Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика конституционно-правовой ответственности за использование кандидатами в депутаты или на выборные должности на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения 18
1. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения 18
2. Нормативная основа конституционно-правовой ответственности за использование кандидатами в депутаты или на выборные должности на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения 33
3. Меры конституционно-правовой ответственности за использование кандидатами в депутаты или на выборные должности на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения 54
Глава 2. Объективные условия конституционно-правовой ответственности за использование кандидатами в депутаты или на выборные должности на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения 67
1. Объект использования кандидатами в депутаты или на выборные должности на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения 67
2. Особенности объективной стороны использования кандидатами в депутаты или на выборные должности на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения 79
Глава 3. Субъективные условия конституционно-правовой ответственности кандидатов в депутаты или на выборные должности за использование на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения 129
1. Субъекты конституционно-правовой ответственности за использование преимуществ своего должностного или служебного положения при проведении выборов 129
2. Субъективная сторона использования кандидатами в депутаты или на выборные должности на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения 159
Заключение 175
Приложение
- Нормативная основа конституционно-правовой ответственности за использование кандидатами в депутаты или на выборные должности на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения
- Меры конституционно-правовой ответственности за использование кандидатами в депутаты или на выборные должности на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения
- Особенности объективной стороны использования кандидатами в депутаты или на выборные должности на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения
- Субъективная сторона использования кандидатами в депутаты или на выборные должности на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации государством гарантируется равенство прав граждан (ч. 2 ст. 19). Из положений Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) следует, что кандидатам в депутаты или на выборные должности (далее - кандидаты) при проведении их избирательных кампаний должны быть предоставлены равные юридические возможности. В целях обеспечения реализации принципа равного пассивного избирательного права Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав устанавливает ограничения, связанные с должностным или служебным положением отдельных кандидатов (ст. 40).
Использование кандидатами на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения (далее - использование преимуществ должностного или служебного положения на выборах) является одним из серьезных правонарушений, допускаемых в ходе проведения избирательных кампаний. За его совершение российским законодательством предусмотрена как конституционно-правовая, так и административная ответственность. Конституционно-правовая ответственность (в зависимости от обстоятельств использования преимуществ должностного или служебного положения и стадии избирательной кампании, на которой было совершено это правонарушение) состоит в применении к кандидату, виновному в использовании преимуществ должностного или служебного положения, конституционно-правовых санкций в виде отказа в регистрации, отмены регистрации. Кроме этого по усмотрению соответствующей избирательной комиссии за однократное использование преимуществ должностного или служебного положения кандидату может быть вынесено предупреждение.
Среди избирательных правонарушений, влекущих применение мер конституционно-правовой ответственности, использование преимуществ должно-
стного или служебного положения на выборах находится в ряду относительно часто встречающихся конституционно-правовых деликтов, посягающих на избирательные права .
Со времени установления в 1994 г. в законодательстве о выборах конституционно-правовой ответственности за использование преимуществ должностного или служебного положения на выборах прошло более 16 лет. За этот период времени нормативные предписания, регулирующие конституционно-правовую ответственность за совершение указанного деликта, претерпевали многочисленные изменения.
Несмотря на то, что действующий Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав содержит исчерпывающий перечень деяний, подпадающих под признаки использования преимуществ должностного или служебного положения на выборах, на практике при квалификации этого конституционно-правового деликта возникают разноречивые вопросы, продиктованные несовершенством правового регулирования конституционно-правовой ответственности за использование преимуществ должностного или служебного положения.
В настоящее время опубликовано немало научных работ, посвященных анализу проблем конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения. Однако проблематика конституционно-правовой ответственности за использование преимуществ должностного или служебного положения на выборах остается практически не исследованной, отсутствуют комплексные монографические работы по данной тематике.
1 Так, в период с 1994 по 2011 г. Верховным Судом Российской Федерации в кассационном производстве было рассмотрено 3 475 дел об избирательных спорах, из которых 517 были связаны с конституционно-правовыми деликтами, посягающими на избирательные права. В их числе: 139 дел - об использовании участниками выборов (кандидатами, избирательными объединениями) преимуществ должностного или служебного положения, 121 дело - о подкупе избирателей, 111 дел - о нарушениях порядка финансирования избирательной кампании, 49 дел - о несоблюдении ограничений при проведении предвыборной агитации, 45 дел - о несоблюдении требований к выдвижению кандидата, списка кандидатов, 9 дел - об осуществлении деятельности, не совместимой со статусом избранного кандидата, 6 дел - о сокрытии кандидатами сведений о неснятой и непогашенной судимости, 37 дел - об иных нарушениях законодательства о выборах (сведения о делах, связанных с избирательными правонарушениями, приведены по состоянию на 20 мая 2011 г. с использованием СПС «Кон-су льтантПлюс») .
Изложенным продиктована актуальность анализа конституционно-правовой ответственности за использование преимуществ должностного или служебного положения на выборах.
Степень научной разработанности темы исследования. До настоящего времени в отечественной правовой науке не проводилось комплексных, самостоятельных научных исследований использования преимуществ должностного или служебного положения на выборах как разновидности конституционно-правового деликта, в которых был бы реализован всесторонний подход к рассмотрению признаков и особенностей этого деликта. По данной теме не было защищено ни одной диссертации.
Некоторые аспекты использования преимуществ должностного или служебного положения на выборах нашли отражение в работах В.Н. Волченко, О.А. Ищенко, А.В. Миронова, К.В. Краснова, А.Е. Постникова, А.Г. Сидякина, В.В. Шуленина. В трудах этих авторов рассмотрение использования преимуществ должностного или служебного положения на выборах носит контекстный характер в рамках общетеоретического анализа избирательного процесса, проблем конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения.
Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в связи с регулированием конституционно-правовой ответственности за использование преимуществ должностного или служебного положения на выборах.
Предмет исследования включает теоретические положения, определяющие юридическую природу и содержание конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения, мер конституционно-правовой ответственности за использование преимуществ должностного или служебного положения на выборах, правовую сущность конституционно-правового деликта в виде использования преимуществ должностного или служебного положения на выборах, а также нормы законодательства о выборах, устанавливающие кон-
ституционно-правовые санкции за совершение этого деликта, и акты юрисдик-ционных органов по их применению.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном рассмотрении юридической природы конституционно-правовой ответственности за использование преимуществ должностного или служебного положения на выборах.
Для реализации поставленной цели были определены, а в дальнейшем решены следующие задачи диссертационного исследования:
раскрытие особенностей юридической природы конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения, определение её понятия и особенностей;
определение юридического содержания мер конституционно-правовой ответственности, применяемых за использование преимуществ должностного или служебного положения на выборах;
рассмотрение нормативной основы конституционно-правовой ответственности за использование преимуществ должностного или служебного положения на выборах;
выявление особенностей объекта и объективной стороны использования преимуществ должностного или служебного положения на выборах как элементов состава конституционно-правового деликта, анализ их обязательных и факультативных признаков, учитываемых при юридической квалификации;
выявление особенностей субъекта и субъективной стороны использования преимуществ должностного или служебного положения на выборах как элементов состава конституционно-правового деликта, анализ их обязательных и факультативных признаков, учитываемых при юридической квалификации;
анализ практики судов общей юрисдикции по использованию преимуществ должностного или служебного положения на выборах;
разработка рекомендаций по дальнейшему совершенствованию законодательной регламентации конституционно-правовой ответственности за ис-
пользование преимуществ должностного или служебного положения на выборах.
Методологическая основа исследования включает комплекс как общенаучных методов (всеобщий диалектический метод познания, общенаучные методы сравнения, анализа и синтеза, системный и структурный, индукция, дедукция, логический), так и частнонаучных методов познания (сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический, толкования норм права).
Теоретической основой исследования послужили работы представителей различных отраслей юридической науки, среди которых необходимо особо отметить труды специалистов в области общей теории права и конституционного права.
В ходе работы над диссертационным исследованием автор опирался на труды ученых в области общей теории юридической ответственности: С.С. Алексеева, Б.Т. Базылева, Д.Н. Бахраха, Ю.А. Денисова, СИ. Ивахненко, А.И. Кожевникова, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, Н.И. Матузова, Н.С. Малеина, И.С. Самощенко, В. А. Тархова, Ю.А. Тихомирова, М.Д. Шиндяпиной, А.Г. Шишкина и других авторов.
Важными для автора источниками послужили научные исследования особенностей отраслевых аспектов конституционно-правовых деликтов и конституционно-правовой ответственности в работах М.П. Авдеенковой, М.В. Баглая, Н.А. Бобровой, Н.А. Богдановой, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Г. А. Гаджиева, О.В. Гороховцева, Т.В. Гошуляк, Ю.А. Дмитриева, Ю.Н. Ерёменко, Л.В. Забровской, Т.Д. Зражевской, А.А. Иванова, Н.М. Колосовой, А.А. Кондрашева, И.А. Конюховой (Умновой), М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, СИ. Некрасова, Н.В. Никифоровой, Ж.И. Овсепян, А.Н. Самочкина, А. Л. Сергеева, Ф.С Скифского, Б.А. Страшуна, В.А. Туманова, Д.Т. Шона и других авторов.
Особое значение диссертантом уделяется положениям и выводам, содержащимся в исследованиях, посвященных рассмотрению правонарушений
и юридической ответственности в избирательном праве: Л.Г. Алёхичевой, В.П. Бровченко, Е.П. Дубровиной, А.Д. Исхакова, В.Е. Подшивалова, И.В. Советникова, Р.Г. Степанова, А.П. Сунцова, СМ. Шапиева, А.Е. Штурнева.
Общетеоретическое значение для исследования темы также имеют работы по вопросам избирательного права и избирательного процесса СА. Авакьяна, К.В. Арановского, Р.Т. Биктагирова, Ю.А. Веденеева, А. А. Вешнякова, Н.М. Добрынина, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, Г.Н. Комковой, В.И. Лысенко, М.С Матейковича, В.В. Невинского, Г.Н. Чеботарева.
Нормативно-правовую и эмпирическую основы исследования составляют Конституция Российской Федерации и федеральные законодательные акты; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; акты Верховного Суда Российской Федерации, принятые в связи с рассмотрением конкретных избирательных споров, а также обобщающие судебную практику применения законодательства о выборах при привлечении к ответственности за использование преимуществ должностного или служебного положения на выборах; решения иных судов общей юрисдикции, связанных с применением установленных конституционно-правовых санкций за использование преимуществ должностного или служебного положения на выборах.
Научная новизна диссертационного исследования выражается в комплексном теоретическом и практическом анализе использования преимуществ должностного или служебного положения на выборах как одного из разновидностей избирательных правонарушений, влекущих применение мер конституционно-правовой ответственности.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Преимущества должностного или служебного положения кандидатов на выборах представляют собой возможности более легкого доступа (по сравнению с другими кандидатами, выдвинутыми или зарегистрированными по тем же избирательным округам) к ресурсам, имеющимся у них в силу обладания
должностным (служебным) положением или иным специальным правовым статусом.
Под использованием преимуществ должностного или служебного положения на выборах как конституционно-правовым деликтом следует понимать незаконное использование кандидатами в период проведениях их избирательных кампаний организационных, финансовых, информационных и материально-технических ресурсов, к которым они имеют доступ в силу обладания должностным (служебным) положением или иным специальным правовым статусом в целях осуществления деятельности, способствующей своему выдвижению и (или) избранию в качестве депутатов или выборных должностных лиц.
Основными особенностями развития в России (1994-2011 гг.) законодательного регулирования конституционно-правовой ответственности за использование преимуществ должностного или служебного положения являются:
увеличение круга кандидатов, привлекаемых к конституционно-правовой ответственности за данный деликт;
расширение и конкретизация перечня противоправных деяний, содержащих признаки деликта;
уточнение объективных условий конституционно-правовой ответственности за деликт;
детализация и дифференциация мер конституционно-правовой ответственности, применяемых за совершение деликта.
4. Конституционно-правовая ответственность за использование преиму
ществ должностного или служебного положения на выборах обладает рядом
особенностей, позволяющих отграничить ее от административной ответствен
ности, наступающей за совершение аналогичного противоправного деяния: ин
дивидуальной нормативной правовой основой; санкциями; субъектным соста
вом; процессуальной формой реализации; правовыми последствиями наказания
виновных лиц; обязательными признаками объективной стороны противоправ
ного деяния.
5. В качестве общего объекта использования преимуществ должностного
или служебного положения на выборах как конституционно-правового деликта
выступает совокупность общественных отношений, возникающих по поводу
реализации гражданами своих избирательных прав.
Непосредственный объект использования преимуществ должностного или служебного положения на выборах составляют охраняемые законодательством о выборах общественные отношения, возникающие при проведении избирательной кампании, связанные с предоставлением кандидатам равных юридических возможностей.
6. Обязательными признаками объективной стороны использования пре
имуществ должностного или служебного положения на выборах как конститу
ционно-правового деликта, учитываемыми при юридической квалификации,
являются: деяние, предусмотренное в п. 5 ст. 40 Федерального закона об основ
ных гарантиях избирательных прав; противоправность; время совершения де
ликта.
Неоднократность совершения правонарушения выступает в качестве обязательного признака объективной стороны использования преимуществ должностного или служебного положения на выборах при применении мер конституционно-правовой ответственности в виде отказа в регистрации, отмены регистрации.
По особенностям законодательной конструкции использование преимуществ должностного или служебного положения характеризуется формальным составом правонарушения.
7. Особенностью кандидата как индивидуального субъекта конституци
онно-правовой ответственности за использование преимуществ должностного
или служебного положения на выборах является совмещение им нескольких
специальных правовых статусов: статуса кандидата в депутаты или на выбор
ную должность, соответствующего должностного (служебного) статуса или
иного специального правового статуса. Первый статус связан с наделением его
законодательством о выборах правами и обязанностями, связанными с реализа-
цией им пассивного избирательного права; второй статус сообразуется с исполнением лицом своих должностных (служебных) обязанностей в государственных органах, органах местного самоуправления; иной специальный правовой статус связан с осуществлением субъектом функций в органах управления организаций независимо от форм собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, либо выполнением функций по договору в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации.
Обязательные признаки субъективной стороны использования преимуществ должностного или служебного положения на выборах составляют вина и цель совершения данного конституционно-правового деликта.
Предлагается расширить круг субъектов конституционно-правовой ответственности за использование преимуществ должностного или служебного положения на выборах, дополнительно включив в него: кандидатов, являющихся депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не замещающих государственные должности; кандидатов, являющихся депутатами представительных органов муниципальных образований и не замещающих муниципальные должности; кандидатов, являющихся индивидуальными предпринимателями; кандидатов, являющихся работниками образовательных учреждений, относящихся к профессорско-преподавательскому составу (декан факультета, заведующий кафедрой, профессор, доцент, старший преподаватель, преподаватель, ассистент), а также кандидатов, замещающих должности президентов высших учебных заведений, ректоров и проректоров высших учебных заведений.
10. Предлагается дополнить Федеральный закон об основных гарантиях
избирательных прав предписанием, обязывающим соответствующую избира
тельную комиссию выносить предупреждение кандидату в случае однократно
го использования преимуществ должностного или служебного положения на
выборах.
11. Предлагается дополнить Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав предписанием, обязывающим зарегистрированного кандидата, замещающего государственную или муниципальную должность (за исключением Президента Российской Федерации; Председателя Правительства Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации временно исполняющего обязанности Президента Российской Федерации и являющегося кандидатом в Президенты Российской Федерации; депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; депутатов представительных органов муниципальных образований), приостановить исполнение своих должностных полномочий на время участия в избирательной кампании с уходом в отпуск.
Научно-практическая значимость исследования заключается в авторском определении понятия использования преимуществ должностного или служебного положения на выборах как конституционно-правового деликта, а также содержании дефиниций, определяющих характеристику элементов использования преимуществ должностного или служебного положения как состава конституционно-правового деликта. Указанные определения, положения, выносимые на защиту, иные выводы автора могут использоваться для дальнейшего развития теории конституционно-правовой ответственности в избирательной системе, а также применяться в учебном процессе для преподавания и изучения дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации».
Положения исследования, связанные с обобщением и анализом правоприменительной практики и выработкой практических рекомендаций, имеют прикладную направленность и могут применяться в деятельности судов и избирательных комиссий, а также иных участников избирательного процесса для юридической квалификации деяний в качестве конституционно-правового деликта в виде использования преимуществ должностного или служебного положения на выборах.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных и научно-практических публикациях. Результаты исследования были также использованы автором при проведении семинарских занятий по дисциплине «Конституционное право Российской Федерации» в Байкальском государственном университете экономики и права.
Диссертант выступал с научными сообщениями по теме исследования: на межрегиональной научно-практической конференции «Общество и выборы. Молодежь в реалиях современной России» (г. Иркутск, 2009 г.); научно-практической конференции «Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации» (г. Иркутск, 2010 г.); научно-практической конференции «Конституционное развитие России: практика и проблемы» (г. Иркутск, 2010 г.); научно-практической конференции «Актуальные вопросы правотворчества и правоприменения в Российской Федерации» (г. Иркутск, 2010 г.); межрегиональной научно-практической конференции «Общество и выборы: пути развития избирательной системы России» (г. Иркутск, 2011 г.); межвузовском «круглом столе» «Принципы права: общетеоретические и отраслевые аспекты» (г. Иркутск, 2011 г.).
Научная работа автора «Использование участниками выборов преимуществ своего должностного (служебного) положения как основание конституционно-правовой ответственности» получила 2-ю премию Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по итогам конкурса среди студентов и аспирантов высших юридических учебных заведений на лучшую научную работу по вопросам избирательного процесса, избирательного права и законода-тельства о референдуме в 2007/2008 учебном году .
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, приложения с предложениями автора по совершенствованию законодательства о выборах и библиографического списка.
2 Об итогах конкурса среди студентов и аспирантов высших учебных заведений (юридических вузов и факультетов, правовых кафедр) Российской Федерации на лучшую работу по вопросам избирательного права и избирательного процесса в 2007/2008 учебном году : постановление ЦИК РФ от 9 июня 2008 года № 117/918-5 // Вестник ЦИК РФ. 2008. № 10. С. 43-15.
Нормативная основа конституционно-правовой ответственности за использование кандидатами в депутаты или на выборные должности на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения
Обращение к нормативной основе конституционно-правовой ответственности за использование преимуществ должностного или служебного положения диктует необходимость рассмотрения становления регулирования конституционно-правовой ответственности за указанное правонарушение в российском законодательстве о выборах. Представляется, что такой подход позволит проследить позицию законодателя к проблеме использования преимуществ должностного или служебного положения, выявить особенности регулирования конституционно-правовой ответственности за использование преимуществ должностного или служебного положения.
Однако перед этим целесообразно остановиться на ряде источников международного уровня, из положений которых следует запрет на использование преимуществ должностного или служебного положения. Как было отмечено в ходе 3-й Европейской конференции представителей центральных избирательных комиссий, посвященной развитию и кодификации международных избирательных стандартов, совершенствование национального избирательного законодательства, правоприменительной практики и защита избирательных прав и свобод российских граждан (в том числе в судах), невозможны без учета принципов и норм международного права, международных обязательств государства по проведению демократических выборов69.
Запрет на использование преимуществ должностного или служебного положения в его наиболее общем виде содержится в международных документах, содержащих международные избирательные стандарты. Под последними понимаются такие международные стандарты в области прав человека, которые касаются свободных и справедливых выборов70. При этом следует обратить внимание на то, что непосредственно термин «использование преимуществ должностного или служебного положения» в указанных документах не употребляется71, соответствующий запрет вытекает из содержащихся в них предписаний о необходимости соблюдения принципа равного пассивного избирательного права.
В литературе международные избирательные стандарты классифицируют на универсальные и региональные. Действие универсальных международных избирательных стандартов распространяется в отношении всех или большинства государств, имеет значение для всего международного сообщества, значение региональных международных избирательных стандартов ограничено определенной группой государств72.
В числе источников универсальных международных избирательных стандартов, из положений которых следует запрет на использование преимуществ должностного или служебного положения, следует назвать Декларацию о критериях свободных и справедливых выборов, принятую на 154-й сессии Совета Межпарламентского союза в г. Париже, 26 марта 1994 года. Согласно п. 3 ст. 3 данного документа каждый кандидат должен иметь равные возможности доступа к средствам массовой информации для изложения своих политических взглядов. В соответствии с п. 7 ст. 3 Декларации указанные права могут быть ограничены в исключительных случаях, которые предусмотрены законом и обоснованно применяются в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, поддержания общественного порядка, защиты общественного благосостояния и морали, а также защиты прав и свобод граждан. При этом данные ограничения должны соответствовать обязательствам государства перед международным правом.
Декларацией о критериях свободных и справедливых выборов установлено, что государства обязаны устанавливать равные условия для соперничества в ходе выборов (п. 1 ст. 4). Во время выборов государство и его органы должны обеспечивать кандидатам свободу в распространении их взглядов среди избирателей и возможность равного доступа к государственным и общественным средствам массовой информации, обеспечивать принятие необходимых мер, гарантирующих беспристрастность в освещении избирательной кампании государственными и общественными средствами массовой информации. Для того, чтобы выборы были справедливыми, государства должны предпринять необходимые меры для обеспечения кандидатам разумных возможностей для представления своих избирательных платформ (п. 3 ст. 4)73.
С точки зрения выполнения государствами - членами Межпарламентского союза обязательств, закрепленных Декларацией о критериях свободных и справедливых выборов, интерес вызывает практика принятия в ряде таких государств актов рекомендательного характера - кодексов поведения на выборах74. Некоторые правила, содержащиеся в указанных документах, пересекаются с содержательной характеристикой запрета на использование преимуществ должностного или служебного положения, содержащейся в российском законодательстве о выборах. Так, согласно модельному кодексу поведения политических партий и кандидатов Индии 1996 г. правящей партии (party in power) запрещается использовать монополию на использование общественных мест, а также взлетно-посадочные площадки для осуществления полетов в конкретных избирательных целях. Другим партиям и кандидатам должна быть предоставлена возможность использования таких мест на аналогичных условиях.
Региональные международные избирательные стандарты в части, касающейся запрета на использование преимуществ должностного или служебного положения, представлены в документах, принятых Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее - ОБСЕ), Советом Европы.
Так, в соответствии с п. 7.7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ от 29 июня 1990 г. государства-участники обеспечивают, чтобы закон и государственная политика допускали проведение политических кампаний в атмосфере свободы и честности, в которой никакие административные действия, насилие или запугивание не удерживали бы кандидатов от свободного изложения своих взглядов и оценок.
В руководстве Бюро демократических институтов и прав человека ОБСЕ по наблюдению за выборами отмечается, что правительства государств не должны злоупотреблять государственными ресурсами, человеческими и материальными, для поддержки кандидатов правящей партии. Например, правительственные машины, офисы и телекоммуникации не должны использоваться в указанных целях за исключением случаев, когда все кандидаты имеют к ним равный доступ. Поскольку лицо, добивающееся переизбрания, имеет больший доступ к прессе в отношении освещения государственных проблем, вопросы, касающиеся проведения избирательной кампании, не должны смешиваться с указанными проблемами.
Меры конституционно-правовой ответственности за использование кандидатами в депутаты или на выборные должности на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения
Рассмотрение конституционно-правовой ответственности за использование преимуществ должностного или служебного положения диктует необходимость обратиться к анализу ее мер, поскольку, как справедливо отмечается, ответственность, в конечном счете, воплощается в тех неблагоприятных последствиях, которые субъект обязан претерпеть в связи с совершением правонарушения.
Вопрос о мерах конституционно-правовой ответственности неоднократно поднимался в научной литературе110. При этом учеными высказаны различные точки зрения относительно их природы и содержания, соотношения мер конституционно-правовой ответственности с иными правовыми категориями. Применительно к предмету настоящего исследования представляется целесообразным затронуть следующие дискуссионные моменты.
Некоторыми авторами меры конституционно-правовой ответственности отождествляются с конституционно-правовыми санкциями. Так, А.Л. Сергеев под санкцией в наиболее широком смысле понимает меру ответственности, предусмотренную нормативным правовым актом государства за совершение правонарушения и содержащую в себе неблагоприятные последствия для правонарушителя111. По мнению В.А. Виноградова, при ретроспективном рассмотрении конституционно-правовой ответственности понятия мер ответственности и санкций совпадают112.
Санкция - это один из структурных элементов правовой нормы, указывающий на неблагоприятные последствия, возникающие в результате нарушения диспозиции. Прав, на наш взгляд, А.Е. Штурнев, когда указывает, что санкция закрепляет в правовой форме меру ответственности, конкретизируя вид и размер наказания, которое обязан претерпеть правонарушитель . А.Г. Шишкин, критикуя отождествление санкции с мерой ответственности, справедливо замечает, что не в любой санкции могут быть закреплены меры юридической ответственности114. Следует заметить, что сказанное указывает на существенную уязвимость высказанной в науке точки зрения, согласно которой реализация санкции - это юридическая ответственность в целом115.
Меры конституционно-правовой ответственности не следует приравнивать к мерам конституционно-правового принуждения. Мера ответственности выражается в мере принуждения, применяемой к лицу, совершившему правонарушение. В свою очередь, юридическая ответственность реализуется посредством осуществления правового принуждения к правонарушителю . Таким образом, понятие меры конституционно-правового принуждения является более широким по сравнению с понятием меры конституционно правовой ответственности . Не являются синонимами понятия «мера конституционно-правовой ответственности» и «наказание». Наказание — это претерпевание правонарушителем меры ответственности, определенной уполномоченным юрисдикционным органом в соответствии с законодательно установленной карательной санкцией.
Рассматривая меры конституционно-правовой ответственности, некоторые исследователи указывают на их финансовый (имущественный) характер. Так, по мнению М.П. Авдеенковой, меры конституционно-правового принуждения, применяющиеся за совершение конституционно-правового деликта, влекут наступление неблагоприятных последствий морального и материального характера .
Как следствие, в качестве предложений по совершенствованию законодательного регулирования конституционно-правовой ответственности предлагается ввести меру конституционно-правовой ответственности в виде конституционного штрафа. Как указывает Н.М. Колосова, такая мера, прежде всего, необходима для лиц, обладающих неприкосновенностью (Президент РФ, депутаты, судьи, члены Совета Федерации и др.), а также для всех иных субъектов конституционной ответственности за невыполнение ими своих конституционных обязанностей, в том числе процессуальных (например, не- явка в Конституционный Суд РФ) . При этом под конституционным штрафом предлагается понимать денежное взыскание в размерах, предусмотренных законодательством, назначаемое за нарушение Конституции РФ, за неисполнение (ненадлежащее исполнение) решений Конституционного Суда РФ и за совершение иных конституционных деликтов должностными лицами, государственными органами121.
На наш взгляд, меры конституционно-правовой ответственности не могут носить финансового (имущественного) характера. Это прерогатива иных видов юридической ответственности (административной, гражданско-правовой, финансовой). Добавление финансовой (имущественной) составляющей необоснованно расширяет функции конституционно-правовой ответственности, «растворяет» ее среди иных видов юридической ответственности . Весьма спорным представляется и предложение по установлению в законодательстве меры конституционно-правовой ответственности в виде конституционного штрафа. Штраф как мера имущественного воздействия широко известен другим видам юридической ответственности (например, административной, уголовной). Так, согласно ст. 545 КоАП к лицу, допустившему использование преимуществ должностного или служебного положения применяется мера имущественного характера - административный штраф. Кроме этого следует заметить, что из логики установления конституционного штрафа следует возможность его наложения на лиц, обладающих специальным правовым статусом, в более упрощенном порядке, что, на наш взгляд, является посягательством на правовые гарантии их деятельности (служебный иммунитет).
Особенности объективной стороны использования кандидатами в депутаты или на выборные должности на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения
Значение объективной стороны заключается в том, что она характеризует правонарушения как определенные общественно вредные деяния. Объективная сторона использования преимуществ должностного или служебного положения описывает данный деликт как определенный акт внешнего проявления в объективной реальности.
В юридической литературе признаки объективной стороны правонарушения принято классифицировать на обязательные и факультативные161. В литературе по конституционному праву исследователи по-разному подходят к определению обязательных признаков объективной стороны конституционно-правового деликта. Так, В.А. Виноградов в числе обязательных признаков объективной стороны конституционно-правового деликта наряду с деянием (действием или бездействием), противоправностью, вредными последствиями и причинной связи между ними называет общественную вред-ность . Л.В. Забровская при перечислении признаков объективной стороны конституционно-правового деликта общественную вредность не упомина-ет .
Некоторые авторы отмечают, что особенностью конституционно-правового деликта является то, что его необходимым элементом выступает непосредственно противоправное деяние (действие или бездействие), наступление вредных последствий не всегда является обязательным . СИ. Некрасов общественно вредные последствия рассматривает в качестве обязательного признака конституционно-правового деликта165.
Различие указанных точек зрения обусловлено проблемой соотношения категорий «правонарушение» и «состав правонарушения». Правонарушение по своей природе - это юридический факт, явление реальной действительности166. Состав правонарушения, в свою очередь, представляет собой выработанную наукой теоретическую конструкцию, отражающую систему наиболее общих признаков отдельных правонарушений, установление которых должно являться обязательным условием при привлечении к юридиче-ской ответственности . Признаки, свойственные любым правонарушениям (общественная вредность, общественно вредные последствия), могут не закрепляться при законодательном описании конкретного правонарушения. Аналогичная ситуация обстоит и с «объективной стороной правонарушения» и «объективной стороной состава правонарушения». Если объективная сторона правонарушения относится к внешнему акту правонарушающего поведения, то объективная сторона состава правонарушения является юридическим суждением о нем, выраженном в нормативном правовом акте . Указанные понятия соотносятся между собой как явление и законодательное понятие о нем169. В настоящей работе признаки использования преимуществ должностного или служебного положения как конституционно-правового деликта рассматриваются исключительно на основе теоретической конструкции состава правонарушения.
Использование преимуществ должностного или служебного положения имеет формальный состав правонарушения, т.е. ответственность наступает при установлении самого факта недолжного поведения. Кроме этого, на юридическую оценку деяния оказывают влияние время совершения деликта. Неоднократность совершения правонарушения является обязательным условием при применении к кандидату, виновному в использовании преимуществ должностного или служебного положения, мер конституционно-правовой ответственности в виде отказа в регистрации, отмены регистрации.
Таким образом, в качестве обязательных признаков объективной стороны использования преимуществ должностного или служебного положения как конституционно-правового деликта выступают: деяние, предусмотренное в п. 5 ст. 40 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав; противоправность; время совершения деликта. Следует отметить, что в отличие от конституционно-правовой ответственности при привлечении кандидатов к административной ответственности за использование преимуществ должностного или служебного положения время, а также неоднократность совершения правонарушения не являются обязательными признаками объективной стороны. Это является критерием, позволяющим отграничить конституционно-правовую ответственность за деликт от административной ответственности, наступающей за совершение аналогичного противоправного деяния.
Деяние как обязательный признак объективной стороны использования преимуществ должностного или служебного положения. Деяние является центральным понятием объективной стороны конституционно-правового деликта, представляющим собой внешне объективированный акт, выражаемый и воспринимаемый как отношение субъекта противоправного поведения к реальной действительности, другим участникам правовых отно шений . Мысли, намерения не рассматриваются как деяния, если они не были обнаружены внешне.
Деяние имеет две формы проявления: общественно вредное действие и общественно вредное бездействие. В литературе по конституционному праву отмечается, что конституционно-правовые деликты совершаются преимущественно путем действий171. Действие - это явное невыполнение обязанности, нарушение запретов, ограничений. Бездействие представляет собой невыполнение субъектом возложенной на него обязанности либо не совершение действий, которые он должен совершить .
Анализ положений ФЗ об основных гарантиях избирательных прав показывает, что использование преимуществ должностного или служебного положения совершается путем действий. Как было подчеркнуто в одном из судебных дел, преимущества должностного или служебного положения можно использовать только посредством их реализации173. Подкрепим сказанное дополнительной аргументацией.
Правовые нормы, закрепленные в п. 5 ст. 40 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав, описывающие различные случаи использования преимуществ должностного или служебного положения, предписывают субъекту правоотношения отказаться от определенной модели поведения, ориентируют его на пассивное воздержание от актов человеческого поведения, представляющих общественную вредность для иных участников правоотношений. Деяния, имеющие признаки рассматриваемого деликта, есть отрицательные по своей сущности деяния, т.е. относятся к тем деяниям, которые не ожидаются от субъекта правоотношения, не характеризуются как акты поведения, имеющие положительный, «полезный» эффект . Несоблюдение соответствующих запретов объективируется в активном противоправном поведении лица175. Исходя из сказанного и принимая во внимание содержание п. 5 ст. 40 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав, следует, что совершение рассматриваемого деликта возможно только путем действий. Для сравнения приведем пример противоправного бездействия.
Субъективная сторона использования кандидатами в депутаты или на выборные должности на выборах преимуществ своего должностного или служебного положения
Субъективная сторона использования преимуществ должностного или служебного положения характеризует внутреннее отношение правонарушителя к совершаемому им противоправному деянию.
В юридической литературе к признакам, образующим субъективную сторону конституционно-правового деликта, относят вину, мотив и цель совершения противоправного деяния. Эти признаки являются основополагающими, поскольку выступают в качестве важнейших показателей упречности правового поведения и ведущих критериев индивидуализации юридическои ответственности .
Обязательными признаками использования преимуществ должностного или служебного положения являются вина и цель совершения данного конституционно-правового деликта.
Вина как обязательный признак субъективной стороны использования преимуществ должностного или служебного положения. Вина является центральным понятием субъективной стороны правонарушения, краеугольным камнем юридической ответственности334. Значение вины заключается в том, что она является одним из признаков элемента состава правона рушения, отсутствие которого выступает в качестве обстоятельства, исключающего наступление юридической ответственности. Кроме этого, вина является одним из критериев отграничения мер юридической ответственности от иных мер конституционно-правового принуждения.
Требование об обязательном установлении вины при привлечении к юридической ответственности закреплено в ряде законодательных актов. Его содержание заключается в том, что лицо подлежит юридической ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Здесь вина выступает как правовой принцип, определяющий содержание, направленность и развитие института юридической ответственности335. На необходимость установления вины при привлечении к юридической ответственности указал Конституционный Суд РФ. В своем постановлении от 25 января 2001 г. Конституционный Суд отметил, что наличие вины - общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно 6.
В конституционном законодательстве принцип виновной ответственности не нашел своего отражения. В научной литературе вопрос о вине как об обязательном условии привлечения к конституционно-правовой ответственности является дискуссионным. Причин тому несколько.
Одной из них является смешение исследователями явлений политического и юридического характера. Так, по мнению Д.Т. Шона, «...требование обязательного наличия вины в совершении конкретного правонарушения сузило бы диапазон ее применения и исказило бы социальное назначение дан-ного вида ответственности» . Как отмечает автор, главным в конституционно-правовой ответственности является стимулирование позитивной деятель-ности ее потенциального субъекта .
Обстоятельством, наталкивающим ученых на представление о наступлении конституционно-правовой ответственности без вины, является также несовершенство законодательного регулирования. Исследователями в качестве примера приводится расформирование избирательной комиссии. По мнению М.С. Матейковича, это является особенностью конституционно-правовой ответственности, «...членство в ней прекращает и то возможное меньшинство, которое выражением особого мнения противодействовало на-рушениям избирательных прав граждан» . Полагаем, что, несмотря на то, что в избирательном праве существует проблема определения вины коллективного субъекта, это не дает оснований относить ее к особенностям юридической ответственности. Кроме этого, на практике суды все чаще устанавливают вину коллективного субъекта при принятии решений по делу .
Предметом дискуссий является ответственность кандидатов за действия назначаемых ими уполномоченных представителей, доверенных лиц. По этому поводу сложилось несколько мнений. Е.П. Стружак полагает, что в данном случае речь идет о наступлении ответственности без вины. По мнению А.Г. Сидякина, указанный случай было бы неправильно считать проявлением безвиновной ответственности, поскольку закон прямо уполномочивает данных лиц выступать от имени кандидата, избирательного объединения. Схожей позиции придерживается А.С. Кучин. По его замечанию, «кандидат должен нести ответственность за своих доверенных лиц, поскольку он непосредственно отвечает за их подбор и лично наделяет их полномочиями» .
Представляется, что указанные позиции являются не точными. В первом случае отвергается необходимость установлении вины как необходимого условия привлечения к юридической ответственности. Во втором - простое отрицание факта «безвиновной ответственности» не снимает существующей проблемы, так как в самом деле, вина кандидатов может отсутствовать. Следует поддержать тех авторов, которые считают, что вина кандидата присутствует в том случае, если они не осуществляли регулярного руководства уполномоченными представителями, доверенными лицами, пренебрегая своими обязанностями по контролю за их деятельностью. Выявление данных фактов следовало бы рассматривать в качестве обстоятельства, исключающего наступление конституционно-правовой ответственности. В свою очередь, на понимание вины как строго личной, субъективной ответственности кандидата за действия уполномоченных представителей, доверенных лиц не влияет, поскольку собственная вина кандидата обусловливает (прямо или косвенно) вредоносные действия данных лиц.
