Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Исторические и сравнительно-правовые аспекты миграционной политики России Стр.14-88
1.1. История становления и развития миграционной политики в России Стр.14-35
1.2. Влияние зарубежного законодательства и практики на формирование миграционной политики современной России Стр.35-57
1.3. Концептуальные основы миграционной политики России в рамках международной глобализации и интеграции Стр.57-79
1.4. Конституционные принципы миграционной политики России и их развитие в текущем законодательстве Стр.78-88
ГЛАВА 2. Способы реализации миграционной политики в России Стр.89-169
2.1. Компетенции органов государственной власти в области миграционной деятельности на федеральном уровне Стр.89-110
2.2. Регламентация миграционной деятельности на региональном уровне: проблемы и тенденции ее развития Стр.111-130
2.3. Роль местного самоуправления в реализации миграционной политики Стр.130-144
2.4. Защита прав человека в миграционном процессе Стр. 145-168
Заключение стр. 169-173
Библиография Стр.174-199
- История становления и развития миграционной политики в России
- Конституционные принципы миграционной политики России и их развитие в текущем законодательстве
- Компетенции органов государственной власти в области миграционной деятельности на федеральном уровне
- Роль местного самоуправления в реализации миграционной политики
Введение к работе
Актуальность решения проблем, существующих в сфере правового регулирования миграционной политики России, не вызывает сомнений. Должный уровень внимания, уделяемый государством данной проблеме, предопределяет необходимость детального научного анализа вопросов, связанных с защитой прав и свобод человека, закрепленных в Конституции РФ и отраженных в общепризнанных принципах и нормах международного права.
В этой связи достаточно обратиться к статистическим данным, чтобы осознать необходимость более эффективной правовой регламентации миграционных отношений, что в свою очередь существенно влияет на демографические процессы, происходящие в Российском обществе, и в той или иной степени затрагивает отдельные аспекты национальной безопасности в целом.
Накопленная практика свидетельствует о том, что миграционные процессы в условиях всеобщей глобализации и применения все более упрощенных порядков перемены места жительства человека и гражданина приобретают огромное значение. Решение этих и ряда других немаловажных вопросов, несомненно, требуют внимания законодательной власти на предмет четкой регламентации отношений, входящих в круг института миграции. В частности, с одной стороны, создание необходимых условий для законного въезда на территорию России и соответственно выезда этих же граждан с территории России, а с другой стороны - надлежащей правовой базы в данной сфере деятельности законодателя и необходимых гарантий в деле защиты интересов коренного населения, сохранения его культурной и национальной самобытности перед всевозрастающими потоками мигрантов из разных постсоветских государств.
Между тем, на сегодняшний день наблюдаются лишь попытки компетентных органов государственной власти, направленные на приведение
4 российского миграционного законодательства в соответствие с быстро меняющимися тенденциями в этом направлении. Вместе с тем можно сказать, что результаты отдельных научных исследований по рассматриваемой проблематике привели Российское национальное миграционное законодательство за последние 15-20 лет к заметным успехам по сравнению с многими другими зарубежными государствами.
Объективности ради отметим, что переселенческие и миграционные процессы для такой державы, как Россия, являются естественным и необходимым условием организации планирования перспективных социально-экономических программ, их реализации, но с обязательным учетом гарантий материальных и социальных интересов граждан нашей страны: обеспечение национальной самоидентификации, повышение экономической составляющей, защита трудовых прав местного, то есть коренного населения, что, в свою очередь, несомненно, приведет к снижению уровня безработицы россиян и повышению демографических показателей России.
Переселение и миграция в нашей стране как общественные явления существуют сотни лет, но именно в последние годы миграционные процессы в России приобрели проблемный характер, затрагивающий трудовые, экономические, правовые, демографические и, наконец, если можно так выразиться, гуманитарные основы российского общества.
Наряду с этим остаются нерешенными и задачи, связанные с разработкой и принятием правовых мер, направленных на предупреждение, раскрытие, и наказание лиц - мигрантов, допускающих различного рода правонарушения, в том числе и совершение тяжких уголовных преступлений.
Анализ результатов практической деятельности правоохранительных органов России показывает, что количество преступлений, совершенных на территории нашей страны иностранными гражданами и лицами без
5 гражданства, за последние 10 лет увеличилось в 2,5 раза. Зачастую правоохранительные органы бессильны в противодействии преступной деятельности мигрантов, для которой более характерна «клановость», взаимная «порука» ее участников, привлечение отдельных сотрудников правоохранительных органов в качестве соучастников.
При таких обстоятельствах было бы неоправданным утверждать, что существующие в нашей стране проблемы в сфере миграции вызваны исключительно трудностями в деятельности правоприменительных органов, ибо немалую долю в нарушении законодательства о миграции и соответственно допущении правонарушений мигрантами имеет место несовершенство российского законодательства, отдельные положения которого приводят весьма размытые определения конкретных понятий, связанных с пребыванием мигрантов в России.
Необходимо, тем не менее, признать, что по сравнению с прежним (90-х годов) законодательством ныне действующая правовая база миграционной политики сделала в своем развитии принципиальный шаг вперед, установив строгий порядок миграционного учета с применением (в необходимых случаях) эффективных мер противодействия нелегальной миграции. Однако, несмотря на положительные тенденции в интересующей нас сфере деятельности государственных органов, миграционное законодательство нуждается в серьезном пересмотре и совершенствовании. В подтверждение сказанного можно отметить, что за последние 15 лет практика применения миграционного законодательства выявила большое количество нерешенных задач, стоящих перед компетентными государственными органами. Более того, споры в научной среде относительно «неоперативности» позиций российской законодательной власти в рассматриваемой сфере общественных отношений не утихают и на сегодняшний день.
См.: Бобырев В.В. Актуальные проблемы правового обеспечения противодействия незаконной миграции // Право и экономика. - 2008. - №1. - С. 92-96; Шугаев А.А., Нежибецкая ИЕ. О некоторых проблемных аспектах предупреждения преступлений .мигрантов в России // Гражданин и право. - 2006. - №2. - С. 21-32.
\
До сих пор теоретики не могут выработать единого подхода к вопросам: какова должна быть миграционная политика - либеральная или ограничительная; какое миграционное законодательство необходимо России - централизованное (федеральное) или региональное (субъектов федерации); какие должны быть принципы миграционной политики и в чем они должны выражаться?
Резюмируя вышеизложенное, диссертант полагает, что в условиях расширения сфер миграции иностранных граждан в Россию, наличие весьма серьезных пробелов в действующем законодательстве и потребность его дальнейшего совершенствования, а также недостаточная теоретическая разработанность данной тематики, предопределили необходимость выработки подходов в рамках настоящего исследования.
Различным аспектам миграционной политики в ее сегодняшнем понимании посвящены работы многих государствоведов, политологов, социологов и историков. Среди них следует назвать работы Л.В. Андриченко, Е.В. Белоусовой, В.В. Бобырева, В.А. Василенко, Л.Н. Васильевой, О.Д. Воробьевой, М.Б. Денисенко, Т.А. Дураева, В.О. Елеонского, А.Н. Жеребцова, Ж.А. Зайончковской, В.А. Ионцева, Н.Н. Катковой, К.П. Кондрашиной, В.А. Коробеева, Л.И. Котиевой, Н.А. Лимоновой, Г.И. Литвиновой, И.В. Лукьяновой, Н.А. Михалевой, В.И. Мукомеля, Е.А. Никифоровой, О.А. Одарика, И.В. Плюгиной, С.А. Прудниковой, Т.М. Регент, И.А. Романова, Л.Л. Рыбаковского, Г.Ю. Синяковой, Г.С. Скачковой, О.Г. Смирновой, Н.Н. Тоцкого, МЛ. Тюркина, Т.Я. Хабриевой, О А. Хараевой, А.Л. Юркова, А.Ю. Ястребовой.
Исследованием конституционно-правового статуса личности занимались С.А. Авакьян, М.Б. Баглай, Н.А. Богданова, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Ю.А. Дмитриев, В.Д. Карпович, О.Е. Кутафин, А.Н. Лебедев, В.О. Лучин, Н.И. Матузов, Ф.М. Рудинский, В.А. Рыжов, СВ. Степашин, СМ. Шахрай.
\
В основу рассмотрения конституционно-правового регулирования миграционных процессов в зарубежных странах были положены научные исследования Л.Ф. Абзаловой, А.Г. Браницкого, М.Б. Денисенко, Н.Н. Жуковой, И.Н. Молодиковой, Е.А. Никифоровой, Д.Ю. Панфилова, О.С. Чудиновского, О.А. Хараевой и других ученых.
Несмотря на наличие многочисленных работ, посвященных проблемам правового регулирования миграционной политики, основная часть их была написана до принятия ныне действующего миграционного законодательства, содержащего немало новелл, что еще раз усиливает аргументацию об актуальности темы настоящего исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере конституционно-правового регулирования миграционной политики Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормы российского права, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также положения международных договоров России, регулирующие миграционные процессы.
Цель диссертационной работы - найти решение актуальной научной задачи, которое заключается в выработке и обосновании теоретическими и прикладными методами новых практических рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование конституционного законодательства в указанной сфере.
На основе изучения исторических аспектов проблемы, критического и сравнительно-правового анализа отдельных теоретических концепций построения миграционных моделей, а также действующего миграционного законодательства и правоприменительной практики, разработаны теоретические и нормотворческие положения, связанные с реализацией международного и национального законодательства в сфере миграции иностранных граждан в Россию.
Результатом исследования стала разработка предложений,
направленных на совершенствование действующего законодательства
России, что будет способствовать формированию системной и
единообразной правоприменительной практики.
Научная задача исследования - в условиях глобализации общественной жизни, интенсификации миграционных процессов, недостаточно эффективного нормативного регулирования миграционной политики российского государства требуется выявить правовые механизмы обеспечения прав и свобод человека и гражданина, уточнить категориальный аппарат, используемый для исследования и регламентации данной сферы общественных отношений, обосновать предложения, направленные на формирование правил определения и реализации миграционной политики российского государства.
Для достижения цели исследования поставлены следующие частные научные задачи:
- изучить и сопоставить исторический опыт формирования и проведения
миграционной политики в зарубежных странах, и в России;
- проанализировать основные тенденции развития российского и
зарубежного миграционного права, исследовать и обобщить
соответствующие положения отечественного миграционного
законодательства;
выявить коллизии правовых норм, регулирующих вопросы определения и реализации миграционной политики Российской Федерации;
- теоретически осмыслить и изучить вопросы реализации миграционной
политики в России и смежные с ними правовые аспекты демографической
политики;
- исследовать российское законодательство, определяющее
компетенцию органов государственной власти в сфере миграции, а также
проанализировать альтернативные подходы к формированию компетенции
органов публичной власти в сфере миграционной политики;
- разработать научно-обоснованные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование российского миграционного законодательства.
Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания, общенаучные и частнонаучные методы. В ходе исследования аспектов миграционной политики используются следующие методы: исторический, системно-структурный формально-юридический, нормативный, социологический. Для разработки теоретических выводов и предложений по совершенствованию законодательства были использованы сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, лексико-грамматический и иные методы научного познания. Комплексный характер исследования основан на сочетании указанных методов с различными приемами анализа, синтеза, аналогии, дедукции, индукции и др.
Научная новизна исследования заключается в том, что в работе сделаны выводы о тенденциях развития российского законодательства в сфере миграционной политики, показано, что миграционное законодательство России должно базироваться на нормах конституционного права страны, а сама миграционная политика государства должна стать неотъемлемой частью единой социально-демографической политики нашего государства, направленной, в первую очередь, на защиту человеческих ресурсов и национальных интересов.
Актуальные вопросы правового регулирования миграционной политики раскрыты с учетом оценки различных вариантов ее реализации.
В диссертации впервые показано, что миграционная политика является объектом конституционно-правового регулирования, и именно нормы конституционного права должны служить основой нормативного закрепления миграционных общественных отношений.
Системное изложение проблем теоретического и практического характера, возникающих в связи с реализацией миграционной политики, в совокупности (с анализом особенностей правового регулирования
конкретных отношений в отечественном и зарубежном миграционном законодательстве) позволили диссертанту выработать конкретные рекомендации, направленные на совершенствование Российского законодательства и механизма его применения.
Авторские предложения и выводы изложены, соответственно, в разделе положения, выносимые на защиту и заключении.
Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы новизны:
1. В результате проведенного исследования диссертантом обосновано,
что под миграционной политикой в конституционно-правовом смысле
следует понимать совокупность, применяемых государством правовых и
организационных мер, направленных на установление правового режима
граждан иностранных государств или лиц без гражданства, въезжающих на
территорию России на продолжительный срок.
2. Миграционная политика России должна обладать свойством
гибкости, адекватным конкретно-историческим условиям и обстоятельствам
развития российского государства и общества, при этом обязательными
характеристиками миграционной политики должны быть социальные,
экономические, географические, этнокультурные, а также политические
факторы, лежащие в основе определения целесообразности, необходимости,
желательности или нежелательности миграционных потоков. В интересах
достижения этой цели, по мнению соискателя, требуется:
2.1. проведение политики жесткого квотирования в миграционно -
перенасыщенных регионах, и наоборот, привлечение мигрантов в регионы,
нуждающиеся в рабочей силе;
^ 2.2. усиление ответственности за незаконное привлечение иностранной
рабочей силы (как для работодателей, так и для собственно работников-мигрантов);
2.3. разработка четких правил и определение организационно-финансовых основ механизма реализации порядка депортации и
административного выдворения лиц, незаконно находящихся на территории России;
2.4. организация и проведение информационно открытой миграционной политики в борьбе с коррупцией в сфере миграционных отношений.
3. Наиболее целесообразной политикой России, в части миграции, по
мнению диссертанта, должна стать не разработка и применение жесткого
зшшнодательства о миграции, а ужесточение требований, предъявляемых к
мигрантам, с постепенным переходом (в дальнейшем и по мере изменения
ситуации) на принцип селективного отбора, основанного, в свою очередь, на
принципе приоритета в приеме мигрантов и квалифицированной рабочей
силы из стран бывшего Советского Союза.
4. Принципы миграционной политики должны закрепляться в
следующем приоритетном порядке:
защита прав, свобод и интересов граждан России, ограничения прав и свобод человека и гражданина только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц (ч.З ст. 55 Конституции РФ);
обеспечение обороны страны и безопасности государства;
- соблюдение и защита прав мигрантов и недопустимость их
дискриминации внутри страны по признаку расы, национальности, языка,
происхождения, вероисповедания, политических убеждений,
принадлежности к определенной социальной группе;
равенство в правах и обязанностях мигрантов с гражданами России, за исключением случаев, установленных федеральным законом или нормами международного договора России;
сочетание интересов личности и государства, защита национальных интересов;
предоставление политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства и их выдача в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.
5. Серьезный недостаток действующего российского законодательства
проявляется в отсутствии четкой системы разграничения предметов ведения
и полномочий органов публичной власти разного уровня.
Между тем, по мнению диссертанта, такое разграничение необходимо закрепить нормативно, сосредоточив все основные функции по осуществлению миграционной политики в одном органе исполнительной власти - Федеральной миграционной службе России - с передачей ей и некоторых правоохранительных функций.
6. Разработка основ миграционной политики России должна находиться
в исключительной компетенции федеральных органов власти, с учетом
региональных особенностей. Миграционная политика должна проводиться
миграционными органами, входящими в единую «вертикальную» систему,
при которой деятельность по управлению миграционными процессами
возлагается на региональные отделения Федеральной миграционной службы.
7. Предоставление избирательных прав иностранным гражданам и
лицам без гражданства для участия в муниципальных выборах наравне с
гражданами Российской Федерации, с точки зрения диссертанта, является
преждевременным.
На данном этапе развития общества, с учетом политической ситуации и большого миграционного потока, предоставление избирательных прав лицам, не являющихся гражданами России, создаст предпосылки для вытеснения коренного населения, сепаратизма и, в конечном итоге, может создать угрозу территориальной целостности Российской Федерации.
Необходимым условием стабильности на местном уровне является четкое и последовательное проведение политики исключения «неграждан» России из процесса формирования муниципальной власти в России.
8. Миграционная политика Российской Федерации должна
разрабатываться в органической связи с социально-экономической и
финансовой политикой, то есть с решением задач, связанных с демографией,
жилищным строительством, борьбой с бедностью, подготовкой кадров,
выравниванием социально-экономического развития регионов и стимулированием проживания, как собственных граждан, так и мигрантов в наименее заселенных территориях России, в первую очередь, в Сибири и на Дальнем Востоке.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации выводы, рекомендации и конкретные предложения могут быть использованы: в дальнейших теоретических разработках данной проблематики; в нормотворческой деятельности; в учебном процессе при преподавании дисциплины «Конституционное право Российской Федерации», спецкурсов по проблемам миграционной политики; для совершенствования практической деятельности органов государственной власти.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях общим объемом 2,8 п.л. Результаты исследования были использованы: в учебном процессе при проведении семинарских занятий по курсу «Конституционное право Российской Федерации» в ГОУ ВПО «Самарский государственный университет»; представлены в докладах и выступлениях диссертанта на международных, всероссийских и региональных научных конференциях по тематике диссертации.
История становления и развития миграционной политики в России
Прежде чем начать рассмотрение исторических аспектов становления и развития миграционной политики России, следует ответить на вопрос, что понимается под миграционной политикой, как она соотносится с проблемами переселенческой политики России, проводимой в дореволюционное время? В свою очередь, очевидно, что понимание миграционной политики напрямую зависимо от понятия «мигрант», поскольку направлена на регулирование правового статуса определенной категории людей.
Понятия «миграция» и «мигрант», как это следует из анализа нормативно-правовых актов России и норм международного права, являются не только юридически неопределенными, но и противоречивыми.
Например, Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов, заключенное рядом стран СНГ 15 апреля 1994 года, оперирует термином «трудящийся-мигрант (или работник)», под которым понимает «лицо, постоянно проживающее на территории Стороны выезда, которое на законном основании занимается оплачиваемой деятельностью в Стороне трудоустройства»2.
Экономический Суд СНГ в своем Решении от 11 сентября 1996 года указал, что в соответствии с общим значением понятия «мигрант» оно означает лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ3.
Диссертант считает, что это чрезвычайно широкое определение рассматриваемого понятия вряд ли может быть применимо на практике, поскольку охватывает абсолютно все перемещения всех без исключения людей даже в пределах одного населенного пункта.
В науке более широко освещаются терминологические вопросы миграционной политики. Однако по степени конкретизации многие определения мало чем отличаются от данного Экономическим Судом СНГ. Так, Ю.А. Лялякин считает, что миграция населения - любое территориальное перемещение человека, при котором он приобретает права и наделяется обязанностями в соответствии с национальным законодательством и международным правом, регламентирующим вопросы миграции, и связано с пересечением как внешних, так и внутренних границ государственных либо административно-территориальных образований, с определенной целью и под воздействием различных факторов4.
Т.Я. Хабриева полагает, что «мигрантом может признаваться лицо, совершающее пространственное перемещение через границы государственных или территориальных образований, связанное с целевым изменением им места жительства (места пребывания) на неопределенный либо определенный срок и получающее в результате этого в силу законодательства страны въезда особый правовой статус»5. Ошибочным в данном определении представляется указание на целевое нахождение на территории страны въезда не только потому, что целей у миграции может быть очень много, но и потому, что для получения в результате этого в силу законодательства страны въезда особого правового статуса потребуется установление цели мигранта, которая может и попросту отсутствовать.
И.В. Плюгина считает, что понятие мигранта должно включать не только основной критерий отнесения лица к категории мигрантов (пространственное перемещение лица), но и ряд дополнительных критериев, таких как гражданство, место жительства, территория перемещения и др.
Другие авторы полагают, что мигрант это физическое лицо, осуществляющее перемещение на определенный срок через государственную границу либо через внутренние административные границы РФ и не ставящее целью получение российского гражданства . Но в этом случае под такое определение попадают, например, туристы, что представляется ошибочным.
По мнению диссертанта, при выявлении смысла термина «мигрант» следует в целом согласиться с А.И. Паньшиным, определившим мигранта как лицо, совершившее перемещение через границы государства, связанное со сменой места жительства на продолжительный срок (не менее одного года)8.
В этом определении представляется верным выделение такого критерия миграции, как срок проживания (не менее одного года).
Некоторые авторы полагают, что «...отсутствие общего понятия «мигрант» в целом не препятствует осуществлению правового регулирования статуса отдельных категорий мигрантов...»9, поскольку «...его употребление в законе приведет к тому, что мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение...»10. Однако данное мнение в определенной степени представляется ошибочным, поскольку единый понятийный аппарат является основой для проведения политики государства в той или иной сфере. Вышеприведенные определения понятия мигранта во многом являют собой не правовую, а социально-политическую характеристику этого лица. Поэтому представляется верным, с точки зрения терминологического упрощения и сужения рассматриваемого понятия, отказаться от именования «мигранты» граждан страны въезда. Более того, диссертант полагает, что для лиц, перемещающихся в пределах России и имеющих российское гражданство, вполне подойдет термин «переселенец». И в обосновании своей точки зрения отмечает, что даже в бытовом плане под понятием «мигрант» чаще всего видится именно иностранец либо лицо без гражданства, а в отношении же граждан России, переселившихся из других регионов страны, чаще употребляется слово «приезжие», «переселившиеся». Таким образом, понятие «мигрант» должно охватывать своим смыслом особый правовой статус иностранных граждан или лиц без гражданства и соответственно его можно определить (применительно к России) как физическое лицо без гражданства или имеющее гражданство иностранного государства, въезжающее на территорию России на продолжительный срок (например, не менее одного года). Автор настоящего исследования считает, что подобная трактовка позволит значительно упростить проблему терминологического свойства, «отсечь» собственно миграционную политику от политики государства в отношении граждан страны, перемещающихся в ее пределах под воздействием различных факторов экономического, культурного, гуманитарного, экологического, демографического характера (переселенческой политики).
Конституционные принципы миграционной политики России и их развитие в текущем законодательстве
Миграционные процессы в новейшей жизнедеятельности России -естественное явление глобального характера, порожденное современными геополитическими переменами. Именно по этой причине в теории и практике возникают вопросы о тех или иных пробелах в правовом регулировании миграционных процессов с целью их упорядочения, а также реализации потенциала естественной миграции для экономики общества и государства в целом.
С учетом актуальности рассматриваемого вопроса представляется необходимым исследовать конституционно-правовые принципы регулирования миграционных процессов, отраженных в конституционном законодательстве нашей страны, чтобы понять, на каких принципиально-правовых основах реализуется современная миграционная политика России.
Однако первоначально необходимо уяснить и ответить на вопрос: относится ли миграционное законодательство к сфере конституционного права?
Как представляется диссертанту, конституционное право имеет непосредственное отношение к правовому регулированию миграционной политики, поскольку затрагивает базовые основы правового статуса человека: право выбора места жительства, свободу передвижения, равенство в правах и обязанностях и т.д.
Академик О.Е. Кутафин полагает, что предмет конституционного права двойственен: первую группу отношений, регулируемых конституционным правом, составляют общественные отношения, складывающиеся в областях, составляющих основные элементы государства, под которыми понимаются население, территория и власть.
Вторая же группа отношений не является обязательным атрибутом предмета конституционного права, но становятся элементом предмета конституционного права только тогда, когда в этом заинтересованно государство, что, в свою очередь, выражается в соответствующих нормах права, содержащихся в таких основополагающих актах, как конституция, или других актах, имеющих учредительный характер.
Предмет конституционного права любого государства не может быть раз и навсегда данным, то есть предмет конституционного права зависит от содержания самой конституции или других основополагающих документов, действующих в государстве на данном этапе его развития125. Соответственно, можно с уверенностью сказать, что миграционное законодательство должно относиться ко второй группе общественных отношений, регулируемых конституционным правом. При возможно необходимом расширении круга предмета конституционно-правового регулирования миграционное законодательство получит свой надлежащий статус как институт конституционного права, а более точнее, как одну из составляющих Главы 2 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина».
Именно конституционное право с нормами, регулирующими правовой статус человека и гражданина, более всего затрагивает сферу миграционной политики нашего государства. В современном понимании мигрант - понятие общее, включающее в себя порядка 40 видов правового статуса: беженец, вынужденный переселенец, иностранец, апатрид, ищущий политического убежища и т.д. При этом нетрудно заметить, что все перечисленное относится к разновидностям правового статуса гражданина и человека — предмета регулирования конституционного права. Поэтому без малейшего сомнения можно сказать, что в центре конституционного права России находятся именно человек и гражданин, именно им посвящено большинство норм любой конституции мира, именно о человеке сказано в первых строках Конституции России. Отсюда можно сделать однозначный вывод, что именно конституционное право является основной отраслью правового регулирования отношений в сфере миграционной политики нашей страны. Следовательно, если миграционное законодательство в своей основе имеет Основной Закон, то можно вывести и конституционные принципы миграционной политики государства. Опыт зарубежных государств показывает, что в законодательстве некоторых из этих стран принципы миграционной политики урегулированы довольно четко. Так, в Концепции миграционной политики Республики Казахстан, одобренной Постановлением Правительства Республики Казахстан от 5 сентября 2000 года №1346 , закреплено, что миграционная политика Республики Казахстан основывается на принципах: соблюдения и защиты прав мигрантов, недопустимости дискриминации их по признаку расы, национальности, языка, происхождения, вероисповедания, политических убеждений, принадлежности к определенной социальной группе; - обеспечения выполнения положений законов в области регулирования миграционных процессов и международных обязательств; - сочетания интересов личности и государства, объединения усилий всех ветвей власти и общественных объединений; - защиты интересов населения Республики, согласования приоритетов Казахстана и государств-партнеров в миграционных процессах на основе равноправного сотрудничества; - обеспечения прав и законных интересов местного населения и мигрантов. В России также предпринимаются попытки вывести принципы миграционной политики. Так, в ст. 3 Проекта федерального закона «О миграции в Российской Федерации» (в последний раз отклонен Постановлением Государственной Думы 12 мая 2004 года №493-IV ГД) говорилось, что государственная миграционная политика осуществляется в соответствии со следующими принципами.
Компетенции органов государственной власти в области миграционной деятельности на федеральном уровне
Любая из сфер общественных отношений, регулируемых правом, представляет собой не социальную область с четко очерченными границами, а совокупность многочисленных, взаимопересекаюпщхся и находяпщхся в непрерывном движении социальных связей и элементов.
Право же, как социальный регулятор, всегда стремится к обозначению определенных пределов регулирования и разграничения сфер ведения. В связи с этим, представляется важным фактор правильного обозначения границ компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, который символизировал бы собой «начало» общественных миграционных отношений и отграничивал бы их от отношений иного рода.
Соответственно, чрезвычайно трудно установить, какой перечень органов публичной власти в нашей стране уполномочен решать вопросы миграционных процессов, ибо он охватывает большое количество разных случаев, имеющих отношение к миграционной политике. В то же время общественные отношения, связанные с миграцией населения постепенно приобретают в жизни общества существенное значение, поэтому неясность в деле разграничения компетенций органов государственной власти в сфере миграции рассматривается как серьезный недостаток в административно-правовом управлении России.
Миграционное законодательство России обладает настолько «неясными чертами», что вызывает сомнения в существовании самой модели правового регулирования миграционных процессов. В отдельных источниках российское миграционное законодательство определяется как «совокупность правовых актов, объединенных объектом правового регулирования, но не имеющих тех единых связей, которые позволяют говорить о системе законодательства» .
Причины такого состояния дел объясняются как сложностью комплексной природой самого объекта регулирования, так и отсутствием системного подхода к разработке и принятию нормативно-правовых актов на различных ступенях государственной деятельности. Наряду с этим, зачастую подготовка и принятие того или иного правового акта имеет место «на злобу дня», нежели является результатом системного проведения в жизнь принципов регулирования общественных отношений, в том числе ив сфере миграции145. Между тем, все больше авторов совершенно справедливо говорит о зарождении новой комплексной отрасли - миграционного права
Отсюда и- большое количество мнений на предмет: какие органы , государственной власти и местного самоуправления (или только государственной власти) обладают полномочиями по реализации миграционнойполитики нашего государства. Например, А.Е. Горбань утверждает, что система органов государственного управления миграцией- населения складывается из, двух основных подсистем: федеральной и региональной. В систему региональных миграционных органов входят три подсистемы: - регионально-федеральная подсистема - территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченные в сфере миграции населения, его местные органы, создаваемые на уровне муниципального образования; - регионально-субъектная подсистема - миграционные органы, создаваемые в структуре органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; - регионально-муниципальная (местная) подсистема - миграционные органы, входящие в структуру исполнительно-распорядительного органа муниципального образования . Несмотря на то, что в данном случае А.Е. Горбань делает акцент лишь на модель государственного управления миграционным явлениями, трудно согласиться с ним, например, в том, что в систему органов управления миграционными процессами входят и органы муниципальной власти, потому что в российском законодательстве нет никаких предпосылок. Заметим, что и органы субъектов Российской Федерации в сфере миграции с учетом уже выстроенной «вертикали власти», скорее редкость, нежели правило. А.Н. Жеребцов, в свою очередь, полагает, что систему органов государственного управления в сфере миграционной политики составляют следующие органы публичной власти: - органы, формирующие правовые основы миграционной политики Российской Федерации (законодательные (представительные) органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Президент Российской Федерации, главы субъектов Российской Федерации); органы, обеспечивающие управленческое воздействие на территориальное перемещение населения (Правительство Российской Федерации, Министерство внутренних дел РФ и Федеральная миграционная служба); органы, обеспечивающие информационно-коммуникативное обеспечение правовой миграционной политики страны (Федеральная служба государственной статистики, Министерство информационных технологий и связи РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ); органы, оказывающие содействие в реализации правовой миграционной политики государства (Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел РФ; Федеральная служба безопасности РФ; Министерство здравоохранения и социального развития РФ; Министерство образования и науки РФ;, Министерство регионального развития РФ; Министерство транспорта РФ; Министерство экономического развития и торговли РФ; Федеральное агентство по туризму)148.
Роль местного самоуправления в реализации миграционной политики
Анализ действующего федерального законодательства России показал, что в настоящее время миграционная политика на муниципальном уровне находится в еще худшем состоянии, чем региональная. Органы местного самоуправления не принимают никакого участия в регулировании миграционных процессов в соответствующих регионах и обеспечивают лишь, «постоянное взаимодействие» по этим вопросам с органами государственной власти, в частности, с Федеральной миграционной службой227. Только в таком контексте органы местного самоуправления упоминаются в законодательстве России, посвященном миграционной политике. Косвенно же органы местного самоуправления могут быть обозначены в перечне-органов, власти, осуществляющих регулирование процессов миграции, если учесть, их полномочия по регистрационному учету лиц-мигрантов .
Изученное диссертантом региональное законодательство также не имеет «прямого отношения» к регулированию вопросов осуществления муниципальной властью каких-либо полномочий в рассматриваемой сфере. Например, законодатель Самарской области лишь только в Миграционной программе Самарской области на 1996-2000 годы сетовал, что заинтересованность в притоке мигрантов объективно должна проявляться администрациями территорий, наиболее нуждающихся в притоке рабочей силы как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе. Однако функции приема и жизнеобеспечения мигрантов в настоящее время выполняются в основном силами областной- миграционной службы, лишь, частично скоординированными с действиями органов местного самоуправления.
Диссертант отмечает, что Нормативные акты органов муниципальной власти, относящиеся непосредственно к реализации миграционной политики , и вовсе носят единичный характер. Так, например, в г. Сургуте Распоряжением мэра №2359 от 22 шоля 2003 года была создана межведомственная комиссия по содействию в вопросах миграционной политики230,,основными задачами были признаны: - проведение анализа и оценки миграционной ситуации в городе, прогноз ее развития, изучение социально-экономических последствий; - выработка предложений для осуществления согласованных действий і исполнительных органов муниципального образования с целью реализации единой миграционной политики в городе, их взаимодействия в регулировании миграционных процессов; (включая создание системы мер, направленных на выявление незаконных мигрантов.и пресечение незаконной миграции) и иные вопросы в области миграции; - рассмотрение вопросов отнесенных к компетенции органа местного самоуправления! по регулированию взаимоотношений? между иностранными гражданами; исполнительными органами местного самоуправления возникающими; в- связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан на территории города в направлениях образования;, медицинского и социального обеспечения; трудовой предпринимательской и инош деятельности. Однако из вышеизложенного очевидно, как полагает диссертант; такого рода,нормотворческая деятельность органа местного самоуправления носит, демонстративный; «полуобщественный» характер, направленный исключительно на сбор?информации? о миграционных процессах на;местном; уровней Фактическое положение, складывающееся; на местах, мало чем? отличается от «низкого уровня» нормативного регулирования миграционных процессов в целом по Российской Федерации: Несмотря; на то, что процессы миграции затрагивают (в первую очередь) «местные интересы», результаты- ранее приведенных исследований показывают, что собственно муниципальные органы власти вообще не проявляют интереса к миграционным процессам; считая; что решение всех миграционных, проблем относится к прерогативе федеральной «власти; где вмешательство муниципальных органов не требуется и не оплачивается?31. И это при том, что именно на местном уровне, там, где традиционно проживает коренное население, происходят самые драматичные «истории»; связанные с неприятием местным; населением приезжих, разрушением устоявшихся местных обычаев, нарушением их языкового, культурного, исторического уклада жизни. Кроме того, последствия непродуманной миграционной политики тяжелым бременем ложатся (в первую очередь) именно на муниципальные власти; вынужденные нести немалые расходы . В некоторых субъектах Российской Федерации, например, в Южном федеральном округе, миграционные потоки оказывают серьезное давление на социально-культурную инфраструктуру, приводят к дополнительным бюджетным- расходам, создают условия для обострения межнациональных отношений на местах. Так, в Ставропольском крае стихийная миграция буквально захлестнула-многие населенные пункты, ее показатели в несколько раз превышают средние по стране. Перегруженными, оказались больницы, поликлиники, школы, не хватает благоустроенного жилья и рабочих мест. Происходит массовая скупка недвижимости, коренное население покидает обжитые места .
