Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы межмуниципального сотрудничества в России и Франции
1. Понятие межмуниципального сотрудничества 13
2. Предпосылки межмуниципального сотрудничества 26
Глава 2. Межмуниципальное сотрудничество как объект правового регулирования
1. Международно-правовые основы сотрудничества муниципальных образований 49
2. Внутригосударственное регулирование межмуниципального сотрудничества в России и Франции 58
Глава 3. Формы межмуниципального сотрудничества
1. Создание и деятельность Советов и иных ассоциаций муниципальных образований 83
2. Коммерческие и некоммерческие организации в механизме межмуниципального взаимодействия 137
3. Заключение договоров, создание совместных координационных органов муниципальных образований и дополнительные формы сотрудничества 147
Заключение 174
Список использованной литературы 181
- Понятие межмуниципального сотрудничества
- Предпосылки межмуниципального сотрудничества
- Международно-правовые основы сотрудничества муниципальных образований
- Создание и деятельность Советов и иных ассоциаций муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Начатый в 90-х годах процесс преобразований государственного устройства России не мог не затронуть первичный уровень территориальной организации публичной власти - уровень муниципальных образований. Однако многие положения муниципального законодательства не решают вопросов, возникающих в практике реализации местного самоуправления. С целью изменения сложившейся ситуации в 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Актуализация рассмотрения такого аспекта местного самоуправления как межмуниципальное взаимодействие, обусловлена тем обстоятельством, что в настоящее время в рамках муниципальной реформы осуществляется поиск оптимальных путей организации местного самоуправления и определения форм деятельности органов местного самоуправления. Одной из таких форм и выступает сотрудничество муниципальных образований, которое «является одним из способов решения различных задач местного и межтерриториального значения»1.
В российской практике местного самоуправления межмуниципальное сотрудничество развивается как институционально, так и функционально. Такая тенденция обусловлена, в частности, увеличением объема правового регулирования такого сотрудничества, расширением перечня его форм. В этой связи изучение вопросов, связанных с определением понятия, сущностных признаков, форм межмуниципального сотрудничества и оценка законодательства о межмуниципальном сотрудничестве будут способствовать выявлению оптимальных путей развития сотрудничества муниципалитетов, а также делать его максимально результативным. В условиях реформирования местного самоуправления, а также необходимости комплексной защиты прав муниципальных образований, координации их действий, установления
1 Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. М., 1999. С.
227.
4 взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, реализация сотрудничества муниципалитетов оказывает положительное влияние на процессы осуществления местного самоуправления.
Перенос сроков вступления в силу на всей территории страны Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. дает основания говорить о некотором «торможении» муниципальной реформы. В этой связи использование потенциала межмуниципального сотрудничества для минимизации сложностей, возникающих при реализации реформы, адаптации муниципальных образований к проводимым преобразованиям также представляется оправданным.
Несмотря на то, что практика межмуниципального сотрудничества в нашей стране складывается достаточно динамично, остается немало сложностей как организационного, так и юридического характера. В этой связи целесообразно в одинаковой степени изучать опыт России и зарубежных стран, в частности, Франции, где сотрудничество муниципальных единиц (коммун) осуществляется с 1890 г. и является одним из наиболее распространенных и эффективных способов решения коммунами проблем местного и межтерриториального характера.
Осуществленный диссертантом сравнительно-правовой анализ института сотрудничества муниципалитетов в России и Франции позволяет определить пути совершенствования российского законодательства о межмуниципальном взаимодействии и возможность применения опыта Франции в условиях нашего государства. Заметим, что практика межмуниципалыюго сотрудничества в так называемых «заморских департаментах» Франции складывается в тех же направлениях, что и в самой Франции, поэтому опыт данных территорий не был предметом специального рассмотрения в настоящей работе.
При проведении данного исследования автором были переведены и использованы оригинальные источники французского права, науки и практики
5 в период стажировки в Савойском университете в рамках фанта MIRA (Международная мобильность региона Рона-Альпы) в городе Шамбери в 2004, 2005 гг.
Отметим, что «система местного самоуправления рассматривается большинством исследователей в рамках конкретных муниципальных образований, и ученые часто не затрагивают вопросы их взаимодействия, рассматривая союзы и ассоциации муниципальных образований как самостоятельные образования, не входящие в систему местного самоуправления и не образующие ее. Между тем именно наличие таких объединений позволяет ставить вопрос о создании общероссийской, межрегиональной и региональной систем поддержки местного самоуправления». Таким образом, несмотря на то, что многие аспекты местного самоуправления, его территориальные, финансово-экономические и иные проблемы все чаще становятся объектами научных исследований, институт межмуниципального сотрудничества пока не получил должного освещения в отечественной юридической науке.
Итак, актуальность избранной автором темы обусловлена, с одной стороны, важностью реформирования местного самоуправления, в том числе межмуниципального сотрудничества, и, с другой стороны, недостаточностью научно-теоретического осмысления данного института. Указанные обстоятельства объясняют необходимость рассмотрения различных аспектов сотрудничества муниципальных образований с целью определения его роли в эффективной реализации местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы диссертации. Современный этап развития российской науки муниципального права характеризуется повышением интереса к изучению и научной разработке вопросов определения рациональных форм функционирования местного самоуправления, защиты прав и законных интересов муниципальных образований, гарантированное
2 Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С. 13.
местного самоуправления, взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Отметим, что число исследований компаративного характера в науке муниципального права пока незначительно. Однако изучение и обобщение зарубежной правовой практики позволяет сделать выводы о тенденциях развития правовых явлений, а также о допустимости использования опыта других государств в российских условиях.
В имеющихся научных работах комплексно не рассматриваются либо недостаточно разработаны вопросы сотрудничества муниципальных образований как формы реализации местного самоуправления. Отсутствие достаточного теоретического освещения проблемы отражается и на правовом регулировании данного вопроса на федеральном, региональном и местном уровнях, вследствие чего нормативная база межмуниципального сотрудничества характеризуется наличием ряда неточностей и пробелов. Таким образом, необходимо комплексное научное исследование проблем межмуниципального взаимодействия на уровне диссертационного сочинения с целью выработки рекомендаций по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере.
Отдельные теоретические и практические аспекты межмуниципального сотрудничества предметом изучения таких известных отечественных ученых как Авилов С.Е., Агулярная А.В., Бабичев И.В., Бабун Р.В., Бредихин В., Бутов В.И., Васильев В.И., Власенко Н.А., Воронин А.Г., Горбунов Н.М., Горожанин В.А., Гриценко Е.В., Жилякова Е., Игнатов В.Г., Кокин И., Кокотов А.Н., Колосов Н.В., Кутафин О.Е., Ковешников Е.М., Кондрашов Ю.В., Миронова Н.И., Половцев И.И., Попов А.И., Постовой Н.В., Саломаткин А.А., Тихомиров Ю.А., Фадеев В.И., Шепелева Е., Шишкина Н.Э., Шишкин СИ., Шугрина Е.С. и другие.
При осуществлении данного диссертационного исследования был проведен сравнительно-правовой анализ института межмуниципального сотрудничества
7 на примере России и Франции, в том числе теоретических источников. Отметим, что проблематика взаимодействия коммун во Франции получила подробное освещение в трудах таких авторов как Аржентьери Л., Багнар Ж., Брейе Т., Бернар-Желабер М.-Ш., Брешон-Мулен Ш., Буржоль М., Ведель Ж., Гибаль М., Годмэ И., Грангийо Б., Гримо Ж., Дантонель Н., Доменак Ж., Жегузо И., Лабиа П., Леруссо Б., Лефевр Ш., Лимузан П., Ложи Ж., Любан Б., Люшер И., Мабило А., Марку Ж., Мартан С, Моке П., Перран Б., Рапп Л., Риго И.-С, Рише Л., Шаминад А. и других.
Нормативную основу исследования составляют международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, Указы Президента России, Постановления Правительства Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, в работе проведен анализ положений Конституции Франции, Законов Республики Франция, декретов Правительства Франции и актов органов власти коммун.
Эмпирическая основа исследования представлена данными опросов
должностных лиц местного самоуправления, проведенных
межмуниципальными ассоциациями и диссертантом.
Методологические основы диссертационного исследования. В настоящей работе применялся комплекс методов, позволивший всесторонне исследовать проблемы межмуниципального сотрудничества. Диссертантом использовались такие методы как диалектический, формально-юридический, исторический, лингвистический, системный, структурно-функциональный и статистический.
Изучение вопросов межмуниципального взаимодействия также проводилось при активном применении метода компаративного правоведения, что обусловлено необходимостью осуществления заявленного в теме работы сравнительно-правового анализа рассматриваемого института на примере России и Франции.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при участии муниципальных образований в реализации межмуниципального сотрудничества.
Предметом диссертационного исследования выступают различные теоретические конструкции и концепции российских и французских ученых, нормативные правовые акты, правоприменительная практика в области организации и осуществления межмуниципального сотрудничества.
Целью работы является комплексное сравнительно-правовое исследование процессов межмуниципального сотрудничества в России и Франции, роли данного института в реализации местного самоуправления.
Задачи исследования. Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи настоящего исследования: 1. Установить степень разработанности вопросов межмуниципального сотрудничества российской и французской юридической наукой, обобщить и проанализировать научно-теоретическую базу по исследуемой проблеме;
Выявить и раскрыть содержание понятия «межмуниципальное сотрудничество»;
Осуществить сравнительный анализ российского и французского законодательства о межмуниципальном сотрудничестве на предмет определения потенциала рассматриваемого института и возможного применения в России опыта Франции в области правового регулирования межмуниципального сотрудничества;
Исследовать особенности реализации различных форм межмуниципального сотрудничества, таких как создание межмуниципальных организаций, заключение договоров, учреждение совместных координационных органов муниципальных образований, в условиях реформирования законодательства о местном самоуправлении;
На основе полученных данных сформулировать выводы и предложения диссертанта по совершенствованию правового регулирования и практики
9 применения межмуниципального сотрудничества для защиты общих интересов муниципальных образований и решения вопросов межтерриториального характера.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что впервые на уровне диссертационного сочинения комплексно исследованы научно-теоретические основы и практика реализации межмуниципального сотрудничества на базе сравнительно-правового анализа соответствующих процессов в России и Франции.
С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. № 131-ФЗ произошло изменение подходов к регламентации общественных отношений в сфере межмуниципального сотрудничества. В условиях реформирования российского муниципального законодательства полезным является изучение опыта Франции, где, как было замечено выше, правовое регулирование межмуниципального взаимодействия осуществляется с 1890 г., и достигнуты определенные положительные результаты.
Сравнительно-правовое исследование позволяет сформулировать новые выводы о сущности института межмуниципального сотрудничества, формах его реализации. Автором также предложены варианты законодательного решения отдельных вопросов, возникающих в практике применения сотрудничества муниципальных образований.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Принцип многообразия форм осуществления местного самоуправления
предполагает плюрализм не только способов внутренней самоорганизации
местного самоуправления, но и деятельности муниципальных образований
вовне, в том числе организации взаимодействия с иными муниципальными
образованиями.
2. В целях защиты идеи местного самоуправления в контексте централизации
власти, а также для развития межмуниципальных контактов следует
10 нормативно закрепить четкое определение межмуниципального сотрудничества. Это форма реализации местного самоуправления, представляющая собой различные способы совместной деятельности органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований, в том числе с учреждением межмуниципальных организаций, при сохранении у муниципальных образований самостоятельного статуса.
3. Анализ функционирования централизованной системы муниципального
управления во Франции дает основания утверждать, что в условиях усиления
вертикали власти в России межмуниципальное сотрудничество выступает
инструментом минимизации сложностей, возникающих при реализации
муниципальной реформы и связанных, прежде всего, с увеличением числа
муниципальных образований и необходимостью осуществления местного
самоуправления в каждом из них.
4. В настоящее время в Российской Федерации межмуниципальное
сотрудничество носит преимущественно ситуативный характер, однако,
существует тенденция его применения при реализации крупных политических
проектов, например, при подготовке и проведении референдума об
объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного
округа, а также последующей интеграции данных субъектов Российской
Федерации.
5. Направлениями развития правовой основы межмуниципального
сотрудничества являются увеличение объема правового регулирования
сотрудничества, расширение перечня форм сотрудничества, появление
императивных норм о Советах муниципальных образований субъектов
Российской Федерации. В этой связи дано правовое обоснование
необходимости закрепления права, но не обязанности муниципальных
образований по созданию Советов муниципальных образований субъектов
Российской Федерации.
6. Для обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной
власти и органов местного самоуправления в России следует применить опыт
Франции в сфере правового закрепления и реализации таких механизмов
влияния межмуниципальных организаций на государственную политику в
области местного самоуправления как наделение межмуниципальных
организаций правом законодательной инициативы, проведение согласительных
процедур, представительство такими организациями интересов
муниципальных образований при решении на государственном уровне
вопросов, затрагивающих интересы муниципальных образований.
7. В целях создания механизма функционирования межмуниципальных
коммерческих организаций для решения задач местного и
межтерриториального характера требуется преодоление противоречий между
муниципальным и гражданским отраслями законодательства. В этой связи
предложено внесение изменений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. №
131-ФЗ в части закрепления организационно-правовых форм таких организаций
в соответствии с требованиями гражданского законодательства.
Практическое значение диссертации и апробация результатов
исследования. Материалы диссертации могут быть использованы для
совершенствования законодательства в части регулирования общественных
отношений по вопросам межмуниципального сотрудничества. Речь идет, в
частности, о предложениях автора по внесению изменений и дополнений в
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., другие федеральные законы,
а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Ряд
отдельных предложений автора, сделанных в результате осуществления
сравнительно-правового анализа института межмуниципального
сотрудничества на примере России и Франции, может также найти свое
12 выражение в правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления.
Результаты исследования могут быть также применены в преподавании соответствующего раздела муниципального права, при написании курсовых и дипломных работ по данной тематике, подготовке учебных и учебно-методических пособий.
Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного права Юридического института Иркутского государственного университета.
Основные положения и выводы работы отражены в ряде публикаций в научных журналах, материалах научно-практических конференций, проведенных в городах Ижевске, Иркутске, Красноярске, Москве, использовались для подготовки занятий по муниципальному праву в Юридическом институте Иркутского государственного университета.
Апробация результатов диссертационного сочинения подтверждена изучением и обобщением правотворческой и правоприменительной практики органов государственной власти и местного самоуправления в сфере установления и осуществления межмуниципального сотрудничества.
Структура работы. Структура диссертации обусловлена поставленными целями и задачами исследования, включает в себя введение, три главы, содержащие семь параграфов, раскрывающих основные направления исследования, заключение, список использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Понятие межмуниципального сотрудничества
Рассмотрение института межмуниципального сотрудничества предполагает прежде всего раскрытие содержания данного понятия с целью формирования единых подходов к его пониманию. Кроме того, «необходимость определения юридических понятий объясняется тем, что неправильное толкование или хотя бы незначительное отступление от их истинного смысла может породить нарушение законности со всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями» .
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. № 154-ФЗ определял возможность «создания ассоциаций и союзов муниципальных образований в целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления их прав и интересов. Межмуниципальные объединения могут создаваться как некоммерческие организации, и им не должны передаваться полномочия органов местного самоуправления»4. Аналогичная норма содержалась и в региональных нормативных актах, например, в Законе Новосибирской области «О местном самоуправлении в Новосибирской области». Статья 13 данного нормативного акта закрепляла, что «муниципальные образования вправе заключать договоры, создавать объединения в форме ассоциаций и союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций» Из содержания указанных норм следует, что последние являются диспозитивными, т.к. «предписывают вариант поведения, но при этом предоставляют субъектам возможность в пределах законных средств урегулировать отношения по своему усмотрению»6. Следовательно, согласно Закону 1995 г. № 154-ФЗ и законодательству некоторых регионов муниципальные образования имели право самостоятельно решать вопрос об участии в отношениях межмуниципального сотрудничества.
В последние годы в России было создано «более 50 союзов и ассоциаций муниципальных образований, большая часть которых является учредителями Конгресса муниципальных образований Российской Федерации» . Создание ассоциаций происходило «как «сверху» (политическая воля власти), так и «снизу»» в силу осознания органами местного самоуправления необходимости объединиться для «решения насущных проблем муниципальных образований, разработки совместных программ развития территории» . Отметим, что часть из ассоциаций (союзов) муниципальных образований, которые «создавались «сверху» для массовости при формировании Конгресса муниципальных образований, существует лишь формально, например, Союз малых городов, Ассоциация шахтерских городов, Ассоциация малых и средних городов»9.
Понятие межмуниципального сотрудничества в России пока не находит своего легального определения. В настоящее время не существует и единого термина, отражающего подобный тип отношений, хотя понятийный аппарат является одним из базовых начал любого правового явления. По словам Н.А. Власенко, «написание любого проекта нормативного акта должно начинаться с формулировки понятий, которыми приходится оперировать в тексте документа, уточнять их и детализировать»10.
Наиболее часто встречающимися вариантами обозначения межмуниципальных отношений как в нормативных актах, так и в науке муниципального права России, являются «взаимодействие муниципальных образований», «сотрудничество», «объединение», «партнерство» и «кооперация». Федеральный законодатель при этом оперирует термином «межмуниципальное сотрудничество», а Закон Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской области», например, упоминал «межтерриториальное сотрудничество муниципальных образований»11.
Анализируя Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1999 г., И. Кокин отмечает, что «статья 26.3 данного акта не только определяет исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 2). В этой статье однозначно определено, что понимается под термином «межмуниципальный» (пункт 3)» .
Предпосылки межмуниципального сотрудничества
Рассмотрение предпосылок межмуниципального сотрудничества в России вызывает интерес, прежде всего, с позиции определения причин становления и развития межмуниципального сотрудничества, целей и задач данного института. Отметим, что во Франции вопросам установления предпосылок межмуниципального сотрудничества уделяется достаточно много внимания.
Если обратиться к историко-правовому аспекту межмуниципального сотрудничества в России, то можно заметить, что создание нормативных предпосылок межмуниципального сотрудничества было связано с деятельностью Временного Правительства России. В частности, 1 июня 1917 г. датировано Положение о Всероссийском земском союзе. Согласно пункту 1 Положения Всероссийский земский союз, являясь объединенной организацией земских учреждений, осуществляет мероприятия, вызываемые потребностями и задачами общеземского характера. 23 июня 1917 г. Постановлением Временного Правительства был утвержден Проект правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений. В соответствии с пунктами 1.1, 2.1, 3.1 Проекта, земским учреждениям, городским и поселковым управлениям... предоставляется...право заключать между собой, по взаимному соглашению, договоры товарищества для совместного участия в торговом, промышленном или ином предприятии, направленном на удовлетворение общих потребностей, входящих в круг ведения таких учреждений. Кроме того, губернским, уездным и волостным земским учреждениям, городским и поселковым управлениям, предоставляется право образовывать союзы для объединения их деятельности по удовлетворению общих потребностей и задач .
Далее, как отмечают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, «право на объединение местных властей было установлено Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г. № 1550-1, статья 2 которого предусматривала возможность объединения городов и поселков в ассоциации в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов»44.
Процесс формирования нормативных предпосылок межмуниципального сотрудничества во Франции был начат Законом Франции от 22 марта 1890 г., предусматривающим создание моноцелевых синдикатов коммун для совместного решения последними вопросов местного значения коммун, Ордонансом от 5 января 1989 г., расширяющим данную формулу за счет возможности создания полицелевых синдикатов, и Законом от 5 января 1988 г. «О синдикализме широкой компетенции»45. В период с 1890 г. по 1920 г. во Франции было создано всего около 60 синдикатов. Реальное развитие института межмуниципального сотрудничества началось только в 1980-е гг. с появлением полицелевых синдикатов. Такие организации обладают компетенцией, добровольно передаваемой коммунами, и распоряжаются ресурсами, предоставляемыми коммунами в виде членских взносов. Далее был принят ряд нормативных актов, содержащих положения об интегративных моделях сотрудничества коммун. Речь идет, в частности, об Ордонансе от 5 января 1959 г. «О создании дистриктов коммун», Законе от 31 декабря 1966 г. «О создании урбанистических (городских) сообществ в городах Лилль, Страсбург, Лион, Бордо», Законе от 13 июля 1983 г. «О синдикатах-агломерациях коммун» и Законе 1992 г. «О территориальной администрации Республики»46.
Таким образом, общей предпосылкой становления и развития межмуниципального сотрудничества в России и Франции является возможность более эффективной реализации местного самоуправления и решения вопросов межтерриториального характера с помощью горизонтальных связей муниципальных образований.
Международно-правовые основы сотрудничества муниципальных образований
Международно-правовые основы сотрудничества муниципальных образований Современный этап развития местного самоуправления в России характеризуется поиском новых подходов к правовому регулированию соответствующих отношений в рамках крупномасштабной муниципальной реформы. Вопросы межмуниципального сотрудничества регламентируются международно-правовыми актами, федеральным, региональным законодательством, нормативными актами органов местного самоуправления. Стоит отметить и законодательный опыт Франции, где межмуниципальное сотрудничество осуществляется с 1890 г., и имеется достаточно обширное правовое регулирование данного процесса.
Международно-правовое регулирование отношений межмуниципального сотрудничества осуществляется рядом межгосударственных соглашений о содействии приграничному сотрудничеству муниципальных образований и заключаемыми на их основе договорами между самими муниципальными образованиями.
Среди международных актов, имеющих особое значение для России и Франции, отметим Европейскую хартию местного самоуправления. Статья 10 Хартии закрепляет, что «территориальным корпорациям должно быть предоставлено право на сотрудничество при осуществлении их полномочий, а также на вступление в рамках закона в ассоциации с другими территориальными корпорациями для осуществления задач, представляющих общий интерес». Данный принцип, по выражению Е.В. Гриценко, «является общим демократическим стандартом» .
Как известно, Европейская хартия местного самоуправления ратифицирована Россией93, следовательно, данный правовой акт является частью правовой системы нашего государства. При исследовании вопросов регулирования межмуниципального сотрудничества в Хартии отметим, что политический контроль за реализацией Хартии возложен на Конгресс местных и региональных властей Европы. Как отмечает Н. Миронова в этой связи, «по существующим правилам, жалоба в Конгресс, во-первых, должна затрагивать существенные вопросы местного самоуправления, а во-вторых, должна быть поддержана либо делегацией соответствующей страны в Конгрессе, либо национальным объединением (ассоциацией, союзом) муниципальных образований этой страны».
Кроме того, «по инициативе национальных объединений муниципальных образований и по приглашению правительства соответствующей страны Конгресс проводит обсуждения отдельных вопросов применения Хартии», например, «в 2000 г. в Москве обсуждались межбюджетные отношения в государствах с федеративным устройством»94. Таким образом, данный порядок международного контроля за реализацией Хартии свидетельствует о достаточно высоком статусе национальных объединений муниципальных образований в странах, присоединившихся к Европейской хартии. Следовательно, всероссийские муниципальные ассоциации, например, Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов имеют право обращения в институциональный комитет Конгресса местных и региональных властей Европы с инициативой о проверке соблюдения Россией принципов Европейской хартии.
Однако, по данным Н.Мироновой, «до сих пор муниципальные ассоциации, имеющие статус общероссийских, ни разу не воспользовались правом обращения в Совет Европы [Конгресс является третьим равнозначным по статусу органом Совета Европы, который действует наряду с Парламентской Ассамблеей и Советом Министров Совета Европы] с инициативой о проверке соблюдения Россией принципов Европейской хартии местного самоуправления»95.
С 5 января 2003 г. в России действует Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г.96 При анализе преамбулы Европейской конвенции можно установить, что существует несколько направлений приграничного сотрудничества территорий: «развитие регионов, городов и сельских поселений; охрана окружающей среды; совершенствование общественной инфраструктуры и услуг; взаимопомощь в чрезвычайных ситуациях»97. Следовательно, муниципальные образования выступают в качестве субъектов приграничного сотрудничества наряду с другими территориальными образованиями, и в то же время развитие их самих является объектом сотрудничества.
Франция также подписала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей на встрече глав государств-членов Совета Европы 21 мая 1980 г. в Мадриде. В отличие от России, Франция уже имеет обширный опыт в организации приграничного сотрудничества. Взаимодействие французских и соседних зарубежных муниципальных единиц в сфере пространственного планирования во многом основано и на Конвенции между Федеративной Республикой Германия, Францией, Люксембургом и Швейцарией о приграничном сотрудничестве территориальных корпораций и других публичных организаций 1996 г.
Создание и деятельность Советов и иных ассоциаций муниципальных образований
Формы сотрудничества муниципальных образований представляют собой способы внешнего проявления рассматриваемого явления, «организационное и правовое выражение кооперационных связей, складывающихся между муниципальными образованиями»164. Основной формой межмуниципального сотрудничества является создание и деятельность Советов (иных ассоциаций) муниципальных образований. Востребованными формами сотрудничества муниципальных образований выступают также заключение договоров о сотрудничестве, создание совместных координационных органов, а также формы взаимодействия, предложенные отдельными муниципальными образованиями, «существенное значение также имеют такие организационные формы взаимодействия муниципальных образований как проведение совместных консультаций..., создание рабочих групп без наделения их статусом юридического лица»165.
Межмуниципальное сотрудничество как правовой институт представляет собой совокупность правовых норм, где публично-правовое начало тесно связано с частноправовым. Первичными субъектами правоотношений всегда являются муниципальные образования, однако, практическую реализацию сотрудничества обеспечивают коммерческие и некоммерческие структуры. Поэтому особый интерес в данной сфере вызывает вопрос соотношения публично- и частноправовых механизмов межмуниципального сотрудничества.
Для рассмотрения данной проблемы необходимо определиться с понятийным аппаратом, поскольку, как указывалось выше, последний является базовым элементом исследования любого правового явления. По мнению Мазаева В.Д., «публичный - значит относящийся к государству и обществу как политико-правовым явлениям и вследствие этого открытый, гласный, 166 доступный для граждан» , а «частноправовое отношение построено на координации субъектов, частное право представляет собой систему децентрализованного регулирования жизненных отношений» . Однако на практике, по замечанию С.С. Алексеева, «публичное и частное право во многих случаях оказываются «перемешанными»: в жизненных отношениях довольно часто наличествуют разнопрофильные элементы, одни из которых относятся к частному праву, другие - к публичному»168. Из этого следует, что четкое разграничение данных механизмов имеет больше научно-теоретическое, концептуальное значение.
Согласно смыслу норм Федеральных Законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. (статья 10) и 2003 г. (статья 8) в России, а также Генерального кодекса территориальных коллективов Франции межмуниципальные организации являются своеобразными корпорациями, поскольку в основном создаются и действуют в рамках заключаемых между ними соглашений и являются юридическими лицами. В этой связи хотелось бы отметить, что именно в развитии корпораций некоторые ученые видели разрешение проблемы противопоставления частного и публичного. Так, Э.А. Поздняков считает, что «решение этого сложного вопроса лежит на пути образования системы различных корпораций, которые могли бы служить промежуточным и одновременно связующим звеном между частным и общим интересом»
Таким образом, становится понятным, что корпоративный интерес, представленный в нашем случае межмуниципальными организациями, имеет двойственную природу. На наш взгляд, введение в российское законодательство такого термина как «публичная корпорация» могло бы снять вопрос о разграничении частно- и публично-правовых компонентов регулирования статуса межмуниципальных организаций.
По действующему законодательству в России создание и деятельность межмуниципальных организаций признается формой межмуниципального сотрудничества
