Содержание к диссертации
Введение 3
^ Глава 1. Теоретические основы института предоставления
убежища в странах Западной Европы 14
1.1. Понятие и юридическое содержание права человека на
убежище 14
Концептуальные основы миграционной политики стран Западной Европы в отношении лиц, ищущих убежище 34
Международно-правовые принципы предоставления убежища и их роль в формировании национальной конституционно-правовой базы стран Западной Европы 48
%
Глава 2. Конституционно-правовой механизм предоставления
убежища в странах Западной Европы 68
Законодательные основы предоставления убежища в странах Западной Европы 68
Основные условия и процедуры предоставления убежища
в странах Западной Европы 81
«
Порядок рассмотрения апелляционных заявлений в случае отказа в предоставлении убежища 114
Роль Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в разрешении вопросов предоставления убежища 128
Заключение 139
Библиография 144
Приложения 157
«
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современном мире вопросы, связанные с защитой прав человека стоят в одном ряду с иными глобальными проблемами человечества, такими как терроризм, международная безопасность, сохранение окружающей среды и др. При этом интерес к проблеме прав человека с течением времени не только не снижается, но и становится более сильным. Такое внимание обусловлено, прежде всего, тем, что несмотря на все усилия правительств отдельных стран, а также международных межправительственных и неправительственных организаций, нарушений прав человека не становится меньше.
Одним из самых опасных проявлений нарушений прав человека являются преследования правящим режимом собственных граждан за политические убеждения. Опасность в данном случае проявляется не только в самой попытке насильственно навязать человеку и обществу свое видение путей развития страны. Необходимо не забывать и о социальных последствиях такого рода преследований, которые подчас вынуждают людей покидать свою страну, менять место жительства, расставаться с родными и близкими, а иногда и просить иностранное государство о защите.
Именно последнее обстоятельство в современном мире выступает как одна из международных гарантий защиты прав человека, преследуемого в собственной стране за политические убеждения. Демократические страны как в официальных заявлениях, так и в национальном законодательстве не ставят под сомнение саму необходимость существования института убежища, однако формы и методы его реализации в различных государствах неодинаковы. Это обусловлено целым рядом причин, среди которых интенсивность миграции, характер отношений с другими странами, особенности национального уголовного, уголовно-процессуального и административного законодательства и др.
Вместе с тем, современные страны с традиционными демократическими институтами, в которых подается подавляющее большинство прошений о предоставлении убежища, имеют богатый опыт в рассматриваемой сфере. Российская Федерация относительно недавно встала на путь демократических преобразований, и не все институты, характерные для такой формы политического режима, развиваются эффективно. Подобное можно сказать, в частности, о нормативно-правовом регулировании предоставления политического убежища. В этой связи сравнительно-правовой анализ теории и практики предоставления убежища в некоторых странах Западной Европы позволит выявить как положительные, так и отрицательные аспекты, которые могут стать основой для совершенствования аналогичного отечественного законодательства. Помимо этого, исследование опыта конституционно-законодательного регулирования предоставления убежища в некоторых странах Европы актуально с точки зрения активизации сотрудничества Российской Федерации и Европейского Союза, разработки новых программ взаимодействия в сфере противодействия нелегальной миграции, регулирования миграционных потоков, в том числе и потоков беженцев. Изучение зарубежного опыта, таким образом, позволяет выработать пути по унификации отдельных сторон правового регулирования данной сферы, в чем заинтересованы как страны Европы, так и Российская Федерация.
Характер настоящего исследования не позволяет охватить правовой опыт в рассматриваемой сфере всех западноевропейских государств, в связи с чем основным критерием при выборе стран, законодательство которых должно стать предметом анализа, явилось наличие продолжительной и частой практики предоставления политического убежища. К таким государствам, по нашему мнению, можно отнести Великобританию, Федеративную Республику Германия, Францию и Швейцарию.
5 Степень разработанности темы исследования. Теоретической основой данного исследования явились труды отечественных ученых-правоведов,
(Щ философов, политологов, социологов, а также зарубежных авторов.
Первая группа авторов представлена исследованиями, посвященными
общим вопросами демографического, политологического и географического
характера, имеющим непосредственное отношение к миграционной политике
нашей страны и других европейских государств, в частности, работы
B.C. Айрапетова, Н.С. Агамова, А.Г. Аллахвердян, О.А. Игнатова,
А.Н. Быкова, Л.Н. Вдовиченко, Е.А. Виноградовой, Г.С. Витковской,
А.Г. Вишневского, В.Я. Возняка, В.А. Волоха, Н.В. Воробьева,
Г.Г. Гольдина, Ж.А. Зайончковской, Л.И. Комиссаровой, Р.А. Костина, СЕ. Метелева, СВ. Михайловой, Т.М. Регент, Л.Л. Рыбаковского, Л.А. Солонской, Н.Н Тоцкого, А.У. Хомры, Б.С Хорева, Т.В Шлычковой и др. В данных работах не затрагиваются юридические аспекты проблематики, хотя в целом они создают добротную методологическую базу для исследования правовой базы предоставления убежища как в России, так и в европейских странах.
Весьма важные для разработки данной темы обобщения и выводы содержатся в исследованиях видных ученых юристов: Н.В. Артамонова, И.Н.
Арцибасова, Л.Н. Анисимова, Е.В. Балатского, Р.А. Варданяна,
М.А. Боровика, Ю.К. Боярса, Г.С Витковской, СЕ. Вицина,
А.В. Возженикова, В.А. Волоха, М.А. Гареева, К.К. Гасанова, И.Н. Глебова, О.В. Дамаскина, Н.Н. Зинченко, СМ. Иншакова, А.И. Ковлера, А.С. Кобли-кова, Ю.М. Колосова, В.Л. Манилова, Н.П. Мышляева, Э.А. Паина, И.Н. Панарина, B.C. Пирумова, И.В. Плаксиной, И.Ф. Побежимова, А.А. Прохожева, А.С. Прудникова, П.И. Романова, А.С. Самойлова, Г.О. Саникидзе, В.Г. Стрекозова, СВ. Степашина, Б.А. Страшуна, А.А. Тер-Акопова, А.А. Толкаченко, А.П. Шергина и др. Данные работы отражают как
^Р теоретические, так и практические аспекты рассматриваемой проблематики.
В тоже время указанные работы не содержат единого подхода к определениям и понятиям, связанным с вопросами предоставления убежища; посвящены исследованиям опыта отдельных конкретных государств в рассматриваемой сфере без использования сравнительно-правового метода. Помимо этого, в исследованиях отечественных авторов просматривается недостаток анализа процедурных аспектов предоставления убежища, которые и составляют предмет настоящей работы.
Научные ориентиры содержатся в работах зарубежных авторов, исследовавших содержание полномочий органов государственной власти в области регулирования миграции: Ф. Ардана, Ж. Веделя, Д. Гинзбургса, Гудвина-Гила, Г Д. Джеррими, Э.Дж. Кингстон-Макклори, М.Т. Клер, Р. Пайоса, С. Розенберга, Р. Рубо-Мартина, Л. Такенберга, Ж. Тимзи, Л. Трайба, Д.С. Томаса, Л. Штейна, К. Хессе и др. Следует отметить, что в зарубежной науке вопросы предоставления убежища являются актуальными уже давно, что в свою очередь дало возможность сформировать целые научные школы и направления с большим научным и практических потенциалом.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертации является изучение в сравнительно-правовом ракурсе и обобщение опыта некоторых государств Западной Европы по вопросам предоставления политического убежища; выявление как положительных, так и отрицательных моментов для определения дальнейших перспектив развития и совершенствования аналогичного отечественного законодательства.
Поставленная цель требует решения следующих задач: раскрыть юридическое содержание права человека на убежище; исследовать исторические особенности развития института предоставления политического убежища в Западной Европе; подвергнуть анализу международно-правовое регулирование предоставления убежища;
7 рассмотреть конституционно-правовые основы предоставления политического убежища в странах Западной Европы; проанализировать основные условия и процедуры предоставления политического убежища в странах Западной Европы; подвергнуть анализу порядок рассмотрения апелляционных заявлений в случае отказа в предоставлении политического убежища в странах Западной Европы,
выявить роль Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в разрешении вопросов предоставления политического убежища в странах Западной Европы; Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования выступают правовые отношения, возникающие в отдельных странах Западной Европы по поводу регулирования вопросов предоставления политического убежища, определения статуса беженца и иных связанных с ними вопросов.
Предметом исследования являются теоретические положения о праве человека на убежище, выраженные в работах отечественных и зарубежных ученых - государствоведов и международников, конституционное законодательство и подзаконные акты отдельных стран Западной Европы, регулирующие процедуры и общие условия предоставления убежища, а также международно-правовые документы, закрепляющие принципы, связанные с правом человека на убежище.
Методологические и теоретические основы исследования. Характер задач, поставленных в диссертационном исследовании, определил необходимость комплексного использования научных методов исследования. Для раскрытия юридической природы права человека на убежище использовались структурно-функциональный, историко-правовой и системный методы исследования. Основополагающим и интегрирующим методом данной работы выступает сравнительно-правовой метод, позволяющий наиболее полно
8 раскрыть правовой механизм предоставления политического убежища в развитых демократических государствах.
Ф Эмпирическим материалом исследования служат правовые акты Ве-
ликобритании, ФРГ, Франции и Швейцарии, закрепляющие процедуры, условия и ограничения, связанные с предоставлением политического убежища в данных государствах.
Научная новизна исследования. Вопросы правового регулирования миграционных процессов в целом в настоящее время являются весьма актуальными и находят широкое отражение в работах отечественных и зарубежных авторов. Однако проблемы, связанные с предоставлением политического убежища, составляют отдельную многогранную сферу.
Отдельные аспекты данной тематики находили отражение в отечественных научных публикациях. Вместе с тем, чаще всего исследованию подвергались политические и международно-правовые аспекты предоставления убежища. Опыт отдельных государств становился предметом исследования отдельных ученых, однако он касался миграционного законодательства в целом, без акцентирования внимания на вопросах предоставления политического убежища. В этой связи автором настоящего исследования проанализирован большой объем теоретического и прикладного материала, исследован-
а ного ранее российскими и зарубежными учеными, что позволило создать це-
лостную картину разработанности тематики миграции в настоящее время в российской государственно-правовой науке.
Кроме того, научная новизна определяется тем, что автор выявил не только положительные, но и отрицательные черты конституционного законодательства стран Западной Европы, регламентирующих вопросы предоставления убежища. В последнее десятилетие в отечественной науке сложилась двустандартная позиция пр. поводу защиты прав человека, когда отечественная законодательная база рассматривалась исключительно под критиче-
W ским углом зрения, в то время как опыт европейских стран признавался без-
условно демократичным и достойным заимствования. Диссертант постарался
9 избежать такого рода двойных стандартов, критически оценивая правовое регулирование предоставления убежища в странах Западной Европы. Это помогло выявить недостатки и несоответствия отдельных положений зарубежного законодательства общепризнанным нормам международного права о правах человека.
Всё вышесказанное позволило диссертанту сформулировать выводы и предложения теоретического и практического характера, направленные на совершенствование отечественной нормативно-правовой базы в сфере предоставления убежища, оптимизацию сотрудничества Российской Федерации и стран Европейского Союза в сфере противодействия нелегальной миграции и регулирования вопросов защиты прав человека.
На защиту выносятся следующие научные выводы и положения:
1. Анализ нормативно-правовых актов ряда стран Европы позволяет
выделить признаки убежища, которые характерны для большинства госу
дарств западноевропейских государств:
политическое убежище есть особый режим в отношении иностранца или лица без гражданства;
убежище предполагает, что государство берет на себя защиту лица от каких-либо посягательств со стороны того государства, где оно подвергалось преследованиям;
преследования в другой стране не должны носить уголовно-правового, административного или иного законного характера; угроза должна быть явной;
предоставление убежища является правом государства, которое вправе отказать в нем без объяснения соответствующих причин.
2. Предлагается наиболее полное определение понятия «беженец»: это
лицо, которое в силу вполне обоснованных причин стать жертвой преследо
ваний по признаку расы, вероисповедания, гражданства, языка, при
надлежности к определенной социальной группе, политических убеждений
находится вне страны своей гражданской принадлежности или происхожде-
10 ния и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких причин в результате внешней агрессии, оккупации, этнических чисток, массовых беспорядков на территории страны своей гражданской принадлежности или происхождения; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего происхождения в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких причин.
Диссертантом концептуально обосновываются и вводятся в научный оборот отдельные понятия, выявленные на основе анализа конституционного законодательства стран Западной Европы по вопросам предоставления убежища. В частности, под «безопасной страной происхождения» предлагается понимать государство, гражданином которого является лицо, подавшее ходатайство о предоставлении убежища, если в данном государстве ранее не отмечались факты преследования по политическим и иным мотивам, не связанным с нарушением уголовного закона, и если лицо не в состоянии привести достаточные доказательства данным фактам; лицу при таких обстоятельствах всегда отказывается в убежище. Под «безопасной третьей страной» в законодательстве стран Западной Европы понимается государство, откуда прибыло лицо, подавшее заявление о предоставлении убежища, независимо от того, гражданином какого государства оно является, и если в данном государстве у него не было причин опасаться за свою жизнь, но при этом просьба о политическом убежище не подавалась; под «страной первого убежища» в законодательстве стран Западной Европы понимается государство, которое ранее предоставило лицу статус беженца, но данное лицо желает предоставления аналогичного статуса в другом государстве.
В результате анализа опыта стран Западной Европы, в целях соблюдения национальных интересов Российской Федерации, недопущения необоснованного получения отдельными лицами убежища на территории РФ, а также в целях уменьшения нелегальной миграции, предлагается закрепить понятия «безопасной страны происхождения», «безопасной третьей страны»
в конституционном законодательстве и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации, регулирующих вопросы предоставления убежища, и связать с этими понятиями возможность получения убежища.
Диссертантом доказывается, что в настоящее время все западноевропейские страны, несмотря на широко декларируемые общедемократические ценности в сфере предоставления убежища и защиты прав человека, придерживаются политики, в соответствии с которой воздвигаются законодательные барьеры на пути проникновения беженцев из наиболее бедных стран мира, экономические перспективы которых в каждом из государств призрачны. Данные законодательные барьеры во многом не соответствуют международным обязательствам, которые берут на себя данные страны. Таким образом, в формировании законодательных процедур предоставления убежища в западноевропейских странах весомую роль играют экономические интересы государств.
В практике проведения политики в отношении вынужденных мигрантов в Западноевропейских странах автор выделяет три типа такой политики: 1) модель Великобритании, в которой доминирует переселение беженцев из стран первого временного убежища на территорию страны и содействие их интеграции в общество этих стран; 2) модель Германии, сочетающая политику приема и интеграции переселяющихся этнических немцев с политикой приема и временного обустройства беженцев; 3) модель стран Центральной и Северной Европы (в том числе Франции и Швейцарии), характеризующаяся наличием разветвленной системы по приему, обустройству и интеграции прибывающих иммигрантов и системы регулирования размещения населения на территории этих стран.
Диссертантом выделяются четыре типа процедур получения статуса беженца. Первый основан на положениях Конвенции 1951 г., и существует во всех западноевропейских странах. Второй тип учитывает более широкий круг политических оснований, особенно риск бесчеловечного, унижающего достоинство человека обращения в отношении борцов за свободу и демокра-
12 тию. Третий тип предоставляется преимущественно по экономическим основаниям, относящимся к обеспечению прожиточного минимума. Четвертый тип - разрешение на жительство по гуманитарным основаниям в случае отказа в статусе беженца, и возможно предоставление права на отсрочку выезда.
8. Анализ практики предоставления убежища в западноевропейских странах, в том числе процедуры первой и второй инстанций, а также апелляционных процедур, позволяет автору выявить значительный субъективизм уполномоченных должностных лиц данных стран, который оставляет весьма широкие рамки усмотрения, что подчас приводит к необоснованным отказам в предоставлении убежища лицам, которые действительно подвергались преследованиям по политическим мотивам в другом государстве.
_ 9. Рассматривая роль Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев в разрешении вопросов предоставления политического убежища в странах Западной Европы, автором утверждается, что роль и место УВКБ ООН в западноевропейских странах обусловлена и зависит от объема международных обязательств, которые берут на себя данные страны. Полномочия представителей УВКБ ООН по процедурным вопросам позволяют повысить уровень гарантии в справедливом решении иммиграционных властей в соответствии с международными стандартами в области прав человека.
10. Исходя из опыта стран Западной Европы и в целях демократизации процедур предоставления убежища в России, предлагается внести в Закон РФ от 19 декабря 1993 г. «О беженцах» и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации изменения, в которых закрепить специальные формы участия представителей Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев в реализации процедур предоставления статуса беженца: оказание консультативных услуг Федеральной миграционной службе; ходатайствовать перед Федеральной миграционной службой о предоставлении конкретному лицу убежища, если УВКБ ООН сочтет, что угроза при его высылке будет реальна.
Апробация исследования. Положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в одном из разделов учебной программы по курсу «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран», преподаваемых в Современном гуманитарном университете. Также положения настоящей работы были использованы при подготовке учебно-методических рекомендаций по изучению курса «Права человека» в Дипломатической академии МИД России. Отдельные проблемы исследования освещались автором в рамках научно-практической конференции адъюнктов и соискателей «Пути повышения эффективности деятельности органов внутренних дел» 12-14 марта 2003 г. (Москва, Московский университет МВД России); научно-практической конференции памяти профессора И.П.Блищенко. 10-11 апреля 2004 г. (Москва, Российский университет дружбы народов).
Материалы диссертационного исследования могут стать теоретической основой для деятельности органов законодательной власти Российской Федерации, использованы в работе Федеральной миграционной службы МВД России, Министерства иностранных дел РФ и других ведомств.
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях автора.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.
