Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Генезис института конституционного правосудия 14
1. Становление судебного конституционного контроля в общемировой и европейской практике 14
2. Эволюция законодательства России и Украины о конституционном контроле 27
Глава 2. Правовая природа и организация Конституционных Судов России и Украины 46
1. Правовая природа и место КС в механизме государственной власти России и Украины 46
2. Порядок формирования КС и статус конституционных судей в России и Украине 58
3. Структура и организация Конституционных Судов России и Украины 86
Глава 3. Компетенция Конституционных Судов России и Украины 95
1. Вопросы законодательной регламентации и классификации полномочий КС России и Украины 95
2. Полномочия, связанные с обеспечением верховенства Конституции в иерархии правовых норм 104
3. Полномочия, связанные с защитой прав и свобод человека 151
4. Иные полномочия 182
Заключение 210
Список использованных документов 219
Список использованной литературы 223
- Становление судебного конституционного контроля в общемировой и европейской практике
- Эволюция законодательства России и Украины о конституционном контроле
- Правовая природа и место КС в механизме государственной власти России и Украины
- Вопросы законодательной регламентации и классификации полномочий КС России и Украины
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. В новейших Конституциях России и Украины эти государства провозглашены демократическими и правовыми (ст.1 Конституции РФ; ст.1 Конституции Украины). Таким образом, в обеих странах на конституционном уровне закреплена концепция правовой организации государства, разделения властей, прав и свобод как высшей социальной ценности. Особая роль в практической реализации этой концепции принадлежит органам судебного конституционного контроля. Вот почему Основной Закон и России, и Украины предусмотрел создание Конституционного Суда как защитника конституционных приоритетов. То есть и в Российской Федерации, и в Украинской Республике была реализована европейская модель конституционной юстиции. При этом нужно иметь в виду, что при создании института конституционного правосудия в России и Украине не был слепо скопирован опыт западноевропейских стран, т.к. там особые исторические условия и традиции, определенный тип системы права, отработанный механизм разделения и функционирования государственной власти. Кроме того, каждая правовая система в зависимости от содержания и структуры, конечно, требует адекватных средств, обеспечивающих эффективность института конституционного правосудия, его интегрированность в этой системе. Поэтому и в России, и в Украине имплементированная европейская модель приобрела ряд особых специфических черт, проявляющихся и в правовом регулировании, и в практической деятельности Конституционных Судов этих стран.
В 2001 году Конституционные Суды России и Украины отметили, соответственно, десятилетие и пятилетие своей деятельности. Указанные юбилеи явились не только знаменательными событиями для двух государств молодой демократии, но и поводом к анализу того, насколько современная нормативная основа организации и деятельности органов конституционного правосудия этих стран обеспечивает решение задач, стоящих перед ними, насколько законодательство о КС России и Украины сопоставимо с законодательством других европейских государств. Таким образом, в диссертации проводится сравнительно-правовой анализ конституционной юстиции в России и Украине под углом зрения европейского опыта.
В диссертационном исследовании использован сравнительно-правовой метод, поскольку, во-первых, как справедливо замечает М.В.Баглай, «конституционная юстиция в каждой стране складывается и развивается в зависимости от собственных условий, но все же у нее есть общие закономерности и универсальные задачи»1. Во-вторых, сравнивая российские правовые институты с иностранными, автор получает возможность как бы со стороны посмотреть на отечественную правовую систему, оценить ее преимущества и недостатки. В-третьих, обращение к мировому опыту в сфере государственного строительства, в целом, и осуществления конституционного правосудия, в частности, сегодня имеет не только научно-теоретическое, но и практическое значение. Изучение и анализ этого опыта позволяет использовать результаты общецивилизационных процессов развития, быстрее пройти этап поисков, выбора оптимальной модели общественной организации, целей и способов, необходимых для ее достижения.
В качестве объекта диссертационного исследования избран наряду с российским институт конституционного правосудия Украины, так как:
Во-первых, опыт западноевропейских стран в российской научной литературе представлен достаточно широко, в сложившихся же условиях особый интерес представляет сравнительный анализ организации и деятельности КС стран, преодолевающих близкий по историко-политическому содержанию путь от государства советского типа к правовому, и оказавшихся почти в одинаковых неблагоприятных политико-экономических условиях. И хотя единого рецепта по выходу из этой сложной ситуации, естественно, не существует, все же опыт синхростадиальных стран в строительстве новой государственности, в целом, и организации и деятельности КС, в частности, диссертанту представляется весьма пригодным для интерпретации в условиях конкретной действительности;
Во-вторых, научных исследований, посвященных вопросам конституционного правосудия в Украине на русском языке нет, как нет и работ по сравнительному правоведению в области судебного конституционного контроля в Российской Федерации и Украинской Республике;
В-третьих, еще в рамках бывшего СССР Украина и Россия были одними из первых республик, которые соответственно 24 октября и 15 декабря 1990 года предусмотрели в своих Основных Законах создание Конституционных Судов. Но если в России Конституционный Суд был сформирован в октябре 1991 года, то в Украине он появился лишь на шестом году независимости, хотя за это время там обновилась не только Конституция, но и нереализованный Закон «О Конституционном Суде Украины» от 3 июня 1992 г. Диссертанту представляется важным проанализировать причины таких особенностей в процессе становления конституционного правосудия в исследуемых странах;
В-четвертых, законодательство о конституционном правосудии, доктрины двух стран оказывали и оказывают значительное взаимное влияние, а также являются объектом заимствования (рецепции) со стороны других стран СНГ;
В-пятых, несмотря на то, что на сегодняшний день в России и Украине создана солидная законодательная база, регулирующая осуществление конституционного правосудия, тем не менее, отдельные вопросы организации и деятельности Конституционных Судов двух стран остаются без надлежащего нормативного регулирования, что вызывает необходимость внесения изменений и дополнений в законодательство о КС двух стран. И анализ опыта зарубежных стран будет полезным , по мнению диссертанта, в решении этой задачи.
Все вышеперечисленные причины предопределили актуальность проведения сравнительного правового исследования института конституционного правосудия в России и Украине, научного обобщения проблем его генезиса, функционирования и развития в свете европейской теории конституционного правосудия. На основе же ясных представлений о проблематике конституционной юстиции в России и Украине представляется возможным выработать соответствующие предложения по дальнейшему совершенствованию этого института не только в исследуемых, но и иных странах СНГ. Решению этой задачи призвана в известной степени содействовать настоящая работа, чем и обусловлена актуальность и научная значимость проведенного исследования.
Состояние научной разработанности темы. В отечественной правовой литературе вопросам истории возникновения конституционного контроля, теории и практике конституционного правосудия в России уделяется значительное внимание.
Особую научную ценность и практический интерес представляют труды таких известных ученых-правоведов, как: С.А.Авакьян, М.В.Баглай, С.В.Боботов, Н.В.Витрук, Л.Д.Воеводин, Г.А.Гаджиев, В.К.Дябло, Д.Л.Златопольский, В.А.Кряжков, В.В.Лазарев, Л.В.Лазарев, В.О.Лучин, В.В.Маклаков, М.А.Митюков, Т.Г.Морщакова, М.А.Нудель, Ж.И.Овсепян, В.А.Туманов, В.Е.Чиркин, С.М.Шахрай, Ю.Л.Шульженко, ТЛ.Хабриева, Б.С.Эбзеев, Ю.А.Юдин. Для данной диссертации особенно важными представляются научные исследования компаративистской направленности (Д.Л.Златопольского, В.В.Маклакова, М.А.Нуделя, Ж.И.Овсепян, В.А.Туманова, Ю.А.Юдина), в которых исследуются особенности конституционного контроля в различных странах, дается классификация систем конституционного контроля и их элементов.
Анализируя современную российскую научную литературу по вопросам конституционного правосудия, нельзя не заметить очень незначительное количество работ, специально посвященных сравнительному анализу конституционной юстиции в странах СНГ. Так, единственным фундаментальным трудом по этой теме является книга М.А.Митюкова «Конституционные суды стран СНГ и Балтии». Однако она издана в 1998 г., когда процесс формирования конституционной юстиции в странах СНГ и Балтии еще не завершился. В частности, характеристика органа судебного конституционного контроля в Украине основывалась лишь на анализе законодательства, поскольку к тому времени не было практики Конституционного Суда, да и правовая доктрина по этому вопросу практически сформирована не была. Кроме того, в работе М.А.Митюкова затрагиваются не все вопросы организации и деятельности КС Украины. В самой же Украине, как подчеркивает судья Конституционного Суда Украины В.Шаповал, пока не было ни одного фундаментального труда, посвященного этой теме. Тем не менее, в диссертационном исследовании автором использованы публикации таких украинских ученых, как: П.Мартыненко, А.Марцеляк, А.Мироненко, О.Павленко, М.Савенко, В.Скомороха, В.Тихий, Ю.Тодыка, М.Черкес, М.Чубар, М.Цвик, В.Шаповал, в которых частично затрагивается исследуемая тема.
Предмет, цель и задачи диссертационного исследования. Предметом исследования являются конституционно-правовые основы организации и деятельности Конституционных Судов России и Украины.
Целью исследования является анализ и научное обобщение проблем генезиса и функционирования института конституционного правосудия в России и Украине в целях дальнейшего совершенствования правовой базы двух стран по данному вопросу.
В соответствии с предметом и целью исследования диссертант поставил и попытался решить следующие задачи:
- исследовать процесс создания и развития конституционной юстиции России и Украины;
- сравнить современные модели конституционного контроля России и Украины с моделями ведущих европейских государств;
- раскрыть смысл и содержание конституционного правосудия в российской и, соответственно, украинской концепции правовой государственности;
- проанализировать правовую природу КС как органа конституционного правосудия;
- определить место и роль КС в системе высших органов государственной власти двух стран;
- исследовать отличительные черты института конституционного правосудия от иных институционально-правовых форм публично-властной деятельности;
- сопоставить порядок формирования КС России и Украины под углом зрения европейской теории конституционного правосудия;
- раскрыть особенности правового статуса судей КС двух исследуемых стран;
- выявить преимущества и недостатки полномочий КС двух стран;
проанализировать особенности конституционного производства как разновидности судопроизводства в России и Украине.
Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые проводится комплексный сравнительный анализ института конституционного правосудия России и Украины. До настоящего момента трудов, посвященных вопросам конституционного правосудия в Украине, на русском языке не было. Также ни в России, ни в Украине не проводились специальные компаративные исследования, где бы затрагивалась диссертационная тема. В ходе работы над диссертацией была проанализирована нормативная база, практика Конституционных Судов России и Украины (в диссертации представлен анализ более ста дел, рассмотренных Конституционными Судами двух стран), исследованы доктрины двух государств по вопросам конституционного правосудия, были введены в российский научный оборот работы украинских ученых. На основании диссертационных исследований автором сделаны выводы, в которых раскрываются особенности организации конституционной юстиции в исследуемых странах, выделяются недостатки в их законодательстве и пути их преодоления, вносится ряд предложений, связанных как с совершенствованием правовой базы данного института, так и с развитием доктрины.
Научная новизна диссертационного исследования заключается также в том, что организация и деятельность Конституционных Судов России и Украины рассматривается под углом зрения теории и практики ведущих европейских стран. Автор, таким образом, определяет общее и особенное, степень взаимного влияния стран СНГ и ведущих европейских стран по вопросам конституционного контроля, прослеживает динамику развития института конституционного правосудия на Европейском континенте в целом.
Методология исследования. Диссертационное исследование проводилось с использованием ряда методов познания и исследования:
1. Общенаучных методов познания (например, методы формальной и диалектической логики, метод системного анализа, восхождения от абстрактного к конкретному и др.). Теоретико-познавательный потенциал общенаучных методов к предмету исследования применяется не механически, а под углом зрения целей и задач юридического познания конституционного правосудия.
2. Специальных методов исследования (например, статистического, конкретно-социологического и др.). Правовые проблемы рассматриваются с точки зрения тех общественных процессов, которые на сегодняшний день происходят в Европе в целом, в России и Украине.
3. Частно-научных (правовых) методов исследования (например, формально-правового, конкретно-исторического, сравнительно-правового и др.). Сравнительно-правовой метод исследования является центральным для настоящей работы, так как выражает специфику проведенного исследования и новизну подхода к изучаемой проблеме.
Положения, выносимые на защиту.
Сравнение института конституционного правосудия России и Украины и аналогичных институтов в зарубежных странах позволяет сделать вывод о том, что за основу при организации конституционного контроля в обеих исследуемых странах взята модель конституционного правосудия, действующая в большинстве стран континентальной Европы (европейская модель). Для европейской модели характерно: 1) наличие конституционных судов; 2) автономное положение судов в иерархии судебных органов; 3) самостоятельная процессуальная форма отправления правосудия; 4) рассмотрение и разрешение дел, содержащих исключительно конституционно-правовые вопросы; 5) особая юридическая природа актов конституционного правосудия; 6) особая система законодательства, регулирующего конституционное правосудие. В результате анализа мирового опыта, доктринальных высказываний отечественных и зарубежных ученых о месте КС в государственном механизме, учитывая особенности производства и юридическую природу решений органов конституционного правосудия исследуемых стран и исходя из теории разделения властей, в диссертации доказывается, что КС и России, и Украины не входит в особую систему органов конституционного контроля, а является одним из звеньев судебной системы. В связи с этим диссертантом предлагается корректировка нормативного закрепления целей деятельности КС России и Украины: необходимо подчеркнуть приоритетность защиты прав и свобод -универсального критерия правосудия - как важнейшего направления деятельности КС.
Несмотря на определенное своеобразие, обусловленное национальной спецификой политической системы, модель формирования КС РФ заимствована из США, где она используется для Верховного Суда и связана с явным доминированием Президента в этой процедуре. Однако предусмотренный современным законодательством России пятнадцатилетний срок пребывания в должности конституционного судьи снижает, по мнению диссертанта, положительные стороны вышеуказанного способа формирования Конституционного Суда. Более совершенной и соответствующей европейской теории конституционного комплектования КС: она предусматривает участие на паритетных началах всех трех ветвей власти, что обеспечивает формирование политически нейтрального состава судей.
Современным законодательством о конституционном правосудии внесены существенные изменения в полномочия Конституционных Судов и России, и Украины. В результате компетенция КС двух стран стала более четкой и соответствующей европейской теории конституционной юстиции. Тем не менее, сохранились существенные различия в полномочиях органов конституционного правосудия двух стран. Они проявляются и в том, что Конституционные Суды России и Украины обладают «несимметричным» объемом полномочий, и в том, что по делам аналогичных категорий законодательством двух исследуемых стран предусмотрен различный состав субъектов обращения в КС, объектов проверки на конституционность. Анализ правовой базы по данному вопросу, практики Конституционных Судов России и Украины позволил диссертанту сделать ряд практических выводов и внести конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности органов конституционного правосудия исследуемых государств.
Предлагается расширить перечень субъектов обращения в КС РФ по делам об официальном толковании Конституции за счет Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, сформировать механизм инициирования запросов через компетентные органы другими субъектами конституционно-правовых отношений, а также предоставить Конституционному Суду РФ право давать официальное толкование законов РФ, что, по мнению диссертанта, и, исходя из анализа практики КС Украины, будет способствовать упрочению стабильности правовой системы РФ.
Сравнительное исследование специальных институтов защиты прав граждан в исследуемых странах (института конституционной жалобы в РФ и института толкования Конституции и законов по конституционным обращениям граждан в Украине) дает основание говорить о необходимости введения в Украине института конституционной жалобы, поскольку институт толкования по обращениям граждан фактически не позволяет последним обжаловать в Конституционном Суде Украины конституционность законов, нарушающих их права и свободы.
Анализ практики Конституционных Судов России и Украины свидетельствует о том, что в отличие от России, где институт судебного запроса стал действительно работающим, в Украине за шесть лет своей деятельности Конституционный Суд не рассмотрел ни одного дела данной категории. Основную причину отсутствия практики КС Украины по данному вопросу диссертант видит в том, что, во-первых, такой запрос осуществляется в Украине, в отличие от РФ, только через Верховный Суд, во-вторых, суды обязаны обратиться в Конституционный Суд с запросом только в случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции примененный или подлежащий применению в конкретном деле закон. Поэтому диссертант предлагает: во-первых, предоставить украинским судам низшего и среднего звена право прямого запроса в КС, во-вторых, предусмотреть в законодательном порядке обязанность суда обращаться в КС с запросом о проверке конституционности закона в любом случае, если в конкретном деле он не применяет закон ввиду его некоституционности.
Учитывая отсутствие в конституционной системе России органа, который бы контролировал соответствие поправок к Конституции РФ положениям ее глав 1 и 2, устанавливающих, соответственно, основы конституционного строя РФ и основы правового статуса личности в РФ, а также принимая во внимание эффективность осуществления аналогичного полномочия Конституционным Судом Украины, диссертант вносит предложение о предоставлении КС РФ полномочия по контролю за соответствием законопроектов о поправках к Конституции положениям глав 1, 2 и 9 Конституции РФ путем предоставления соответствующих заключений. Субъектом же обращения в КС РФ по данному вопросу может стать Государственная Дума РФ, которая в этом случае обязана перед рассмотрением проекта закона о поправке к Конституции обратиться с соответствующим запросом в Конституционный Суд РФ.
При создании конституционной юстиции в России и Украине учитывался опыт конституционного правосудия ведущих европейских государств (ФРГ, Италии, Испании и др.), в которых КС действует не один десяток лет. Тем не менее, в современном законодательстве о КС исследуемых стран появились отдельные институты, которых нет или они недостаточно урегулированы, по мнению автора, в нормативной базе большинства европейских стран. В диссертации доказывается, что институт официального толкования Конституции, институты запретов, требований к конституционным судьям являются значительным вкладом России и Украины в развитие европейской теории конституционного правосудия.
Практическая значимость и апробация результатов исследования. Диссертационное исследование имеет как теоретическую, так и прикладную значимость. Во-первых, ряд теоретических посылок и выводов, сформулированных в работе, могут быть использованы при разработке проблем общей теории права, конституционного права, политологии. Кроме того, они могут служить основой для последующих компаративных исследований института судебного конституционного контроля в странах СНГ и Балтии. Во-вторых, практические рекомендации могут быть применены при совершенствовании нормативной базы о конституционном правосудии. В частности, в диссертации содержатся конкретные предложения по внесению изменений в законодательство об организации и деятельности КС как России, так и Украины. В-третьих, диссертация может быть использована в качестве учебно-методического пособия в педагогической деятельности в ВУЗах стран СНГ и Балтии (при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий) в процессе изучения курса «конституционное правосудие», в качестве практического пособия для судебных работников и иных должностных лиц правоохранительных органов.
По результатам исследования были сделаны доклады на семинаре «Проблемы и перспективы конституционной юрисдикции в Украине», проведенном Днепропетровским государственным университетом и на заседаниях кафедры Конституционного права МГИМО.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования: она состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и списка использованных нормативных актов и научной литературы.
Становление судебного конституционного контроля в общемировой и европейской практике
Конституционный контроль находится в центре всей системы контроля за законностью и обеспечивает верховенство конституционных предписаний, точное проведение в жизнь конституции, выступает в качестве основного гаранта защиты конституционных прав и свобод граждан. Следует отметить, что понятие конституционного контроля часто соотносят с понятием конституционного надзора, и в этом смысле указывается на их различие: под контролем понимают такую систему отношений между органами публичной власти, при которой контролирующий орган может лишать юридической силы акты подконтрольного органа; надзор же представляет собой систему отношений, при которой надзорный орган может лишь обратить внимание поднадзорного органа на его ошибку и, самое большое, может приостановить действие его акта, но отменять или исправлять акт должен сам поднадзорный орган. Другое понимание соотношения между этими понятиями таково: контроль есть проверка деятельности подконтрольного органа, проводимая контролирующим органом либо выборочно по собственной инициативе, либо по какому-то сигналу, а надзор есть постоянное наблюдение за деятельностью поднадзорного органа. Подчеркивая фундаментальное значение конституционного контроля в правовом государстве, определим конституционный контроль как специфическую функцию компетентных государственных органов по обеспечению верховенства конституции в системе нормативных актов, ее прямого и непосредственного действия.
Стремясь указать на глубокие исторические корни конституционного контроля, некоторые ученые видят истоки подобной деятельности компетентных органов в Древней Греции, Древней Руси4. Однако конституционный контроль в подлинном смысле этого слова мог возникнуть только в условиях современного демократического государства при наличии писаной конституции, провозглашённой верховным правом страны. Лишь при таких условиях возникало юридическое основание для выдвижения тезиса о недействительности законов, противоречащих конституции и, следовательно, о проверке законов с точки зрения их соответствия конституции. Поэтому абсолютное большинство авторов сходятся во мнении, что именно Соединённые штаты Америки стали первой страной, в которой сложилась развитая система конституционного контроля.
Конституционный контроль как самостоятельное направление государственной деятельности начинался собственно с проверки конституционности законов, принимаемых парламентом. Как свидетельствует мировая практика, число объектов конституционного контроля постепенно росло, и на сегодняшний день ими являются: 1) законы, их различные разновидности: законы, вносящие изменения и дополнения в конституцию, законы, принятые референдумом, органические законы, обыкновенные законы; регламенты и иные акты, принятые законодательными (представительными) органами; 2) нормативные правовые акты органов исполнительной власти; 3) нормативные правовые акты органов местного самоуправления; 4) внутригосударственные договоры (в федерациях и конфедерациях); 5) акты судебных органов; 6) акты и действия общественных объединений; 7) индивидуальные правоприменительные акты и правоприменительная практика компетентных государственных органов и должностных лиц; 8) международные договоры; 9) действия должностных лиц в порядке их конституционной ответственности (обычно это высшие должностные лица государства - президент, члены правительства, судьи высших судебных инстанций); 10) организация, проведение, подтверждение итогов референдумов и выборов; 11) создание и деятельность политических партий и других общественных объединений. Данный перечень объектов конституционного контроля не является исчерпывающим.
Можно выделить различные виды конституционного контроля, исходя из следующих критериев: 1) по времени осуществления - предварительный и последующий конституционный контроль. При предварительном контроле акт проверяется до вступления в силу, последующий контроль распространяется на юридически действующие акты; 2) по правовым последствиям - консультативный и постановляющий конституционный контроль. В случае консультативного контроля заключение органа контроля обладает моральной, а не юридической силой, но также может обязывать к рассмотрению заключения конституционного суда тем органом, от которого зависит дальнейшая судьба проекта закона или самого закона, принятого парламентом. В результате принятия решения в порядке постановляющего контроля рассмотренный акт объявляется соответствующим или противоречащим конституции, и в последнем случае, следовательно, недействительным; 3) по обязательности проведения - обязательный и факультативный конституционный контроль. При обязательном контроле акт независимо от чьей-либо воли должен быть проверен с точки зрения соответствия основному закону. Факультативный контроль проводится лишь по инициативе управомоченного органа, должностного лица или индивида; 4) по способу проведения - абстрактный и конкретный конституционный контроль. Абстрактный контроль означает проверку конституционности закона вне связи с каким-либо делом, конкретный контроль осуществляется в связи с конкретным делом, при разрешении которого применен или подлежит применению закон, конституционность которого оспаривается. Конкретный контроль предусматривается обычно для управомоченных индивидов, юридических лиц, во всех остальных случаях используется абстрактный конституционный контроль; 5) по основаниям проверки конституционности актов - конституционный контроль содержания актов (материальный контроль), формы акта и способа его принятия (формальный контроль). Материальный контроль означает проверку соответствия содержания акта положениям конституции. При формальном контроле проверяется соблюдение конституционных требований относительно издания акта (входило ли издание акта в компетенцию издавшего органа, соблюдены ли при этом процедурные правила, в надлежащей ли форме издан акт).
Государственными органами, осуществляющими конституционный контроль, являются глава государства, парламент, правительство, специализированные органы конституционного контроля в виде квазисудебных и судебных органов.
Конституционный контроль, осуществляемый главой государства, парламентом, правительством, другими государственными органами (исключая судебные) в процессе осуществления основных функций либо наряду с другими функциями, в значительной степени испытывает влияние проводимой им политики. Этот вид конституционного контроля можно квалифицировать как политический. Для его осуществления указанные государственные органы могут создавать специальные вспомогательные органы и учреждения (комитеты, советы, комиссии и т.п.), либо специализированные органы, подобные парламентскому институту омбудсманов.
Эволюция законодательства России и Украины о конституционном контроле
Конституционные суды России и Украины одни из самых молодых в Европе, однако это не мешает некоторым ученым говорить о глубоких исторических корнях конституционного правосудия на просторах СНГ. В частности, судья КС Украины доктор философских наук А.Мироненко полагает, что фундамент конституционной юстиции в Украине был заложен во второй половине XVIII века25. Приветствуя саму попытку видеть абсолютную логичность, преемственность, непосредственную связь создания Конституционного Суда в Украине с историческим прошлым украинского народа, стремление быть объективным не позволяет диссертанту соглашаться с подобными идеями. Неверным, по мнению диссертанта, является и утверждение о том, что с образованием УНР 1918 г. сложились условия для создания конституционного правосудия в Украине, ибо в Конституции УНР 1918 года даже не упоминалось ни о разделении властей, ни о создании особых органов конституционного контроля. В силу объективных причин до начала 90-х годов создание судебных органов конституционного контроля было просто невозможно.
Однако это не означает, что в «советское время» конституционный контроль вообще отсутствовал. Его осуществлял высший орган государственной власти. Советская доктрина, отвергая теорию разделения властей, исходила из того, что парламент, избираемый на основе демократических начал всем народом, является выразителем суверенитета народа, и поэтому ему принадлежит вся полнота власти в государстве. Высший орган народного представительства, обладая всей полнотой власти в государстве, синтезирует в своей деятельности законодательство, управление и контроль.
Таким образом, как на уровне СССР, так и на уровне республик конституционный контроль осуществлялся высшими представительными органами и их постояннодействующими органами. Эта их функция находила то или иное отражение во всех советских конституциях, начиная с Конституции РСФСР и УССР 1918 года и заканчивая Конституцией СССР 1977 года, Конституциями РСФСР и УССР 1978 года, хотя сам термин «конституционный контроль» в них не употреблялся . На уровне СССР до 1936 года конституционный контроль осуществляли Съезд Советов СССР, ЦИК СССР и его Президиум, а с 1936 года -Верховный Совет СССР и Президиум Верховного Совета СССР. Как подчеркивает Ю, Шульженко, последний и стал и по Конституции 1936года, и по Коституции 1977 года «основным органом конституционного контроля в СССР».
В период с 1923 по 1933 г.г. непосредственное участие в осуществлении конституционного контроля принимал Верховный Суд СССР, наделенный Конституцией СССР 1924 г. (п. «в» ст.43), Положениями о Верховном Суде СССР 1923 и 1929 г.г. конкретными надзорными полномочиями (дача Президиуму ЦИК СССР соответствующих заключений, вынесение представлений, ходатайств), которые не распространялись на законы и другие акты Съезда Советов СССР, ЦИК СССР, его Президиума. Эта функция Верховного Суда получила реальное воплощение, однако осуществлялась только до 1933 г., когда была упразднена Прокуратура Верховного Суда СССР и создана Прокуратура СССР28. И все же, эта деятельность Верховного Суда того периода не была судебным конституционным контролем, т.к. Верховный Суд скорее таким образом осуществлял консультативную функцию.
Основная проблема советской модели конституционного контроля состоит в том, что в указанной ситуации парламент рассматривается как «безгрешный Олимп». Он фактически становится бесконтрольным и может принимать законы, официально или фактически по-иному регулирующие общественные отношения, чем предполагается Конституцией, без изменения самой Конституции. Кроме того, высший представительный орган становится «оценщиком» конституционных актов других как центральных, так и региональных органов. У последних же нет юридического права ему возражать, оспаривать конституционность самих законов.
Государственная система с такой моделью конституционного контроля жизнеспособна только в условиях однопартийности, когда существует жесткий партийный контроль, в том числе за деятельностью парламента. Ослабление последнего приводит к краху системы. Яркий пример тому - события в СССР во второй половине 80-х. С начавшимся в 1985 году процессом перестройки и, как результат, ослаблением влияния Коммунистической партии на процессы в стране, в том числе и на законотворческую деятельность, Верховный Совет, а затем и Съезд народных депутатов начали «пакетами» принимать законы, противоречащие Конституции, многие советские республики в своем стремлении к суверенизации стали отвергать принцип верховенства общесоюзного законодательства над республиканским.
Попыткой выхода из создавшегося положения стало создание Комитета конституционного надзора. Вопреки широко распространенному мнению , диссертант полагает, что основной причиной создания ККН стали не процессы демократизации правотворческой и правоприменительной деятельности, а попытки ввести ее в конституционное русло. Комитет был учрежден Законом СССР от 1 декабря 1988 года, внесшим существенные изменения в нормы Конституции СССР об организации власти и предусматривавшим также образование органов конституционного надзора в союзных и автономных республиках .Но лишь через год - 23 декабря 1989 года был принят Закон «О конституционном надзоре в СССР» и только в апреле 1990 года сформирован состав ККН СССР . Сложность социально-политической обстановки, а так же недостатки самой модели ККН СССР не позволили ему играть серьезную роль в механизме правовой защиты союзной Конституции. Круг актов, которые он мог проверять, был чрезвычайно широким, но решения, которые был вправе принимать ККН по результатам рассмотрения дел, обладали слабой юридической силой. Они имели статус заключений и лишь применительно к актам, нарушающим основные права и свободы человека, закрепленные в союзной Конституции и международных договорах, в которых участвовали СССР, влекли утрату актами своей силы. Кроме того, граждане не были наделены правом непосредственного обращения в ККН СССР.
Правовая природа и место КС в механизме государственной власти России и Украины
О правовой природе и месте КС в механизме государственной власти обычно судят по конституционно-законодательному закреплению его статуса. Однако следует учесть, что конституционные и законодательные нормы об органах конституционного контроля не всегда дают их однозначную правовую характеристику, по-разному закрепляют статус этих органов. В одних конституциях о них говорится в разделах (главах) о судебной власти, правосудии, например, в Основном законе ФРГ (раздел IX «Правосудие»); в других - упоминается в главе о правосудии и одновременно выделяется специальный раздел о КС, например, в Конституции Украины (ст. 124, 126, 128 раздела VIII и раздел XII); в-третьих, им посвящается специальный раздел, чем, судя по всему, подчеркивают, что по формально-юридическому параметру конституционные суды здесь не составляют единой системы с общими и иными судебными органами. Имеется в виду, что в конституциях Австрии (подраздел Б «Конституционный Суд» в разделе VI «Гарантии соблюдения Конституции и законности управления»), Италии (раздел I «Конституционный Суд» в гл. VI «Конституционные гарантии»), Испании (гл. IX) деятельность конституционных судов регулируется в самостоятельных разделах, не совпадающих с разделами о судебной власти.
Все это является, очевидно, одной из причин появления в литературе (прежде всего стран, где конституционные суды образованы недавно) различных точек зрения по вопросу о юридической природе и месте в механизме власти органов конституционной юрисдикции 3. Они квалифицируются и как самостоятельный вид органов конституционного контроля, и как часть системы высших правоохранительных органов и т.п. Однако «западная доктрина преимущественно трактует КС как элемент судебной власти, причем независимо от способов его локализации в общей конституционной системе власти».
В Конституции России 1993 г. нормы о КС включены в гл.7 «Судебная власть», где говорится об осуществлении судебной власти посредством конституционного или иных видов судопроизводства (ч.2 ст. 118), о составе, порядке назначения судей, компетенции, законодательной конкретизации статуса КС (ст. 125, ч.І, 3 ст. 128). Тем самым подчеркивается принадлежность Конституционного Суда к судебной ветви государственной власти. Однако Конституция России не содержит определения КС в отличие от прежней регламентации его статуса в Конституции 1978 г., как и в отличие от статей действующей Конституции, характеризующих в кратких определениях юридическую природу, функциональную направленность и место в системе власти других органов государственной власти.
Как следует из стенограмм заседаний Конституционного совещания, причиной отсутствия определения Конституционного Суда в Конституции стали разногласия участников относительно природы и места КС в системе власти65, но этот пробел в Конституции восполнил ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» 1994 г. Статья 1 Закона гласит: «Конституционный Суд РФ - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства». А статья 3 установила цель деятельности КС: «защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации».
Таким образом, в этих статьях отражены основные черты правовой природы КС России: правовой статус - судебный орган; цель функционирования - защита основ конституционного строя, прав и свобод, обеспечение верховенства и прямого действия конституции; функция - осуществление конституционного контроля; главные принципы деятельности - самостоятельное и независимое осуществление судебной власти; процессуальная форма деятельности - конституционное судопроизводство.
Если обобщить изложенное, то КС России - это особый (не входящий в систему общих и арбитражных судов) суд, осуществляющий правосудие путем конституционного контроля.
В Конституции Украины 1996 года нормы о КС включены в раздел «Правосудие», где в п.З ст. 124 подчеркивается, что «Судопроизводство осуществляется Конституционным Судом Украины и судами общей юрисдикции». Кроме того, Конституционному Суду полностью посвящен отдельный раздел 12 «Конституционный Суд Украины» (ст.ст. 147-153), в котором дается определение КС как «единственного органа конституционной юрисдикции в Украине» (п.1 ст. 147), это положение воспроизводится в ст. 1 Закона «О Конституционном Суде Украины». В отличие от определения КС России (ст.1 Закона о КС РФ), определение КС Украины, по мнению диссертанта, совпадающему с мнением отдельных украинских специалистов , не может претендовать на четкую и всеохватывающую характеристику этого института. В нем подчеркивается, что КС - единственный орган конституционной юрисдикции в Украине. Это дало основание, в частности, российскому исследователю М.Митюкову указать, что «такое понятие отражает лишь одну политическую цель - сохранение унитаризм а... и исключает возможность образования органов конституционного правосудия в его автономных частях»67. Разделяя мнение вышеуказанного автора, необходимо заметить то, что абсолютное большинство украинских специалистов отмечают, что главной целью такого определения являлось указание на запрет иному государственному органу осуществлять функции, возложенные на КС68.
Основная цель деятельности КС Украины изложена в ст.2 Закона о КС: «гарантирование верховенства Конституции Украины как Основного Закона государства на всей территории Украины». Основными принципами деятельности КС Украины согласно ст.4 Закона являются: верховенство права, независимость, коллегиальность, равноправие судей, гласность, полнота и всесторонность рассмотрения дел и обоснованность принятых им решений.
Вопросы законодательной регламентации и классификации полномочий КС России и Украины
Важнейшим вопросом политического и правового статуса КС является круг его полномочий. Самоочевидным является то, что установление реального назначения деятельности КС довольно проблематично без анализа компетенции этого органа152.
Исторически конституционное правосудие возникло для проверки конституционности законов парламента. В конце 40-х - начале 50-х г.г. объектом конституционного контроля становится широкий круг конституционно-правовых отношений. В 70 - 80-е годы важнейшей стороной деятельности конституционных судов становится защита прав и свобод человека. Как отмечает Н.Витрук, «предмет юрисдикции конституционных судов постепенно расширяется. В современных условиях их компетенция в различных государствах разнообразна и индивидуальна»
Поскольку европейская модель характеризуется не только организационной, но и юрисдикционной самостоятельностью конституционного правосудия, то компетенция специализированных судов, его осуществляющих, всегда представляет собой особую, выделяемую из общей, юрисдикцию, которая определяется Конституцией и законами (как правило, законами о КС). То, что компетенция КС большинства стран с европейской моделью конституционного правосудия является предметом регулирования Конституции, лишь подчеркивает значимость этого предмета в общем объеме правового регулирования.
Перечень полномочий КС может быть как закрытым (исчерпывающим), так и открытым. В последнем случае Конституцией и законом о КС предусматривается возможность расширения законодателем круга полномочий КС, если это не противоречит его природе как судебного органа конституционного контроля. А иногда КС вынужден самостоятельно конкретизировать свои полномочия в силу того, что в Конституции или законе они сформулированы не всегда достаточно конкретно и четко.
Компетенция КС России развернуто определена непосредственно в Конституции России 1993 г. (ч.2 ст. 125). Статья 3 Закона о КС РФ воспроизводит конституционные установления о полномочиях КС, увязывая их с главными целями деятельности данного органа, а также закрепляет ряд дополнительных положений. Конституция 1993 г. (ст. 125) в отличие от предшествующей (ст.1651) не сохранила положение: «рассматривает иные дела, если это предусмотрено законами и не противоречит его юридической природе». Отсутствие подобного положения в новой Конституции не означает, однако, что установленный в ней перечень полномочий является исчерпывающим. Он может быть дополнен, конкретизирован, во-первых, федеральным конституционным законом, а, во-вторых, договорами согласно ч.З ст. 128, ч.З ст.11 Конституции и ст.2; п.7 ч.1 ст.З Закона о КС России 1994 г. При этом, согласно ч.2 ст.З Закона о КС РФ в редакции от 15.12.2001 г. компетенция КС РФ, установленная настоящей статьей, может быть изменена не иначе как путем внесения изменений в данный Закон. Также в ст.З Закона о КС России очерчены границы юрисдикции КС. Эти границы обусловлены, во-первых, самой его юридической природой и предназначением в качестве судебного органа конституционного контроля; во-вторых, направленностью его полномочий на разрешение конституционно-правовых споров - «Конституционный Суд России при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов»; в-третьих, тем, что КС РФ решает исключительно вопросы права. Так, 20 ноября 1995 года Конституционный Суд России отказал в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21.06.1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», указав в определении, что сам момент обращения (спустя пять месяцев после вступления Закона в силу, более чем через два месяца после начала избирательной компании) свидетельствует о том, что реальная позиция заявителей является в большей мере политической, нежели правовой, а Конституционный Суд должен воздерживаться от рассмотрения дел, в которых, по сути, преобладают аспекты политической целесообразности.
Что же касается перечня полномочий КС Украины, то он исчерпывающе указан в статьях 150, 151, 159, а также п.28 ст.85 Конституции. Статья же 13 Закона о КС Украины лишь воспроизводит этот перечень, и то в неполной форме (отсутствует полномочие, предусмотренное п.28 ст.85; ст. 159 Конституции Украины). Границы же полномочий КС Украины определены в специально отведенной статье 14 Закона о КС Украины, по мнению диссертанта, недостаточно полно по сравнению с Законом о КС России. Так, в этой статье указано, что «к полномочиям Конституционного Суда Украины не относятся вопросы о законности актов органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления, а также иные вопросы, отнесенные к компетенции судов общей юрисдикции». То есть речь идет лишь о размежевании подсудности с другими судами. Однако эти недостатки законодательства Конституционный Суд Украины восполняет самостоятельно, устанавливая границы своих полномочий. Типичным в этом отношении является дело о соответствии Конституции Украины указов Президента Украины о назначении первых заместителей, заместителей министров и заместителей руководителей иных центральных органов исполнительной власти Украины, изданных на протяжении июля - декабря 1996 года и января 1997 года155. Исследовав материалы этого дела, КС Украины констатировал, что вопрос о назначении указанных должностных лиц не урегулирован Конституцией Украины. Однозначное его решение не может быть выведено из общих принципов и смысла (духа) Конституции Украины, по своему характеру и уровню этот вопрос не относится к числу конституционных и должен быть урегулирован законом, но закон не был принят. Поэтому, принимая во внимание то, что государственная власть осуществляется на основании ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ч.1 ст.6 Конституции Украины), КС не должен вмешиваться в деятельность законодателя и восполнять пробелы в законах. По этим мотивам КС принял определение о прекращении конституционного производства по данному делу, сформулировав, таким образом, доктрину «отказа заполнять пробелы в законодательстве». Следует отметить, что аналогичная правовая позиция была сформулирована Конституционным Судом России в ряде его определений применительно к обращениям, в которых ставился вопрос о неконституционности закона в связи с имеющимися в нем пробелами, об их устранении.
