Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы статуса беженца в Российской Федерации
1.1. Правовой статус беженца в общей теории прав человека в Российской Федерации 16-37
1.2. Принципы и основные элементы конституционно-правового статуса беженца в Российской Федерации 38 - 75
Глава II. Конституционно-правовые проблемы статуса беженца в Российской Федерации
2.1. Права и свободы беженцев в Российской Федерации 76 - 115
2.2. Совершенствование правового регулирования статуса беженца в Российской Федерации 116-134
Заключение 135-141
Список использованных нормативно - правовых актов и литературы 142-158
- Правовой статус беженца в общей теории прав человека в Российской Федерации
- Принципы и основные элементы конституционно-правового статуса беженца в Российской Федерации
- Права и свободы беженцев в Российской Федерации
- Совершенствование правового регулирования статуса беженца в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Миграция населения, как любой другой общественный феномен, отличается сложностью и неоднозначностью как в отношении причин, его порождающего, так и в отношении активного воздействия на экономическую, политическую, демографическую обстановку, и в странах исхода мигрантов, и в тех странах, в которые направлены основные мифационные потоки. Во многих странах с высоким процентом стареющего населения, как, например, в Канаде и Австралии, предусматривается выделение иммифационных преференций для категорий лиц, прием которых соответствует гуманитарной традиции, и, в первую очередь, для зарубежных предпринимателей и инвесторов, закрепленных в специальных профаммах коммерческой и инвестиционной иммифации1.
Международная трудовая мифация приобрела за последние годы большую значимость. В современном мире ее разнонаправленные потоки существенным образом влияют на развитие ситуации на региональных и национальных рынках труда. По данным Международной организации труда (МОТ), численность иностранных работников в мире находится в пределах от 36 до 42 млн. человек, а вместе с членами их семей - от 80 до 97 млн. человек . Иностранные рабочие составляют в настоящее время значительную долю занятых в различных отраслях экономики крупнейших стран Западной Европы, Ближнего и Среднего Востока, Азиатско-Тихоокеанского региона .
Вместе с тем, внешняя мифация в последнее время приобретает все более выраженный негативный характер. В первую очередь это связано с активизацией вынужденной и незаконной миграции, захлестнувшей многие государства. Например, беженцы, являясь наиболее социально беспомощной категорией мигрантов, требуют значительных финансовых затрат и политической ответственности принимающего государства1.
За шестьдесят лет своего существования Организация
Объединенных Наций создала всеобъемлющую правовую базу по защите прав и свобод человека, составляющую юридическую основу международно-правовой защиты каждого человека в отдельности и человеческой цивилизации в целом . Для разрешения вопросов, связанных с проблемой беженцев, было создано Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) (1950 г.) и принят его устав3, приняты основополагающие международно - правовые акты: "Конвенция о статусе беженцев" (1951 г.)4, "Протокол, касающийся статуса беженцев" (1967 г.)5.
На региональном уровне государства, столкнувшиеся с масштабными миграционными потоками, большинство представителей которых в соответствии с точным толкованием Конвенции 1951 года по делам беженцев и Протокола 1967 года не могут быть признаны беженцами, а это касается, в первую очередь, стран африканского континента и Латинской Америки, разработали и приняли региональные международно-правовые документы, направленные на решение региональных проблем. Ежегодно Верховный Комиссар ООН по делам беженцев представляет доклад, в котором дается обзор практических мер, предпринятых в области оказания помощи беженцам, перечисляются основные действующие и воплощенные программы и освещаются новые инициативы в этой области.
Однако прошло более 50 лет с момента подписания Конвенции 1951 г. и учреждения УВКБ ООН, но число беженцев не только не уменьшается, а, наоборот, постоянно растет, составив по данным управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев на конец 2004 г. более 17 млн. человек1. Что же касается правового статуса беженца, прав и обязанностей данной категории лиц, то они повсеместно нарушаются не только государствами, не подписавшими основные международные соглашения по беженцам, но и государствами, участвующими в них. Наблюдается ситуация, при которой существует значительное различие между правовым статусом беженца, зафиксированным в международных договорах, и фактическим правовым статусом.
Актуальность темы определена также тем, что после распада СССР на территории бывших союзных республик в силу целого ряда причин, в том числе и возникновения большого числа вооруженных конфликтов международного и немеждународного характера, в настоящее время мигрирует более 10 млн. человек. Российская сторона стала основным государством, принимающим беженцев из стран СНГ2.
Присоединение России в 1992 году к Конвенции ООН 1951 года о беженцах и к протоколу, касающемся статуса беженца, поставило задачу создания соответствующей законодательной базы, которую до 1993 г. Россия, как и ранее СССР, не имела. Федеральный закон Российской Федерации "О беженцах", принятый в большей степени по соображениям соответствия законодательства Российской Федерации ее международным обязательствам, во многом исходил из того положения, что Россия не является привлекательной страной для внешней миграции1. Поэтому первая редакция Федерального закона РФ "О беженцах" носила во многом декларативный характер.
При принятии в 1997 г. новой редакции Федерального закона Российской Федерации «О беженцах» были учтены многочисленные замечания и предложения территориальных подразделений Федеральной миграционной службы России в субъектах федерации, непосредственно работающих с лицами, ищущими убежище на территории Российской Федерации.
Новая редакция Федерального закона РФ "О беженцах" несвободна от недостатков. С момента разработки и принятия Конвенции ООН о беженцах, ставшей основой для законодательства по вопросам беженцев большинства стран мира, в том числе и России, прошло более 50 лет, в течение которых появились обстоятельства, не упомянутые в Конвенции, становившиеся причинами вынужденной миграции населения из родных мест.
Злободневность научных исследований в рассматриваемой области конституционного права определяется необходимостью переоценки проблемы беженцев в современном мире и избранию единого подхода к ее решению. В связи с этим анализ практики работы Федеральной миграционной службы России с иностранными гражданами и лицами без гражданства, ищущими убежище на территории Российской Федерации, позволяет определить направления развития правового статуса беженца и разработать конкретные рекомендации по внесению поправок в миграционное законодательство Российской Федерации. Прикладная потребность в данном диссертационном исследовании связана, прежде всего, с множеством больших и малых конфликтов, постоянно вспыхивающих в мире и создающих непрекращающийся поток людей, ищущих убежище1, с наличием большого количества пробелов в этой сфере, особенно в теории и практике Российского государства, что привело к тому, что в настоящее время на территории Российской Федерации находится более 250 тыс. иностранных граждан, нуждающихся в предоставлении им статуса беженца в соответствии с международными обязательствами России . Актуальность научных исследований, представленных в диссертационном исследовании, подкрепляется теми обстоятельствами, что сегодня нет единства в понимании понятия "беженец"3. Особенно явно это просматривается в свете событий, происходящих на постсоветском пространстве.
Проблема восстановления прав беженцев и лиц, ищущих убежище на территории России, во многом сопряжена с трудностями легализации иммигрантов по месту пребывания и жительства. В очереди для подачи ходатайства о предоставлении статуса беженца стоят тысячи иностранцев. Многие из них в связи с правовыми пробелами и бюрократическими препятствиями оказываются в положении нелегальных иммигрантов, лишаются не только права на свободу передвижения, но и права на убежище и могут быть депортированы из России в страны, где их жизни угрожает опасность.
В юридической науке ранее не исследовался правовой статус экологических мигрантов - лиц, покинувших места своего проживания вследствие экологических и техногенных катастроф.
В диссертационном исследовании выявляется еще одна сторона данной проблемы, требующая рассмотрения - взаимосвязь коллективных и индивидуальных прав, соотношение прав общности (наций, народностей, общественных движений, социальных групп) с политическими и гражданскими, социально - экономическими и культурными правами одного человека; происхождение, развитие конфликта между ними, причины появления беженцев.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Правоведы не обошли вниманием проблему беженцев и лиц, ищущих убежище, тесно связанную с правами человека, государства и личности, соотношением прав общности (наций, народностей, общественных движений, социальных групп) и прав индивида.
Особый вклад в разработку различных сторон этой проблемы внесен С.С. Алексеевым, С. Н. Бабуриным, Г. В. Барабашевым, В. И. Васильевым, Ю.А. Веденеевым, А. И. Иванченко, В. Б. Исаковым, Д. А. Керимовым, A. И. Ковлером, Е. И. Колюшиным, С. Д. Князевым, Б. С. Крыловым, О. Е. Кутафиным, В. В. Лапаевой, В. И. Лысенко, Г. В. Мальцевым, Г. М. Мелковым, Е. И. Постниковым, В. М. Савицким, А. Я. Сливой, B. В. Смирновым, Л. А. Стешенко, Б. А. Страшуном, Б. Н. Топорниным, B. А. Тумановым, С. В. Черниченко, В. Е. Чиркиным, К. Ф. Шереметом, Б. С. Эбзеевым и др. Вопросы правового статуса беженца изучались в работах C. А. Авакьяна, Н. В. Витрука, О. Д. Воробьевой, С. Г. Денисова, Н. Н. Зинченко, А. Н. Жеребцова, А. М. Ибрагимова, Д. М. Иванова, В. А. Карташкина, Е. А. Лукашевой, Р. А. Мюллерсона, В. И. Потапова, Ю. Н. Тодыка, Н. Н. Тоцкого и др.
Но, несмотря на значительное количество работ в данной области, проблема правового статуса беженца остается актуальной. Определение прав человека, ищущего убежища и человека, признанного беженцем, а также объема, гарантий и полноты их отражения в национальном и международном законодательстве - вот неполный перечень задач, требующих своего дальнейшего развития и, к сожалению, не теряющих злободневности в настоящее время.
Для выработки конкретных предложений и путей по совершенствованию правового регулирования статуса беженца, развитию, с учетом реалий сегодняшнего дня, их прав и обязанностей, необходим анализ действующего российского законодательства, связанного с предоставлением статуса беженца, практики его применения, соответствия Конституции России, основным нормативным актам Российской Федерации и международно-правовым договорам по правам человека.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при обращении иностранного гражданина или лица без гражданства с ходатайством о признании его беженцем на территории Российской Федерации и реализации им полученного статуса беженца.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы права, регулирующие содержание и объем понятия "беженец", административные и судебные решения, обеспечивающие механизм защиты лиц, ходатайствующих о признании беженцем и признанных беженцами.
Цели исследования: определение основных направлений развития нормативно-правовой базы по вопросам предоставления статуса беженца, расширению их прав; детальный анализ полномочий органов государственной власти при работе с беженцами и лицами, ищущими убежище на территории России; выработка практических рекомендаций по включению поправок в законодательные акты Российской Федерации. Указанные цели определили постановку задач исследования: проанализировать историю возникновения законодательства, касающегося предоставления убежища, выявить основные тенденции его развития; раскрыть сущность действующих международно-правовых договоров и законодательства Российской Федерации по вопросам предоставления статуса беженца и практики его применения на основе анализа работы Федеральной миграционной службы Российской Федерации; определить основные причины возникновения конфликтов индивидуальных и коллективных прав, последствия данных конфликтов, причины появления беженцев; выработать наиболее рациональные механизмы защиты беженцев, покидающие постоянное место жительства, в том числе, в результате возникновения нового фактора вынужденной миграции - экологических и техногенных катаклизмов, и появление экологической миграции.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Методологическую основу исследования составляет совокупность научных методов познания государственно-правовых явлений: историко-правовой, формально-юридический, системно-структурный, сравнительно-правовой, позволяющие выявить различия в правовом статусе беженца и степени объективированности его прав и свобод в Российской Федерации, других странах в ходе исторического развития, а также социологический метод и методы анализа и синтеза. Применение указанных методов позволило диссертанту рассмотреть предмет исследования в его целостности и всесторонности.
Для обоснования выводов, содержащихся в диссертационном исследовании, автором были проанализированы соответствующие нормы Конституции России и федерального законодательства, правовые, экономические, социологические и политологические публикации по исследуемой теме.
Научная новизна диссертационного исследования. Рассмотрение практики работы федерального органа России по миграционным вопросам и его территориальных подразделений в субъектах Российской Федерации с лицами, ищущими убежище, судебной и административной практики, рассмотрение тенденций, сложившихся в обществе на сегодняшний момент, позволило определить основные направления развития института прав и свобод беженца, способствовало более четкому определению полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области правового регулирования прав и свобод беженца. Установление соотношения прав личности и прав различных общностей (наций, народностей, общественных движений, социальных групп), в том числе в случае их конфликта, которое приводит к появлению беженцев. Такой подход к категории прав беженца может служить ориентиром в исследовании сущности и содержания прав иностранного гражданина или лица без гражданства, ходатайствующего о признании беженцем, при определении его правового статуса в России.
Научная новизна исследования состоит в обосновании следующих положений, выносимых на защиту:
1. Авторские дополнения в определение понятия "беженец" (выделено курсивом):
Беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, или в силу вполне обоснованных опасений причинения вреда здоровью из - за внезапного серьезного изменения окружающей среды в связи с экологической, техногенной или природной катастрофой, находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего местожительства в результате подобных событий, не может и не желает вернуться в неё.
2. Взаимозависимость коллективных и индивидуальных прав, их взаимопроникновение настолько велико, что проблема ранжирования прав, проблема приоритета одних над другими не должна возникать. Отклонение от подхода на справедливой и равной основе ко всем категориям прав деформирует нормальное развитие общества. Индикатором такого процесса является появление беженцев.
3. Статус беженца с точки зрения права занимает правовое пространство, характеризуемое, с одной стороны, правами общности (будь-то государство, нация, народность или социальная группа), а с другой -принципами "человеческого измерения" (высшим критерием которого являются права человека1) любого происходящего в мире процесса.
4. Федеральный закон России "О беженцах" содержит норму об обязательности пребывания беженца в месте, определенном органом исполнительной власти по миграционной службе. Это противоречит ст. 27 Конституции Российской Федерации, которая определяет: "каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно ... выбирать место пребывания и жительства". В связи с тем, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации, любое требование территориального органа федерального органа по миграционной службе о переезде беженца в какое-либо место жительства против его воли незаконно как противоречащее Конституции Российской Федерации.
Для преодоления существующего противоречия целесообразно было бы внести соответствующие изменения в п. 2 ст. 8 и п. 1 ст. 14 Федерального закона РФ "О беженцах", установив для лиц, получивших статус беженца право свободно (кроме специальных зон, въезд в которые иностранным гражданам и лицам без гражданства запрещен) выбирать место пребывания и жительства и ввести уведомительную регистрацию в территориальном органе федерального органа Российской Федерации по миграционной службе.
5. Федеральный закон Российской Федерации "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"1 среди категорий, на которые не распространяется установленный для иностранных граждан и лиц без гражданства порядок выдачи разрешений на привлечение и использовании иностранной рабочей силы, а также разрешений на работу, не указывает беженцев и лиц, ходатайствующих о признании беженцем.
Данное положение противоречит ратифицированной Россией Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев, статья 17, п. 2 которой гласит, что "ограничительные меры, касающиеся иностранцев или найма иностранцев и применяемые с целью охраны внутреннего рынка труда, не будут применяться к беженцам" и Федеральному закону РФ "О беженцах", согласно которому беженцы имеют право на "работу по найму или на предпринимательскую деятельность наравне с гражданами Российской Федерации" (ст. 8 п. 9).
В связи с этим в Федеральный закон Российской Федерации "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации " должны быть внесены соответствующие изменения, исключающие беженцев и лиц, ходатайствующих о признании их беженцем, из числа лиц, на которых распространяется установленный для иностранных граждан и лиц без гражданства порядок выдачи разрешений на привлечение и использование иностранной рабочей силы.
Практическая значимость диссертационной работы определяется тем, что исследование практики работы федерального органа России по миграционным вопросам (Федеральной миграционной службы (ФМС) России, Министерства Российской Федерации по делам федерации, национальной и миграционной политики, Министерства внутренних дел России) с иностранными гражданами и лицами без гражданства, ищущими убежище на территории России, судебной и административной практики по исследуемой проблеме, могут быть использованы в законодательной деятельности, для обоснования внесения необходимых поправок в миграционное законодательство Российской Федерации. Выводы и предложения, изложенные в диссертационном исследовании, могут быть использованы для разработки методических рекомендаций по работе с лицами, ходатайствующими о признании их беженцами на территории Российской Федерации, а также послужить основой для дальнейших научных исследований, преподавания конституционного, международного и административного права.
Апробация результатов работы
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в девяти опубликованных научных работах автора. По проблемам, затронутым в диссертации, автор выступал с сообщением на международной научно - практической конференции "Права человека: Просвещение по вопросам основных прав и свобод граждан " (Белгород, декабрь 1998г.); на научно - практических конференциях:
" Проблемы деятельности правоохранительных органов России " (Белгород, 1997 г.);
" Проблемы дистанционного обучения " (Белгород, 1999 г.);
" Проблемы борьбы с правонарушениями " (Белгород, 1999 г.).
По результатам работы автором опубликована монография «Правовой статус беженца в Российской Федерации» (Белгород, Издательство БГТУ, 2006.-113 с.)
Положения и выводы диссертации использовались в практической деятельности диссертанта при работе с беженцами и лицами, ищущими убежище на территории России, как начальника отдела по вопросам трудовой миграции и иммиграционного контроля управления по делам миграции УВД Белгородской области.
Правовой статус беженца в общей теории прав человека в Российской Федерации
Впервые мировое сообщество обратило внимание на проблему беженцев и попыталось посредством международных договоренностей создать им определенные гарантии после Первой мировой войны. Это было связано с массовым передвижением людей после революции в России и распадом Османской империи. Всего же, помимо военнопленных, война и ее разрушительные последствия в те годы оставили в наследство 1,5 млн. беженцев и перемещенных лиц в целом ряде стран.
В 20 - 50 гг. XX века решение проблем беженцев в основном было возложено на международные организации.
Осенью 1921 г. с целью создания координационного центра для согласования усилий по оказанию помощи лицам, покинувшим территорию Российской империи после революции 1917 г., Лига Наций назначила Ф. Нансена первым Верховным комиссаром по делам русских беженцев, и эту роль он неустанно выполнял вплоть до своей смерти в 1930 г.
В его задачи входило1: определение правового статуса беженца; организация их репатриации или размещения в странах, способных их принять; проведение работ по оказанию помощи при содействии "филантропских учреждений".
Одной из фундаментальных проблем, с которой сталкивались беженцы и перемещенные лица, являлось отсутствие у них международно-признанных удостоверений личности. Поэтому Верховный комиссар ввел так называемый "паспорт Нансена", прототип нынешних проездных документов беженца. "Паспорт Нансена" обеспечил возможность тысячам людей вернуться домой или обосноваться в других странах и явился первым в длинной серии постоянно совершенствующихся международно-правовых документов, предназначенных для защиты беженцев1.
В 1922 г. было принято Соглашение о выдаче удостоверений личности русским беженцам. В этом Соглашении был определен перечень требований, выполнение которых должно предшествовать выдаче удостоверений личности беженцам. Удостоверение являлось одновременно удостоверением личности и проездным документом, действительным в течение одного года, но это не означало, что получившее его лицо имело право на возвращение в государство, где им было получено удостоверение, без специального на то разрешения со стороны государства.
В 1924 г. было принято Соглашение о выдаче удостоверений армянским беженцам. По своему содержанию этот документ был аналогичен предыдущему. Единственным отличием этого Соглашения явилось то, что оно было дополнено рекомендацией о предоставлении специального разрешения беженцу на возвращение в страну, выдавшую документ, "... во всех случаях, когда отсутствуют причины поступать иным образом, для упрощения свободного перемещения беженцев и улучшения их экономического положения".
12 мая 1926 г. на проходившей в Женеве конференции был внесен ряд дополнений и изменений в Соглашения 1922 и 1924 гг. Новый акт впервые сформулировал определение понятия "беженец".
Кроме того, удостоверение личности беженца по Соглашению 1926 г., в принципе, могло быть действительно также для возвращения в страну, выдавшую его.
Ряд положений документа касался созданного Лигой Наций оборотного фонда помощи беженцам. Соглашение рекомендовало государствам "сделать специальные взносы для покрытия издержек на переезд и расселение значительного количества беженцев, прибывающих на их территорию или покидающих ее ".
На Женевской конференции 1928 г. были разработаны три соглашения, касающиеся беженцев: о правовом статусе русских и армянских беженцев; о распространении на другие категории беженцев некоторых мер, принятых в пользу русских и армянских беженцев; о функциях представителей Верховного комиссара Лиги Наций по делам беженцев.
Документ, касавшийся статуса русских и армянских беженцев, более четко определял правовое положение упомянутых категорий по сравнению с предыдущими соглашениями. В нем были ясно сформулированы задачи Верховного комиссара по делам беженцев в связи с осуществлением мер по оказанию помощи беженцам.
К таким мерам относились: установление личности и положения беженцев; установление семейного положения и гражданского статуса; рекомендация того или иного беженца компетентным властям, особенно с целью получения им виз, разрешений на проживание в стране, принятия в школы, библиотеки и др.
Принципы и основные элементы конституционно-правового статуса беженца в Российской Федерации
Конституционно-правовые нормы, которые закрепляют основы правового статуса человека, отражают наиболее существенные исходные начала, определяющие его положение в обществе и государстве. Правовой статус физического лица всегда является отражением его социального положения, устойчивой юридической основой его интересов. Это одна из важнейших политико-юридических категорий, которая неразрывно связана с социальной структурой общества, уровнем демократии, состоянием законности1.
Правовым статусом человека охватываются все существенные ее взаимоотношения с государством и обществом. Такого рода взаимосвязи требуют четкой урегулированности и упорядоченности. Так как изменение правового статуса производится только законодательным путем, то не сам человек определяет свой статус, а государство через определение статуса задает физическому лицу исходную правовую позицию, законодательно закрепляя ее в конституции и иных нормативно-правовых актах.
Правовой статус как одно из ключевых понятий юриспруденции привлекает пристальное внимание юристов. Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин включают в него гражданство, общие принципы статуса человека и у гражданина, основные права, свободы и обязанности, А.И. Коваленко -права, свободы и обязанности, гражданство. Е.А. Лукашева4, например, находит, что гражданство, как общая правоспособность, гарантии, законные интересы, юридическая ответственность и другие дополнительные элементы следует считать либо предпосылками правового статуса (например, гражданство, общую правоспособность), либо элементами вторичными по отношению к основным (так, например, юридическая ответственность вторична по отношению к обязанностям, ибо без обязанностей нет ответственности), либо категориями, далеко выходящими за пределы правового статуса (например, системы гарантий).
Статус физического лица у разных авторов представлен набором различных составных элементов, но наиболее оптимальным представляется включение в понятие правового статуса основополагающих принципов, прав, свобод и обязанностей как категорий, которые позволяют четко выделить его структуру.
Введение в состав структуры понятия правового статуса физического лица основополагающих принципов позволяет, во-первых, выделить его основные составляющие, превращают их совокупность в стройную систему, и, во-вторых, определить первостепенные пути его совершенствования.
Правовой статус беженцев в Российской Федерации регламентируется Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами Российской Федерации "О беженцах", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и международными соглашениями.
Данная законодательная база основывается на следующих демократических принципах: 1. национальный режим; 2. равенство перед законом; 3. единство прав и обязанностей; 4. гарантированность прав и свобод; 5. принцип запрещения принудительной высылки.
Первые четыре принципа, как правило, в той или иной степени распространяются на всех иностранных граждан и лиц без гражданства, на законных основаниях находящихся на территории Российской Федерации. Принцип запрещения принудительной высылки определяет присущий только беженцам и лицам, ходатайствующим о признании их беженцами, важнейший механизм их защиты1.
Мировая практика регламентации правового статуса иностранцев говорит о следующих типах правовых режимов: а) взаимности; б) идентичности; в) наибольшего благоприятствования; г) "открытых дверей"; д) национальный; е) преференциальный ( специальный ).
Как правило, правовой режим иностранных граждан устанавливается путем заключения двухсторонних международных договоров и действует одновременно в обеих странах, его подписавших. Беженец, как лицо полностью лишенное защиты государства своей гражданской принадлежности или обычного места жительства, может рассчитывать только на те условия, на тот правовой режим, который гарантирует государство, предоставляющее ему убежище.
Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженца, которую сразу же назвали «документом о минимальных правах лиц, признанных беженцами», касаясь различных сторон пребывания беженцев в стране убежища, устанавливает четыре режима их правового положения2.
Права и свободы беженцев в Российской Федерации
Права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих статус беженца в Российской Федерации, как и любого находящегося на территории России гражданина или иностранца, весьма широки и разнообразны. Законодательно закрепленные в Конституции России и в других нормативных актах Российской Федерации права человека и гражданина обозначают те широкие рамки, в которых необходимо рассматривать правовое положение беженцев.
Права и свободы этой категории лиц предусмотрены всеми отраслями российского законодательства - конституционным, административным, гражданским, семейным, уголовным, финансовым и т. д. Большинство правовых норм российского законодательства, хотя и не ориентированы непосредственно на беженцев, распространяются и на них тоже.
Непосредственно иностранным гражданам и лицам без гражданства, ходатайствующим или признанным беженцами в Российской Федерации, адресованы только те правовые нормы, которые указаны в Федеральном законе Российской Федерации "О беженцах". Все установленные им права, свободы и обязанности существенны для понимания правового статуса беженца в Российской Федерации. Именно поэтому права и свободы, предусмотренные Федеральным законом РФ "О беженцах" можно назвать основными. Они основные не только потому, что установлены в основополагающем правовом акте о правовом статусе беженца, а другие права и обязанности в текущем законодательстве. Они основные, прежде всего, потому, что касаются наиболее важных отношений между беженцами и государством, указывая главные правовые ориентиры поведения беженцев и одновременно являются фундаментом других прав и обязанностей беженцев.
Помимо Федерального закона РФ "О беженцах", учитывая, что правовой статус беженца определяется не только внутригосударственным, но и международным правом, данная категория лиц может пользоваться (прямо или косвенно) защитой, предусмотренной широким кругом международных соглашений1. И, несмотря на то, что целью многих из них является не только защита лиц, ищущих убежище, они устанавливают их правовую защиту в более широком контексте прав человека. В целях систематизации, данные международные документы можно квалифицировать следующим образом :
1) Основополагающие соглашения универсального действия, касающиеся фундаментальных прав личности, такие как "Всеобщая декларация прав человека", Международный пакт от 16 декабря 1966 г. "О гражданских и политических правах", Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, принятый резолюцией Генеральной ассамблеи ООН 2200 А (XXI) 16.12.1966 г., Международный Пакт от 16 декабря 1966 г. "Об экономических, социальных и культурных правах", Конвенция 1984 г. против пыток и т. д. Эти соглашения особенно важны, так как создают механизмы контроля за выполнением договоров. К таким механизмам можно отнести созданный в 1976 г. комитет по правам человека, комитет против пыток, Европейскую конвенцию о правах человека и Европейский суд по правам человека в Страсбурге.
2) Соглашения общего характера, определяющие правовой статус беженца в целом, как, например Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев, протокол 1967 г. к ней, устав Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Конституция Международной организации по миграции 1987 года.
Конвенция о статусе беженцев 1951 года - международный договор универсального характера, разработанный одновременно с УВКБ ООН, являющийся основополагающим соглашением между государствами по проблеме беженцев, а также правовой фундамент международной защиты беженцев и основа для национальных законодательств многих стран по вопросам беженцев. Конвенция вобрала в себя положительно зарекомендовавшие положения ранее заключенных соглашений по проблеме беженцев.
Одно из важных положений, заложенных в Конвенции, заключается в утверждении принципа невысылки (non-refoulment), в соответствии с которым любое лицо, ищущее убежище, не может быть насильно возвращено в государство, где может подвергнуться преследованиям. Конвенция также определяет правовой статус беженца, решает вопросы экономического, трудового, медицинского, общеобразовательного характера и т. д.
Однако Конвенция ООН 1951 года содержит ряд ограничений, которые на современном этапе развития общества не позволяют охватить всех лиц, нуждающихся в правовой и политической защите.
В 1967 году вступил в силу Протокол, касающийся статуса беженца. Он отменил ограничение действия Конвенции 1951 года во времени и снял право на «географическую» оговорку в отношении применения Конвенции 1951 года, придав ей универсальный характер. Кроме того, сам по себе Протокол 1967 года - независимое международное соглашение и его участником может стать любое государство независимо от того, является оно участником Конвенции 1951 года или нет.
Совершенствование правового регулирования статуса беженца в Российской Федерации
С момента разработки и принятия основополагающего определения понятия "беженец", содержащегося в Конвенции ООН о беженцах и воспринятого законодательством большинства стран мира, в том числе и Россией, прошло более 50 лет, в течение которых появилось много других факторов, не указанных в Конвенции, которые становились причинами вынужденной миграции населения из своих родных мест.
В результате некоторые страны, особенно в Африке и Латинской Америке, расширили рамки понятия "беженец". Однако в других странах большое количество заявлений о предоставлении убежища отклоняются на основании строгого толкования положений Конвенции ООН 1951 г. о беженцах1.
С точки зрения прав человека такая ситуация вызывает большую озабоченность. Не всегда представляется возможным провести достаточно четкое различие между беженцем и, например, экономическим мигрантом, покинувшим страну своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) по экономическим причинам, либо вследствие голода. В то же время можно утверждать, что если речь идет об угрозе жизни и свободе, то положение лица, которому грозит смерть вследствие голода, немногим отличается от положения другого лица, которому грозит произвольная казнь вследствие его политических убеждений.
Даже без учета этих соображений, факт остается фактом, что вне зависимости от того, является ли лицо беженцем или экономическим мигрантом, гражданином или иностранцем, покидает ли оно свою страну вследствие преследований, вооруженных конфликтов, экологической катастрофы, угрозы его жизни или крайней нищеты, это лицо должно обладать минимально необходимыми правами человека и имеет право на соблюдение минимально необходимых норм обращения с ним.
Статистические данные по развитым странам Европы и Северной Америки показывают, что большинство лиц, ищущих в них убежище, являются фактически не беженцами, а экономическими мигрантами. В настоящее время лишь приблизительно 10—20% лиц, ищущих убежища, получают в этих странах статус беженцев1.
Современные потоки беженцев отличаются от потоков беженцев в период после окончания Второй мировой войны. Причины отъезда весьма часто бывают сложными и не являются результатом лишь непосредственных преследований. Люди покидают свою страну вследствие гражданских конфликтов, массовых нарушений прав человека, иностранной агрессии или оккупации, нищеты, голода, болезней и экологических катастроф. Многие из них не подпадают под категорию беженцев, исходя из определения Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. к ней, следовательно, с большой остротой стал вопрос о расширении понятия " беженец".
Расширенное толкование этого понятия встречается как на уровне государственного законодательства отдельных стран, так и на региональном межгосударственном уровне, как, например, в Конвенции о регулировании конкретных аспектов проблем беженцев Африки, принятой Организацией Африканского Единства (ОАЕ) в 1969 г., членами которой в настоящее время являются 42 государства. Конвенция ОАЕ расширяет рамки Конвенции ООН 1951 г., констатируя, что "термин беженец применяется также к любому лицу, которое вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в какой - либо части страны или во всей стране его происхождения или его гражданской принадлежности, вынуждено покинуть место своего обычного проживания и искать убежище в другом месте за пределами страны своего происхождения или гражданской принадлежности1".
Это важное дополнение означает, что лица, покидающие страну в результате гражданских беспорядков, насилия и войны, имеют право претендовать на статус беженца в государствах, являющихся участниками конвенции ОАЕ, независимо от того, имеют они или нет обоснованные опасения преследования.
Других региональных конвенций, подобных конвенции о регулировании конкретных аспектов проблем беженцев Африки, не существует. Но проблемы вынужденной миграции охватывают не только Африканский континент. Последовавшая в 80-е гг. вспышка гражданских конфликтов в Центральной Америке привела к массовому исходу почти 1 млн. человек, создав серьезные экономические и социальные проблемы для стран, в которые направлялись эти массовые потоки населения. В связи с этим в 1984 г. в Колумбии, в городе Картахена, был проведен коллоквиум с участием представителей правительств ряда латиноамериканских государств и видных латиноамериканских юристов2. Данный коллоквиум принял важную декларацию, известную как Картахенская Декларация 1984 г. о беженцах. Эта Декларация не имеет обязательной юридической силы для государств, ее подписавших, но на практике применяется рядом латиноамериканских государств и включена в национальное законодательство некоторых из них, в частности в законодательные акты Мексики и Панамы. Она также одобрена Исполнительным Комитетом Организации американских государств (ОАГ) и Генеральной Ассамблеей ООН.
