Содержание к диссертации
Введение
Глава І Нормативные правовые акты органов местного самоуправления
1. Понятие, признаки и юридические свойства нормативных правовых актов органов местного самоуправления 25
2. Место и роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе правового регулирования
муниципальных отношений 42
3. Значение муниципальных правовых актов в осуществлении функций местного самоуправления 59
Глава II Правовые основы правотворчес гва органов местного самоуправления
1. Сфера правотворчества органов местного самоуправления 80
2. Проблемы установления объема правотворческой компетенции органов местного самоуправления 108
Глава III Правотворческий процесс в органах местного самоуправления
1. Принципы правотворческого процесса в органах местного самоуправления и их реализация 126
2. Стадии правотворческого процесса. Их правовое регулирование 154
3. Проблемы совершенствования правотворческого процесса 213
Глава IV Проблемы обепечения эффективности правовых актов органов местного самоуправления
1. Условия законности и эффективности актов органов местного самоуправления 232
2. Проблемы соблюдения предъявляемых к актам требований. Последствия несоблюдения требований 272
Заключение 293
Приложение 303
Список использованной литературы 306
- Понятие, признаки и юридические свойства нормативных правовых актов органов местного самоуправления
- Сфера правотворчества органов местного самоуправления
- Принципы правотворческого процесса в органах местного самоуправления и их реализация
- Условия законности и эффективности актов органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В ходе развития государственности в России, осуществления радикальных экономической и политической реформ возникают многие проблемы правового обеспечения оптимального функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Становление местного самоуправления и обеспечение эффективной правовой деятельности в процессе использования его различных форм осложняется отставанием в разработке четкой концепции местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации 1993 года местное самоуправление закреплено в качестве одной из основ конституционного строя и формы осуществления народовластия, и в связи с этим населению, проживающему на территории муниципального образования, предоставлено право самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Наряду с этим законодатель установил в Конституции, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Являясь обособленными в системе управления государством, органы местного самоуправления представляют собой особый институт власти, обладающий правом самостоятельно решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения муниципального образования, с учетом исторических и иных местных традиций. Как отмечает А.А. Акмалова, конституционно-правовое регулирование в Российской Федерации создает необходимое правовое пространство для осуществления управленческой деятельности, как в масштабе всего государства, так и на территории отдельного региона или муниципального образования
Институт местного самоуправления в Российской Федерации существует более семнадцати лет, но до сих пор в российском обществе и в науке нет
1 См.: Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М.. 2003. С. 51.
однозначного понимания и адекватной оценки природы местного самоуправления и роли этого властного института в процессе управления. Высказываются самые разные мнения о природе местного самоуправления, порой самые противоречивые. Говорят либо об отделении местного самоуправления от государства, о его полной самостоятельности во всех сферах деятельности и поэтому невозможности влияния органов государственной власти на деятельность местного самоуправления, либо о том, что местное самоуправление является продолжением государственной власти на местах, и тем самым включают его в общую систему органов власти государства. Наличие таких точек зрения не случайно. Различные подходы к определению сущности местного самоуправления основываются на существовании разных теорий местного самоуправления, положенных в основу построения системы местного управления в тех или иных государствах.
Определение в Европейской хартии местного самоуправления «как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» , стало базовым при разработке модели местного самоуправления в России. Однако на пути становления новой муниципальной власти возник ряд трудностей. До сих пор отсутствует четкая парадигма государственного устройства, недостаточно четко сформулированы, а поэтому и нечетко действуют принципы, на которых должно строиться государственное управление в целом и взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления, в частности.
Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ имеет два направления: «горизонтальное» разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную; а также «вертикальное» разделение публичной власти на власть Российской Федерации, субъектов Российской
1 Европейская хартия местного самоуправления //Собрание законодательства Российской Федерации.- 1998. - №36. Ст. 4466.
Федерацию, а также муниципальную власть, которая самостоятельна в пределах своих полномочий.
Такое «вертикальное» разделение властей повлекло изменение системы нормотворческого процесса. Если в советский период развития государства нормотворчество воспринималось как форма реализации лишь государственной власти, то теперь нормативные правовые акты принимают не только органы власти Российской Федерации, ее субъектов, но и органы местного самоуправления по вопросам своего ведения. Осуществление нормотворческой деятельности последними выявило ряд проблем в этой сфере. Это и недостаточно четкое определение сферы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, частое обновление федерального законодательства, влекущее необходимость внесения изменений в нормативные правовые акты органов местного самоуправления, отсутствие на муниципальном уровне правовых актов, регламентирующих правотворческий процесс, необеспеченность большинства муниципальных образований квалифицированными юридическими кадрами и т.п. Решение этих проблем требует проведения как общетеоретического исследования, имеющего для органов местного самоуправления методологическое значение (эго понятие и сущность правотворчества органов местного самоуправления, определение его места, роли и значения в сфере осуществления публичной власти, определение основных принципов муниципального правотворчества, природы нормативных правовых актов органов местного самоуправления), так и решение вопросов, имеющих прикладной характер, касающихся конкретных рекомендаций для совершенствования нормотворческого процесса в органах местного самоуправления.
В связи с этим представляется необходимым обобщить опыт правового регулирования муниципального правотворчества, начиная с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 года- После принятия этой Конституции в Российской Федерации введен в действие уже второй Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее Федеральный закон № 131-ФЗ), в котором во многом по-новому определяется правовое положение органов местного самоуправления, их взаимодействие с органами государственной власти, в том числе и в сфере нормотворчества. Все это требует научно-теоретического осмысления, разработки новых научных идей, обладающих теоретической и практической значимостью, связанных с характеристикой в целом местного самоуправления, в том числе ролью этого института в формировании правовой системы страны.
Актуальность темы настоящего исследования обусловлена необходимостью обеспечения эффективной реализации правотворческого процесса на муниципальном уровне в условиях закрепления новых взглядов на задачи и организацию местного самоуправления.
При этом особую актуальность приобретает оценка эффективности правотворчества муниципальных органов, их правовых актов как результатов такого правотворчества, выработка критериев оценки их эффективности.
Несмотря на то, что Конституция РФ, Федеральный закон № 131- ФЗ связывают решение вопросов местного значения с жизнедеятельностью населения муниципального образования, с реализацией его интересов, на практике участие населения в решении вопросов местного значения стало фрагментарным, носящим формальный характер. Актуальность исследования форм участия населения в принятии муниципальных правовых актов, определении условий их эффективной реализации в муниципальном образовании не вызывает сомнений.
Создание в муниципальном образовании правовых и организационных условий для участия населения в принятии муниципальных правовых актов обеспечит благоприятные условия для развития местного самоуправления на широкой социальной основе.
1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004, № 25, ст. 2484; 2005, № I. ст. 12, 17, 25, 37; № 17, ст. 1480; № 30, ст. 3104: №42, ст. 4216; №52, ст. 5597; 2006, № I, ст. 10, 17: № 8, ст. 852; № 23. ст. 2380; № 30, ст. 3296; №31, ст. 3427, 3452; №43, ст. 4412: №50, ст. 5279; 2007, № 1, ст. 21; № 10, ст. 1151; № 21, ст. 2455; № 25, ст. 977; № 26. ст. 3074. № 30. ст. 3801; № 43, ст. 5084; № 46, ст. 5553; 2008, № 24, ст. 2790; № 30, ст. 3616: № 48, ст. 5517; №49, ст. 5744; №52 (ч.І), ст. 6229; №52 (ч.1), ст. 6236; 2009. № 19. ст. 2280.
Одна из важных задач местного самоуправления - обеспечение соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления актам, обладающим большей юридической силой, не может быть решена только усилением надзора за законностью нормотворчества. Необходим комплексный подход к проблеме правового регулирования правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Опыт деятельности органов местного самоуправления в сфере собственного нормотворчества в недостаточной степени обобщен и систематизирован на теоретическом уровне. В этих условиях необходимы научные исследования задач, принципов и методов осуществления правотворчества органами местного самоуправления; разработка рекомендаций для практических работников по осуществлению нормотворчества.
Учитывая существование разных типов муниципальных образований, классификацию вопросов местного значения по типам муниципальных образований, актуальным является исследование особенностей реализации правотворческого процесса на разных уровнях местного самоуправления, претворения в жизнь принципов правотворческого процесса.
Актуальность данного исследования связана с нерешенностью и про-блемностью многих вопросов, связанных с правотворческой деятельностью органов местного самоуправления. В работе акцентируется внимание не теоретико-правовых и муниципально-правовых аспектах избранной темы.
В их числе:
- непоследовательность практики организации муниципальной власти, отражающей интересы центра, но не местных сообществ1;
1 См., например: Захватова Ю. Как подрезают крылья местному самоуправлению во Владимирской области и не только в ней //Российская Федерация сеіодня. 2006. № 20. С. 25; Шабанов В. Пришла ли власть в поселки и села? //Российская Федерация сегодня. 2007. № 14. С. 29; Беспалова М. Почему же мы терпим все, что разрушает наш дом? //Российская Федерация сегодня. 2007. № 13. С. 42 - 43; Еремин В. На коротком поводке //Российская Федерация сегодня. 2007. № 6. С. 49; Шереметьева Э. Два медведя в одной берлоге // Российская Федерация сегодня. 2007. № 5. С. 33; Миндубаев Ж. Самоуправление: действующая реальность или чиновничий миф? Ответа нет /// Российская Федерация сегодня. 2007. № 24. С. 22-23; Дегтярев М. Барьеров все больше, а денег все меньше // Российская Федерация сегодня. 2008. № 1. С. 47 и др.
противоречивость и неразвитость правовой основы местного самоуправления, наличие пробелов правового регулирования, отсутствие необходимых федеральных законов, и в то же время сужение сферы правового регулирования отношений местного самоуправления субъектами Федерации;
законодательное закрепление общих принципов деятельности местного самоуправления без учета различных уровней муниципальных образований, что ведет к «усреднению» местного самоуправления как формы осуществления власти;
отсутствие четкого определения объема правотворческой компетенции органов местного самоуправления, что влечет соответствующие трудности в реализации правотворческих полномочий органов местного самоуправления;
нерешенность вопроса о роли и месте нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе российского права;
отсутствие комплексного теоретического подхода к определению функций местного самоуправления и определению роли правотворчества в осуществлении этих функций.
Выделение и решение этих проблем местного самоуправления свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.
Объектом данного исследования является сфера общественных отношений, в которых находит воплощение правотворчество органов местного самоуправления как особая форма реализации муниципальной публичной власти. В центе внимания - отношения, возникающие по поводу разработки, рассмотрения и принятия муниципальных правовых актов. Правотворчество органов муниципальных образований рассматривается как часть правотворчества, осуществляемого в государстве, имеющая свои особенности, назначение, формы реализации.
Предметом диссертационного исследования является состояние и перспективы развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации на основе анализа правовых актов раз-
личного уровня, регламентирующих названную деятельность органов местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы. Научные разработки по отдельным проблемам местного самоуправления ведутся с момента возникновения местного самоуправления в Российской Федерации, и к данному времени уже накоплен определенный теоретический материал. Значительное число работ появилось после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г1., а затем и 2003 г.
Все эти работы посвящены различным вопросам местного самоуправления. Так, есть часть работ, которые содержат общую характеристику муниципального права как комплексной отрасли, регулирующей местное самоуправление в России. Это монографии С. А. Авакьяна, О. Е, Кутафина, В.И. Васильева, В. И. Фадеева, в которых проводится политический, исторический, социологический анализы местного самоуправления.
Очевидно, что поставленные в работе вопросы не могут быть раскрыты без обращения к общетеоретическим и методологическим аспектам правового положения местного самоуправления в системе публичной власти, которые рассматриваются в контексте общих проблем отечественного конституционного и муниципального права в трудах С. Л. Авакьяна, С. С. Алексеева, Д. Л. Златопольского, В. Н. Кудрявцева, О. Е. Кутафина, В. О. Лучина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. С. Основина, Ю. А. Тихомирова, В. А. Четверни-на, Б. С. Эбзеева, Л. С. Явича и др.
Во многом накопленный опыт развития местного самоуправления в Российской Федерации обобщен в монографических работах Н. С. Бондаря, В. И. Васильева О. Е. Кутафина, Л. С. Нудненко, В. И, Фадеева и др.
Заметный вклад в разработку теории местного самоуправления внесли Г. В. Барабашев, В. А. Баранчиков, Н. С. Бондарь, Т. М. Бялкина, И. В. Вы-
1 СЗРФ 1995. №35. Ст. 3506, 1996.№ 1917; №49. Ст. 5500, 1997. № 12. Ст. 1378; 2000 № 32. Ст. 3330; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 28. Ст. 2892; № 40 Ст. 3822№ № 50. Ст. 4855; 2004 № 25. Ст. 2484
дрин, Ю. А. Дмитриев, М. А. Краснов, Е. М. Ковешников, А. Н. Кокотов, Е. Е. Некрасов, Л. А. Ыудненко, И. И. Овчинников, Н. В. Постовой, А. С. Прудников, В. В. Пылим, М. И. Семенов, А. А. Сергеев, В. А. Сивицкий, А. Я. Слива, Н. С. Тимофеев, А. А. Уваров, К. Ф. Шеремег, Е. С. Шугрина и др.
Важное значение имеют научные труды, посвященные как общим вопросам правотворчества, так и отдельным вопросам нормотворческой деятельности различных органов, в том числе и органов местного самоуправления - работы В. М. Баранова, Т. М. Бялкиной, Р. Ф. Васильева, Н. А. Власен-ко, Т. Д. Зражевской, В. Н. Карташова, Д. А. Ковачева, И. А. Котелевской, Б. М. Лазарева, А. В. Мицкевича, Ж. И. Овсепян, А. С. Пиголкина, И. С. Само-щенко, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриевой и др.
В последние годы появились работы Л. А. Андреевой, Д. А. Баринова, А. С. Борисова, А. Е. Гавришева, О. В. Кудряковой, С. Н, Лопатина по отдельным вопросам правотворчества органов местного самоуправления.
Однако, несмотря на появление значительного числа исследований по местному самоуправлению и отдельным его проблемам, в научно-теоретической литературе не уделяется достаточного внимания вопросам определения сферы нормотворчества органов местного самоуправления, хотя при определении этой сферы выявляются серьезные проблемы, препятствующие развитию местного самоуправления, осуществлению его функций. Поэтому одной из целей автора является попытка восполнить имеющийся пробел и рассмотреть вопросы избранной темы, начиная с теоретических аспектов нормотворческой деятельности, исследовать конституционно-правовую основу и практику реализации нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Многие работы, посвященные вопросам правотворчества органов местного самоуправления, посвящены либо только характеристике правовых актов этих органов, либо отдельным вопросам их правотворчества.
Источниками для проведения исследования послужили Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, фе-
деральные законы и законы субъектов Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Внимание также уделено анализу правовых позиций Конституционного суда РФ по вопросам правотворчества и местного самоуправления, разграничения предметов ведения и полномочий государственной и муниципальной власти.
Цель исследования - сформулировать теоретические основы оптимальной организации правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления, предложения по уточнению сферы общественных отношений, подлежащих регулированию нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, выработать рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления, предложить обоснованное определение условий законности и критериев эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Достижение этой цели обуславливает постановку следующих задач исследования:
исследовать состояние нормативно-правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления;
провести институциональный анализ современного местного самоуправления в свете отношений последнего с государственными органами в правотворческой сфере;
проанализировать разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере нормативно-правового регулирования отношений местного самоуправления в теоретико-правовом, методологическом и аксеологическом аспекте;
исследовать проблематику определения сферы общественных отношений, подлежащих регулированию нормативными актами органов местного самоуправления;
выявить основные элементы, определяющие объем правотворческой компетенции местного самоуправления;
показать особенности нормативно-правового регулирования правотворческого процесса в органах местного самоуправления;
определить перспективные направления и методы оптимизации правотворческой деятельности органов местного самоуправления;
определить особенности юридической природы нормативных правовых актов;
-изучить состояние государственного контроля над органами местного самоуправления в сфере нормотворчества и проанализировать проблему обеспечения соответствия законодательству правовых актов муниципальных образований, контроля за законностью местного правотворчества.
Решение названных задач призвано способствовать органам местного самоуправления запять должные позиции в системе органов, осуществляющих нормотворчество.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили современные политические и правовые учения и методология научного познания. В процессе исследования использованы общенаучные методы системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, диалектический подход к рассмотрению изучаемых проблем. Применение названных методов позволило провести в интересах решения поставленных задач обобщение результатов исследования различных сторон сложной правотворческой деятельности органов местного самоуправления, выработать некоторые предложения и рекомендации по совершенствованию правотворчества муниципальных органов.
При решении задач диссертации автор опиралась на основные теоретические понятия, идеи, принципы права. Задачи исследования потребовали обращения к теории права, конституционному, административному, муниципальному, гражданскому, гражданско-процессуальному и другим отраслям права.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна предлагаемого исследования предопределяется следующими обстоятельствами:
во-первых, современное развитие местного самоуправления, становление его органов как органов, обособленных от органов государственной власти, имеющих право самостоятельно осуществлять правотворчество в пределах собственной компетенции, вызвало появление новой группы нормативных правовых актов в российской правовой системе - муниципальных правовых актов, что требует введения новых подходов в регулировании правотворческого процесса, осуществляемого в муниципальных образованиях, новых научных понятий и категорий, развивающих представление о правотворчестве органов местного самоуправления как особой форме их деятельности;
во-вторых, в диссертации проведено комплексное и системное исследование общетеоретических проблем и практических задач развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления;
в-третьих, впервые в отечественной науке муниципального права объем правотворческой компетенции муниципальных органов рассматривается как динамичное явление, изменяющееся в зависимости о г взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, а также органов местного самоуправления разных типов муниципальных образований;
в-четвертых, новизна исследования проявляется в раскрытии особенностей реализации принципов правотворческого процесса в органах местного самоуправления в зависимости от типа муниципального образования. Выявленные автором характеристики демонстрируют особенность муниципального правотворчества, его отличие о г правотворчества органов государственной власти.
в-пятых, о новизне исследования свидетельствует конкретизация нового знания о юридической природе муниципальных правовых актов в условиях
осуществления местного самоуправления в России на основе самостоятельности и организационной обособленности органов местного самоуправления;
в-шестых, новизна исследования проявляется в раскрытии условий эффективности муниципальных правовых актов и муниципального правотворчества в целом, а также предложении критериев и показателей эффективности муниципальных правовых актов.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Современные реформы местного самоуправления в Российской
Федерации связаны с перераспределением полномочий по правовому регулированию муниципальных отношений между тремя уровнями власти: Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. В силу сложившегося на основе Федерального закона № 131-ФЗ правила, основное правовое регулирование местного самоуправления сосредоточено на федеральном уровне, при этом субъекты Федерации регулируют соответствующие отношения лишь в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ1. Это же правило действует, в том числе, и в отношении правового регулирования правотворчества органов местного самоуправления. Автор согласна с высказывающимся в науке мнением о том, что принятие Федерального закона № 131-ФЗ является попыткой построить систему взаимосвязи муниципальных образований, субъектов Федерации и Российской Федерации на основе развития державного централизма". Однако, по мнению автора, в сфере регулирования правотворческого процесса в муниципальных образованиях такое правовое регулирование не лишено положительного эффекта, поскольку исключение субъектов Федерации из числа субьектов, регулирующих правотворческий процесс в муниципальных образованиях, способствует, с одной стороны, обеспечению единства правового пространства, вы-
1 Хотя не без оснований отмечается о некотором расширении компетенции законодательных органов субъ
ектов РФ в области местного самоуправления в связи с принятием Федерального закона № 131-ФЗ. См.
Гранкин И.В. Роль Конституции Российской Федерации и федерального законодательства в определении
компетенции законодательных органов субъектов Российской Федерации // Государственная власть и мест
ное самоуправление. 2005. № 10. С. 5. Но при этом сохраняется правило «разрешенного» для субъекюв Фе
дерации регулирования в строго установленных случаях.
2 См.: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые ас
пекты^ Автореф. дне.... д.ю.н. М. 2008. С. 12-13.
работке единых правил осуществления правотворчества в муниципальных образованиях. Однако, с другой стороны, это порождает ситуацию, когда в условиях отсутствия федерального закона о нормативных правовых актах и достаточного правового регулирования правотворческой деятельности муниципальных органов на федеральном уровне, субъекты Федерации лишены возможности устанавливать правовые основы правотворчества муниципальных образований. В итоге ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Федерации не сложилась достаточная правовая база правотворческой деятельности муниципальных образований. В существующих условиях правового регулирования местного самоуправления субъекты Федерации, тем не менее, могут оказывать действенную методическую помощь муниципальным образованиям в организации их правотворческого процесса. В связи с этим предлагается создание на уровне субъекта Федерации банка модельных актов, прошедших научную экспертизу, к которому могли бы обращаться муниципальные образования в необходимых случаях.
2. Залогом построения единой эффективной правовой системы го-
сударства является необходимость осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления, основанной на общих для правотворчества принципах. Конституционное положение о том, что народ осуществляет свою власть не только непосредственно и через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, свидетельствует о том, что правотворческая деятельность органов местного самоуправления не может не подчиняться общим правилам осуществления правотворчества в государстве. Те принципы правотворческого процесса, которые выработаны наукой и (или) закреплены законодательством, преломляясь в среде муниципальной власти, находят особые формы реализации, что нельзя не учитывать при разработке актов, являющихся основой правотворческого процесса, осуществляемого в органах местного самоуправления. Главная цель нормативных правовых актов, принимаемых на федеральном и муниципальном уровнях, и регулирующих правотворческий процесс в муниципальных образова-
ниях, обеспечить реализацию принципов правотворчества в муниципальном образовании с целью принятия в результате правотворческой деятельности законных, необходимых и эффективных муниципальных правовых актов.
3. В период реформирования местного самоуправления в Российской
Федерации законодательное регулирование компетенции муниципальных
образований непоследовательно и нуждается в совершенствовании. Объем
правотворческой компетенции органов местного самоуправления оконча
тельно не определен, так как идет постоянное обновление отраслевого зако
нодательства, что вызывает необходимость наделять органы местного само
управления новыми полномочиями и тем самым расширять их правотворче
скую компетенцию. Исследование сферы правотворческой компетенции ор
ганов местного самоуправления свидетельствует о том, что перечень вопро
сов, определенных Федеральным законом как вопросы местного значения,
нельзя считать исчерпывающим. Поскольку местное самоуправление само
стоятельно в пределах своих полномочий, следовательно, органы местного
самоуправления могут принимать решения и при отсутствии прямых предпи
саний на этот счет федерального законодателя. В этих условиях необходи
мым представляется установление в Федеральном законе о местном само
управлении принципов определения правотворческой компетенции органов
местного самоуправления, что стало бы решающим фактором в процессе
разграничения правотворческих полномочий между уровнями власти.
4. Правильное определение и использование понятия «правотворческая
компетенция» при регулировании местного самоуправления имеет сущест
венное значение для регламентации функций муниципальных органов, обес
печения эффективности их деятельности. Чем правильнее определена компе
тенция, в том числе и правотворческая, органов местного самоуправления,
тем эффективнее используются правовые средства для решения задач, стоя
щих перед органами местного самоуправления.
Распространенная в научной и учебной литературе точка зрения, согласно которой под правотворческой компетенцией органов местного самоуправ-
ления понимается совокупность вопросов, которые могут решать органы местного самоуправления, и правотворческие полномочия этих органов по их решению1, не отражает, по мнению автора, сущности определяемого понятия.
Автором на основе анализа научных источников, нормативного материала и практики муниципальных органов предлагается ввести в понятие правотворческой компетенции органов местного самоуправления еще один компонент - общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения или иных вопросов, решаемых органами местного самоуправления, на которые направлена правотворческая деятельность органов местного самоуправления.
В пределах сфер деятельности органов местного самоуправления, которые закреплены Федеральным законом № 131-ФЗ как вопросы местного значения, могут возникать и возникают различные общественные отношения, требующие правового регулирования со стороны органов местного самоуправления. При этом общественные отношения, выступая как предметы регулирования, также определяют объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления.
Таким образом, понятие «предметы ведения» явно шире понятия «вопросы местного значения», и если, исходя из норм Федерального закона № 131-ФЗ, определять предметы ведения органов местного самоуправления, то к ним следует отнести круг всех вопросов, которые могут находиться в ведении органов местного самоуправления (вопросы местного значения, вопросы реализации отдельных государственных полномочий и иные вопросы, добровольно принимаемые к ведению органов местного самоуправления), а также отношения, возникающие при решении этих вопросов. Таким образом, объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления должен определяться не только перечнем вопросов, находящихся в ведении муници-
1 См., например: Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. М., 2005. С. 143; Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации. Дисс. ... к.ю.н. 12.00.02: М., 2005. С. 99-100 и др.
пальных образований, полномочий органов местного самоуправления, но и кругом общественных отношений - предметом регулирования муниципальных органов.
Введение в состав правотворческой компетенции такого элемента, как общественные отношения, превращает правотворческую компетенцию из статической категории в динамическую, что в свою очередь объясняет существующую подвижность пределов правотворческой компетенции органов местного самоуправления.
5. При условии существования двух групп вопросов, по которым орга
ны местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты,
объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления по
вопросам местного значения является несравнимо большим, нежели объем
правотворческой компетенции по вопросам реализации отдельных государ
ственных полномочий. В условиях того, что право органов местного само
управления принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуще
ствления отдельных государственных полномочий предусмотрено в Феде
ральном законе № 131-ФЗ, отсутствие соответствующего указания в законе о
наделении органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями о праве органов местного самоуправления принимать муни
ципальные правовые акты, не является основанием запрещения муниципаль
ным органам осуществлять правотворчество по вопросам осуществления от
дельных государственных полномочий.
При этом правотворчество органов местного самоуправления по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий имеет свои особенности, определяемые, прежде всего, наличием четких пределов, установленных не столько Федеральным законом № 131-ФЗ, сколько законом о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
6. Существует настоятельная потребность в принятии федерального за
кона о нормативных правовых актах, который бы включал и нормы о норма-
тивных правовых актах органов местного самоуправления. Отсутствие должного регулирования на федеральном уровне порождает произвольное, и достаточно часто неправильное регулирование определенных отношений на муниципальном уровне. Предлагается в федеральном законе о нормативных правовых актах особо определить условия законности, требования к правовым актам, правила разработки муниципальных правовых актов органами местного самоуправления с учетом разных уровней муниципальных образований. В этом же законе о нормативных правовых актах необходимо определить правила опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, с целью устранить разнообразие практики опубликования (обнародования) данных актов.
Определенные наработки в плане создания правовой основы для осуществления правотворчества органами местного самоуправления в муници-, пальных образованиях имеются. Уставы муниципальных образований, регламенты органов местного самоуправления определяют общие правила разработки и принятия муниципальных правовых актов. Однако в условиях реформирования органов местного самоуправления, изменения структуры органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, расширения^ законодательно закрепленных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, необходима серьезная работа по созданию правовой основы нормотворческого процесса на уровне муниципальных образований, с целью урегулировать порядок разработки нормативного правового акта, согласования его с заинтересованными субъектами, правила вынесения проекта акта на публичные слушания, правила принятия муниципальных правовых актов органами и должностными лицами муниципального образования. При этом правовая основа правотворчества муниципальных органов, создаваемая в муниципальных образованиях, должна обеспечить решение вопросов местного значения при активном участии населения.
Анализ современного состояния правового регулирования правотворческого процесса в муниципальных образованиях показывает, что правовые
акты на муниципальном уровне хотя и закрепляют формы участия населения в местном самоуправлении в целом, и в правотворческом процессе, в частности, однако не дают гарантий обязательного выявления и учета мнения населения при принятии решений по вопросам местного значения.
Правовое регулирование должно обеспечивать демократическую процедуру подготовки правового акта, который впоследствии смог бы адекватно регулировать общественные отношения. С этой целью необходимо на федеральном уровне закрепить основные начала этого процесса, которые призваны создавать, во-первых, условия участия населения в решении вопросов местного значения, а во-вторых, установить общие базовые правила разработки актов, которые бы обеспечивали в итоге принятие акта, органично вписывающегося в единую правовую систему.
В этой связи в гл. 7 Федерального закона № 131-ФЗ, посвященной му-„ ниципальным правовым актам, необходимо закрепить:
обязательность учета мнения граждан при подготовке решений органов местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и интересы граждан;
обязательность доведения до сведения населения всех альтернативных, проектов нормативных правовых актов.
Необходимо не только широкое предоставление возможностей населению по осуществлению правотворческой инициативы, проведению опросов, референдумов, сходов граждан, но и создание организационно-правового механизма их реализации в муниципальном правотворчестве.
9. Автором предлагается расширение в федеральном законодательстве перечня субъектов правотворческой инициативы на муниципальном уровне за счет включения в него избирательных обьединений, иных общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом. Поскольку Федеральный закон № 131-ФЗ определил их как инициаторов проведения местного референдума, то есть спосо-
ба решения вопросов местного значения, логичным было бы закрепление их в уставах муниципальных образований в качестве инициаторов принятия актов по вопросам местного значения. Вопрос о необходимости использования дополнительных мер для привлечения к законотворческому процессу неправительственных организаций был поднят и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию , после чего последовал ряд мер, направленных на развитие институтов гражданского общества и дальнейшую демократизацию политической системы: были внесены соответствующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях»2.
10. Развитие муниципального правотворчества невозможно без определения условий законности и критериев эффективности нормативных право- _ вых актов органов местного самоуправления. О необходимости оценки эффективности работы муниципальных органов свидетельствует развитие законодательства о местном самоуправлении, в частности принятие Указа Президента от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных рай-онов» , утверждающий перечень показателей эффективной работы муниципальных органов. Эффективность функционирования органов местного самоуправления во многом зависит от эффективной правотворческой работы этих субъектов. С целью оценки эффективности муниципальных правовых актов органов местного самоуправления необходимо выделение определенных критериев, показателей эффективности.
Основываясь на понятии эффективности правовых актов, автором предлагаются пять ключевых критериев оценки эффективности муниципальных правовых актов: качество целеполагания; качество механизма реализации; полнота регламентации; соотношение полученного результата, после введе-
1 Российская газета. №230 (4787), 2008. 6 ноября.
2 Российская газета. № 60 (4884), 2009. 8 апреля.
' Собрание законодательства Российской Федерации от 5 мая 2008 г. N 18 ст. 2003
ния в действие акта и теоретической модели, созданной разработчиками акта; издержки, связанные с исполнением муниципального правового акта. Каждый из предложенных критериев позволяет оценить в том или ином аспекте эффективность муниципального правового акта. Однако оценка эффективности муниципальных правовых актов должна носить комплексный характер, в связи с чем, предлагается оценивать эффективность того или иного акта органа (должностного лица) местного самоуправления одновременно по всем названным критериям, что в итоге позволит оценить этот акт в целом.
При этом оценка эффективности должна осуществляться, по мнению автора, на основе предлагаемых в работе принципов: комплексности оценки эффективности нормативных правовых актов; объективности, обязательности оценки, соответствия метода оценки характеру объекта правового регулирования, учета особенностей муниципального органа при построении мо-. дели оценки эффективности его правовых актов.
Критерии эффективности правовых актов органов местного самоуправления, предложенные в работе, могут быть положены в основу постоянного мониторинга эффективности нормативных правовых актов, который должен осуществляться органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации с целью достижения оптимального регулирования общественных отношений, возникающих на территории муниципального образования.
Практическая значимость настоящего исследования состоит в обосновании рекомендаций и предложений автора по дальнейшему совершенствованию механизмов разграничения правотворческой компетенции органов местного самоуправления и государственной власти, нормативно-правовой основы правотворчества органов местного самоуправления, а также развитию и совершенствованию их правотворческой деятельности.
Проведенный автором анализ норм Конституции, федерального и регионального законодательства, нормативно-правовых актов муниципальных образований (проанализировано свыше трехсот уставов муниципальных обра-
зований) по соответствующей проблематике позволяет использовать полученные результаты в правотворческом процессе.
Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в преподавании курса муниципального права и спецкурсов в юридических вузах.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены:
в публикациях автора, в том числе научно-практическом пособии «Органы местного самоуправления: нормативные правовые акты», монографии «Правотворчество органов местного самоуправления»;
использованы при разработке и принятии устава г. Твери, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления г. Твери;
использованы при проведении исследования правового обеспечения местного самоуправления в Тверской области (2006 г.);
внедрены в учебный процесс в рамках спецкурса «Правовые акты органов местного самоуправления» в Тверском государственном университете.
излагались на научных и научно-практических конференциях, проводившихся на юридическом факультете Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, Российского университета Дружбы народов, Тверского государственного университета. В качестве примера можно привести следующие конференции:
«Проблемы народного представительства в Российской Федерации», Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова (апрель 1998 г.)
«Конституция как символ эпохи», Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова (апрель 2003 г.)
«Государство и право в модернизирующемся мире», Москва, Российский университет Дружбы народов (май 2006 г.)
«Проблемы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения» Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова (март 2007 г.)
IX Международная научно-практическая конференция «Право на защите прав и свобод человека и гражданина» (к 15-летию Конституции РФ и 60-летию Всеобщей декларации прав человека) Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова (декабрь 2008 г.)
Подготовка диссертации была связана с сотрудничеством с Межмуниципальным центром, созданным при Филиале Северо-Западной Академии государственной службы в г. Твери. Сотрудничество выражалось в выступлениях на семинарах и круглых с голах, организуемых Межмуниципальным центром Северо-Западной Академии государственной службы по проблемам совершенствования законодательства о местном самоуправлении, совершенствования правотворческой работы муниципальных образований, обеспечения законности муниципальных правовых актов.
Понятие, признаки и юридические свойства нормативных правовых актов органов местного самоуправления
Согласно Конституции РФ и Федеральному закону № 131-ФЗ местное самоуправление - эго форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Местное самоуправление, как и государственная власть, осуществляется непосредственно населением и (или) избираемыми населением органами. В статье 7 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Деятельность муниципальных образовании показывает, что основная доля таких актов, приходится на муниципальные органы (должностные лица).
Осуществление муниципальной власти основывается на законах и иных нормативных актах, в том числе, принимаемых органами (должностными лицами) местного самоуправления муниципальных образований. Выполнение функций местного самоуправления невозможно без использования нормативных правовых актов. В этих условиях трудно переоценить роль нормативных правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления в решении задач, стоящих перед муниципальным образованием. Для того, чтобы определить понятие и сущность нормативного правового акта органа местного самоуправления, и на основе этого уяснить его роль и место в системе российских правовых норм, необходимо обратиться к исследованиям общего понятия правового акта, имеющимся в теории права, и, двигаясь от общего к частному, рассмотреть такие понятия, как «правовой акт», «нормативный правовой акт», и, наконец, «нормативный правовой акт органа местного самоуправления». Действуя, таким образом, мы можем выявить особенные признаки нормативных актов органов местного самоуправления.
Теория правовых актов была разработана еще в трудах досоветского и впоследствии советского периода. Поэтому в данной работе мы не можем не обратиться к теоретическим разработкам ученых указанных периодов. Следует отметить, что в общей теории права авторы, обращаясь к понятию «правовой (юридический) акт», нередко рассматривали его в различных значениях . Так, А.И. Елистратов определял юридический акт как «всякое действие, которое обнаруживает чью-либо волю вызвать правовое последствие»". С. С. Алексеев определяет правовой акт, как: «а) действие (поведение), как правило, правомерное, т. е., юридический факт, являющийся основанием тех или иных правовых последствий; б) результат правомерного действия, т. е. юридически значимый содержательный элемент правовой системы (юридическая норма, индивидуальное предписание, акт «автономного» регулирования), вошедший в правовую ткань вследствие правотворческой, властной индивидуально-правовой или автономной деятельности субъектов; в) юридический документ, г. е. внешнее словесно-документально оформленное выражение воли, закрепляющее правомерное поведение и его результат»3. На основе этого он определяет правовой акт как надлежащим образом (словесно документально) оформленное, внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содержательных элементов правовой системы - юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц1.
Следует обратить внимание на то, что на первом месте среди значений правового акта стоит определение его как действия. Такую же точку зрения разделяет и Р. Ф. Васильев, отмечая, что слово «акт», прежде всего, обозначает действие, и потому можно в этом смысле все действия государственных органов, независимо от формы их выражения считать актами этих органов".
Отмечается в научных работах и то обстоятельство, что правильное определение понятия правового акта не может рассматриваться в отрыве от назначения данного акта, от его юридической функции и ограничиваться только указанием на необходимость обнаружить изложение правовых норм в его тексте 1. В зависимости от назначения, правовой акт может устанавливать, изменять или отменять правовые нормы, изменять сферу действия правовых норм4. В этой связи правовые акты считаются волевыми властными действиями устанавливающими (изменяющими, отменяющими) правовые нормы или вызывающими возникновение (прекращение, изменение) конкретных правоотношений.
Правовые акты, как известно, подразделяются на нормативные и ненормативные (индивидуальные). Нормативные акты являются результатом правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Ненормативные акты представляют собой форму деятельности органов власти, не являющуюся правотворческой деятельностью.
К ненормативным относятся индивидуальные акты органов и должностных лиц, означающие возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений.
В науке уделяется внимание основным признакам нормативного правового акта: «а) он имеет государственно-властный характер; б) издается уполномоченным органом, в установленном порядке в пределах его компетенции, с соблюдением определенных требований; в) обладает нормативным характером; г) имеет определенную сферу действия во времени, в пространстве и по лицам» . А.Ф. Шебанов, выделяя данные признаки, нормативным называл акт, изданный в установленном порядке и с соблюдением установленных требований уполномоченными органами, имеющий заранее очерченную сферу действия, выражающий в определенной форме волю народа, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Нужно отметить, что в данном определении нормативный акт рассматривается как акт, «направленный на установление, изменение или отмену правовых норм». Исходя из природы актов, на наш взгляд, следует говорить о том, что нормативный акт непосредственно устанавливает, изменяет или отменяет правовые нормы.
Нормативные акты органов местного самоуправления - это юридические акты муниципального правотворчества. Они действуют на территории соответствующего муниципального образования. Данными актами устанавливаются нормы, регулирующие муниципальные отношения и не имеющие конкретного, персонифицированного адресата.
Сфера правотворчества органов местного самоуправления
Современное положение органов местного самоуправления в Российской Федерации свидетельствует о том, что они как и органы государственной власти, решая часть публичных дел, могут осуществлять эту деятельность посредством правотворчества.
В юридической пауке нет единого подхода к исследованию правотворчества и к определению его понятия. Так, правотворчество определяется как «форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену»1. Существуют и другие подходы к определению правотворчества. В частности, правотворчество рассматривается как особая форма государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества". Иногда правотворчество определяется не только как деятельность по созданию правовых норм, но и как процесс, включающий в себя выявление потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений, а затем создание на основе выявленных потребностей новых правовых норм или их замене или отмене3. Рассматривают правотворчество и как государственную деятельность, завершающую процесс формирования права .
Очевидно, что разница в приведенных определениях заключается в том, какие стадии включают в процесс правотворчества. Оно рассматривается ли бо как процедурно-процессуальная деятельность по созданию правовых норм, либо как деятельность, охватывающая процесс создания правовых норм, начиная с момента выявления потребностей в правовом регулировании, с зарождения самой идеи создания правовой нормы. В связи с этим в теории права правотворчество рассматривают в собственном смысле слова как деятельность по созданию, изменению или упразднению правовых норм, и правотворчество в широком смысле слова как правообразование. При этом правообразование включает в себя не только правотворческий процесс, но и весь подготовительный этап формирования права: определение факторов, вызывающих необходимость принятия нормативного правового акта, установление его характера, мест в системе иных правовых актов, прогнозирование ожидаемого эффекта акта, формирование самой идеи нормативного правового акта.
Существование этих двух подходов не исключает возможность определения правотворчества в более общем виде, как предлагается в ряде работ, в которых этим понятием охватывается деятельность всех без исключения государственных органов, уполномоченных на создание, изменение или упразднение правовых норм1. На наш взгляд, определение правотворчества, таким образом, охватывает все возможные стадии, которые могут быть выделены в процессе правотворчества.
Необходимость муниципального правотворчества в современных условиях Российской Федерации определяется несколькими факторами. Прежде всего, наличием в Российской Федерации местного самоуправления как самостоятельной формы осуществления власти (согласно ст. 3 Конституции РФ). Правотворчество органов местного самоуправления осуществляется в пределах, установленных для муниципальной власти. Эти пределы определяются перечнем вопросов местного значения.
Вопросы местного значения выступают в качестве относительно обособленной сферы правотворческой деятельности. При этом правотворчество органов местного самоуправления не должно противопоставляться правотворчеству государственных органов. Результатом правотворчества органов государственной власти и органов местного самоуправления должно быть создание внутренне согласованной системы нормативных правовых актов.
Не все отношения можно урегулировать из центра: необходимо правотворчество органов местного самоуправления. Особенности правотворчества этих органов предопределены принципом самостоятельности местного самоуправления в пределах его собственных полномочий (ст. 12, 133 Конституции РФ). Данный принцип предполагает использование широких возможностей населения и органов местного самоуправления опираться в необходимых случаях на исторические и иные местные традиции при решении вопросов местного значения. Правотворчество муниципальных органов является не только показателем их самостоятельности, но и проявлением демократизма в построении российского государства. Кроме этого, как справедливо отмечает Т.С. Масловская, правотворчество органов местного самоуправления не является самоцелью, а призвано создавать правовые нормы по конкретным видам отношений, т.е. является формой осуществления функций местного самоуправления .
При этом одной из задач нормативных правовых актов органов местного самоуправления является учет местных условий, в которых существует муниципальное образование. Необходимость их учета в организации и деятельности местного самоуправления прямо определена Конституцией РФ (ч. 1ст. 131).
В науке муниципальное нормотворчество определяется как осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения .
На наш взгляд данное определение нуждается в уточнении. Во-первых, нормотворчество как деятельность органов местного самоуправления осуществляется не только в соответствии с уставом и иными нормативными актами органов местного самоуправления, но, прежде всего, в. соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом о местном самоуправлении, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также субъектов Федерации. Во-вторых, в приведенном определении речь идет о создании, изменении и дополнении общеобязательных правил по предметам местного значения. Однако в Федеральном законе № 131-ФЗ используется понятие «вопросы местного значения», а не «предметы местного значения». В-третьих, под нормотворчеством в приведенном определении понимается деятельность по «созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил». Здесь используются два однородных понятия «изменение» и «дополнение». Думается, что правильнее говорить о создании, изменении или отмене общеобязательных правил.
Основным компонентом в определении муниципального правотворчества (нормотворчества) являются вопросы, по которым органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты и которые включают в себя три группы: вопросы местного значения, вопросы реализации отдельных государственных полномочий и иные вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, которые органы местного самоуправления могут брать к своему ведению в соответствии со ст. 141, 15 , 161 Федерального закона № 131 -ФЗ.
Принципы правотворческого процесса в органах местного самоуправления и их реализация
Правотворческий процесс представляет собой сложную систему организационных действий. Это процесс, состоящий из последовательных операций, в результате осуществления которых в правовую систему вливается официально действующий акт . В этом смысле правотворческий процесс является содержанием правотворчества, охватывающим всю деятельность уполномоченного органа по созданию, изменению или упразднению правовых норм. При этом правотворчество как особый вид деятельности государства, его органов рассматривают в качестве трех взаимосвязанных компонентов: познания, деятельности и результата".
Познание как обусловленный общественно-исторической практикой процесс приобретения и развития знания, его постоянного совершенствования, является результатом взаимодействия субъекта (человека) и объекта (окружающего мира). Познанием сопровождаются все начинания человека, все формы, виды и сферы деятельности, осуществляемой в обществе и государстве. Именно поэтому предпосылкой принятия нового нормативного правового акта является познание тех условий, факторов, развивающихся общественных отношений, необходимость правового регулирования которых определяется задачами социального прогресса.
Познание определяет дальнейшую деятельность, другими словами сам процесс принятия нормативного правового акта. В социологическом значении деятельность представляет собой совокупность внешней и внутренней активности человека, направленная на достижение сознательно поставленной цели. При этом в структуре деятельности выделяют три блока: мотивацион-но-ориентировочный, инструментально-исполнительский (блок реализации), блок сравнения целей и результатов (блок «обратной связи»). В деятельности по принятию нормативного правового акта также можно выделить мотива-ционно-ориентировочный блок, включающий в себя определение мотивов, целей принятия акта, выбор путей достижения поставленных целей; инструментально-исполнительный блок, включающий разработку и принятие акта на основе определенных умений, навыков, операций; а также третий блок — сравнение результатов и цели деятельности для того, чтобы оценить правотворческую деятельность. После принятия нормативного правового акта, его вступления в законную силу следует оценить результаты его воздействия на общественные отношения, сделать вывод о соответствии результатов правотворческой деятельности ее целям. Это позволяет в дальнейшем выявить несовершенство правовой системы, необходимость дальнейшей ее корректировки.
Таким образом, если правотворчество тех или иных органов представляет собой особый вид их правовой деятельности, основанный на познании объективных социальных потребностей и интересов общества1, то правотворческий процесс данных субъектов - это технология создания нормативных актов и доведения их предписаний до адресатов. В связи с тем, что существуют два взаимоувязанных, но, тем не менее, не совпадающих абсолютно по значению понятия — «правотворчество» и «правотворческий процесс», можно выделить принципы, которые в равной мере являются основополагающими идеями как правотворчества в целом, так и правотворческого процесса. Наряду с этим можно говорить и о принципах, которые свойственны собственно правотворческому процессу.
Следует отметить, что не всегда в работах, посвященных проблемам правотворчества (или законотворчества) различают принципы правотворчества и принципы правотворческого процесса, а зачастую и просто смешивают1.
На наш взгляд следует различать принципы правотворчества и принципы правотворческого процесса. Принципы правотворчества как более общего понятия, являются основополагающими идеями, на основе которых строится как все правотворчество, так и его сущностная характеристика - правотворческий процесс. Поэтому, говоря о принципах правотворчества, мы тем самым раскрываем и общие принципы правотворческого процесса, поскольку понятие правотворчество и правотворческий процесс, подчеркнем, неразрывно связаны.
Тема принципов правотворчества поднималась в работах многих авторов", поскольку соблюдение принципов, несомненно, является залогом эффективности правотворчества, достижения его целей. При условии, что в различных работах называется неодинаковый перечень принципов, в целом в систему базовых начал правотворчества включают: принцип демократизма, законности, научной обоснованности, принцип своевременного осуществления правотворчества3.
Правотворчество органов местного самоуправления, являясь частью правотворчества, осуществляемого в государстве и имея целью создание правовых актов, которые бы органично входили в систему права всего государства, основывается на принципах, являющихся базовыми идеями всего правотворчества в целом. Принципы правотворчества должны быть общими для всех уровней правотворческих органов, в том числе и органов местного самоуправления.
Названные принципы, как отмечалось, характерны для правотворчества, осуществляемого любыми уполномоченными органами государства, включая и органы местного самоуправления. Однако реализация этих принципов на уровне муниципальных образований в правотворчестве органов местного самоуправления имеет некоторые особенности, которые, прежде всего, проявляются в тех формах и методах, возможностях, которые используются или могут быть использованы для такой реализации. Во-первых, особенность правотворчества органов местного самоуправления вытекает из их правовой природы, как органов, не являющихся частью механизма государственной власти. Не являясь органами государственной власти, вместе с тем органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку выступает одной из форм реализации власти народа. Хотя местное самоуправление и самостоятельно в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ), органы местного самоуправления не могут действовать независимо от действующих в стране законов и других актов органов государственной власти, которые являются обязательными для органов местного самоуправления. Поэтому в своем правотворчестве муниципальные органы руководствуются нормативными правовыми актами, принятыми органами государственной власти и определяющими для муниципальных образований общие правила правотворческой деятельности. Во-вторых, на муниципальном уровне в правотворчестве органов местного самоуправления могут быть реализованы формы участия населения в правотворческом процессе, широкий спектр которых, закрепляет Федеральный закон № 131-ФЗ, и которые не применяются на федеральном или региональном уровне. Необходимость закрепления этих форм вытекает из понятия местного самоуправления, которое в соответствии с Законом - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая, прежде всего самостоятельное решение населением вопросов местного значения. И поэтому именно населению должна быть предоставлена возможность участвовать в правотворческом процессе формируемых этим же населением органов местного самоуправления. В
Условия законности и эффективности актов органов местного самоуправления
Совершенствование правотворческого процесса должно преследовать цель принятия более качественных муниципальных правовых актов. Качество правовых актов, как известно, определяется их соответствием предъявляемым требованиям. С этим непосредственно связана реализация предписаний актов.
Исключение дефектных актов - обязательное условие успешного осуществления органами местного самоуправления их функций и полномочий. Отсюда необходимость иметь четкие требования к актам, строго их соблюдать. Требования, предъявляемые к нормативному правовому акту местного самоуправления - это правила, обязательные условия, которые необходимо соблюдать при подготовке и принятии акта.
Эти требования весьма разнообразны. К ним относятся не только правила, установленные законом, обязательные условия, которые необходимо соблюдать при подготовке и принятии акта. Это и правила, выработанные практикой работы муниципальных органов, а также требования, разработан-ные в научных трудах.
В правовой науке уделялось и уделяется большое внимание требованиям, предъявляемым к правовым актам. Однако подход авторов к этому вопросу различается.
В. А. Власов и С. С. Студеникин выделяли три группы требований к правовым актам: общие юридические, специальные и организационно-технические. В соответствии с организационно-техническими требованиями акт должен отвечать задачам конкретного, дифференцированного и оперативного руководства, быть написан языком четким и доступным для понимания его исполнителями, максимально кратким и грамотным с юридической стороны
По мнению В. Г. Афанасьева, решение должно быть научно обоснованным, непротиворечивым, точным и ясным, не допускающим никаких разночтений, своевременным (приниматься с учетом состояния объектов на данном этапе их развития, требований времени и конкретно исторических условий), гибким, подвижным, приниматься тогда, когда в нем ощущается настоятельная необходимость, простым, лаконичным и иметь строгие формы, быть логически последовательным .
Отмечаются и такие требования, как требование целесообразности (полезность, эффективность, оперативность, применимость для достижения конкретной цели) и культурности (многочисленные требования о техническом исполнении актов как документов, требования лингвистического характера)3. Указывается в литературе и на то, что нормативный правовой акт должен быть обоснованным, экономичным, издаваться в случае действительной необходимости, содержать вариант, требующий наименьших затрат средств4, отвечать задачам конкретного, оперативного и дифференцированного руководства, иметь четкий, ясный, доступный для понимания исполнителей язык5.
В целом предложено множестве различных требований, предъявляемых к нормативным правовым актам органов власти. Различие в перечнях требований, предъявляемых к правовым актам, объясняется различным подходом к определению понятия правового акта, а также неодинаковым пониманием используемых терминов, наименований. В ряде случаев одни и те же требования сформулированы по-разному. Например, требования реальности акта, его выполнимости и осуществимости. Называются и слишком частные, узко направленные требования, которые могут быть охвачены более широкими понятиями. Например, без сомнения такое требование, как обеспеченность правовых актов информацией, является частью требования обоснованности актов.
Муниципальные правовые акты являются лишь разновидностью правовых актов. Поэтому требования, разработанные в науке для правовых актов в целом, относятся и к муниципальным правовым актам.
Все требования, которые предъявляются к правовым актам, в целом, часто подразделяют на две группы: первая - требования законности, вторая — организационно-технические требования.
Принцип законности является конституционным принципом организации и деятельности всех органов власти государства. В общепринятом смысле соблюдение законности означает строгое и неуклонное выполнение законов и основанных на них подзаконных актов всеми без исключения органами, организациями, должностными лицами и гражданами, полное соответствие их поведения предписаниям юридических норм.
Законность как требование, предъявляемое к муниципальным правовым актам, проявляется в необходимости соблюдения органами (должностными лицами) местного самоуправления, разрабатывающими и принимающими муниципальные правовые акты, правил, установленных актами большей юридической силы.
Законность этих актов предполагает полное соответствие их Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным актам субъектов Российской Федерации (ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ).
Понятие законности правовых актов раскрывается в системе требований, которые должны соблюдаться при издании актов. Правовые акты органов местного самоуправления должны издаваться в соответствии с общими для всех правовых актов требованиями.
Требования к актам органов местного самоуправления касаются их содержания и порядка принятия. При этом надо иметь в виду наличие общих требований, которые предъявляются к любому акту органа местного самоуправления и наличие специальных (дополнительных) требований, предъявляемых к различным видам этих актов.
