященных местному самоуправлению, федеральных законов о местном самоуправлении, указов Президента Россиийской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.
Основной задачей Союза стало содействие городам в различных отраслях хозяйства и культуры. В этой связи он неоднократно обращался к Президенту России, федеральным парламенту и Правительству по различным вопросам городских финансов, планирования, экологии, культуры и т.д. В 1995 г. этот Союз наметил достижение двух целей в своей деятельности: 1) подготовка предложений федеральным государственным органам по проектам законов, других нормативных актов, касающихся местного самоуправления, и участие в их обсуждении и принятии; 2) подготовка законодательных и иных нормативных актов субъектов Федерации о местном самоуправлении.
В 1995 г. был создан Российский союз местных властей. Инициатива органов местного самоуправления по созданию Российского союза местных властей как общероссийского объединения муниципальных образований, активно содействующего становлению в России института местного самоуправления, была одобрена Правительством Российской Федерации. Российскому союзу местных властей выделялись средства из федерального бюджета для организации взаимодействия с территориальными ассоциациями органов местного самоуправления.
Союз малых городов России создавался в 1991 г. и был призван объединить малые и средние российские города (с населением до 100 тыс. человек). Основанием создания Союза стало наличие специфических проблем у таких городов: они отстают по уровню социально-экономического развития от больших городов, в них сказываются негативные демографические процессы, приводящие к сокращению численности населения малых и средних городов, сохранен низкий уровень социально-экономической активности и др. Союз малых городов России был основным разработчиком Федеральной комплексной программы развития малых и средних городов России в условиях экономической реформы, которая призвана помочь таким городам в решении их проблем. Программа была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июня 1996 г1.
Рост числа объединений местных властей в девяностые годы XX века не означал, тем не менее, что в них вошла основная часть городов России. В Российской Федерации 1057 городов, а на двух их съездах в 1993 и 1994 го-дах была представлена лишь десятая их часть . Практически не были объединены органы сельского самоуправления, хотя они в большей степени чем городские нуждались в защите, обмене опытом и информацией.
К сожалению, общероссийские союзы и ассоциации местного самоуправления защищали, прежде всего, интересы городов, интересы сельских и районных муниципальных образований в них практически не реализовались. Положение можно было исправить созданием единого российского объединения муниципальных образований.
Межрегиональные модели муниципальной интеграции
Важно всегда разграничивать государственные и межмуниципальные функции ОКМО те, которые вправе выполнять только ОКМО и те, которые можно разграничивать между ОКМО и входящими в его состав союзами и ассоциациями.
Государственными функциями ОКМО может наделить только государство. У прежнего Конгресса муниципальных образований эти функции были установлены упоминавшимся выше Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 г. № 1281. Помимо Указа функции закреплены в действующем Распоряжении Правительства Российской Федерации от 31 января 2000 г. № 162-р. Так как ОЮМО является правопреемником КМО, он обязан выполнять данные функции по регулярному представлению в Правительство Российской Федерации: а) аналитической информации о деятельности союзов и ассоциаций муниципальных образований, органов и должностных лиц местного само управления по обеспечению устойчивого социально-экономического разви тия муниципальных образований, по реализации конституционных полномо чий местного самоуправления; б) экспертных заключений и материалов с изложением и обоснованием позиции Конгресса в отношении проектов нормативных правовых актов, раз рабатываемых федеральными органами исполнительной власти; в) планов работы Конгресса, информацию о проводимых им мероприя тиях с участием муниципальных образований, их союзов и ассоциаций, а также иную информацию, касающуюся местного самоуправления1.
Для возможности выполнения перечисленных функций указанным распоряжением Правительства РФ федеральным органам исполнительной власти было предложено: а) информировать Конгресс о текущей деятельности и о подготовке проектов нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправле ния, при необходимости привлекать представителей Конгресса к участию в согласовании этих проектов; б) учитывать позицию Конгресса при рассмотрении планов законопро ектной деятельности Правительства; в) включать представителей Конгресса в состав комиссий, рабочих групп и иных органов, создаваемых для рассмотрения вопросов, влияющих на положение и развитие муниципальных образований; г) обеспечивать Конгресс данными федерального статистического на блюдения за ходом реформы местного самоуправления; д) оказывать в пределах своей компетенции содействие деятельности Конгресса .
В целях восполнения пробела в правовом регулировании организации и функционирования ОКМО, Р. В. Бабун предлагает инициировать принятие нового указа Президента Российской Федерации об общероссийской ассоциации муниципальных образований, подтверждающего возложение на ОКМО указанных государственных функций и порядок взаимодействия его с федеральными органами государственной власти2.
Для выполнения государственных функций ОКМО необходимо финансирование из федерального бюджета. Членских взносов муниципальных образований не достаточно для реализации всех функций и необходима государственная поддержка и финансирование. Такие предложения уже вносились3, однако, они не были рассмотрены.
Как справедливо отметил Р. В. Бабун, если Государственная Дума представляет по преимуществу общефедеральные интересы, а Совет Федерации -интересы регионов, то ОКМО представляет интересы третьего конституционного уровня публичной власти - местного самоуправления. Это как бы третья, хотя и негосударственная палата российского парламента. Никаких препятствий законодательного характера для бюджетного финансирования ОКМО нет4. Некоторым аналогом при этом может служить бюджетное финансирование деятельности аппарата Общественной палаты Российской Федерации.
К межмуниципальным функциям ОКМО относятся: организация взаимодействия муниципальных образований всех типов, выражение и защита общих интересов муниципальных образований РФ, в том числе представление указанных интересов в федеральных органах государственной власти,
120 организация сотрудничества муниципальных образований России с международными и зарубежными организациями. ОКМО должен иметь и поддерживать свой сайт в Интернете, оказывать научно-методическую поддержку.
С февраля 2008, когда в устав ОКМО были внесены изменения, советы муниципальных образований субъектов РФ — учредители ОКМО и иные вступившие в ОКМО союзы и ассоциации муниципальных образований стали равноправны. Были созданы также палаты ОКМО по типам муниципальных образований, руководители палат были введены по должности в состав президиума ОКМО.
На основании Положение о палатах Общероссийского Конгресса муниципальных образований (Решение Президиума ОКМО от 10 ноября 2008 года № 57) в Конгрессе образуются следующие палаты :
Палата Конгресса имеет статус рабочего органа Конгресса, создаваемого в целях выражения и защиты общих интересов соответствующего типа муниципальных образований в рамках основных направлений деятельности Конгресса в соответствии с его Уставом.
Палаты собираются на заседания, для проведения которых необходим кворум: не менее половины от общего числа членов палаты. Заседания палат созываются органами управления Конгресса или председателем Палаты. Председатель палаты избирается на заседании Палаты по представлению
Президента Конгресса из числа членов Палаты. Срок полномочий председателя палаты — два года с правом переизбрания не более, чем на один срок полномочий. Председатель палаты является членом Президиума Конгресса по должности. Решения палат Конгресса оформляются протоколом и направляются в Исполнительную дирекцию Конгресса.
В дальнейшей перспективе, возможно, будут приняты предложения о возложении функций палат ОКМО на соответствующие общероссийские ассоциации. Союз Российских городов, в частности, предлагает возложить на него функции палаты городских округов - административных центров субъектов Российской Федерации. Аналогичные решения возможны в отношении Союза малых и средних городов (палата городских поселений) и Союза сельских поселений. Стоит согласиться с мнением Р. В. Бабуна, что это позволит избежать дублирования функций и демократизировать всю систему союзов и ассоциаций муниципальных образований1.
