Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Форма правления в системе категорий конституционного права с.15-117.
1. Идея формы правления в истории конституционных учений и в современном государствоведении с.15-31.
2. Конституционный смысл формы правления и ее взаимосвязь с разделением властей в современном государстве с.31-70.
3. Конструкция формы государственного правления в конституциях зарубежных стран (способы, технико-юридические особенности закрепления) с.70-102.
4. Форма правления Российского государства: конституционное регулирование и политическая практика (доктринальное толкование в контексте государственно-правового опыта зарубежных государств) с. 102-117.
Глава II. Эволюция формы правления в современных конституционных системах зарубежных стран (конституционно-правовые проблемы) с.117-209.
1. Природа эволюции формы правления: понятие, причины, факторы, влияющие на выбор формы правления современных зарубежных государств с.117-142.
2. Стабильность конституции и ее влияние на эволюцию формы правления анализ проблемы взаимозависимостей с.142-175.
3. Эволюция формы правления в контексте конституционных реформ: на примере группы зарубежных государств с. 175-205.
4. Модернизация Российского государства и форма правления (постановка проблемы) с.205-217.
Заключение с.218-220.
Список использованной литературы
- Конституционный смысл формы правления и ее взаимосвязь с разделением властей в современном государстве
- Конструкция формы государственного правления в конституциях зарубежных стран (способы, технико-юридические особенности закрепления)
- Стабильность конституции и ее влияние на эволюцию формы правления анализ проблемы взаимозависимостей
- Эволюция формы правления в контексте конституционных реформ: на примере группы зарубежных государств
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Построение демократического правового государства, способного в конкретно-исторических условиях обеспечивать осуществление объективно предписанных ему функций – цель, достижение которой в значительной мере предопределено моделью организации государственной власти или формой государственного правления.
В современном понимании смысл формы государственного правления заключается в том, чтобы конституционно определенная система органов государственной власти обеспечивала режим конструктивного взаимодействия или конституционного партнерства между различными звеньями государственного механизма, тем самым, придавая его функционированию системный характер и высокую результативность деятельности. Государство в этих условиях, вся система государственной власти одновременно идентифицируется с эффективным государством, а государственные институты характеризуются высоким рейтингом доверия со стороны населения. Форма государственного правления, таким образом, оказывается сопряженной с рациональной структурой государства, в конечном счете, с качеством его воздействия на социальные процессы. Тем самым форма правления выступает важнейшим конституционным механизмом, «встроенным» в реальные конституционно-правовые процессы.
С этой точки зрения исследование конституционной конструкции формы государственного правления в ее сравнительно-правовом контексте, получение на этой основе репрезентативных выводов относительно существующих в мире рациональных моделях организации (устройстве) государственной власти и использование их в конституционной практике современной России согласуется с поставленной в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации, иных официальных документах задачей модернизации российской государственности.
С позиции социологии конституционного права, в оценке формы правления особое значение приобретает вопрос о совместимости «формального» и «материального» аспектов, т.е. того, что уже получило признание в основном законе страны, и реального проявления юридически должного в конституционной практике. Совместимость формального и материального в оценке формы государственного правления углубляет представления о ее природе, позволяет уяснить, выявить и оценить те ее характеристики, которые либо в самой общей форме получили конституционное оформление, либо же не получили «позитивного» признания.
Между тем, консерватизм формы правления, как части формы государства, сформировал и консервативное отношение к данной проблеме. Утверждается, к примеру, что форма правления «малосодержательна» и не оказывает сколько-нибудь значительного влияния на содержание и характер осуществляемых государством функций, в то время как имеющее характер закономерности соответствие структурной организации государства его функциям, по существу, аксиоматично. По этой же версии считается, что однажды заданная модель устройства государственной власти, остается неизменной в течение длительного времени, тогда как государственный (политический) режим, характер государственной деятельности оказываются динамичными, изменяющимися под влиянием политических, экономических, социальных и иных причин. Однако политическая практика целой группы стран доказывает, что под влиянием указанных причин происходят определенные изменения и в организации государственной власти, отражаемые в понятии «эволюция формы правления». Соответственно трансформирующимся целям, задачам государства, его деятельности эволюционирует и структурная организация государственной власти. При этом эволюция формы государственного правления отражает такие необратимые изменения в структуре и организации верховной власти, которые, хотя и отличаются качественными изменениями, тем не менее, сохраняют признаки преемственности прежнего устройства государства. В конституционно-правовом контексте это находит отражение в уточнении статуса высших органов государства, закреплении в основных законах новых форм их взаимодействия, усилении (или ослаблении) контрольных механизмов представительных органов над исполнительными и пр. Понятие эволюции формы правления тем самым принципиально отлично от радикальной, революционной ее трансформации, при которой полностью утрачивается связь между вновь возникшей и прежней формами правления.
Исследование с государствоведческих позиций формы государственного правления в единстве ее формальных и материальных признаков позволяет точнее оценивать наблюдаемые повсеместно в практике различных стран допустимые «отклонения» от ее (формы правления) «классических стандартов», представленных как конституционными течениями, так и современной политической практикой различных стран. С этой точки зрения становится возможным точнее оценить и конституционную модель формы правления современного Российского государства с учетом всей совокупности социальных, этнических и исторических предпосылок, степени развития экономической системы, социальной структуры населения и его этнического состава, уровня политической и правовой культуры, соответствия государственного устройства страны традиционным воззрениям и психологии широких масс и ряда других факторов.
Отмеченными обстоятельствами обусловлена актуальность, научное и практическое значение темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Государствоведческая мысль изначально была ориентирована на осмысление формы правления. Ее анализу посвящены фундаментальные труды классиков политико-правовой мысли Платона, Аристотеля, Полибия, Геродота, Ж. Бодена, Ш.Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, М. Вебера, М. Дюверже и др.; форма государственного правления является объектом осмысления в творчестве выдающихся дореволюционных российских правоведов, философов и государствоведов А. С. Алексеева, Н. Н. Алексеева, Н. А. Захарова, В. В. Ивановского, П. Е. Казанского, Н. М. Коркунова, П. А. Сорокина, Л. А. Тихомирова, Б. Н. Чичерина, Г. Ф. Шершеневича, В. М. Хвостова и др. В современной научной литературе рассматриваемая проблема исследуется представителями истории и политологии, философии и общей социологии, юриспруденции.
В обществоведческой литературе наибольший интерес к проблеме наблюдается все же в общей политологии (Е. Л. Болдырева, С.В. Гордиенко, Д.А. Ежов, О.И. Зазнаев, и др.). В юридической теории форма правления как объект научного исследования широко представлена в работах по теории государства и права (Н.Н. Арзамаскин, А.Э. Калинович, А.Р. Гаянов, З.Н. Курдюкова, Л.Р., Т.В. Серегин, Симонишвили, Ю.В. Соломанина, Н.А. Фальшина и др.). При этом, не являясь собственно специфичным объектом общетеоретического анализа, форма правления исследуется преимущественно как часть общетеоретической категории «форма государства». Государствоведческий подход к осмыслению формы правления, как представляется, заключает в себе значительно больший потенциал.
В то же время в государствоведении, отчасти в политической науке, преимущественно исследуются проблемы, касающиеся статуса отдельных высших органов государства как составной части проблемы организации верховной власти в государстве. В частности, в государствоведческой литературе, отмечается, можно сказать, «бум» в исследовании института президентуры, в том числе и применительно к современной России (М. Б. Агаев, И.Л. Волошенко, О.Т. Волощук, Э.А. Гаджи-заде, А. М. Ковалев, И.С. Иксанов, И. Марино, Л.А. Окуньков, С.Г. Паречина, Н.А.Сахаров, А.И. Трофимов, Туре Шейк Амала, Р. М. Уянаев, В.Е.Чиркин, и др.).
В последние годы интерес исследователей к проблеме формы правления как целостного (институционального) явления все же оживился. В научной, учебной литературе по государствоведению рассматриваются самые разные аспекты данной проблемы, включая проблемы эволюции формы правления.
Вместе с тем обращает на себя внимание то обстоятельство, что многие вопросы данной проблемы, прежде всего, конституционная природа формы правления, конструктивные особенности ее закрепления в основном законе государства, характер происходящих в организации государственной власти изменений в контексте проводимых в современных государствах конституционных реформ, и др., не изучены в достаточной степени и носят во многом постановочный характер. К тому же некогда сформулированные в отношении поставленной проблемы выводы требуют переосмысления, соответствующих уточнений. Происходящие в современных государствах процессы трансформации государственных форм нуждаются, таким образом, в специальном научном обосновании. Обобщение апробированного в мировой конституционной практике опыта создания оптимальных моделей организации государственной власти, адаптированных к новейшим условиям, и его использование в конституционной практике Российской Федерации имеет злободневное практически-политическое значение.
Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые процессы (реалии), связанные с юридическим признанием формы правления, конституционным механизмом ее изменения, а также факторами и условиями, влияющими на трансформацию форм правления зарубежных стран и формы правления в Российской Федерации.
Предметом исследования выступает выраженное в понятийной форме познание состояния, факторов, тенденций, путей и перспектив конституционно-правового регулирования формы государственного правления в зарубежных странах и в России на современном этапе.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное исследование формы правления как объекта конституционного регулирования в зарубежных странах и в Российской Федерации в сравнительно-правовом контексте.
Указанная цель обусловила постановку следующих задач, определивших структуру диссертационного исследования:
исследовать феномен формы государственного правления в истории конституционно-правовых учений и в современном государствоведении;
уточнить конституционный смысл государствоведческой категории «форма правления»;
исследовать взаимосвязь формы правления и принципа разделения властей, обосновать линии их пересечения, тенденции развития в конституционной практике современных зарубежных стран и в Российской Федерации;
на основе сравнительно-правового анализа проблемы представить обобщение способов и технико-юридических особенностей закрепления форм правления в конституциях зарубежных стран;
в контексте государственно-правового опыта зарубежных стран проанализировать конституционные характеристики формы правления Российской Федерации;
сформулировать понятие эволюции формы правления, определить ее основные проявления, представить анализ и систематику факторов изменения организации государственного устройства в современных государствах;
с компаративистских позиций охарактеризовать природу взаимосвязей стабильности конституции и стабильности формы правления;
исследовать изменение формы правления в контексте конституционных реформ, проводимых в зарубежных государствах;
исследовать проблему формы правления Российского государства в контексте осуществляемой модернизации российской государственности;
сформулировать обобщения, рекомендации и предложения, направленные на рационализацию конституционной модели организации публичной власти в Российской Федерации.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования. В основе методологии исследования лежит комплексный подход к проблеме, широко использовался сравнительно-правовой метод, реализуемый как на теоретическом, так и на эмпирическом уровнях познания. Кроме того, использовались системный, историко-правовой, формально-юридический и иные методы научного познания, обусловленные спецификой предмета исследования, его целями и задачами. В частности, для изучения осуществляемых в настоящее время конституционных реформ в ряде зарубежных стран широкое применение получило использование метода документального анализа.
Для осмысления вопросов, составляющих предмет исследования, в диссертации представлен анализ практически всех действующих конституций, в особенности тех стран, к конституционным системам которых в наибольшей мере адаптирована государственно-правовая система России. Таким образом, обеспечивается требование полноты и всесторонности анализа поставленной проблемы.
Нормативную и эмпирическую базу настоящей работы составили: конституционное законодательство зарубежных стран и Российской Федерации, официальные материалы и документы по проблеме, а также материалы средств массовой информации о практике государственного строительства в зарубежных государствах, публикации в периодических изданиях и электронных средствах массовой информации, выступления ученых-государствоведов и политических деятелей.
Научная новизна работы. Новизна диссертационного исследования определяется тем, что цели и задачи, поставленные в работе, по своему содержанию, предмету исследования, методам применительно к поставленной проблеме не решались прежде в отечественной юридической науке. Представлен анализ основных учений о форме правления, исследована взаимосвязь формы правления и принципа разделения властей, обоснованы линии их пересечения, тенденции развития в конституционной практике современных зарубежных стран и в Российской Федерации; в контексте взаимосвязей с принципом разделения властей уточняется конституционный смысл формы правления и ее правовое содержание. На основе сравнительно-правового анализа проблемы представлено обобщение способов и технико-юридических особенностей закрепления форм правления в конституциях зарубежных стран; раскрыты конституционные характеристики формы правления Российской Федерации.
В работе представлено концептуальное осмысление проблемы эволюции формы правления современных государств, охарактеризована природа взаимосвязей стабильности конституции и стабильности формы правления, исследован механизм изменения формы правления в контексте конституционных реформ, проводимых в зарубежных государствах и в России; эволюция формы правления современного Российского государства исследуется в аспекте поставленной в официальных документах задачи модернизации российской государственности.
Положения, выносимые на защиту:
1. Как юридическая конструкция, форма правления с точки зрения современных конституционных реалий призвана обеспечить: (1) устройство верховной власти, в наибольшей мере отвечающее социально-политическим, экономическим, духовно-культурным и иным цивилизационным характеристикам страны, реалиям ее современного развития; (2) учреждение такого правового режима взаимоотношений между высшими органами государства, который основывается на принципах принадлежности всей власти народу, безусловного приоритета прав и свобод человека и гражданина и разделения властей; (3) устойчивость всей системы государственной власти, ее способность быть адаптированной к изменяющимся социально-экономическим и иным условиям и в этой связи предрасположенной к модернизации при сохранении незыблемости конституционных устоев; (4) эффективную, рационально устроенную организацию власти, транспарентную в своей деятельности и подконтрольную институтам гражданского общества; (5) ответственность публичных властей и публичных должностных лиц перед гражданами. Конституционная модель организации верховной власти выступает как желаемый нормативный образ адекватной организации и деятельности верховной государственной власти, или формы правления, ее юридический способ существования.
В формально-юридическом значении конституционно-правовой смысл формы государственного правления состоит в том, что она представляет собой комплексный конституционно-правовой институт, конституционно оформляющий организацию (модель) государственной власти, структуру, правовое положение высших органов государства, установленный порядок их формирования, взаимоотношений и взаимоотношений с избирательным корпусом.
2. В современных условиях форма государственного правления предназначена для того, чтобы изначально заложенная в парадигме разделения властей конкуренция, протекала исключительно в конституционно-правовых формах, а действия разделенных властей были согласованными и партнерскими, ответственными и социально оправданными.
3. Как объект конституционного регулирования, форма государственного правления применительно к отдельным странам, группам государств отличается существенным своеобразием технико-юридических способов нормативного опосредствования, выражающихся в том, что: (1) национальные конституции не содержат нормативных установлений относительно формы государственного правления, определение ее конкретной разновидности возможно исключительно путем формально-логического истолкования конституционных текстов; (2) национальные конституции закрепляют форму правления по умолчанию; (3) конституции целого ряда стран о форме правления содержат лишь самые общие положения, сформулированные в виде: а) конституционных принципов; б) права граждан на выбор формы правления; в) закрепляемого в конституционных текстах перечня высших и иных органов государства; г) указания на демократический характер государства, принцип разделения властей; д) на форму правления указывает исключительно определенное в основном законе государства его юридическое наименование. Закрепляя общую конституционную формулу организации государственной власти, основные законы создают формально-юридические предпосылки для ее (формы правления) «коррекции» без изменения учредительных (конституционных) установлений; (3) наиболее приемлемым является способ оформления организации государственной власти в основном законе, при котором в конституционном тексте содержатся прямые указания на конкретную разновидность формы государственного правления, механизмы обеспечения ее стабильности.
4. Эволюция формы государственного правления представляет собой сложноорганизованный процесс приобретения под влиянием множества окружающих факторов нового состояния государственного устройства, отражая при этом такие необратимые изменения в структуре и организации верховной власти, которые хотя и отличаются качественными изменениями, тем не менее сохраняют признаки преемственности прежнего устройства государства; радикальное преобразование, или смена, формы правления с одного типа на противоположный, в особенности отличающегося регрессивным характером (например, трансформацией президентской формы правления в суперпрезидентскую и т.п.), понятием эволюции не охватывается.
5. Эволюционные изменения формы правления могут быть как позитивного, конструктивного свойства, так и негативного, деструктивного. Субэволюционные проявления формы государственного правления разнообразны: это мутация формы правления, представляющая собой те или иные изменения, возникающие и закрепляющиеся в организации власти в разных странах при одном типе (виде) власти; деградация формы правления, означающая постепенное ухудшение деятельности и положения высших институтов власти, снижение их результативности и общесоциальной направленности, утрату положительных качеств; деформация формы правления, указывающая на негативные и необратимые изменения в структуре высшей власти, балансе полномочий властных структур государства.
6. Стабильность конституции, в равной мере как и ее динамизм, находится в прямой зависимости с феноменами стабильности и динамизма формы государственного правления. В то же время изменения в содержании конституции не всегда сопряжены с динамикой формы правления, которая нередко оказывается нейтральной к тем или иным конституционным процессам. Более того, социально оправданные изменения в конституционном тексте нередко не вызывают соответствующих изменений в форме правления. Точно так же консервация конституционных институтов не всегда способствует стабильности формы правления; под влиянием иных факторов, не связанных с преобразованием конституционного текста, форма правления может изменяться. В любом случае целесообразно, чтобы изменения в основном законе были синхронизированы с изменениями в форме правления, т.е. в структуре высших органов государства, их статусе.
7. Конституционные реформы характеризуют сущность конституционных преобразований, а также комплекс связанных с этой сущностью политических, духовных, правовых, экономических, других социальных явлений и процессов; это совокупность политических решений и действий государственной власти, направленных на реальное воплощение в конституционной практике нововведений, включая модификацию формы государственного правления соответственно принципам и природе конституционного строя.
8. Сформировавшаяся под воздействием комплекса разнонаправленных факторов и условий форма правления Российского государства не подпадает под действующие квалификации существующих моделей организации государственного устройства, представляя собой форму субпрезидентской (квазипрезидентской – близкой по конституционному содержанию к президентской) модели правления. Модернизация формы правления должна быть направлена и на то, чтобы устранить возможные перекосы в «месторасположении» высших органов государства в системе разделения властей, обеспечив рациональность и эффективность в их работе. Увеличение конституционного срока полномочий одновременно Президента и Государственной Думы Федерального Собрания с расширением ее контрольных полномочий, обусловленное конституционной обязанностью Правительства РФ ежегодно отчитываться перед Палатой, способствует достижению юридического равновесия во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные положения диссертации могут быть использованы в процессе изучения таких дисциплин, как «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран», а также «Теория государства и права» и «Политология», при подготовке реферативных, курсовых, дипломных работ, методических и учебных пособий; в практической деятельности органов государственной власти.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть учтены в дальнейших научных исследованиях различных государственно-правовых институтов и в законодательной деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации внедрены в учебные курсы «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», преподаваемые в Московском Университете МВД России, на юридическом факультете Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права МосУ МВД России, а также в выступлениях на научно-практических конференциях. Сформулированные в диссертации выводы и положения используются в практической деятельности Законодательного собрания и Администрации Тамбовской области. Структура диссертации обусловлена ее целью, задачами и логикой исследования, состоит из введения, двух глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Конституционный смысл формы правления и ее взаимосвязь с разделением властей в современном государстве
Для конституционного права само понятие формы правления не является совершенно новым. Однако смысл его до конца не прояснен, часто употребляют без намерения говорить именно о данном феномене. Несмотря на то, что различные формы правления, статус главы государства неоднократно выступали в качестве объектов различных научных исследований, до настоящего времени в юридической науке еще не выработано общепринятого понятия формы правления. Отсутствуют четко установленные критерии (признаки), позволяющие отделить одну форму правления от другой. Не выявлены и не систематизированы условия и факторы, оказывающие влияние на выбор и изменение формы правления государства. Не существует единого мнения по вопросу о том, какие стороны отношений - юридические или фактические - следует брать за основу при выделении и классификации различных форм правления.
Между тем понятие формы государственного правления имеет важное значение, притом и в сугубо практическом смысле. Через понятие формы государственного правления определяются источники и носители государственной власти, порядок наделения властью высших должностных лиц и формирование высших органов власти (главы государства, парламента или его аналога, правительства и его главы, суды же традиционно не включают в этот перечень), порядок их взаимодействия между собой и т.д. В указанном смысле форма правления - это способ образования и организации высших органов государства, система их взаимоотношений друг с другом и населением. Следовательно, обращение к форме правления позволяет определить, кто и как правит в обществе, как формируется верховная государственная власть, какими институтами она представлена, как устроены и взаимодействуют государственно-властные структуры и каков характер обратной связи населения с государственной властью1.
Форма правления используется для того, чтобы описать в какой форме осуществляется правление, где находится центр власти, какие существуют взаимосвязи между высшими органами государства, как они соподчинены и связаны с избирательным корпусом. При этом слово «форма» в понятии «форма правления» в конституционной трактовке указывает, что мы имеем дело с конституционно закрепленной конструкцией власти и распределения ее центров, которая определяет только общие контуры модели, но может быть реализована по-разному2. Форма государственного правления отображает конфигурацию государственных властей в государственном механизме и в этом значении пребывает во взаимосвязи с режимом политического властвования: с одной стороны, она (форма правления) служит конкретным воплощением того или иного способа (характера) осуществления государственной власти (абсолютным монархиям, как правило, соответствуют авторитарные режимы, в то время как «парламентскому правлению» - демократические режимы); с другой - форма правления оказывает непосредственное влияние на содержание политического режима властвования, определяя тем самым консолидированность, легитимность и эффективность государственных структур, в конечном счете, устойчивость, стабильность политического режима. Соответственно одни формы правления содействуют развитию демократии, другие, наоборот, могут вести к свертыванию демократических процессов и утверждению авторитарных режимов1. Таким образом, в понятии «форма правления» заключены ключевые характеристики устройства государственной власти в отдельно взятой стране2.
Форма правления позволяет определить систему формирования и взаимоотношений главы государства, высших органов законодательной и исполнительной власти3. Не ослабевающий интерес к проблеме формы правления, тем не менее не решил главного вопроса, касающегося уяснения общего понятия, определения ч Ч приоритетных концептуальных взглядов на проблему. Высказанное Л.А. Тихо-" мировым в своем трактате «Монархическая государственность», впервые изданном в 1905 г., предположение о том, что в отношении формы правления юристы так и «не пришли к соглашению относительно внутреннего смысла этого очевидного явления государственности», остается в силе и в настоящее время1. Поиск конституционного смысла формы правления важен и для того, чтобы обнаружить субстанциональные характеристики в данном феномене вне зависимости от принимаемых им в разных странах форм выражения. Так, по сложившейся традиции, в современных развитых странах с монархической формой правления усматривают «принципиальные» различия с парламентарными республиками; как и прежде существует жесткое противопоставление форм правления в зависимости от правового статуса главы государства2. Утверждается, в частности, что «современная республиканская форма правления свидетельствует о демократичности государства»3. Однако не менее демократичными являются все современные конституционные монархии, к примеру, в Европе.
Обращая внимание на встречающиеся неточности и упущения в определении сущности формы правления, и обосновывая необходимость научного подхода к проблеме, отметим, что при этом речь не идет об обосновании совершенно нового взгляда на проблему, но только об уточнении отдельных, но весьма значимых характеристик формы правления. Уместно подчеркнуть, что эти характеристики формы правления все же становились объектом научного анализа в отечественной государствоведческой литературе дореволюционного периода.
При этом позиции ученых-юристов в российской дореволюционной науке были вызваны достаточно сильным влиянием античных мыслителей (Платон, Аристотель, Полибий и др.) и европейских философов Нового времени (Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Д. Локк, Ш. Монтескье и др.). Соответственно существо института государственного правления определялось такими мыслителями, как Б.Н. Чичерин, В.М. Хвостов и П.А. Сорокин, через устройство (организацию) верховной власти, составляющую неотъемлемую принадлежность государства1. Сходным, хотя и весьма специфичным, являлось понимание формы правления Н.М. Коркуновым, который под таковой подразумевал прежде всего организацию и состав государственных учреждений2. В представлении Г.Ф. Шершене-вича, «вопрос о том, что такое государственное устройство, есть вопрос о том, кто является органом власти, или, иначе, кто те лица, чья воля подчиняет себе волю всех лиц, живущих в пределах данной территории»3.
Конструкция формы государственного правления в конституциях зарубежных стран (способы, технико-юридические особенности закрепления)
Форма государственного правления затрагивает основы отношений между высшими органами государства, и уже по этой причине выступает объектом конституционного регулирования. При этом, являясь объектом конституционного регулирования, форма государственного правления применительно к отдельным странам, группам государств отличается существенной спецификой нормативного опосредствования: способами оформления в основном законе страны, технико-юридическими способами закрепления и др. Изучение всего комплекса этих вопросов составляет предмет данной части работы. Для осмысления этих вопросов в работе предложен анализ конституций всех без исключения европейских государств, к правовым (в значительной мере и конституционным) системам которых в наибольшей мере адаптирована правовая система России. Кроме того, в данной части рассмотрена специально-юридическая характеристика конституций целого ряда других зарубежных стран Америки, Азии и Африки. Анализируется также действующая Конституция Австралийского Союза и всех без изъятия государств СНГ. Таким образом, обеспечивается требование полноты и всесторонности анализа поставленной проблемы. Проведенный анализ показал, что существует определенное своеобразие в закреплении данного института в нормах конституций различных зарубежных стран. Как показывает анализ конституционных текстов, закрепление организации государственной власти в основных законах осуществляется посредством различных юридических форм; с технико-юридической стороны закрепление в основных законах формы правления в определенной мере стандартизировано, в той или иной мере имея универсальный характер.
По общему правилу конституционные положения о форме правления размещаются в начальных статьях вводных разделов (частей, глав) национальных основных законов. При этом в ряде государств национальные конституции посвящают форме правления специальные разделы (части).
В раздел 2 Конституции Республика Никарагуа «Формы правления» согласно ст. 10 «государственный строй является республиканским, демократически-представительным». Статья 11 данного раздела закрепляет положение о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а согласно ст. 12 «при формировании органов государственной власти устанавливается принцип представительства меньшинства». Статья 13 закрепляет положение о том, что «государственные власти гармонично сотруд ничают в достижении целей Государства. При осуществлении своих собственных функций они ограничены и независимы». Принципиально важно содержание конституционной презумпции, помещенной в ст. 14: «Государственные власти и должностные лица не пользуются, даже в случае чрезвычайных обстоятельств, большей властью или большими полномочиями, чем те, которые прямо им предоставлены законом. Всякий акт, противоречащий этому положению, - ничтожен». Конституция Иорданского Хашимистского Королевства от 1 января 1952 г. (с послед, изм.) в указанном аспекте включает главу первую «Государство и форма правления» .
В Конституции Республики Гренады (принята 28 марта 1936 г.), кроме ст. 1, содержащей положение о том, что «Гренада является свободным, суверенным и независимым государством», содержится часть IV «Форма правления», состоящая из «главы единственной», включающей ст. 86 и 87: «форма правления в Гренаде - республиканская, демократическая и представительная. Она осуществляется тремя независимыми властями: законодательной, исполнительной и судебной» (ст. 86); «ни одна из установленных властей не может совершать действия, изменяющие установленную форму правления, нарушающие территориальную целостность или национальный суверенитет» (ст. 87).
Конституционные установления, касающиеся закрепления механизмов формы правления, размещены и в других структурных частях основных законов. В технико-юридическом аспекте специальный интерес представляет используемая в конституционном законодательстве терминология для отображения формы правления. Иногда для характеристики формы правления конституции зарубежных стран используют «атипичную» терминологию: «политическая система» (Андорра), «система правления» (Иран), «политическая форма» (Испания), «принцип правления» (Монако) и т.д.
При, несомненно, важном значении формы правления в системе конституционно-правовых институтов, она далеко не во всех национальных конституциях получила закрепление. Соответственно в ряде стран национальные конституции не содержат норм, касающихся определения формы государственного правления. Это, в частности, Конституция Бельгии от 17 февраля 1994 года1, Консти-туция Венгерской Республики от 18 августа 1949 года , Конституция Республики Исландии от 17 июня 1944 г., Конституция Королевства Нидерландов от 17 февраля 1983 г., Акт о Риксдаге от 22 июня 1866 г. с позднейшими изменения-ми по 1953 г. и др. Не содержит какого-либо упоминания о форме правления и Союзная конституция Швейцарской Конфедерации. Детально урегулированный статус высших органов государства и механизм взаимоотношений между ним позволяет сделать вывод о так называемой директориальной республике.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что применительно к данной группе стран какие-либо сведения относительно формы правления отсутствуют даже в тех положениях основного закона, в которых такого рода указания были бы вполне логичными. Так, Конституция государства Судан (введена в действие 1 июля 1998 г.) в части I «Руководящие принципы государства» (статья 1. «Особенность государства») закрепляет положение о том, что «Государство Судан - это страна, в которой царит расовая и культурная гармония, а также религиозная терпимость. Ислам является религией большинства населения, христианство и традиционные религии также имеют большое количество приверженцев». Как видно, к числу руководящих принципов организация государственной власти не отнесена.
Стабильность конституции и ее влияние на эволюцию формы правления анализ проблемы взаимозависимостей
Стабильность конституции и механизмы ее обеспечения в современных государствах. В современном мире действует около 200 конституций различных государств, 300 основных законов (конституций, уставов) субъектов федераций (в Бразилии, Германии, России, США и др.), иногда принимаются конституции и в некоторых автономных образованиях (например, Конституция 1998 г. Автономной Республики Крым).
Стабильность конституции - это неизменность основных положений конституции при неизменяющихся социально - политических условиях данного общества. Стабильность конституции является одним из главных условий стабильности конституционного строя, устойчивости всей системы и организации государственной власти, ее предсказуемости, а также устойчивости всей правовой системы. Стабильность конституции определяется социально-политическими и экономическими факторами (стабильностью регулируемых конституцией отношений, стабильностью политической и социальной ситуации и др.) и обеспечивается действием специальных юридических механизмов,,в частности, существующем порядком изменения и пересмотра конституции1. «Стабильность как одна из основных черт конституции, - отмечает С.А. Авакь-ян, - это длительность ее действия без внесения существенных изменений. Стабильность конституции основывается на незыблемости самого социального строя, в условиях которого она принимается. Устойчива формация — стабильна и конституция; находиться формация в стадии создания, переживает переходный период — скорее можно ожидать изменений конституции. Может происходить и более нежелательное явление - конституция останется незыблемой на бумаге, а общественные отношения уйдут дальше, а то и получат основу в актах неконституционного уровня»2.
Мировая конституционная практика показывает, что нестабильность конституций, в частности государств переходного типа, прежде всего, обусловливается нестабильностью регулируемых ими общественных отношений. Небезынтересно в связи с этим мнение кыргызского исследователя Г.Т. Искаковой, которая задается вопросом о том, когда они преуспевали в создании стабильных политических систем? «Очевидно, когда конституции не переусердствовали, - отвечает сама же. - Дух и буква конституции, скорее всего, будут процветать, когда она отражает доминирующие интересы и ценности. Может быть, именно в силу этого американская конституция является столь долгожительствующей?»1.
Таким образом, очевидно, что стабильность основного закона обусловлена природой общественного и государственного устройства конкретной страны, устойчивостью всей социальной системы общества, определенностью отношений между личностью и государством. Именно по этой причине, как представляется, при внесении изменений и дополнений в конституцию, важно учитывать характер стабильности общественных отношений, подлежащих отражению и закреплению в основном законе. В этой связи прав французский ученый М. Лесаж, утверждающий, что лучшим автором изменений является сама практика. «Изменения в конституцию необходимо вносить тогда, когда уже невозможно решить проблему другими средствами» .
В то же время, как справедливо отмечает А.Н. Медушевский, «одним из важнейших элементов, определяющих стабильность всякой социальной системы и политического режима, признается право, прежде всего, основной закон - конституция, определяющая правила игры всех участников политического процес-са» . Вместе с тем, по словам исследователя, «стабильность системы, выступающая как единство юридической формы и социального содержания, есть, однако, скорее исключение, чем правило в мировой истории. Конфликт между ними имеет постоянный характер, создавая основу непрерывных (временами конвульсивных) изменений. Как справедливо подчеркивал немецкий государствовед Г. Еллинек, «история права есть история революций в праве»1.
Вместе с тем, думается, что основная задача проводимых в стране общественно-политических реформ состоит в обеспечении «сохранности» действующей конституции как некой ценности, изначально заданное учредителями. В этой связи нельзя не согласиться с Ш. Боржо, считающим, что «основной характер писанной конституции состоит ... в том, что она является законом политической охраны - законом гарантий. Она должна гарантировать народ против узурпации со стороны тех властей, которым она вверяет осуществление своего суверенитета, а также гарантировать меньшинство против всемогущества большинства»2.
В европейских странах романской ветви права (Испания, Италия, Франция) этим целям служат не только периодически вносимые в основные законы поправки, но и использование такого конституционного механизма, как принятие органических законов.
Конституционная практика выработала ряд механизмов защиты конституций от непродуманных изменений, которые одновременно выступают юридической формой защиты фундаментальных конституционных ценностей. Иными словами, как бы ни различались примеры законодательного закрепления «стабильности» конституции, основной чертой охраны конституции является направленность на консервацию закрепленных в Основном Законе страны политических и социально-экономических институтов, т.е. охрана того конституционного строя, который рассматривался как исторически справедливый и единственно правый при учреждении конституции. При этом принцип «стабильности» выдвигается независимо от времени принятия конституции, национально-правовых традиций, объема «нерушимых» конституционных норм, технического построения соответствующей юридической конструкции.
Анализ эволюции конституционного законодательства, а также теоретических работ по данному предмету позволяют прийти к выводу о наличии в системе охраны конституции механизмов, которые ограничивают возможности коренного реформирования или изменения положений конституции. Юридической гарантией стабильности конституции, как известно, является особый порядок внесения в нее изменений и дополнений, призванный обеспечить как ее стабильность, так и динамизм развития. По своему целевому назначению изменения и дополнения могут развить, дополнить или концептуально изменить смысл конституционной нормы. Чтобы избежать внесения неоправданных поправок в конституцию, применяется более или менее усложненный механизм внесения в нее изменений и дополнений. Эти механизмы выражены в комплексе различных нормативных и институциональных гарантий, относящихся к реформам действующих конституций или переходу к новым. Обычно, эти механизмы изучаются, сравниваются с процедурной стороны, т.е. с точки зрения «гибкости» или «жесткости» конституций.
Так, Политическая Конституция Мексиканских Соединенных Штатов 31 января 1917 г. содержит специальный раздел девятый «О нерушимости Конституции». Статья 136 этого раздела предусматривает: «Настоящая Конституция не теряет своей силы, даже если ее действие нарушено восстанием. Если в результате внутренних волнений образуется правительство в противоречии с принципами, установленными настоящей Конституцией, то действие Конституции восстанавливается с момента, когда народ вновь обретет свободу, а лица, входившие в правительство, образованное в результате восстания, либо сотрудничавшие с ним, предстанут перед судом в соответствии с положениями настоящей Конституции и изданных на ее основе законов»1.
Эволюция формы правления в контексте конституционных реформ: на примере группы зарубежных государств
Конституционные реформы и форма правления. В современном русском языке слово «реформа» имеет два значения: 1) преобразование, изменение, переустройство чего-нибудь; 2) преобразование в какой-либо области государственной, экономической и политической жизни, не касающееся основ существующего социального строя1. Причем формально это нововведение любого содержания, однако реформой обычно называют более или менее прогрессивное преобразование2. Думается, что в науке конституционного права понятие «реформа» употребляется в первом, предельно широком, смысле, так как в работах, посвященных соответствующей проблематике, этим термином обозначаются не только частичные преобразования Конституции, но и изменение ос нов социального строя, причем в зависимости от занимаемой позиции по поводу изменения конституции эти преобразования не всегда рассматриваются как прогрессивные.
Понятием конституционной реформы охватываются те основные признаки, которые характеризуют сущность конституционных преобразований, а также комплекс связанных с этой сущностью политических, духовных, правовых, экономических, других социальных явлений и процессов1; это совокупность политических решений и действий государственной власти, направленных на реальное воплощение в конституционной практике нововведений. Таким образом, понятие «конституционная реформа» применимо для характеристики тех преобразований, перемен, которые осуществляются в сфере государственно-правового строительства, причем такие перемены не обязательно являются крупными. В этом значении конституционные реформы есть специально направляемый процесс конституционных преобразований.
В зависимости от масштабности проводимых в стране мер, конституционные реформы могут иметь различный характер, включая коренные преобразования. Коренные конституционные реформы, исходя из смысла слова «коренной», можно понимать как реформы, касающиеся самых основ, самые главные, решающие . С этой точки зрения представляется не вполне точным встречающееся в специальной литературе высказывание относительно соотношения понятий «конституционной реформы» и «конституционной модернизации». По мнению авторов данной позиции, конституционная реформа предполагает кардинальный пересмотр или даже смену действующей конституционной модели, в то время как модернизация означает ее совершенствование через развитие позитивных элементов и минимизацию негативных3.
Вообще же диапазон конституционных реформ можно оценивать применительно к диапазону реформирования основного закона страны1. В частности, реформа конституции понимается как «коренные конституционные реформы» (в значении принятия нового основного закона)2, «концептуальные изменения»34, принятие новой конституции рассматривается как идеальный вариант проведения «радикальной реформы5, «радикальная ревизия достигнутого»6. Кроме того, применяются термины «поправки», «пересмотр положений», выраженные в ст. 134 Конституции РФ, причем «пересмотр положений» трактуется как пересмотр основ конституционного строя7, также имеют место термины «кардинальный пересмотр», «смена действующей конституционной модели8, «пересмотр» и «изменения Конституции1, «революционные изменения», «кор-ректировка Конституции», «изменения» и «дополнения» Конституции РФ , «частные поправки»3, как единый понятийный ряд употребляются выражения: «изменения, поправки, пересмотр Конституции»4; используются термины «тотальный пересмотр Конституции» и «внесение конституционных поправок (частичный пересмотр)», который именуется «эволюционный подход к реформе»5. В литературе также применяются термины «модификация действующих конституций или переход к новым»6, а также «конституционное переустройст-во» , «новый текст Конституции» и как вариант «принятие Конституции в новой редакции», «выдвижение конституционных поправок, направленных на радикальный пересмотр основополагающих принципов конституционной системы»9, «реформы конституционного характера»10.
Конституционные реформы касаются самых разных явлений и процессов государственно-правовой жизни, среди которых осуществление мер по реформированию формы государственного правления имеет особое значение. При этом нередко именно в связи с преобразованием, теми или иными изменениями, касающимися формы правления, такие реформы и предпринимаются.
Исследование данной проблемы начинается с реформ, имевших место во Франции конца 50-х гг. XX в. Из новейшего времени предметом анализа станет исследование процесса реформирования организации власти в Ираке и Непале. Значительная часть исследования данной проблемы посвящена изучению процессов реформирования, происходящих в государствах «ближнего» зарубежья, т.е. расположенных на постсоветском государстве (Грузия, Украина, Казахстан, Кыргызстан, Молдова) и абсолютное большинство из которых входит в региональное сообщество СНГ. Кроме того, представляет также интерес анализ тех конституционных проектов, намерение реализации которых относительно реформирования формы правления заявлены в некоторых государствах «дальнего» зарубежья (Израиль, Италия).
Преобразование устройства государственной власти, или формы правления, во Франции были лейтмотивом проводимых в стране конституционных реформ конца 50-х гг. XX в. Основная их цель - реформирование организации верховной власти1. Изменения предполагали создание «сильной власти» во главе с «авторитетным арбитром», «которому народ дал мандат и средства поддерживать национальный интерес, независимо от того, что могло бы произойти», при сохранении принципа «разделения и баланса властей», демократии, прав и свобод личности.
