Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Структура правового статуса депутата и политико-правовая природа парламентского мандата 11
1. Понятие и структура правового статуса депутата. 11
2. Политико-правовая природа парламентского мандата в странах Западной Европы . 16
3. Возникновение, прекращение и срок действия депутатского мандата в парламентах стран Западной Европы . 37
ГЛАВА II. Основные функщи и полномочия членов парламента в странах западной Европы . 62
1. Полномочия членов парламента на различных стадиях законодательного процесса 65
2. Финансовые полномочия депутатов 103
3. Участие парламентариев в образовании государственных органов 117
4. Роль депутатов в процессе осуществления контрольных функций парламента .127
5. Иные функции членов парламента в странах Западной Европы 135
6. Особенности правового положения депутатов, избранных
в руководящие органы палат парламента 176
ГЛАВА III. Гарантии депутатской деятельности .188
Заключение 207
Литература 214
- Политико-правовая природа парламентского мандата в странах Западной Европы
- Возникновение, прекращение и срок действия депутатского мандата в парламентах стран Западной Европы
- Полномочия членов парламента на различных стадиях законодательного процесса
- Роль депутатов в процессе осуществления контрольных функций парламента
Введение к работе
В период егановдевия в Российской Федераций новой системы іредетавительнах учреждений возникает необходимоеть разработки новых нормативных актов, закредлвжешх правовое положение членов выборных органев различных уровней. В связи этим немаловажное значение приобретает возможность наставления предлагаемых решений зарубежной парламентской иракшкей, поэтому обращен к опыту работы законодательных рі»аяв гтрав Западной Европы Неизбежно.
Этечеетвежяая-'юридическая наука всегда уделяла достаточно пристальное внимание проблемагике зарубежных представительных органов. Деятельность парламентов заиадноеврошйских стран, их место и роль в государственном механизме, подучили глубокое теоретическое обоснование как в общих работах о современной капиталистической государственности (труды Я.II. Вельс она, Б. С. Крылова, И.Д.Левина, В.В.Маклакова, А.А.Мишина, Б.А.Отародубокого, Б.Н.Топорника, В.А.Туманова, Ю.П.Урьяеа, В.ЕЛйркина и др.), так и в работах, специально посвященных законодательным органам отдельных государств (труды А.б.Аятенвмева, І.І.Ильянского, М.А.Ерутоголова, И.@. Крыловой, I,.Крылов!, Л.Іейбо, M.A.lo-гуновой, В. П. (Серебренникова и др.).
В исследованиях, затрагивавших различные аспекты деятельности западноевропейских представительных учреждений, заметно увлечение критическими оценками и комментариями. Такой подход можно признать оправданным в той мере, в какой он не препятствует уяснению и позитивного опыта, воссозданию реальной государ** етвенно-правовой материи во воем ее многообразии.
В зарубежной государственно-правовой литературе вопросы таории и практики работы представительных учреждений западноев-
ропейских стран освещены достаточно подробно. Особо следует отметить труды английских правоведов Е.Кроу, Г.Ласки, Р.Паннетта, Дж.Доджи, Дж.Ричардеона, А.Сэмпсона, западногерманских государ-ствоведов Р.Вильденманна, И.Кимме, К.Кремера, К.Прицколейта* К.Хессе, французских юристов и политологов А.Авриля, Ж.Бюрдо, Ж.Дюверже, Ж.Жйкеля, А.Ориу, М.Дрело, бельгийца Д.Виньи и некоторых других. Однако, большинству из этих авторов присущ односто-ронний уклон, не учитывающий различные теченид политической мыс-ли, отход от целостного взгляда на связь государственных и политических институтов со всей совокупностью политических, экономических, национальных и других аспектов жизни общества.
Анализ имеющейся государственно-правовой литературы свидетельствует о том, что значительная часть как зарубежных, так и отечественных юристов, изучая вопросы функционирования законодательных органов западноевропейских стран, как правил, цель во» их научных изысканий видят в щатеяьнем исследовании организации и Ж0жнмчий какг@-*т0 аджшго тдежы ттт% парламента и при-бегают к методу сравнительного анализа лишь для характеристики определенных аспектов его деятельности , абсолютно игнорируя жри эт@м проблемы^ каавди@@я правового татуа членов этого учреж*» дения.
Таким образом, и у нас в стране, и в: известной автору за* рубежной литературе этеутетвует кемплеквное сравнительное исследование проблем правж@г тату@а чдвіа і&ряашнта, а і тех немногочисленных работах, где каким-то образм затрагиваются полномочия депутатов в процеосе осуществления ими представительных функций, исследования,, как правило, и@ят #раш@нтарный характер и не только н сотвеїїіут тем треёшаниям практики, которые обусловлены преобразованием системы представительных учреждений в нашей стран, но и не дают достаточного материала для адеква?**
ных теоретических выводов. Следовательно, необходимость изуче-чения правового статуса депутата парламента в странах Западной Европы, диктуют как потребности развития современной науки иностранного государственного права, так и потребности государственные, связанные с веіумжением нашей вт#ажы в новый этап своего развития.
Отсутствие в государственно-правовой литературе работ, посвященных проблемам теории и практики деяіежьноети членов парламента в различных странах Западной Европы, определяет не только актуальность, но и новизну настоящей диссертации, основная цель которой состоит в определении содержания и сущности деятельности депутатов в западноевропейских странах. Поставленная цель определила следующие задачи:
анализ законодательства о статусе депутатов, практики его применения в процессе осуществления ими различных функций парламента;
исследование форм и методов деятельности законодателей в парламенте и его органах, в избирательных округах;
выявление закономерностей и тенденций в развитии правового статуса членов парламента в разливых странах;
анализ причин, определяющих степень активности депутатского корпуса в процессе реализации им своих прав и обязанностей;
рассмотрение малоразработанных в научной литературе теоретических вопросов, связанных с понятием и структурой правового статуса депутата;
введение в "научный оборот" современной науки государственного права зарубежных стран новых данных и фактических материалов, связанных с деятельностью парламентариев различных за-
падноевропейских стран.
Решение этих задач обуславливает совмещение традиционного критического подхода в исследовании затронутых в предлагаемой работе проблем с более активным использованием таких научных методов как юридико-логический, необходимый при изложении и анализе- правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления членами парламента функций представительного органа; сравнительно-правовой, используемый для сопоставления правового положения членов парламента различных стран; асторико-сравнительный, полезный для изучения и сопоставления причин появления того или иного института.
Принимая во внимание тог факт, что цель данной диссертации состоит в том, чтобы при максимальной объективности изложения сравнить правовое положение депутатов стран, огличиющихся друг от друга историческими, национальными и экономическими условиями и традициями, автор отказался от широко распространенной практики брать за образец какой-то один парламент. Это позволяет более наглядно продемонстрировать то обстоятельство, что лучше всего приспособлены представлять своих избирателей и служить их истинным интересам те институты, которые, появившись в определенный исторический период, омогли с учетом своего опыта и опыта зарубежных стран приспособиться к изменяющимся политическим, экономическим и иным условиям. Думается, что для членов представительных учреждений, зарождающихся в нашей стране, сравнительный материал, содержащийся в данной работе, может представлять определенный интерес, так как он позволяет увидеть, как другие страны разрешили проблемы, подобные тем, с которыми они оталкиваются, но не для того, чтобы заниматься копированием, а для того, чтобы облегчить решение своих собственных, задач.
Учитывая, что охватить в одном исследовании весь опекгр проблем, связанных с правовым статусом члена парламента, не
представляется возможным, основное внимание в данной работе сосредоточено на анализе таких ключевых вопроеов как понятие и структура правового статуса члена парламента, характер депутатского мандата, права и обязанности законодателей, гарантии депутатской деятельности.
Структура правового- статуса депутата, по мнению автора, состоит из четырех элементов: возникновения и срока действия депутатского мандата, его политико-правовой природы, функций .и полномочий членов парламента, гарантий депутатской деятельности. Что касается характера депутатского мандата, его возникновения и длительности, то следует иметь в виду, что это особые элементы правового статуса члена парламента, гак как они являются общими и необходимыми условиями обладания этим статусом. С юридической точки зрения, акт избрания гражданина депутатом и вручение ему мандата означает возложение на него специальной правоспособности, которая дает возможность эффективно и беспрепятственно осуществлять представительные функции.
Раскрывая сущность депутатского мандата в странах Западной Европы, заквнодательсгво которых отрицает императивный мандат,и не признает право отзыва депутата его избирателями, автору представляется целесообразным сделать особый акцент на характеристике связей парламентариев с партиями, обеспечившими их избрание, а также на их взаимоотношениях с избирателями.
Необходимость включения в структуру правового статуса депутата, такого элемента как функции представляется бесспорной, так как их отсутствие по существу лишает смысла все другие элементы: невозможно говорить о статусе без учета основных направлений деятельности члена парламента. В связи с тем, что каждый депутат в отдельности или группа депутатов, как правило, не могут самостоятельно решать те вопросы, решение которых возложено на парламент
в целом, функции депутата определяются функциями представительного органа, членом которого он является.
Ученые нашей страны, занимающиеся проблемами деятельности законодательных органов, такие как А.А.Безуглов, Я.М.Бельсон, AvB.Зиновьев, И.П.Ильинский, Б.С.Щшяов,> М.А.Крутоголов, В.В.Маклаков, А.А.Мишин, М.А.Могунова, Н.Г.Старовойтов, Б.А.Стародуб-ский и другие, среди основных функций парламента выделяют - законодательство, утверждение государственного бюджета и отчета о его исполнений, участие в формировании других государственных органов, контроль за деятельностью правительства, осуществление полномочий в области внешней политики и в процессе реализации права привлечения высших должностных лиц государства к судебной ответственности. Вопрос о функциях депутатов тесно переплетается с проблемой их полномочий. Если первые формулируют пели, которые в процессе их реализации преобразуются в результату то права и обязанности обеспечивают достижение поставленных целей. Несмотря на то, что права и обязанности членов парламента занимают среди элементов их статуса центральное место, они по существу еще не были предметом комплексного монографического исследования не только в отечественной, но и в известной автору зарубежной литературе. Огромное количество небольших популярных брошюр не может восполнить существующий пробел в научной литературе. В связи с этим именно правам и обязанностям депутатов западноевропейских парламентов отводится вторая глава настоящей работы.
Большое внимание в^работе уделяется и такому элементу статуса депутата' как гарантии депутатской деятельности. В зарубежной научной литературе, по сведениям автора, вопросу гарантий за последние сорок лет посвящена лишь одна работа французских юристов Д.Роберта и Дд.Дюффа.1 В отечественной литературе, на-
I.См.: Robert J., Duffar J. Libertes publiques. P. 1982.
против, гарантии депутатской деятельности парламентариев явились предметом рассмотрения в трудах Безуглова А,А., Витрука Н.В., Зиновьева А.В., Крылова Б.С, Маклакова В.В., Просвирнина Ю.Г., Старовойтова Н.Г., Страшуна Б.А. и ряда других. Причем каждый из э-тих ученых не только формулирует свое понимание и предлагает свою классификацию гарантий, но и критически оценивает определения гарантий и их классификации, предложенные другими исследователями данной проблемы. Отечественные ученые, не выработав единого мнения относительно гарантий деятельности советских депутатов, единодушны в том, что в странах Западной Европы гарантий депутатской деятельности не существует. Поэтому автор данной работы сочла необходимым, проанализировав некоторые существующие по этой проблеме точки зрения, сформулировать свое понятие гарантий депутатской деятельности и попытаться их классифицировать , опираясь на парламентский опыт стран Западной Европн*
Основные положения диссертации изложены в опубликованных статьях,тезисах, изложенных в ходе выступления на международном научном симпозиуме по правовым проблемам Евроазиатского сотрудничества, проходившем в г.Екатеринбурге 21-22 апреля 1993 г., и в учебном пособии о конституционном статусе депутата, а также используются при проведении учебных занятий в академии.
Представляется, что в дальнейшем одним из направлений практического внедрения основных положений данной работы будет их использование при разработке нормативных актов, регулирующих те общественные отношения, которые окладываютоя в процессе возникновения и прекращения депутатского мандата, а также в ходе реализации членами представительных учреждений различных уровней своих депутатских полномочий. Кроме того, положения данного исследования могут быть использованы при составлении учебных программ, курсов и пособий по иностранному государственному праву
в высших учебных заведениях юридического профиля, а также в процессе дальнейших научных исследований проблем деятельности представительных учреждений зарубежных стран.
Политико-правовая природа парламентского мандата в странах Западной Европы
Представительная функция члена парламента часто определяется как мандат . Полное содержание этого понятия заключается в том, что депутат обязан под угрозой потери своего места в парламенте выполнять наказы, данные ему избирателями. 3 этом смысле мандат носит .императивный характер.
Законодательство западноевропейских государств "рассматривает депутата парламента, вне зависимости от способа его избрания, как представителя всей нации и исходит из того, что парламентарий должен действовать совершенно независимо от своих избирателей. Так» ст. 38 Основного закона ФРГ гласит, что "депутаты Бундестага являются представителями всего народа, они не связаны наказами .и поручениями и подчинены .лишь своей совести". Аналогичные нормы, закрепляющие недопустимость императивных мандатов, содержатся в конституциях Греции (ст.51), Дании (ст.56), Испании (ст.67) и других1.
По мнению большинства отечественных государсгвоведов, отстаивающих идею императивного мандата, отдельный депутат не может представлять весь народ страны, потому что ему во время выборов оказывают доверие избиратели не всей страны, а лишь8;относитель-но небольшой части, объединенной в избирательный округ. При этом избиратели каждого округа проявляют свою волю независимо от избирателей других округов. Следовательно, депутат не может быть доверенным от всех избирателей страны, также как и избиратели того или иного округа при выборах депутата выражают только свою волю и никоим образом не уполномочены выражать волю всего народа1. Наряду с этой точкой зрения существуют и другие. Так, її.А.Кудимов, в частности, считает, что "депутат не только является пред-ставителем своих избирателей, но и представителем всего населения страны, так как он в результате избрания становится членом органа, осуществляющего государственную власть" .
В то время, как у отечественных ученых имеются серьезные разногласия во взглядах на природу и характер парламентского мандата, среди теоретиков западноевропейской государственно-правовой доктрины, отвергающей императивный мандат и право отзыва .депутатов, царит единство мнений. Так, по мнению французских юристов П.Авриля и Ж.Жикеля, парламентский мандат не должен содержать договора между избирателем и депутатом как субъектами права. Меж-. ду ними не может быть ни отношений субординации, ни соглашения. Юридическая природа парламентского мандата определяется актом выборов как коллективным волеизъявлением, направленным на достижение правового результата. С этой точки зрения, выборы представляют собой не что иное, как наделение индивида предварительно определенным статусом, и сопоставимы с назначением должностного лица. Общий характер парламентского мандата у французских госу-дарствоведов проявляется в том, что ликвидация избирательного округа не влечет за собой прекращение депутатских полномочий .
Несколько с других позиций отстаивает идею общенационального характера парламентского мандата западногерманский юрист Ким-ме й. Размышляя о соотношении представительства и легитимации, которая выражается в акте демократических выборов, он отмечает, что избранный депутат еще не является представителем народной воли: победа на выборах создает лишь предпосылки, чтобы он стал таковым. Представительство же осуществляется посредством постоянного диалога между депутатом и его избирателями, который начинается сразу после выборов, что и призвано обеспечить дальнейшее участие народа в процессе политического волеобразования. "Благодаря сочетанию этих двух форм политического участия (выборы с одной стороны, и воздействие через "представительный диалог" - с другой) создаются максимальные возможности для выражения народ-ной воли", - приходит к выводу Й.Кимме . К отрицанию императивного мандата и права отзыва западноевропейское государственное право пришло не сразу. Первоначально, в период#раннего средневековья, когда в Англии, Франции, Испании появились первые сооловно-нредегавительные учреждения, депутаты представляли только соответствующие административно-территориальные единицы. Они считались поверенными и действовали от имени и по поручению корпораций-доверителей, пославших их держать совет с королем. Это чисто феодальная концепция отмирала по мере того, как буржуазия во всевозрастающей степени брала на себя роль представителя всего народа, персонифицируя в себе складывающуюся нацию. Поэтому уже в ХУП-ХУШ веках наиболее дальновидные теоретики буржуазии начали выступать против императивного мандата. Так, в 1630 году Эдвард Коук писал: "Хотя кто-либо избран от определенного графства или города, однако, когда он здесь, как это явствует из самого факта избрания, является общейх.
В 1774 году Эдмунд Берк впервые сформулировал концепцию деятельности депутата, признавая за ним право на свободу политического маневра и. .заключение компромиссных соглашений.
Возникновение, прекращение и срок действия депутатского мандата в парламентах стран Западной Европы
Выборный орган государственной власти представляет народ, поэтому фактическим основанием его образования должна быть воля народа. Отсюда следует, что основанием возникновения мандата каждого депутата является воля избирателей представляемого им округа. Для того, чтобы эта воля была выражена вовне, необходим определенный способ волеизъявления, который должен, во-первых, предоставить возможность выразить свою волю всем предетавляемым; во-вторых, обеспечить полную свободу и объективность волеизъявления; в-третьих, проводиться в определенных организационных формах, закрепленных нормами права. Всем этим требованиям отвечают выборы, которые являются юридическим основанием возникновения как представительного органа власти в целом, так и каждого депутатского мандата в отдельности. Способ возникновения конкретного депутатского мандата обусловлен способом возникновения всего представительного органа власти, членом которого является депутат. Таким образом, если юридическим основанием формирования представительного органа власти являются выборы, то юридическим основанием возникновения каждого депутатского мандата также должно быть избрание.
Условия и порядок проведения выборов в представительные учреждения и занятия выборных государственных должностей регулируются государственно-правовыми нормами, образующими в своей совокупности один из ведущих институтов государственного права зарубежных стран - избирательное право. Такие важнейшие принципы избирательного права, как принципы всеобщности, равенства, тайного голосования, были сформулированы еще в ХП-ХУШ в.в. Первые буржуазные законодатели, провозгласив равенство незыблемым принципом общественной жизни, тут же отстранили от.участия в выборах до грех четвертей взрослого населения своих стран. На сцену выступили высокий возрастной, имущественный, образовательный цензы, ценз оседлости и пола. Понадобились многие десятилетия упорной борьбы прогрессивных сил общества, последовательные необратимые изменения в соотношении классовых сил,/чтобы го, что издавна именовалось "всеобщим избирательным правом", лишь в начале XX в. приобрело черты всеобщности после снижения возрастного и отмены образовательного и имущественного цензов, после предоставления женщинам права участвовать в выборах. Вместе с тем, в ряде стран Западной Европы до сих пор сохраняются ценз оседлости (Бельгия, Великобритания, Ирландия, Норвегия, Финляндия, Франция, ФРГ), моральный ценз (Италия) и некоторые другие, исключающие из политической жизни многих потенциальных избирателей.
Теоретически, все лица, обладающие активным избирательным правом, должны иметь право быть избранными в парламент. Но выборы для того и существуют,, чтобы отобрать в высший представительный орган тех лвдей, которые способны управлять делами страны наилучшим образом, поэтому законодательство всех государств устанавливает определенный минимум требований к кандидату, которые нет необходимости предъявлять обычном избирателю. Целесообразно сра-. зу же отметить, что в сранах с бикамеральными представительными органами правовое положение членов верхних палат во многом обусловлено способом,формирования этих палат, большинство из котбрых образуется путем непрямых выборов.
Говоря о непрямых выборах верхних.палаг, можно выделить три способа их формирования. Во-первых, по принципу избрания. Так, в Австрии депутаты верхней палаты избираются ландтагами (ст.35 Федерального конституционного закона I92Q/I929); в Нидерландах -членами провинциальных штатов (ст.92 Конституции). Во Франции сенаторы избираются в каждом департаменте избирательной коллегией, включающей в себя депутатов и региональных советников, избранных от департамента, генеральных советникрв, делегатов муниципальных советов или их заместителей (ст.1.280 ИК). Изменение государственного устройства Бельгии наложило определенный отпечаток на процесс формирования верхней палаты этой страны. Согласно новому тексту ст.53 Конституции,Сенат Бельгии впредь будет состоять не из 106 членов, а из 71, из которых первая категория сенаторов, насчитывающая 25 человек, избирается голландской избирательной коллегией; вторая категория, состоящая из 15 сенаторов, избирается французской избирательной коллегией; по 10 членов Сената, образующих третью и четвертую категории, назначают из своей среды фламандский совет и Совет - французского сообщества; I сенатор,, относящийся к пятой категории, назначается Советом немецкого сообщества; 6 сенаторов, составляющих шестую категорию, кооптируются сенаторами первой и третьей категории; седьмая категория сенаторов, насчитывающая 4 членов, кооптируется сенаторами второй и четвертой категорий-1-.
Сенаторы 1,3,6 категории образуют голландскую лингвистическую группу верхней палаты парламента Бельгии, а сенаторы 2,4 и 7 категории -Французскую (c-M.:Moniteur beige. 1993. N 91. Р.10518) В основе второго способа образования верхней палаты лежит принцип наследования. В Западной Европе таким способом формируется только,британская Палата лордов. Третий способ формирования верхних палат основан на сочетании принципа выборности и назначения определенного чшсла их членов. Так, Сенат Ирландии состоит из 49 выборных членов и II "сенаторов по назначению", кандидатуры которых утверждаются премьер-министром с их предварительного согласия (ст.18 Конституции). В состав итальянского Сената входят 315 выборных членов, бывшие президенты республики, если они не откажутся от этого, и 5 граждан, назначенных президентом республики за выдающиеся заслуги в социальной, научной, художественной и литературной областях (ст.60 Конституции). Все члены Бундесрата ФРГ назначаются и отзываются правительствами земель (ст.51 Основного закона).
Рассматривая вопрос о формировании верхних палат западноевропейских парламентов, необходимо отметить тог факт, что в целях подбора лиц "более рассудительных" и "менее экстремистски настроенных", для их членов установлен более высокий возрастной ценз, чем для кандидатов, баллотирующихся на выборах нижних палат. Однако на практике, как признают французские государствоведы, большой роли это не играет, так как на деле во всех странах, и в нижних, и в верхних палатах, представлены одни и те же партии1.
Полномочия членов парламента на различных стадиях законодательного процесса
Теория разделения властей, определяя место парламента в сиcтеме высших органов государства, наделила его законодательной властью. Так, Конституция Дании гласит: "Законодательная власть принадлежит Королю и Фолькетингу совместно" (ст.З). Аналогичные нормы закреплены основными законами таких парламентарных монар-хиі -как Бельгия (ст.26), Испания (ст.66), Норвегия (ст.49) и ряда других.
В несколько иной форме та же мысль закрепляется конституциями стран с республиканской формой правления. Так, ст.70 Конституции Италии устанавливает, что "законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами парламента".
Таким образом, во всех странах Западной Европы законодательная власть вручается парламенту и ни один закон не может вступить в силу, если он не рассмотрен и не одобрен высшим представительным органом страны.
Свои законодательные полномочия парламент осуществляет в соответствии с процедурой, предусмотренной, как правило, регламентами палат. Несмотря на то, что в каждой стране эта процедура имеет свои особенности, можно выделить три общие для всех западноевропейских государств стадии законодательного процесса: инициативы, обсуждения и промульгации. Последовательное рассмотрение этих стадий позволяет подробно проследить проблемы, касающиеся положения депутатов парламента при осуществлении ими законодательных функций парламента.
Повсюду первой стадией законодательного процесса является стадия внесения законопроекта лицом или органом, обладающим правом законодательной инициативы.. В странах Западной Европы субъектами законодательной инициативы являюся: члены парламента и его органы (парламентская инициатива); глава государства или правителъства (правительственная инициатива)х; субъекты федерации в федеративных государствах, органы автономных образований, высшие судебные органы (специальная инициатива); определенные группы избирателей (народная инициатива).
Следует отметить, что народная Й специальная инициативы не получили широкого распространения в Западной Европе. Они имеют место только в парламентах Австрии, Испании, Италии, Португалии и Швейцарии. В то время как правительственная и парламентская инициативы предусмотрены законодательством всех западноевропейских государств; При этом право законодательной инициативы парламента в целом зафиксировано только в конституциях Бельгии, Гре-ции, Швейцарии, Испании, Люксембурга и Нидерландов 0. Чаще субъектами законодательной инициативы признаются органы палат: постоянные комиссии (Австрия, Италия, Швеция), парламентские группы (Италия, Испания) и другие.
Предоставление права законодательной инициативы членам парламента считается одним из основных элементов парламентского верховенства. В соответствии с традиционной парламентской практикой западноевропейских государств, каждый член парламента имеет право вносить законопроект единолично и коллективно.
Вместе с тем, в некоторых странах правило индивидуального представления законопроектов считается настолько важным, что рег-ламенты палат запрещают депутату- вносить проект, если под ним стоят подписи белее установленного числа парламентариев (в Норве- гии это число равно 10, в Бельгии - 3, в Люксембурге - 5). Таким образом, законопредложение представляется как мнение небольшой группы лиц, что определяет отношение к нему и затрудняет создание общественного мнения вокруг него.
В ряде других стран право законодательной инициативы ослож-нено тем, что оно может использоваться только коллективно. Так, в Германии для внесения проекта закона в Бундестаг необходимо, чтобы он был подписан не менее чем 15 депутатами, т.е. таким числом членов парламента, которое необходимо для образования партий-ной фракции (ст.76 Основного закона)-1 . Члены испанского парламента могут использовать право законодательной инициативы только объединившись в группу, насчитывающую 15 депутатов или 10 сенаторов (ст.87 Конституции). В основе лишения депутатов права вносить законопроекты индивидуально, по мнению западных юристов, лежит стремление не загружать парламент "несостоятежьнши", т.е. не находящими поддержи биллями2. В действительности, думается, подобное правило направлено против предложений партий, имеющих небольшое представительство в парламенте.
Роль депутатов в процессе осуществления контрольных функций парламента
Контроль, который члены парламента осуществляют над исполнительной властью, основывается на одном главном принципе; члены парламента выражают волю народа и поэтому должны быть в состоянии контролировать осуществление государственной политики; они должны обеспечить положение, при котором эта политика отвечала бы интересам всей нации. Это выдвигает проблему политической ответственности правительства, которая имеет в виду не уголовные или гражданские правонарушения, устанавливаемые путем применения объективных критериев, а в значительной степени субъективные факторы, которые подлежат определению членами парламента. Ее объем бесконечно велик. Она применима к любому действию, совершенному каким-либо министром в порядке выполнения им своих служебных обязанностей, либо к проводимой им политике, к его поступкам или бездействию и даже к его намерениям. Его деятельность рассматривается не с точки зрения ее законности, а с той точки зрения, насколько она в свете мнений, высказанных парламентом, является выражением политической мудрости.
В странах Западной Европы политическая ответственность подразумевает обязанность правительства всегда действовать в соответствии с мнением большинства членов парламента. Такая обязанность приобретает политическое значение в силу того, что отдельный министр или весь кабинет может оказаться перед необходимостью ухода в отставку, если его деятельность не получит одобрения народных представителей. Однако следует иметь ввиду, что парламентская ответственность правительства никогда не понималась как одностороннее право парламента. Этому праву всегда соответствовало право главы государства распускать парламент и назначать новые выборы, чтобы посредством их выявить, как относятся избиратели к наиболее важным проблемам государства.
Точки зрения ученых-государствоведов на роль института парламентского контроля, зародившегося в ХУШ веке в Англии, постоянно менялись. Так, в 90-х годах прошлого века исследователь вопроса о роспуске парламента Поль Матте утверждал, что право роспуска является одним из лучших средств, обеспечивающих и восстанавливакь щих равновесие конституционных властей- -. В начале XX века представление о сущности парламентской ответственности круто изменилось. Ведущие юристы того времени стали утверждать, что функции парламента по контролю за деятельностью правительства должны исчерпываться критикой его деятельности без права вмешательства в оперативную работу. Более четко эту мысль выразил англичанин К.Илберт, который в І9ІІ г. писал, что "парламент не управляет и не намерен управлять. Идеалом, к которому стремятся парламентские институты, является сильное исполнительное правительство, смягченное и контролируемое твердой, бдительной и предетавигельной критикой1"0. Позже, в середине 50-х годов, эта идея получила широкое распространение в работах Е.Уэйда, Ж.Филиппса, Ж.Бюрдо и мно-гих других0.
В настоящее время гегемония правительства над парламентом во всех странах Западной Европы столь очевидна, что большинство западных юристов вынуждены назвать фикцией утверждение о том, что парламент может контролировать политику исполнительной власти1. При этом некоторые ученые не только отали отрицать значение подобного контроля, но даже пошли по пути обоснования необходимости его замены контролем правительства над парламентом. Подобт-ная теория в юридической литературе получила название теории "самостоятельного мандата", которым, якобы, обладает правительство. Суть этой теорий состоит в том, что население во время всеобщих выборов наделяет полномочиями не только парламент, но ;и правительство непосредственно. Так, основоположники теории Е.Уэйд и Ж.Фил-липс полагают, что "избиратель, голосуя за того или иного кандидата в члены парламента, думает не об этом $ице, а о том, из представителей какой партии в конечном счете он хотел бы видеть сфор-мированным правителю тво. Избиратели, обеопечивая большинство в парламенте определенной политической партии, из представителей которой будет сформировано правительство, тем самым определяют и партийную принадлежность правительства "0. Таким образом, правительство как бы избирается населением наряду с парламентом, вслед- ствие чего оно может действовать вполне самостоятельно, не считаясь о мнением парламента, и быть свободным от его контроля.
Широкое распространение теории "самостоятельного мандата правительства" не могло не отразиться на содержании законодательных актов, регулирующих отношения, складываюйиеся в процессе осуществления членами парламента контроля над исполнительной властью. На сегодняшний день большинство западноевропейских конституций и регламентов палат содержат правила, позволяющие избавить деятельность правительства от широкой гласности, от критики со стороны общественности, предоставляя ему большую свободу нередко за счет ущемления прав членов законодательных органов. Вместе с тем, несмотря на кризис института парламентского контроля, представительные органы далеко не изжили себя в этой области своей деятельности.
В современной парламентской практике широкое применение получили такие формы парламентского контроля за деятельностью правительства как постановка вопроса о доверии или порицании правительству и интерпелляции, при помощи которых законодатели могут напрямую воздействовать на исполнительную власть, выражая ей в зависимости от ситуации свое доверие или отказывая в нем. Для осуществления этих мер депутаты должны располагать полной и объективной информацией. Для решения этой проблемы парламентская практика выработала такие формы парламентского контроля- как деятельность комиссий по расследованию, институт омбудсманов, резолюции порицания, интерпелляции, вопросы, обращенные к министрам. Чтобы раскрыть сущность парламентского контроля, необходимо проанализировать каждую из этих форм.
Постановка вопроса о доверии или порицании правительству. Во всех странах Западной Европы, кроме Швейцарии1, правителство несет политическую ответственность перед парламентом. Это означает, что оно может находиться у власти до тех пор, пока это отвечает воле законодательного органа, самостоятельно определяющего условия, на которых оно может доверять отдельным министрам илй"кабинету в целом. Действуя таким образом, законодатели выражают суверенитет"народа. Этим объясняется, почему во многих двухпалатных парламентах министры ответственны только перед депутатами нижней палаш» избираемой на основе всеобщего избирательного права (Австрия, Великобритания, Ирландия, Нидерланды, ФРГ, Франция) . В тех странах, где верхняя палата формируется в соответствии с теми же принципами, что и нижняя, ее члены обладают такими же полномочиями в отношении правительства (Бельгия, Италия, Норвегия, Швеция).
Ответственность правительства перед парламентом может быть индивидуальной или солидарной. Поскольку действия отдельных министров всегда связаны с общей политикой, ответственность перед парламентом, как правило, несет глава правительства: недоверие, выраженное ему влечет за собой отставку всего кабинета. Такой вид ответственности имеет место в Великобритании, Италии, Португалии, Франции, ФРГ и ряде других стран. Принцип индивидуальной ответственности членов правительства перед парламентом предусмотрен конституциями Австрии, Бельгии, Швеции, Греции и Дании. Причем и.в этих странах в случае отказа в доверии главе правительства в отставку уходит весь кабинет.
Похожие диссертации на Правовое положение депутата в парламентах стран Западной Европы
