Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и виды мандата депутата парламента: теоретико- методологические аспекты 13
2.1. Понятие и юридическая природа мандата депутата 13
2.2. Виды мандата депутата 39
Глава 2. Конституционно-правое регулирование мандата депутата парламента в зарубежных странах 60
2.1. Свободный мандат депутата парламента 60
2.2. Императивный и императивный партийный мандат депутата парламента 84
Глава 3. Конституционно-правое регулирование мандата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти в Российской Федерации 104
3.1. Мандат депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 104
3.2. Мандат депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 136
3.3. Соотношение мандата депутата и принципа сочетания свободы и ответственности в правовом статусе депутата парламента (на примере правового статуса депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации) 165
Заключение 185
Библиографический список 189
Приложение 224
- Понятие и юридическая природа мандата депутата
- Виды мандата депутата
- Свободный мандат депутата парламента
- Мандат депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. На рубеже ХХ-ХХІ вв. произошло значительное обновление российских государственно-правовых институтов. Это связано со стремлением народа России к построению демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, признающего в качестве высшей ценности человека, его права и свободы (ст. 1 и 2 Конституции Российской Федерации). Важнейшим элементом государственно-правовой реформы стало учреждение постоянно действующих, формируемых на основе свободных и равных выборов, профессиональных парламентов как в России в целом (Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации), так и в ее составных частях - субъектах Российской Федерации (законодательные (представительные) органы власти).
Новый подход к организации и роли представительных органов потребовал изменения правового статуса депутата. Пересмотру подверглись права и обязанности народных избранников, гарантии их деятельности, условия наделения полномочиями. И хотя к настоящему времени общая численность депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и депутатов 87 парламентов субъектов федерации уже составила около 4700 депутатов, все еще дискуссионным остается вопрос о юридическом характере мандата депутата, то есть о характере взаимоотношений депутатов с избирателями.
Федеральное законодательство умалчивает о юридической природе мандата депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и о природе мандата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации. При этом в конституционно-правой науке мандат депутата Государственной Думы, преимущественно, признается свободным, а мандат депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - полусвободным (смешанным). Однако в условиях существования практики неисполнения депутатами предвыборных обещаний, непосещения заседаний представительного органа, лоббирования ими интересов узких групп населения, чрезмерных социальных гарантий статуса парламентария звучат предложения о возврате к императивному мандату депутата. По данным
4 социологов, лишь 8-Ю процентов российских граждан в полной мере доверяют
депутатам и положительно оценивают их деятельность1.
Особую актуальность теме исследования придают произошедшие в последние годы изменения избирательного законодательства, законодательства о политических партиях и статусе депутата, повлиявшие на отношения депутатов с избирателями. Упразднение нижнего «порога» явки избирателей и переход к исключительно избирательной системе пропорционального представительства на выборах в Государственную Думу, введение обязательности избирательной системы пропорционального представительства на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов, предоставление права выдвижения кандидатов в депутаты лишь политическим партиям, обязывание депутатов Государственной Думы и региональных парламентов сохранять свою партийную принадлежность в течение легислатуры, запрет перехода из одной депутатской фракции в другую, возможность лишения депутата полномочий за отступление от партийно-фракционной дисциплины - новеллы, которые требуют переосмысления традиционных подходов к мандату депутата Государственной Думы и законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.
На этом фоне назревает необходимость определиться с моделью взаимоотношений между депутатом и избирателями в России, чему может способствовать комплексное исследование мандата депутата с использованием опыта представительной демократии зарубежных стран.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ мандата депутата современного парламента как одного из элементов содержания правового статуса депутата. Для достижения поставленной цели выдвигаются следующие задачи:
установление политико-правовой роли отношений народного представительства в современном государстве;
- отграничение народного представительства, осуществляемого через
депутатов парламента, от иных форм представительства интересов народа;
- раскрытие понятия и роли мандата депутата в содержании правового
статуса депутата современного парламента;
' См.: Игрицкий Ю.И, Российский парламентаризм как зеркало российского общества // Россия и современный мир.2004.№2.С44.
определение юридической природы мандата депутата;
выявление признаков, свойственных отдельным видам мандата депутата;
исследование возможных вариантов законодательного закрепления того или иного вида мандата депутата в зарубежных странах;
анализ практики реализации отдельных элементов депутатского мандата в разных странах при признании различных моделей взаимодействия депутата и избирателей;
исследование мандата депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и мандата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
прогнозирование дальнейшего развития законодательства о мандате депутата на федеральном и региональном уровнях в Российской Федерации;
выдвижение предложений по совершенствованию отношений между депутатами и избирателями в Российской Федерации.
Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования выступают общественные отношения, возникающие при осуществлении депутатами современных парламентов представительства интересов народа. Предмет исследования составляет российское и зарубежное законодательство в области регулирования отношений между депутатами и избирателями, практика его реализации, решения органов правосудия, статистические данные, концепции отечественных и зарубежных исследователей, касающиеся мандата депутата парламента.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Современный парламент является уникальным государственным
институтом, призванным согласно своему статусу отражать, согласовывать и
защищать интересы различных социальных групп общества. Без него не может
быть полноценной демократии. Особое место парламента в системе
государственных органов обусловлено его юридической природой как высшего
законодательного и представительного органа государственной власти.
2. При характеристике депутата как члена парламента важное значение
имеет мандат депутата, который в настоящем исследовании определяется как
один из элементов содержания правового статуса депутата. Мандат депутата
выражает опосредованную правом сущность взаимоотношений депутата с
избирателями, обусловленную фактом уполномочивания депутата избирателями на осуществление суверенной воли народа в законодательном органе. Мандат депутата отличается от гражданско-правового договора представительства кругом субъектов (гражданскому праву не известны такие субъекты, как народ, избиратели округа), публичностью объекта представительства.
3. Очевиден двуединый статус депутата, выступающего, с одной стороны, в
качестве народного представителя, а с другой стороны, в качестве должностного
лица. Такое положение депутата вытекает из двойственной природы парламента
как представительного и законодательного органа и профессионального
(преимущественно) характера деятельности депутата. При этом сущность
мандата депутата определяется переносом выражения воли народа на
деятельность депутата как народного представителя. Именно для осуществления
представительских функций депутат наделяется должностными правами и
обязанностями.
Императивный мандат депутата к настоящему времени не имеет широкого распространения. Он сохранился преимущественно в государствах, подтвердивших в конце XX века свою приверженность идеям социализма, а также в некоторых иных государствах на уровне регионов и местных территориальных сообществ. При этом наблюдается определенная трансформация традиционных признаков императивного мандата. Депутат уже не рассматривается как представитель исключительно того избирательного округа, от которого он избран (преимущественно при мажоритарной избирательной системе). Он считается одновременно представителем нации в целом. Соответственно не проводится жесткое отграничение институтов наказов избирателей и отчетности депутата от обращений граждан и простых встреч депутата с избирателями. Сохраняется проблема неопределенности оснований отзыва депутата. Очевидна сложность применения императивного мандата в условиях содержательной насыщенности современного законодательства. Этот вид мандата отличает чрезмерная зависимость от политической активности граждан и злоупотребление личным временем избирателей.
Свободный мандат депутата является наиболее распространенным в мировой практике видом мандата на всех уровнях осуществления власти (государственном, региональном, местном) и считается одним из элементов института парламентаризма. Обстановка политического соперничества и
7 срочность полномочий заставляют депутата учитывать мнение избирателей,
несмотря на его формально-юридическую независимость. Значение свободного
мандата в условиях современного государства заключается в ограничении
давления на депутата со стороны политических партий, органов власти,
лоббистов. Этот вид мандата обеспечивает депутату возможность действовать в
соответствии со своими убеждениями, искать альтернативы существующему в
государстве политическому режиму, а следовательно, способствует
демократизации власти. Вместе с тем, он несет в себе опасность популизма
(особенно в ситуации политической нестабильности).
6. Появление партийного императивного мандата в начале XX в. является
реакцией на существующие в некоторых государствах многочисленные
переходы депутатов из одной партийной фракции в другую. Партийный
императивный мандат характеризуется обязательностью для депутата указаний
политической партии, от которой он избран; представительством интересов, в
первую очередь, своей политической партии; подконтрольностью депутата
фракции; возможностью лишения мандата в случае отступления от партийной
дисциплины. Он способствует бюрократизации государственного механизма,
поскольку законодательно защищает интересы только узкокорпоративной
группы членов общества (политической партии), а не всего народа.
7. В настоящее время мандат депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации имеет свободный характер.
Несмотря на обязанность поддерживать связь с избирателями, депутат
Государственной Думы не принимает наказы избирателей, не отчитывается
перед ними и не может быть отозван. Легально депутат считается
представителем народа. Однако с момента формирования Государственной
Думы пятого созыва (декабрь 2007 г.) мандат депутата Государственной Думы
приобретет черты партийного императивного мандата. Этому способствует
введение нормы о лишении депутата статуса, если он 1) изменит свою
партийную принадлежность; 2) не войдет в состав соответствующей партийной
фракции; 3) прекратит по личному заявлению членство в партийной фракции.
Усиливает зависимость депутата от партии и переход к формированию нижней
палаты российского парламента исключительно по избирательной системе
пропорционального представительства, признание политических партий
единственным субъектом, правомочным выдвигать кандидатов в депутаты
Государственной Думы, повышение требований к политическим партиям. Указанные новеллы создают условия для превалирования интересов политической партии над интересами избирателей в деятельности депутата.
В субъектах Российской Федерации при всем многообразии подходов к правовому регулированию взаимоотношений депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти с избирателями наибольшее распространение до 2006 г. получила модель так называемого «полусвободного» («смешанного») мандата. Этот вид мандата противоречив. В частности, речь идет о подмене инстанций ответственности за нарушение депутатом законодательства. Полусвободный мандат допускает отзыв депутата за совершение правонарушения. Однако вопросы правоприменения не находятся в сфере ведения избирателей. Кроме того, сохранение должности депутата-правонарушителя в случае неудачного осуществления процедуры отзыва подрывает принцип правового государства. Конструкция полусвободного мандата также «приняла в наследство» от советской практики проблему дачи наказов, разрешение которых не входит в компетенцию депутата.
Изменения федерального законодательства в 2005-2006 гг. затронули и статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Ужесточение партийной дисциплины в парламентах субъектов федерации, сформированных после июня 2006 г., повлекло за собой тенденцию распространения партийного императивного мандата депутата на уровне субъектов федерации. Начиная с указанного периода, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, избранные с использованием избирательной системы пропорционального представительства, под угрозой потери полномочий обязаны сохранять свою партийную и фракционную принадлежность в течение легислатуры. Вместе с тем, в субъектах федерации допускается применение смешанной избирательной системы. При этом правила о фракционной дисциплине не распространяются на депутатов, избранных по мажоритарной избирательной системе. То есть мандат депутатов парламентов субъектов федерации, избранных в составе партийных списков, приобретает черты партийного императивного мандата. В отношении депутатов-одномандатников (или многомандатников) сохраняется прежняя модель взаимоотношений с избирателями (в том числе полусвободный мандат).
10. Мандат депутата характеризует лишь права, обязанности и
ответственность депутата в отношениях со своими избирателями и не поглощает содержание правового статуса депутата в целом. Поэтому свободный мандат не влечет за собой полной безответственности депутата, в то время как императивный и партийный императивный мандаты не исключают присутствия свободы усмотрения в поведении парламентариев.
11. Признание того или иного вида мандата депутата обусловлено правовой
культурой, уровнем социально-экономического развития и политической
ситуацией в конкретном государстве. Применительно к современной России
представляется наиболее предпочтительным установление свободного мандата
депутата при дополнении его юридическими обязанностями и ответственностью
депутата перед парламентом и судом.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы народного представительства исследуются не только юридической наукой, но и политологией, социологией, историей. В юриспруденции вопрос о характере взаимоотношений депутата с избирателями не является новым. Постановка этого вопроса была осуществлена отечественными государствоведами еще в дореволюционное время (А.Д. Градовский, Н.П. Дружинин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Л.А. Тихомиров, Г.Ф. Шершеневич и др.).
В советской науке государственного права мандат депутата рассматривался преимущественно под углом зрения марксистско-ленинского учения о государстве и демократии. Поэтому основное внимание уделялось императивному мандату депутата как неотъемлемой части содержания статуса депутата советских органов народного представительства. Среди ученых, рассматривающих мандат депутата в таком ракурсе, можно назвать Ф.М. Бурлацкого, Л.Д. Воеводина, А.В. Зиновьева, И.П. Ильинского, В.Т. Кабышева, А.И. Кима, М.И. Кукушкина, Б,И. Кожохина, В.В. Копейчикова, В.Ф. Котока, Б.С. Крылова, Э.Л. Кузьмина, М.И. Кукушкина, А.И. Лепешкина, А.А. Мишина, Б.А. Страшуна, Н.Н. Хорошего, Б.В. Щетинина.
В последние годы произошло обновление теоретико-методологических основ депутатского мандата в российской юридической науке. В частности, это коснулось определения природы, юридической связи депутата с избирателями и парламентом, своеобразия проявления этой связи в условиях введения мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, понижения и даже
10 упразднения нижнего порога явки избирателей на выборы для избрания
депутатов и пр. Несмотря на то, что всестороннее научное исследование
депутатского мандата в представительных органах Российской Федерации
отсутствует, необходимо подчеркнуть значительный вклад в раскрытие
отдельных черт мандата депутата современного парламента известных ученых
С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Н.А. Богдановой, Т.Д. Зражевской,
С.Д. Князева, Е.И. Козловой, Е.И. Колгошина, В.Т. Кабышева, О.Е. Кутафина,
В.В. Невинского, Л.А. Нудненко, СИ. Русиновой, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина.
Мандат депутата (особенно в условиях последних изменений российского законодательства) требует углубленного и специализированного анализа. Необходимо комплексное исследование, непосредственно посвященное мандату депутата современного парламента.
Теоретическую основу исследовании составляют научные труды российских ученых в области теории государства и права (С.С. Алексеев, А.В. Венгеров, В.Д. Зорькин, С.А. Комаров, В.М. Корельский, А.В. Малько, М.Н. Марченко, В.Д. Перевалов и др.), конституционного (государственного) права (М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, Б.Н. Габричидзе, С.Д. Князев, Е.И, Козлова, А.Н. Кокотов, Г.Н. Комков, А.Н. Костюков, М.А. Краснов, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.В. Невинский, П.И. Савицкий, Б.А- Страшун, В.А. Туманов, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, Ю.А. Юдин и др.), посвященные проблемам прямой и представительной демократии, роли депутата в представительной демократии, включая взаимоотношения депутата с избирателями. Особое значение имеют исследования последних лет, проводимые И.А. Алебастровой, П.А. Астафичевым, АЛО. Бузиным, К.А. Егоровым, Е.В. Зайцевой, И. Захаровым, И.С. Даниловым, А.Д. Керимовым, Ю.Д. Ковшуро, И.А. Кравцом, Е.В. Куманиным, М.М. Курмановым, В.В. Лапаевой, В.В. Лебедевым, С.А. Лихачевым, СВ. Масленниковой, Л.А. Нудненко, И.П. Окуличем, Б.А. Осипяном, Н.А. Петровой, В.Н. Руденко, А.Н. Рыковым, А.А. Сергеевым, И.В. Советниковым, Н.С. Сопельцевой, А.И. Черкасовым. В диссертации использованы отдельные положения исследований таких ведущих зарубежных теоретиков народного представительства XVTI -первой половины XX в., как Э. Берк, Л. Дюги, Г. Еллинек, М. Калди, Дж. Локк, Дж. Ст. Милль, Ш.Л. Монтескье, М. Прело, А. Эсмен. Кроме того, использованы труды известных современных зарубежных ученых Ф. Ардана, С.
Гавриша, Дж. Глейзнера, Р. Далла, X. Джараса, Дж. Джексона, Ж.-П. Жакке, М. Жиллиса, Д. Классенса, С.К. Кашпана, Э. Кисе, Т. Кронина, X. Майера, М. Мартиноффа, Ж. Мензела, М. Моммзена, Я. Муста, Д. Олсона, В. Острома, С. Паркера, Е. Стефон-Сливы, К. Хессе, П. Чейсти, А. Шайо.
Методологические основы исследования составляют обще- и частнонаучные методы, используемые для обоснования основных положений, предложений и выводов в диссертации. Особое значение в исследовании теоретических и конституционно-правовых проблем содержания и ролевого назначения мандата депутата современного парламента, в том числе в Российской Федерации, имеют такие методы, как диалектический, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, а также методы герменевтики и статистического анализа.
Эмпирическую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, учредительные и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, основные законы и другие нормативные правовые акты государств Европы, Азии, Америки. В работе используются официальные обобщения результатов выборов в законодательные (представительные) органы, регламенты парламентов (палат парламентов), отчеты депутатов, статистическая и аналитическая информация о деятельности парламентов, а также материалы практики конституционной и общей юстиции, касающиеся правового статуса депутата парламента.
Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой комплексное исследование содержания мандата депутата современного парламента, включая раскрытие теоретических и правовых основ взаимоотношений депутата с избирателями, анализ зарубежной и российской практики осуществления народного представительства. В работе исследовано содержание и значение категории «мандат депутата», определена юридическая природа мандата депутата, проведено отграничение мандата депутата от иных элементов содержания правового статуса депутата. Это позволило высказать определенные предложения по совершенствованию статуса депутата. Впервые системно анализируются и сравниваются все четыре известные к настоящему времени модели депутатского мандата. Такой подход позволяет глубже понять содержание каждого из видов депутатского мандата. Научной новизной характеризуется также исследование изменений российского законодательства о
12 статусе депутата 2005-2006 гг., которые влекут за собой изменение
общественных отношений, связанных с народным представительством.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейшем анализе содержания правового статуса депутата и парламентаризма; преподавании учебных курсов конституционного (государственного) права России и зарубежных стран, парламентского права, конституционного (уставного) права субъектов Российской Федерации, а также в нормотворческой и правоприменительной практике. Реализация высказанных предложений по совершенствованию содержания мандата депутата в Российской Федерации может позволить повысить представительность российского парламента и парламентов субъектов Российской Федерации, преодолеть отчужденность граждан от осуществления государственной политики.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и международного права Алтайского государственного университета. Материалы диссертации применяются при преподавании учебных курсов конституционного (государственного) права Российской Федерации и зарубежных стран. Основные положения и выводы исследования апробированы в восьми научных статьях (в том числе в общероссийских журналах «Конституционное и муниципальное право», «Российский юридический журнал»), а также докладах, сделанных на научно-практических конференциях и семинарах: «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (Томск, 2005), «Конституция и правовая система: проблемы совершенствования и развития (российский и зарубежный опыт)» (Новосибирск, 2005), «Выборы в органы государственной власти и местного самоуправления: законодательное регулирование и перспективы совершенствования избирательного процесса» (Барнаул, 2005), «Личность и государство в современной России: правовые аспекты» (Барнаул, 2005), «Право и государство: приоритеты XXI века» (Барнаул, 2006).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Понятие и юридическая природа мандата депутата
Природа человека как биологического, социального и духовного существа предопределяет возникновение публичной власти. Человечество на протяжении длительной истории своего развития пытается усовершенствовать властные институты с целью отражения в политике интересов всего общества. Этим обусловлено существование современных органов государственной власти, среди которых ведущее место занимают те, в которых интересы граждан выражаются посредством деятельности их представителей. Речь идет о парламентах.
Согласно одной точке зрения, термин «парламент» возник в результате соединения двух латинских слов во множественном числе «parium» («равные») и «lamentum» («жалобы», «печали»). И, таким образом, он означает место, где люди, равные по статусу, имеют возможность высказывать свои жалобы. Согласно другой точке зрения, термин «парламент» происходит от французских слов «parler» («говорить») и «ment» («мнение»), что означает «собрание людей, соединившихся вместе, чтобы выразить мнение или дать совет»1, В юриспруденции данным термином обозначают представительный и законодательный (правотворческий) орган государственной власти или местного самоуправления (хотя до революции Нового времени во Франции парламентом именовали высшее судебное учреждение). Соответственно, в науке конституционного права принято выделять двуединую юридическую природу парламента как законодательного и представительного органа власти.
Природа парламента как законодательного органа государственной (муниципальной) власти заключается в том, что он осуществляет власть посредством принятия, изменения и отмены нормоустанавливающих правовых актов - законов, актов, обладающих высшей юридической силой и регулирующих наиболее важные общественные отношения .
Большинство современных демократических конституций, воспринявших теорию разделения властей, отводят парламенту привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Так, американская Конституция постановляет: «Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов...» . Подобная норма содержится и в ст. 44 Конституции Бразилии: «Законодательная власть осуществляется Национальным конгрессом, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената»2. Весьма категорично определяет статус парламента Конституция Японии: «Парламент является высшим органом государственной власти, а также единственным законодательным органом государства»3. Особым образом закрепляется статус законодательного органа и в международно-правовых актах. Например, в пп. 5.2 п. 5 Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. подчеркивается, что «к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных неотъемлемых прав всех людей, относится представительная по своему характеру форма правления, при которой исполнительная власть подотчетна избранным законодательным органам или избирателям».
Современному парламенту как законодательному органу присущи три свойства. Во-первых, это принятие в особом порядке нормативно-правовых актов, регулирующих наиболее важные общественные отношения и обладающих высшей юридической силой. Во-вторых, наличие властных полномочий, отличающих его от совещательных органов при монархе в эпоху феодализма и от консультативных органов, подобных, например, общественным палатам в России, Экономическому и Социальному Совету Франции. При этом наблюдается тенденция усиления властных функций парламента за счет расширения контрольных полномочий по отношению к органам исполнительной власти и нормативного закрепления его исключительной компетенции. В третьих, современный парламент - это постоянно действующий орган в отличии, например, от Верховного Совета СССР образца 1989 года, созывавшегося на две сессии в год каждый раз по 3-4 месяца или от парламента в КНР, работающего 10-14 дней в году.
Необходимо отметить, что понятия «парламент» и «законодательный орган» достаточно редко применяются для обозначения правотворческого (представительного) органа на местном уровне. Это связано с тем, что во многих странах, как и в России, местные органы принимают нормативные правовые акты - решения, постановления, а не законы (последним присуща высшая юридическая сила, а потому они могут приниматься лишь представительными учреждениями государственного уровня). Наряду с парламентами субъектами правотворчества являются и органы исполнительной власти, однако правовые акты последних всегда имеют подчиненное положение по отношению к законам на государственном уровне и по отношению к актам представительных органов на местном уровне.
Вторая составляющая природы парламента заключается в том, что он является единственным представительным органом государственной власти. Качество представительности означает наличие связи органа публичной власти с населением, отражение в принимаемых парламентом актах воли народа . Можно согласиться с А.В. Андреевым в том, что представительная природа законодательной власти обеспечивает первичную, основную и постоянно обновляемую связь народа с государством, создает предпосылки для реализуемости законов, обуславливает ответственность государственных органов перед обществом .
Виды мандата депутата
В зависимости от характера связи между депутатом и избирателями производится подразделение мандата депутата на виды. Традиционным является выделение двух видов депутатского мандата - императивного и свободного. Наряду с этим в конституционно-правовой и политической науке в последнее время стали называть тесно связанные с императивным и свободным мандатом партийный императивный и полусвободный (смешанный) мандат депутата.
Императивный мандат. Исторически первым возник императивный мандат, предполагающий обязательное следование депутатом поручениям и требованиям избирателей («imperativus» в переводе с латинского означает «повелительный»1). Некоторые исследователи обнаруживают истоки императивного мандата еще в античности. В частности, в Афинском государстве предусматривалась подотчетность должностных лиц перед народным собранием, которая носила характер ответственности за совершенные в период исполнения мандата нарушения. В римскую эпоху, однако, стало практиковаться использование института ответственности выборных должностных лиц в качестве средства чисто политической борьбы .
В наибольшей мере в западных странах императивный мандат проявил себя в средние века. Это связывается, во-первых, с раздробленностью государств, свойственной эпохе феодализма; во-вторых, с борьбой нового зарождающегося сословия (буржуазии) за власть. Например, в XV - XVI вв. избрание депутатов в Генеральные штаты Франции сопровождалось вручением общих или специальных инструкций относительно их поведения в представительном органе. По окончании сессии Штатов депутаты были обязаны отчитываться перед избирателями о выполнении наказов. В случае недовольства деятельностью депутата избиратели могли отозвать его до истечения срока полномочий. Теоретическое обоснование идея императивного мандата в период борьбы буржуазии за власть нашла в трудах Дж. Локка2 и М. Робеспьера В России в период созыва сословно-представительных органов - Земских соборов XVI - XVII вв. мандат выборных представителей был не столь императивным, как на западе. Хотя существовали многие грамоты, отписки, челобития, которые должны были донести выборные представители с мест, однако не всегда представители отвечали перед избирателями за свою работу в Земском соборе4. По-видимому, это можно объяснить огромными территориальными просторами Руси, в результате которых замедлялась циркуляция информации из центра к периферии, а также особенностями менталитета русского народа, которому в большей мере характерен такой социальный регулятор, как мораль, чем право.
После победы революций Нового времени в Европе и Америке (XVII - XIX вв.) в теории и практике парламентаризма получил распространение свободный мандат депутата. Поэтому некоторым нонсенсом на фоне других государств выглядел опыт Парижской коммуны 1871 г., возродившей институт императивного мандата. Как справедливо замечают А.В. Малько и В.Н. Синюков, этот факт был вызван социально-политическим и экономическим кризисом, который переживала Франция в результате поражения в войне с Пруссией и последовавшим затем развалом Второй империи во Франции. Территориальное размещение коммуны в границах Парижа было обусловлено тем, что жители этого города в наибольшей мере претерпевали социальные лишения, находясь в ситуации военной осады5. Поэтому, не будучи поддерживаема населением остальной части Франции, Парижская коммуна пала, просуществовав семьдесят два дня .
Опыт Парижской Коммуны был воспринят странами социалистического лагеря во главе с Советским Союзом в XX веке. Методологической посылкой рецепции императивного мандата по образцу Коммуны было признание К. Марксом и Ф. Энгельсом угнетательского характера буржуазного государства и провозглашение Парижской коммуны образцом государственности как реального воплощения диктатуры пролетариата. Интересно отметить, что в советское время игнорировались критические высказывания этих мыслителей в адрес императивного мандата. Так, например, Ф. Энгельс в 1872 году писал, что метод его использования таков, что «делегат подчиняется ему, если считает для себя удобным, а если нет, то ссылается на непредвиденные обстоятельства и, в конечном счете, делает то, что ему выгодно... Императивный мандат -чрезвычайно действенный метод господства...».
Признание социалистическими государствами императивного мандата в большей степени было связано с политическими мотивами, так как отзыв позволял устранять оппозицию. Институт императивного мандата депутата достаточно подробно исследован в трудах советских ученых. Он считался единственно верным, поскольку признавалось, что свободный мандат не соответствует идее народного суверенитета.
На сегодняшний день применительно к общегосударственному уровню осуществления законодательной власти большинство стран мира (включая и бывшие советские республики) отказались от императивного мандата депутата. На уровне субъектов федерации и местного самоуправления институт императивного мандата применяется в США, Швейцарии, России.
По поводу содержания императивного мандата нет единства мнений. Ряд ученых полагает, что императивность мандата заключается в наказах и иных выражениях воли избирателя вовне (обращения, выступления на собраниях, анкеты и т.п.). Что касается отчетности депутатов перед избирателями и возможности досрочного отзыва депутата, не оправдавшего доверия, то этими учеными они относятся к средствам контроля, гарантиям императивного мандата .
Свободный мандат депутата парламента
Важное значение для определения содержания мандата депутата имеют нормы конституций, конституционных законов, регламентов палат (парламентов), решения органов конституционного контроля. В современных конституциях свободный депутатский мандат закрепляется различным образом. Во-первых, конституция может содержать указание на недействительность императивного мандата или каких-либо его элементов. В частности, п. 2 ст. 67 Конституции Испании от 27 декабря 1978 г, гласит: «Члены Генеральных кортесов не связаны императивным мандатом». В ст. 53 Конституции Княжества Андорра от 14 марта 1993 г. сказано, что «Члены Генерального совета... не подчиняются никоим образом императивному мандату»2. Аналогичные положения содержатся в действующих конституциях Франции, Италии, Армении, Молдовы. В ст. 62 Конституции Республики Македония от 17 ноября 1991 г. закреплено, что «депутат не может быть отозван» .
Во-вторых, в конституции может быть прямо установлено, что мандат депутата признается свободным. Например, согласно ст. 52 Конституции Грузии от 24 августа 1995 г. «член Парламента Грузии... пользуется свободным мандатом...». Такой способ закрепления свободного мандата достаточно редко используется в зарубежной практике.
В-третьих, конституция может указывать на отдельные признаки свободного мандата. При этом возможно и одновременное отрицание элементов императивности. Так, ст. 38 Основного закона Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. гласит: «Депутаты Бундестага ФРГ... являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести» . То, что депутаты представляют нацию, страну в целом, а не отдельные избирательные округа устанавливается в действующих конституциях Албании, Словакии, Турции. Отдельная статья 67 посвящена закреплению признаков свободного мандата депутата в Конституции Республики Болгария от 12 июля 1991 г. В частности, в ней сказано: «1. Народные представители представляют не только своих избирателей, но и весь народ. Превращение мандата депутата в императивный недопустимо. 2. Народные представители действуют на основе Конституции и законов в соответствии со своей совестью и убеждениями».
В-четвертых, свободный характер мандата может вытекать из содержащегося в конституции закрытого перечня оснований лишения мандата депутата, среди которых не назван отзыв. Такой способ закрепления свободного мандата используется в Конституции Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 г., в Конституции Мальтийской Республики 1964 г. В частности, согласно ст. 89 Конституции Азербайджана, «депутат Милли Меджлиса Азербайджанской Республики лишается своего мандата в следующих случаях: 1) при выявлении неправильного подсчета голосов во время выборов; 2) при выходе из гражданства Азербайджанской Республики или принятии гражданства другого государства; 3) при совершении преступления и наличии приговора суда, вступившего в законную силу; 4) при занятии должности в государственных органах, став религиозным деятелем, при занятии предпринимательской, коммерческой или иной оплачиваемой деятельностью (исключая научную, педагогическую и творческую деятельность); 5) при отказе по собственному желанию; 6) при упразднении партии, к которой он принадлежит» . Из анализа данной нормы следует, что мандат депутата Милли Меджлиса Азербайджанской Республики является свободным.
В-пятых, конституция может вообще умалчивать о природе мандата депутата, однако из того факта, что она прямо не закрепляет возможность отзыва и обязанности депутата принимать наказы избирателей, отчитываться перед ними, делается вывод о наличии в государстве свободного мандата. Например, ни в Конституции, ни в иных законодательных актах США не содержатся элементы императивного мандата, что позволяет членам Конгресса США действовать свободно. Конституция Канады также прямо не указывает на свободу или императивность мандата депутата. Однако Закон этого государства о выборах 1984 г. содержится косвенное подтверждение существования свободного мандата депутата в парламенте Канады. В частности, Закон устанавливает, что депутат не имеет права подписывать какое-либо обязательство проводить определенную линию или защищать чьи-либо интересы, поскольку это ограничивает его свободу действий в парламенте. В статутах Великобритании отсутствуют нормы, устанавливающие обязанности депутата по отношению к избирателям и его ответственность перед ними. При этом, по мнению авторитетного конституционалиста Великобритании В. Беджгота, труды которого признаются источником права, юридическая роль избирателей в Англии сводится лишь к подтверждению либо отклонению политики парламента и создаваемого им кабинета министров в период выборов палаты общин .
Интересно отметить, что практика Европейского суда по правам человека косвенно признает свободный мандат депутата. В частности, в своем решении по делу Гитанас и другие против Греции от 1 июля 1997 г. Суд отметил, что государства могут достаточно свободно в рамках своего конституционного строя устанавливать статус парламентариев, исходя из необходимости «обеспечить независимость членов парламента, а также свободное волеизъявление избирателей» .
Применительно к уровню субъекта федерации в большинстве зарубежных стран устанавливается свободный мандат депутата. Например, ст. 13 Конституции Республики Бавария (которая является одной из земель Германии) от 2 декабря 1946 г. гласит: «Депутаты являются представителями всего населения, а не только одной партии. Они отвечают только перед своей совестью и не связаны никакими обязательствами»4. При этом интересно отметить, что Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. прямо не обязывает земли закреплять свободный мандат депутата, как это сделано на федеральном уровне. Конституция лишь указывает, что: «Конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического... государства в духе настоящего Основного закона. В землях, округах и областях народ должен иметь представительство, созданное в результате всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов» . Поэтому вопрос о том, является ли свободный мандат депутата атрибутом демократии (в том смысле, как ее понимает Основной закон), остается открытым. Однако, как показывает практика, в настоящее время закрепление императивного мандата на уровне земель в Германии кажется не более вероятным, чем реализация сомнительной программы реформ
Мандат депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
В современном мире достаточно остро стоит проблема ответственного осуществления властных полномочий органами государства и местного самоуправления. Так, в Парижской Хартии для новой Европы, подписанной 21 ноября 1990 г. главами государств, справедливо сказано: «Демократия, имеющая представительный и плюралистический характер, влечет за собой подотчетность избирателям...». Некоторые государства в качестве одного из механизмов обеспечения ответственного правления рассматривают императивный мандат депутата. Именно этим, по-видимому, объясняется их стремление закрепить в своем законодательстве элементы императивного мандата депутата. Например, 15 ноября 1999 г. в Венесуэле была принята новая конституция, которая ввела исключительно мажоритарную избирательную систему и предусмотрела институт отзыва любого представителя государственной власти, потерявшего доверие народа . Избирательный кодекс Республики Беларусь от 11 февраля 2000 г. достаточно подробно регламентирует процедуру отзыва депутатов всех уровней власти3. В 2004 г. в Узбекистане принят Закон «Об отзыве депутата местного Кенгаша народных депутатов, депутата Законодательной палаты и члена Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан»4. Федеральный конституционный суд ФРГ особо подчеркивает, что ст. 38 Конституции Германии, закрепляющая основные признаки свободного мандата депутата, распространяется только на депутатов Бундестага, а не на народных представителей в землях и общинах . То есть на уровне субъектов германской федерации и местного самоуправления может действовать императивный мандат депутата.
В ряде стран с официально признанным свободным мандатом депутата были попытки введения норм, обязывающих каким-либо образом депутата перед избирателями. Так, в 1894 году в парламент Франции был внесен законопроект, согласно которому депутат связывался юридической обязанностью поддерживать свою программу, одобренную избирателями. В случае нарушения этой обязанности, избиратели могли судебным порядком заставить его сложить полномочия . В некоторых государствах, несмотря на законодательный запрет отзыва депутата, избирателями проводятся своего рода акции протеста, сопровождающиеся сбором подписей за отзыв какого-либо народного избранника. Например, в 2005 г. жители Сыхивского микрорайона города Львова собрали 30 тысяч подписей за отзыв народного депутата Украины Т. Чорновола. Однако эта инициатива окончилась лишь направлением Т. Чоноволу обращения о прекращении депутатских полномочий3. Подобные факты вызывают особый интерес на фоне практически единодушного признания в науке конституционного права архаичности и нежизнеспособности императивного мандата депутата.
Практике конституционализма зарубежных стран известно несколько способов закрепления императивного мандата депутата. Во-первых, конституция может прямо указывать на все элементы императивного мандата. Например, Конституция штата Калифорния (США) предусматривает право народа давать наказы своим представителям (раздел 3) и требовать отчетности от своих законодателей (раздел 22), а также право выборщиков на отзыв выборных должностных лиц (раздел 13)
Во-вторых, конституция может провозглашать не все, а некоторые элементы императивного мандата депутата. Этот способ закрепления императивного мандата является наиболее распространенным в мировой практике. Так, отчетность и отзыв депутата предусматриваются в Конституции Республики Куба от 15 февраля 1976 г. (в редакции 31 января 2003 г.)1, наказы и отзыв - в Конституции штата Массачусетс (США) 1780 г. (в ред. 1990 г,)2, отчетность и отзыв - в Конституции Социалистической Республики Вьетнам от 15 апреля 1992 г
В-третьих, конституции некоторых государств умалчивают о природе депутатского мандата, однако при этом элементы императивного мандата содержаться в других нормативных актах. Например, хотя в Конституции Республики Беларусь не указано на императивный характер мандата депутата, Избирательный кодекс от 11 февраля 2000 г. предусматривает процедуру отзыва депутата Палаты представителей и депутата местного Совета депутатов4.
Интересно отметить, что истории и современной зарубежной практике государственного строительства известны случаи игнорирования конституционных норм при установлении фактических взаимоотношений депутата с избирателями. В частности, в первой Конституции Германской Демократической Республики от 7 октября 1949 г. содержались положения, согласно которым депутаты Национальной палаты признавались представителями всего народа и обязаны были подчиняться не наказам избирателей, а исключительно своей совести. То есть в Конституции закреплялся свободный мандат депутата. Одновременно Регламент Национальной палаты этой страны 1954 г. обязывал депутатов принимать и исполнять наказы избирателей, не реже одного раза в год отчитываться перед ними и допускал возможность досрочного отзыва по требованию избирателей6, то есть устанавливал императивный мандат депутата. При этом, несмотря на высшую юридическую силу Конституции, применялись нормы Регламента. В ст. 15 Конституции Японии 1947 г. говорится: «Народ обладает правом избирать публичных должностных лиц и отстранять их от должности»7. Казалось бы, Конституция закрепляет право отзыва депутатов и в стране должен действовать императивный мандат. Однако ни в Конституции, ни в других нормативных актах не называются реальные способы осуществления народом права отзыва, что позволяет депутатам Палаты представителей Японии действовать свободно
В конституционно-правовой науке в качестве признаков императивного мандата депутата называются: представительство депутатом избирателей своего округа, обязательность для депутата наказов избирателей, необходимость проведения периодических отчетов о своей деятельности и возможность отзыва депутата, не оправдавшего доверия. При чем, большинство ученых полагают, что для признания мандата депутата императивным необходимо одновременное наличие всех перечисленных признаков. Однако практика зачастую идет в разрез с теорией.
Депутат является представителем своего избирательного округа. Этот признак императивного мандата депутата не нашел своего законодательного подтверждения. Нормативно-правовые акты зарубежных стран либо вообще обходят этот вопрос стороной, либо закрепляют, что депутат является представителем нации в целом и своего избирательного округа. Например, в ст. 82 Конституции Республики Куба в редакции от 31 января 2003 г. приоритет отдается общенациональным интересам перед интересами региона. В частности, в ней закрепляется, что «депутаты Национальной Ассамблеи Народной Власти обязаны развертывать свою работу в интересах народа» и лишь «поддерживать контакты со своими избирателями» (ст. 82). Конституция Китайской Народной Республики от 4 декабря 1982 г. (в редакции от 14 марта 2004 г.) также преимущественно оперирует таким понятием как «народ», а не «избиратели округа». Так, согласно ст. 76 этой конституции, «депутаты Всекитайского Собрания Народных Представителей должны поддерживать тесную связь с избравшими их органами и народными массами, выслушивать и отражать мнения и требования народных масс, отдавать все силы служению народу»3. При достаточно известной тенденции регионализма в представительных органах США, конституции штатов Калифорния
