Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Форма государственного правления: теоретические предпосылки 13
1.1. Понятие формы государства, ее структура 13
1.2. Форма государственного правления: содержательная и структурная характеристика 35
ГЛАВА 2. Форма государственного правления: российская модель 72
2.1. Способ формирование Правительства Российской Федерации как показатель государственной формы 72
2.2. Правительство Российской Федерации в системе высшей государственной власти: степень самостоятельности и ответственность 97
2.3. Форма государственного правления в субъектах Российской Федерации 134
Заключение 150
Библиография 157
- Понятие формы государства, ее структура
- Форма государственного правления: содержательная и структурная характеристика
- Способ формирование Правительства Российской Федерации как показатель государственной формы
- Правительство Российской Федерации в системе высшей государственной власти: степень самостоятельности и ответственность
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность темы определяется, прежде всего, политико-правовым значением формы государственного правления, как ведущего элемента формы государства, лежащего в основе системы организации государственной власти. Форма правления позволяет определить характер государства с позиций организации верховной власти, выяснить содержание и механизм осуществления государственной власти.
Современная организация государственной власти в России не может быть научным образом идентифицирована без выяснения формы государственного правления, весьма специфичной. От того, как организована и как реализуется государственная власть, зависят эффективность государственного руководства, действенность управления, престиж и стабильность правительства, состояние законности и правопорядка в стране1.
Проблематика формы правления неразрывно связана с природой функционирования ведущих институтов государственной власти - главы государства, парламента, правительства, статус и характер взаимоотношений которых предопределяются конкретной формой правления.
Форма государственного правления в России обладает рядом отличительных особенностей, конструирующих национальную модель формы правления, требующую развернутой научной классификации.
Конституционная практика в России нуждается в научно-обоснованных предложениях по совершенствованию формы организации государственной власти с учетом потребностей и перспектив развития российской государственности.
Степень научной разработанности темы. Научная проблематика формы правления активно исследовалась в отечественной науке теории государства и права и науке государственного (конституционного) права советского периода, к заслугам которых следует отнести теоретическое
1 Теория права и государства. Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Право и закон, 2001. С. 385.
4 обоснование категории формы государства, в том числе формы государственного правления. В отечественном государствовёдении получили обстоятельную оценку весьма значимые аспекты формы государства, в том числе соотношение формы государства с его содержанием, сущностью, функциями и историческими типами государства, методами и способами осуществления государственной власти. Категориальный анализ формы правления получил системное развитие в трудах таких советских авторов, как Ф.М. Бурлацкий, А.И. Денисов, И.П. Ильинский, А. Г. Лашин, И.Д. Левин, ЯМ. Магазинер, Г.Н. Манов, B.C. Петров, М.М. Сайфулин, В.О. Тененбаум. Особая роль в исследовании государственных форм принадлежит В.Е Чиркину, в работах которого, как советского, так и постсоветского периода, дана развернутая характеристика многих значимых аспектов теории формы государства.
Научные труды советского периода, посвященные формам государства, несмотря на их теоретическую ценность, тем не менее, в научном отношении представляются достаточно спорными в силу увлечения классовым методом исследования в ущерб остальным.
Проблемы формы государственного правления в современной отечественной юридической науке исследуются в трудах ученых, посвященных механизму организации и функционирования Российского государства, разделению властей, статусу и деятельности высших органов государства — Президента, парламента и Правительства России. Это, в первую очередь, произведения таких авторов, как С.А. Авакьян, М.В., Л.В Акопов, Баглай, И.Н. Барциц, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, Г.В. Дегтев, P.M. Дзидзоев, Ю.Д. Дмитриев, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, М.А. Крутоголов, О.Е. Кутафин, В.В. Лузин, В.О. Лучин, И.В. Мухачев, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, В.И. Радченко, Н.А. Сахаров, В.Н. Суворов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, Л.М. Энтин, Ю.А. Юдин.
В отечественной юридической науке имеются диссертационные
5 исследования, посвященные форме государственного правления в России, таких авторов, как А.Р. Гаянов, С.Г. Зороян, Ю.В. Соломанина, В.И. Опритов. Однако эти работы выполнены по научной специальности 12.00.01, в рамках теории и истории права и государства с использованием соответствующей научной методологии, носят по преимуществу общетеоретический и историко-правовой характер. Между тем, форма государственного правления нуждается в конституционно-правовом анализе, позволяющем соединить общую теорию формы правления с ее практическим воплощением, вычленить критерии и элементы этой формы в конституционной практике России.
Таким образом, несмотря на обширную научно-информационную базу, отечественной юридической науке не достает монографических исследований, выполненных с позиций конституционно-правовой науки, посвященных актуальным и сложным вопросам существования и развития формы государственного правления России применительно к федеральному и региональному аспектам.
Объектом исследования выступают конституционно-правовые отношения, взятые в их системном единстве, выражающие содержание и структуру формы правления в России.
Предмет исследования составляют теоретические, нормативно-правовые и практические основы существования и функционирования формы государственного правления в России.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является системный научный анализ правовой природы, политического назначения и юридического строения формы государственного правления в России в ее теоретических, законодательных и практических посылках, определение ее оптимальных характеристик с учетом потребностей и перспектив государственного развития Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с этой общей целью нами ставятся следующие научные задачи:
теоретический анализ формы государства, определение ее элементного состава;
определение понятия формы государственного правления, классификация форм государственного правления;
- исследование формы государственного правления в России с учетом
особенностей ее законодательного регулирования и конституционной
практики;
исследование статуса Президента РФ, парламента РФ и Правительства РФ в их взаимодействии с целью определения принадлежности России к конкретной форме республиканского правления;
классификация формы государственного правления субъектов Российской Федерации;
выработка научно-практических предложений и рекомендаций по оптимизации формы государственного правления в России.
Методологическая основа исследования выступает современный методологический инструментарий, концептуальные подходы к исследованию форм государства, выработанные юридической наукой. Исследование проведено на основе как общенаучных методов — диалектического, исторического, логического, системного, так и частно-научных - сравнительно-правового, системно-структурного анализа, конкретно-социологического, статистического, метода моделирования и др.
Использование современной методологии научного поиска позволило
автору выяснить природу и слагаемые формы государственного правления в
России, провести сравнение отечественного и зарубежного
конституционного опыта, определить закономерности и перспективы развития формы государственного правления в России.
Научная новизна исследования предопределяется тем, что это первое отечественное комплексное исследование формы государственного правления в России, осуществленное с позиций конституционно-правовой науки.
7 На защиту выносятся следующие положения:
1. По своим основным юридическим характеристикам Российская
Федерация относится к классу смешанных, полупрезидентских республик,
сочетающих признаки президентского и парламентского режимов правления.
Смешанная форма государственного правления характеризуется
комбинацией противоположных государственных признаков, применительно
к России - президенционализма и парламентаризма, удельный вес которых
неодинаков.
По своей форме Россия ближе к президентскому, нежели парламентарному правлению. Подобную форму правления предпочтительнее именовать президентско-парламентарной, в отличие от парламентарно-президентской, в которой парламентарные начала преобладают над президентскими (Украина).
2. В Российской Федерации сложилась собственная модель
государственного правления, весьма отличная от ортодоксальной
полупрезидентской республики, основанная на поиске оригинальных
вариантов развития, созвучных национальному опыту государствования.
Исключительными признаками российского полупрезиденционализма,
является, например, двойной вотум недоверия Правительству, требуемый для
роспуска Государственной Думы, что дает нижней палате российского
парламента формальное преимущество в конфликте с Правительством РФ. В
то же время российская модель правления при всей ее оригинальности лежит
в плоскости смешанного, полупрезидентского правления, рамки которого
весьма эластичны, что допускает значительную модернизацию
государственных институтов при сохранении природы правления.
3. В определении форм государственного правления
классифицирующее значение имеет степень юридической
самостоятельности главы государства, его способность к независимому
решению. В этом отношении различие форм правления становится
очевидным: в президентской республике глава государства реализует свои
8 полномочия юридически самостоятельно, руководствуясь общим государственным интересом; в республике парламентарной глава государства осуществляет свои полномочия с согласия правительства и по его удостоверению (контрасигнация), что лишает его государственной самостоятельности. В республиках смешанного типа глава государства свободен в принятии лишь тех решений, которые не подлежат правительственной контрасигнации. Таким образом, существенным критерием разграничения форм государственного правления становится степень юридической самостоятельности главы государства в реализации своих полномочий, которая определяется участием правительства в придании актам главы государства юридической силы.
Роспуск Государственной Думы Федерального Собрания РФ Президентом России в случае трехкратного отклонения ею кандидатов (кандидата) на должность Председателя Правительства РФ представляется мерой чрезмерной и неоправданной. Более последовательным с позиций конституционной формы государственного правления в этой ситуации будет выглядеть вариант назначения Президентом главы Правительства без роспуска Государственной Думы. Подобная мера, хотя и не разрешает конфликта ветвей власти, однако исключает роспуск народного представительства, позволяя Государственной Думе добиться отставки нежелательного премьер-министра, воспользовавшись своим правом выражать недоверие Правительству, которое в течение года после ее избрания не может приводить к роспуску Государственной Думы. В этом случае отставка Правительства становится неизбежной.
Способом реального парламентского участия в образовании российского Правительства, которое вытекает из требований смешанного правления мог бы стать институт обязательного утверждения правительственной программы Государственной Думой, широко существующий в зарубежных государствах. Отклонение подобной программы (декларации) парламентом влечет за собой отставку
9 правительства, что заставляет главу государства, назначая премьера, учитывать парламентскую позицию. В этих целях предлагается, чтобы вновь сформированное Правительство РФ представляло Государственной Думе программу своей деятельности, содержащую основные контуры правительственной политики. С такой программой перед Государственной Думой должен выступать Председатель Правительства Российской Федерации после обсуждения программы на заседании Правительства. При отклонении этой программы Государственной Думой Правительство должно подать в отставку. Подобный механизм заставит Президента РФ при формировании Правительства учитывать партийный состав и позицию парламента, обеспечит согласованность парламентской и правительственной деятельности, усилит взаимодействие ветвей власти.
6. В настоящее время о парламентской ответственности российского Правительства можно говорить лишь условно, имея в виду, что принудительная отставка Правительства, как мера его юридической, ответственности, осуществляется главой государства, который может действовать при этом как по собственной инициативе, так и по инициативе Государственной Думы. Инициирование ответственности, однако, не тождественной самой ответственности, осуществляемой в отношении Правительства лишь Президентом России. Применительно' к Государственной Думе Федерального Собрания России можно говорить лишь о привлечении ею к ответственности федерального Правительства путем выражения недоверия, но не о реализации этой ответственности.
Исходя из зарубежного опыта и отечественных потребностей полупрезидантского правления, предлагается изменить конституционную схему парламентского недоверия Правительству, с тем, чтобы однократное выражение недоверия Правительству РФ Государственной Думой или отказ Государственной Думой Правительству в доверии влекло обязательную отставку Правительства РФ.
В этом случае конституционная ответственность Правительства РФ,
10 действительно, окажется двойной - и перед главой государства, и перед парламентом, что усилит смешанные начала государственного правления в России.
7. Парламентарные составляющие российской формы
государственного правления должны быть усилены в пределах национальной
модели и потребностей государственного развития. Одним из факторов
усиления российского парламентаризма может стать институт
контрасигнации, широко принятый в странах парламентарного и
полупрезидентского режимов. Представляется, что часть президентских
указов в России должна подлежать правительственной контрасигнации,
подписанию их Председателем Правительства РФ, а также федеральным
министром, ответственным за данную сферу управления.
8. С позиций существующих в юридической науке форм
государственного правления та схема государственной власти, которая
сегодня сложилась в субъектах Российской Федерации, принадлежит к
президентскому правлению, характеризуемому, прежде всего, соединением
полномочий главы государства и главы исполнительной власти. У
правительств (администраций) субъектов Российской Федерации отсутствует
собственный конституционный статус, который бы свидетельствовал о
дуализме исполнительной власти субъектов Федерации.
Представляется, однако, что форма государственного правления
субъектов РФ, подобно общероссийской, должна иметь смешанный,
президентско-парламентарный характер, осуществляться по государственной
схеме, характеризующей взаимоотношения высших федеральных органов
государственной власти. Необходимо разделить институты высшего
должностного лица субъекта Федерации и высшего исполнительного органа
государственнойч власти субъекта РФ, с наделением последнего
правительственными полномочиями, такими, например, как право конституционной, законодательной и бюджетной инициативы. Региональное правительство при этом должно возглавляться собственным руководителем,
назначаемым главой субъекта Федерации с согласия местного парламента. Вопросы выражения недоверия этому органу, как и роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, должны быть увязаны с разделением властей, который признается принципом деятельности органов государственной власти субъекта РФ (п.п. «д» п. 1 ст. 1 ФКЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), конструироваться в качестве взаимных сдержек и противовесов, обеспечивающих реальное равновесие ветвей власти.
9. Президентско-парламентарная форма государственного правления в России, как засвидетельствовал исторический опыт, для страны является наиболее оптимальной, что, разумеется, не исключает необходимость ее реформирования с учетом текущих и перспективных потребностей государственного прогресса.
Президенционализм России позволяет ей использовать личные качества главы государства в решении сложных задач государственного переустройства, усиления национального суверенитета и сохранения территориального единства, которые в условиях парламентарного правления в настоящее время достигнуты быть не могут.
Понятие формы государства, ее структура
Понятие формы государства нашло обстоятельное выражение в отечественном государствоведении. Отмечается, что для характеристики сущности государства особое значение имеют философские категории содержания и форма. Содержание выражается в основных направлениях деятельности государства по решению стоящих перед ним на том или ином этапе общественного развития задач, т.е. в его функциях, форма же представляет собой внешнее выражение содержания.
Форма государства позволяет дать характеристику государства с позиций того, как организована верховная государственная власть, каковы принципы ее взаимодействия с населением, каким образом государство в целом строит свои взаимоотношения с входящими в него составными частями, а также с помощью каких способов и методов осуществляется государственная власть. Особое значение для понимания формы государства имеет соотношение с такими категориями, как функции государства, исторический тип государства и механизм государства.
На становление и изменение формы того или иного государства всегда оказывали влияние такие факторы, как национальный состав, населения, традиции народа, социально-экономические, политические, идеологические и иные факторы. Близкими по содержанию, но не совпадающими являются категории механизма государства и формы государства. Механизм государства представляет собой совокупность государственных органов, необходимых для осуществления внутренних и внешних функций. Форма государства дает характеристику государства не столько с точки зрения системы органов, сколько с позиций способов и принципов образования государственной власти, взаимоотношения ее с населением, распределения властных полномочий между составными частями и методов их осуществления. Таким образом, данные категории являются вполне самостоятельными и позволяют дать характеристику различным сторонам сущности государства .
Под формой государства понимают организацию государственной власти и ее устройство. Подобно другим «парным» философским категориям, форма государства характеризуется неразрывной связью с его содержанием. Если последнее позволяет установить принадлежность государственной власти, ее субъекта, ответить на вопрос, кто ее осуществляет, то изучение формы государства проливает свет на то, как организована власть в государстве, какими органами представлена, каков порядок образования этих органов, сколь длителен период их полномочий, наконец, какими методами при этом происходит осуществление государственной власти и т.д. От того, как организована и как реализуется государственная власть, зависят эффективность государственного руководства, действенность управления, престиж и стабильность правительства, состояние законности и правопорядка в стране3.
Категория формы государства показывает особенности внутренней организации государства, порядок образования и структуру органов государственной власти, специфику их территориальной обособленности, характер взаимоотношений друг с другом и населением, а также те методы, которые используются ими для осуществления организующей и управленческой деятельности. Сложность понятия формы государства справедливо подчеркивает В.Е. Чиркин, который указывает, что с позиций с позиций современных знаний понятие формы государства является очень сложным образованием, имеющим семиотический, логический и гносеологический аспекты. С точки зрения семиотики, указывает автор, форма государства — это общее имя,
выступающее как специфированная переменная, где предикат выражает видовое отличие предметов (различных форм государства), а переменная представляет род, в который сводятся обобщенные в понятии предметы. С логической точки зрения, понятие формы государства является определенной абстракцией, логическим способом выделения явлений данного качества из других явлений государственности. Наконец, с гносеологических позиций понятие формы государства представляет собой специфическую форму отражения предметов данного качества, специфический метод познания их. С точки зрения гносеологии, понятие формы государства как духовно конкретное возникает на основе анализа чувственно-конкретного — форм отдельных государств, являющихся отправным пунктом познания
Внедрение этого термина в теорию государства советского периода связано с исследованиями А. Г. Лашина , В. С. Петрова и А. И. Денисова . В работах советских авторов категории государствоведения рассматривались обычно по аналогии с философскими категориями. Выводы советской юридической науки опирались на методологический подход марксистско-ленинской философии в качестве основного инструмента познания, что неизбежно влекло экстраполяции философских категорий в государствоведение.
Форма государственного правления: содержательная и структурная характеристика
По общему мнению, форма правления представляет собой ведущий элемент формы государства. Как отмечает А.В. Венгеров, в теоретическом осмыслении государства особое место занимает форма правления, поскольку именно она определяет, кто и как осуществляет государственную власть в государственно организованном обществе . Продолжительное время форма правления не отделалась от формы государства, эти понятия полагались тождественными.
Категория формы государственного правления имеет многочисленные научные определения. В науке конституционного права под формой правления, как правило, понимают один из элементов формы государства, характеризующий его с точки зрения порядка замещения поста главы государства. В зависимости от того, каким образом оно происходит, путем ли выборов избирательным корпусом, парламентом или специальной коллегией с участием депутатов парламента или в порядке престолонаследия, различаются республики и монархии .
Под формой правления подразумевают организацию верховной государственной, власти, в особенности высших и центральных ее органов, структуру, компетенцию, порядок образования этих органов, длительность их полномочий, взаимоотношения с населением, степень участия последнего в их формировании. Форма правления является ведущим элементом в форме государства, трактуемой в широком смысле . «Форма правления, представляет собой тот элемент формы государства, который раскрывает организацию верховной государственной власти, правовой статус высших органов государства (прежде всего его главы), принципы взаимоотношений между ними, участие граждан в избрании этих органов» .
Под формой правления В.Е. Чиркин понимает характеристику структуры и взаимоотношений высших органов государственно власти (прежде всего главы государства, парламента и правительства), их роли в управлении страной, а также способов обратных связей управляемых и управляющих43.
«Форма правления, - отмечает А.Р. Гаянов, - это организация высших органов государственной власти, их структура, порядок образования, распределение компетенции и взаимоотношения с населением» .
М.Н. Марченко полагает, что форма правления есть организация государства, включающая в себя порядок образования высших и местных государственных органов и порядок взаимоотношений между ними. Формы правления в значительной мере различаются в зависимости от того, осуществляется ли власть одним лицом или же она принадлежит коллективному органу
По мнению Ю.А. Дмитриева, форма правления характеризует порядок формирования и организацию высших органов государственной власти. Эту сторону государства определяют: структура и полномочия высших органов государственной власти страны, порядок их образования и взаимоотношений между собой, степень участия населения в формировании этих органов и влияния на принимаемые ими решения .
«Форма правления, - указывает А.А. Мишин, - есть наиболее внешнее выражение содержания государства, определяемое структурой и правовым положением высших органов государственной власти. Характер формы правления, существующей в данном государстве, зависит от организации верховной государственной власти, точнее - от определения правового положения одного высшего органа государственной власти — главы государства. В конечном счете различие между двумя основными формами правления, существующими в зарубежных государствах, - монархией и республикой, зависит от того, кто стоит во главе государства: монарх или президент, т.е. выборный глава государства или наследственный. Если глава государства выборный или сменяемый, то это республика, если глава государства наследственный, то это монархия»
Способ формирование Правительства Российской Федерации как показатель государственной формы
Способ формирования правительства является характерным критерием формы государственного правления, позволяющим отделить полупрезидентскую республику от парламентарной. Если в странах парламентарной системы правительство формируется на парламентской основе из состава партийного большинства в парламенте, то в республике полупрезидентской глава государства формирует правительство самостоятельно, при некотором, весьма относительном, участии парламента, которое выражается, как правило, в согласовании назначения премьер-министра. В силу этого представляется важным выяснить степень участия парламента России в формировании Правительства РФ. В зависимости от этого можно определить, какие черты в этом сегменте государственной формы преобладают - президентские или парламентарные. Причем в характеристике формирования Правительства ключевое значение имеет порядок назначения главы Правительства, который занимает главенствующее положение в правительственной системе.
Парламентское участие в формировании Правительства РФ предусматривается Конституцией России, согласно которой Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы (ч. 1 ст. 111). Предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится Президентом не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Председателя Правительства Государственной Думой (часть 2 статьи 111). Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре (часть 3 статьи 111).
Таким образом, Президент РФ согласовывает назначение Председателя Правительства РФ с нижней палатой российского парламента, что вполне соответствует зарубежной практике формирования правительства, в которой верхняя палата парламента, как правило, не участвует (исключения весьма редки, например, Италия).
Троекратное отклонение президентских кандидатур на должность премьера оборачивается обязательным роспуском главой государства Государственной Думы. Согласно Конституции РФ после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства. РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя
Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111 Конституции). Примечательно, что Конституция в этом случае не связывает Президента РФ каким-либо сроком для назначения Председателя Правительства и роспуска Государственной Думы. Представляется, однако, что Президент должен осуществить эти действия незамедлительно.
Обращается внимание на один весьма существенный пробел в Конституции РФ, касающийся механизма назначения Председателя
Правительства РФ. Согласно статье 109 Конституции Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ (ч.ч. 4 и 5).
Возникает закономерный вопрос: какова процедура назначения Председателя Правительства РФ при наличии указанных обстоятельств, препятствующих роспуску Государственной Думы, если Государственная Думы трижды отклонила президентские кандидатуры на должность главы Правительства? Обстоятельства эти могут длиться достаточно долго, в то время как должность главы Правительства требует незамедлительного формирования.
Роспуск Государственной Думы в ситуации стойкого недоверия ею президентским кандидатурам в премьеры в конечном счете вытекает из необходимости незамедлительного формирования Правительства России, без которого государственный механизм оказывается недееспособным. Подобной позиции придерживается Конституционный Суд РФ, указавший в одном из своих решений, что роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом РФ и Государственной Думой при формировании Правительства РФ «преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства Российской Федерации»
Правительство Российской Федерации в системе высшей государственной власти: степень самостоятельности и ответственность
Существующие формы государственного правления во многом предопределяются статусом правительственной власти, ее соотношением с властью главы государства. Ученые, классифицирующие Россию как президентскую республику, неизменно указывают на фактическое руководство Президентом Правительством РФ и исполнительной властью в целом, чрезмерную зависимость Правительства РФ от главы государства, лишающую этот орган действенной самостоятельности. А.Н. Мещеряков даже утверждает, что, исходя из существующих форм взаимоотношений Президента РФ с Правительством РФ, российскую форму правления «надо отнести скорее к латиноамериканской модели президентства, которая характеризуется нарушением равновесия власти в сторону президента... Российская форма правления обладает многими признаками афро-азиатской модели президентства» . Олег Хазнаев пишет: «Основной признак президентской системы — контроль над кабинетом со стороны президента, а не парламента. В России президент полностью контролирует правительство»
Самостоятельный конституционный статус Правительства России, в первую, очередь от главы государства, оспаривается многими отечественными учеными. Так Р. Саква полагает, что «на самом-то деле Конституция фактически делает Президента и главой Правительства»122. В свою очередь С.А. Авакьян считает, что Правительство РФ является и по Конституции, и в реальности Правительством Президента РФ, указывая, что при введении поста Президента в 1991 г. в Конституции РФ было прямо сказано, что Президент руководит Правительством РФ. «В Конституции 1993 г. слов о руководстве нет. Но и юридически, и фактически у Президента есть все возможности для руководства Правительством» .
Вопрос этот представляется весьма важным, так как отсутствие у Правительства юридической самостоятельности от главы государства, действительно, превращает Россию в республику президентского типа, в которой правительство по существу является совещательным органом при президенте. Как справедливо указывает Н.М. Колосова, «если Правительство РФ признать субъектом конституционной ответственности, то должны быть такие полномочия, которые не совпадают с полномочиями Президента РФ и за которые ответственно Правительство РФ» Между тем, Конституция России формирует статус федерального Правительства как вполне самостоятельного, влиятельного и властного органа государственной власти, организационно и компетенционно вполне отделенного от главы государства. Обращается внимание, прежде всего, на то, что именно с Правительством связывается наличие исполнительной власти, как «второй» власти в государстве. Хотя Правительство РФ законодательно не называется высшим органом федеральной исполнительной власти, на деле оно таковым признается конституционно. Правительство венчает систему органов исполнительной власти, представляющую собой единую властную вертикаль. Согласно Конституции РФ именно Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации (ч. 1 ст. ПО). Н.Н. Салищева в этой связи правильно отмечает, что формула осуществления Правительством РФ исполнительной власти означает вверение Правительству РФ «полного объема исполнительной власти Российской Федерации, что, безусловно, должно быть исходным моментом в определении его правового статуса»
Ниже мы назовем основные показатели конституционного статуса российского Правительства, свидетельствующие о его самостоятельном государственном значении.
Правительство в главе первой Конституции России «Основы конституционного строя» названо в числе органов, выражающих основы российской государственности, что дало основание Конституционному Суду РФ назвать Правительство РФ «институциональным элементом конституционного строя Российской Федерации»126.
Конституция РФ уделяет Правительству отдельную и объемную главу, достаточно обстоятельно определяющую вопросы его формирования, компетенции и ответственности. Порядок деятельности Правительства РФ определяется не ординарным, а конституционным федеральным законом (ч. 2 ст. 114 Конституции), что оттеняет значимость правительственной деятельности.
