Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и содержание конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации 13
1. Здоровье как социальная ценность и его отражение в законодательстве 13
2. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь в системе конституционных прав 38
3. Содержание и структура конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь 48
4. Правовые основы укрепления и сохранения здоровья населения 89
Глава 2. Гарантии реализации конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации 104
1. Система конституционных гарантий права на охрану здоровья и медицинскую помощь 104
2. Гарантии конституционного права на получение медицинской помощи бесплатно 120
3. Конституционно - правовой режим платной медицинской помощи 148
4. Пределы и ограничения конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь 168
Заключение 187
Список использованной литературы 193
Приложение №1 223
- Здоровье как социальная ценность и его отражение в законодательстве
- Право на охрану здоровья и медицинскую помощь в системе конституционных прав
- Система конституционных гарантий права на охрану здоровья и медицинскую помощь
- Гарантии конституционного права на получение медицинской помощи бесплатно
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Право на охрану здоровья и медицинскую помощь, закрепленное в статье 41 Конституции РФ, является важнейшим элементом правового статуса личности, во многом определяющим взаимоотношения человека и современного государства. Содержание данного права предопределено социальной ценностью здоровья как личного и общественного блага. В связи с процессами старения населения и уменьшения численности трудоспособного населения повышается значение здоровья, как важнейшего ресурса, необходимого для производства материальных благ.
Надлежащая реализация права на охрану здоровья и медицинскую помощь является необходимым условием развития личности, гарантией эффективной реализации основных конституционных прав, в том числе права на жизнь, права на труд, права на занятие предпринимательской деятельностью, права на доступ к государственной службе, а также играет важную роль для обеспечения демографического потенциала современного государства.
Среди основных угроз состоянию здоровья населения в Российской Федерации отмечаются «массовое распространение ВИЧ-инфекции, туберкулеза, наркомании, повышение доступности психоактивных и психотропных веществ, возможное распространение эпидемий, вызываемых новыми, неизвестными ранее вирусами»1, «происходящие и ожидаемые изменения климата»2, лидирующими факторами риска заболеваемости являются курение и алкоголь, неправильное питание. В связи с этим в условиях функционирования современного общества существенно возрастает значение конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Анализ содержания конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь с позиций аксиологического подхода позволяет раскрыть
1 О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента
Российской Федерации от 12.05.2009 №537 // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст.2444.
2 О климатической доктрине Российской Федерации: распоряжение Президента Российской Федерации от
17.12.2009 №81-рп // СЗ РФ. 2009. №51. Ст. 6305.
4 не только заложенные в нем возможности в обеспечении личных и общественных интересов в укреплении и сохранении здоровья, но и его аксиологическую функцию.
Осуществляя регулирование при помощи ценностно-ориентированных норм, Конституция РФ внедряет в общественное сознание универсальные ценности, приоритеты общества и государства, позволяет обозначить юридические цели, к которым должны стремиться субъекты правотворческой и правореализационной деятельности, а также оценивать значение правовых норм в сфере охраны здоровья с позиций их необходимости и достаточности для достижения поставленных целей.
В настоящее время актуальным представляется дальнейшее развитие стимулирующих конституционных гарантий, обеспечивающих ведение гражданами здорового образа жизни и одновременно направленных на повышение ответственности граждан за состояние личного здоровья, ответственности работодателей за состояние здоровья работников, а также совершенствование законодательства, обеспечивающего достижение разумного баланса прав и обязанностей участников правоотношений в сфере охраны здоровья.
Целями повышения доступности медицинской и лекарственной помощи для населения диктуется необходимость совершенствования правового регулирования организации здравоохранения и оказания медицинской помощи в Российской Федерации, в том числе в части уточнения порядка получения гражданами бесплатной медицинской помощи и платных медицинских услуг.
Развитие механизмов, обеспечивающих солидарный принцип в , обязательном медицинском страховании, предполагает разграничение сфер социального обеспечения и социального страхования, и позволяет обосновать целесообразность применения индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного медицинского страхования.
В целом необходимость более углубленного исследования вопросов правового регулирования охраны здоровья граждан предопределяется
5 незавершенностью формирования структуры законодательства Российской Федерации в данной сфере, отражающей современное развитие системы охраны здоровья в России.
Степень научной разработанности темы. Анализ научных исследований, посвященных конституционному праву на охрану здоровья и медицинскую помощь, свидетельствует о том, что интерес к указанному праву появился у ученых давно и сохраняется по настоящее время.
Достаточное количество научных трудов имеется по вопросам реализации субъективного права на охрану здоровья и медицинскую помощь (А.Ф. Антоненко , Е.В. Шленева ), рассмотрено содержание права граждан на медицинскую помощь как элемента конституционного права на охрану здоровьяи проанализировано правовое содержание институтов, обеспечивающих реализацию и защиту этого права в диссертационной работе Н.В. Косолаповой3'. Ряд диссертационных исследований посвящен отдельным аспектам правового регулирования охраны здоровья и медицинской помощи (Д.Г. Бартенев4, Ю.В. Данилочкина5, Е.В. Лазарева6), в том числе судебной- защите конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь (Ю.Д.Кавалеров7).
Для нашего исследования важны- идеи интегративной юриспруденции, включающей в себя не только формально-догматические и социологические аспекты, но и аксиологические проблемы права. В настоящее время активно разрабатывается ценностный подход в конституционном регулировании прав и
См.: Антоненко А.Ф. Конституционное право граждан на медицинскую помощь: содержание и проблемы реализации: дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2006.
2 См.: Шленева Е.В. Конституционное право на охрану здоровья в Российской Федерации: дис. ... канд.
юрид. наук. М, 2004.
3 См.: Косолапова Н.В. Конституционное обеспечение права граждан на медицинскую помощь: дис. ...
канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
4 См.: Бартенев Д.Г. Право на охрану здоровья в международном праве: дис. ... канд. юрид. наук. СПб,
2006.
5 См.: Данилочкина Ю.В. Правовое регулирование предпринимательской деятельности на рынке
медицинских услуг: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2003.
6 См.: Лазарева Е.В. Правовое регулирование медицинской деятельности в Российской Федерации:
отдельные аспекты теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006.
7 См.: Кавалеров Ю.Ю. Судебная защита конституционного права человека на медицинскую помощь в
Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. М., 2006.
свобод, что отражают работы А.Н. Бабенко, Н.С. Бондаря, В.Д. Зорькина, В.И. Крусса, М.В. Преснякова, Н.Е. Таевой.
Отсутствие комплексного исследования права на охрану здоровья и медицинскую помощь как конституционной ценности предопределило выбор темы настоящей работы и ее актуальность.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель настоящей работы - системное исследование конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь, позволяющее выявить степень отражения в законодательстве социальной ценности индивидуального и общественного здоровья, и формулирование теоретически обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование действующего законодательства Российской Федерации и практики его применения.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
проанализировать отечественный и международный исторический опыт правового регулирования охраны здоровья граждан;
провести анализ конституционного законодательства зарубежных стран и стран-участниц Содружества независимых государств в части регулирования вопросов охраны здоровья граждан;
исследовать юридическую природу права на охрану здоровья и медицинскую помощь как конституционной ценности, его понятие, содержание, структуру и место в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина;
изучить правовые основы укрепления и сохранения здоровья населения;
рассмотреть систему конституционных гарантий данного права и основных правовых средств, используемых для обеспечения реализации указанных гарантий;
выявить место и значение пределов и ограничений конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Предметом исследования выступают нормы конституционного и иных отраслей российского права, регулирующие вопросы охраны здоровья и медицинской помощи, акты международного права, устанавливающие стандарты в области регулирования права на охрану здоровья. К предмету исследования относится также практика применения этих норм.
Методологическая основа исследования включает в себя следующие общетеоретические и специальные научные методы познания: исторический, сравнительно-правовой, диалектический, логический, системный, статистический, метод аналитического толкования правовых норм.
Применение данных методов познания позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, выработать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере охраны здоровья.
Теоретическую основу диссертации составляют работы С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.Г. Бернацкого, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Г.А. Гаджиева, Л.И. Глухаревой, Л.Б. Ескиной, Д.А. Керимова, В.В. Киреева, Е.И. Козловой, Г.Н. Комковой, В.И. Крусса, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.А. Лебедева, А. А. Ливеровского, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, А.В. Малько, А.Ф. Малого, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, А.С. Мордовца, В.А. Сапуна, А.П. Сергеева, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, P.O. Халфиной, А.Ф. Черданцева, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, К.А. Экштайна.
Среди специалистов, занимавшихся исследованием медицинского права, выделяются работы: О.А. Александровой, А.Ф. Герасименко, М.А. Ковалевского, А.Б. Литовка, П.И. Литовка, М.Н. Малеиной, Н.Б. Найговзиной, А.Н. Пищита, Н.В. Путило, А.А. Сироткиной, Ю.Д. Сергеева, В.П. Сальникова, С.Г. Стеценко, В.Л. Суховерхого, А.В. Тихомирова, Р.У. Хабриева.
Среди диссертационных исследований, посвященных проблемам реализации гражданами конституционно права на охрану здоровья и медицинскую помощь, следует отметить работы В.П. Бушуевой, В.В. Власенковой, Ю.В. Данилочкиной, С.А. Дюжикова, Ю.В. Кавалерова, Н.В. Косолаповой, Е.В. Лазаревой, Т.А. Холодовой, Е.В. Шленевой.
Отраслевые особенности права на охрану здоровья и медицинскую помощь и отдельных его элементов изучали такие авторы, как Н.М. Бавеликова, О.В. Леонтьев, A.M. Рабец, Л.В. Санникова, А.А. Сироткина, Т.В. Чубарова.
Нельзя не отметить и ряд зарубежных авторов, широко освещающих проблемы охраны здоровья и медицинской помощи, среди которых Б. Тобес, Р.Б. Салтман, Дж. Фигейрас.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в
последовательном выявлении и теоретическом обосновании
взаимообусловленности аксиологического содержания конституционной нормы и детализирующего ее отраслевого законодательства, обоснование необходимости расширения юридических гарантий конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Использование аксиологического подхода в исследовании указанного конституционного права позволило раскрыть:
- функцию ценностной ориентации конституционного права на охрану
здоровья и медицинскую помощь и механизм формирования с помощью
правовых норм ценностного отношения к здоровью посредством категорий
«конституционная ценность - правовая цель - правовые средства»;
- значение нормативно-правового регулирования, в том числе используемых
правовых средств, и правоприменительной практики в исследуемой сфере с точки
зрения их необходимости и достаточности в достижении цели охраны здоровья.
Проведенное исследование позволило сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Конституционное право на охрану здоровья и медицинскую помощь можно определить как ценностно значимые и формально закрепленные
9 возможности каждого по укреплению и сохранению здоровья, его восстановлению, гарантированные правовыми, финансовыми, организационными ресурсами государства и общества.
Для правового закрепления социальной ценности здоровья как первостепенного блага Конституция РФ использует основное правовое средство -субъективное право на охрану здоровья. Субъективное право на медицинскую помощь является специальной юридической гарантией права на охрану здоровья и обеспечивает восстановление здоровья.
Существенное значение в системе конституционных гарантий права на охрану здоровья и медицинскую помощь принадлежит праву на получение информации и праву на образование, реализуемым посредством просвещения и информирования людей о здоровом образе жизни, о методах профилактики заболеваний, о перечне бесплатных медицинских услуг. В целях создания условий для осознанного выбора гражданином медицинских услуг предлагается распространение информации о результатах деятельности медицинских организаций, включая обобщение оценок пациентами качества оказанной медицинской помощи.
Объем и порядок реализации права на бесплатную медицинскую помощь в значительной степени определяется особой правосубъектностью граждан, в связи с этим предлагается закрепить систему гарантий, направленных на повышение доступности квалифицированной медицинской помощи для всех граждан, в том числе посредством введения механизма лекарственного страхования, сокращения сроков ожидания гражданами бесплатной медицинской помощи, предоставляемой в плановом порядке; использования механизма участия медицинских организаций всех форм собственности в реализации территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи в порядке размещения государственного или муниципального заказа.
Ввиду активного развития института медицинских услуг в сфере охраны здоровья предлагается закрепить в законодательстве об охране здоровья граждан
10 право на медицинское обслуживание, обеспечиваемое государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения. В связи с тем, что правоотношения по оказанию медицинских услуг в данных системах здравоохранения отличаются только по субъектному составу, целесообразно нормы законодательства о защите прав потребителей применять к правоотношениям по оказанию услуг в системе обязательного медицинского страхования.
С учетом различной правовой природы социального обеспечения, источником которого являются средства бюджетов, и социального страхования, в финансировании которого принимают участие работодатели и граждане, предлагается введение индивидуального (персонифицированного) учета поступлений и расходов денежных средств в системе обязательного медицинского страхования, имеющих целевое назначение - охрану здоровья конкретного гражданина.
Ориентирующая функция конституционных ценностей, формируя внутренние установки индивидов, предполагает более широкое использование стимулирующих конституционных гарантий, развивающих инициативу субъектов правовых отношений, усиливающих мотивацию к укреплению и сохранению здоровья. Предлагается на законодательном уровне закрепить систему мер, направленных на увеличение средств, инвестируемых населением, работодателями в улучшение состояния здоровья посредством использования гибкой системы финансовых, страховых стимулов и механизма добровольного медицинского страхования.
В целях обеспечения баланса ценностей индивидуального и общественного здоровья необходимо использование стимулирующих правовых средств, направленных на повышение взаимной ответственности личности, работодателей, общественных и государственных институтов по вопросам охраны здоровья: механизмов стимулирования эффективности реализации программ государственных гарантий органами государственной власти субъекта Российской Федерации, страховых и налоговых стимулов для работодателей к
укреплению здоровья работников, поощрения личной ответственности гражданина за укрепление и сохранение здоровья.
7. Исходя из конституционного принципа единства прав и обязанностей, предлагается при определении правового статуса гражданина в правоотношениях по охране здоровья расширение использования обязывающих норм, в том числе закрепление в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан, как одного из основных принципов охраны здоровья, положения о бережном отношении каждого к своему здоровью и здоровью других членов общества, положений, устанавливающих обязанности граждан по соблюдению законодательства об охране здоровья и медицинских предписаний, по заботе о здоровье своих детей.
Теоретическая и практическая значимость работы.
Теоретические положения и практические рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в правотворческой деятельности при совершенствовании законодательства, регламентирующего охрану здоровья граждан и оказание медицинской помощи.
Результаты исследования вносят вклад в развитие отдельных институтов конституционного и административного права и могут быть использованы в дальнейших научно-практических исследованиях по проблемам реализации права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также в учебном процессе в ходе преподавания таких дисциплин, как «Конституционное право», «Административное право», «Медицинское право», и при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических материалов по указанным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Поморского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Основные теоретические положения и результаты исследования были представлены в докладах на Международной научно-практической конференции «Законодательство субъектов Российской Федерации: установления и
12 реальность» (Архангельск, январь 2006 г.), на XIV научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов юридического факультета ПГУ им. М.В. Ломоносова (Архангельск, 10 апреля 2007 г.), XV научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов юридического факультета ПГУ им. М.В.Ломоносова (Архангельск, 30 октября 2007 г.), на Международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию юридического факультета Поморского государственного университета «Российское и европейское право: традиции и стратегия развития в условиях глобализации» (Архангельск, 30-31 октября 2007 г.); в докладах в Центре правовых исследований Архангельского государственного технического университета, при подготовке автором научных публикаций; при проведении лекционных и семинарских занятий со студентами ФГОУ ВПО «Северный государственный медицинский университет», ФГОУ ВПО «Поморский государственный университет имени М.В.Ломоносова».
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литетартуры.
Здоровье как социальная ценность и его отражение в законодательстве
Согласно статье 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Как справедливо отмечает М.Б. Баглай, «выражение «высшая ценность» - это не юридическая, а нравственная категория. Но когда она попадает в конституционный текст, то превращается в категорию правовую»1. «Из всех форм ценностей право, как наиболее совершенно развитая и конкретно осязаемая форма, играет самую важную роль», как отмечал Б.А. Кистяковский . Кроме того, влияние права на общественные отношения ... определяется не только как правовое воздействие, которое включает в себя правовое регулирование, но и ценностно-ориентационное воздействие3. Следует согласиться с мнением А.Н.Бабенко, что «правовая норма является ценностно значимой формально закрепленной моделью юридической деятельности, отражающей сложившиеся представления о должном»4.
Иерархия правовых ценностей «определяется... чаще социальными группами исходя из потребностей, интересов и целей. Некоторые ценности являются ценностями общего значения»5.
Таким образом, объектами общих конституционных правоотношений выступают универсальные высшие социальные ценности.
По мнению Г.Т. Чернобель, всеопределяющим в теории правовых ценностей является понятие социального блага6. «Каждое основное право заключает в себе эталон соответствующего жизненного блага, обретение или сохранение которого составляют движущий фактор конституционной активности граждан и характеризуют конституционные притязания индивида», - полагает В.И. Крусс1.
Современная российская Конституция рассматривает здоровье как неотъемлемое неотчуждаемое благо, принадлежащее человеку от рождения, относящееся к конституционно защищаемым ценностям2. Понимание социальной ценности для личности требует решения двух основных вопросов: каковы те человеческие потребности и интересы, которые удовлетворяются правом, и благодаря каким свойствам оно способно эти потребности и интересы удовлетворять.
Ценности порождаются историческим опытом и одним из важных доказательств их убедительности служит общественное признание. Несмотря на то, что степень ценности здоровья в различные исторические эпохи, в разных религиях и культурах различна, здоровье никогда не считалось антиценностью. И.С. Ларионова отмечает: «По аксиологической иерархии здоровье относится к разряду высших, универсальных ценностей, так как имеет непреходящее, вневременное значение»3.
Уникальное значение здоровья в жизненном мире человека и общества как одной из высших социальных ценностей предопределяет необходимость закрепления права на охрану здоровья, тем самым придавая указанному праву аксиологическое значение.
Предметными характеристиками здоровья как конституционной ценности являются: 1) универсальность и фундаментальность, поскольку в сохранении здоровья заинтересовано все общество; 2) здоровье как благо ценимо конкретными людьми, обществом, государством; 3) проведение мер по укреплению и сохранению здоровья должно гарантироваться не только силой государства, но и ресурсами самого общества.
Нормативность ценности конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь выражается в регулятивном воздействии указанного права, аксиологической определенности юридических гарантий указанного права и уровней их обеспечения, балансе конституционных институтов и ценностей, в ценностном содержании (значении) правовой нормы, направленной на упорядочение конституционно значимых отношений по охране здоровья граждан и населения в целом.
В научной литературе выделяют две основные функции ценностей: оценочная, позволяющая сформировать целевые ориентиры для граждан, правоприменителей при оценке жизненных обстоятельств, и функция социально-нравственных регуляторов, когда система мотивов, ценностных- ориентации выступают регуляторами поведения1. М. Вебер отмечал, что ценности есть обобщенные цели и средства их достижения, выполняющие роль фундаментальных норм2.
«Основной тематикой юридической аксиологии, - считает В.В. Киреев, -являются проблемы трактовки права как ценности (как цели, долженствования, императивного требования). При этом юридическая цель есть будущий результат, то, к чему стремятся субъекты правотворческой и правореализационной деятельности»3.
Таким образом, ценности рассматриваются как основа формирования юридических целей, основными признаками которых являются: 1) закрепление в юридических нормах государством в лице его правотворческих органов; 2) отражение общесоциальных потребностей и государственно-значимых интересов, удовлетворение которых законодатель находит возможным и необходимым посредством юридических механизмов; 3) формальное выражение в специфических правовых средствах, которые являются объективной формой ее существования и одновременно образуют алгоритм ее достижения; 4) общеобязательная нормативность, выступающая как императивно заданный стандарт, к достижению которых должны стремиться все субъекты права1.
Иными словами, юридические цели, определяемые конституционными ценностями, выступают в качестве конституционно-правовых императивов нормативного регулирования и закрепляются в нормах права.
Единственное нормативное определение здоровья содержится в Уставе Всемирной организации здравоохранения, согласно которому «здоровье - это состояние полного физического, психического и общественного благополучия» . В данном определении указывается на виды здоровья, которые закрепляются в нормах права, в терминах медицинской науки и практики: это физическое, психическое и общественное здоровье.
В Медицинской энциклопедии здоровье определяется как состояние, противоположное болезни, которое нельзя определить с достаточной точностью, так как оно связано с большой широтой колебаний важнейших показателей жизнедеятельности человека и приспособительными возможностями организма3.
Право на охрану здоровья и медицинскую помощь в системе конституционных прав
Следует учитывать, что отдельная норма, взятая вне системы функционирующих норм в целом, не может выполнять роль регулятора общественных отношений2.
В настоящее время ценность правомочий на охрану здоровья и медицинскую помощь заключается в обеспечении каждому члену общества существования, достаточного для полноценной реализации прежде всего основополагающих конституционных прав (на труд, на образование, на занятие предпринимательской деятельностью), гражданских правомочий. В связи с тем, что конституционное право на охрану здоровья и медицинскую помощь связано с правами граждан, имеющими непосредственное отношение к охране здоровья, закрепленными в статьях 20, 21, 37, 38, 39, 42 Конституции РФ, исследование права на охрану здоровья с точки зрения системного подхода позволяет подчеркнуть как единство, так и их многообразие и полноту института основных конституционных прав, свобод и обязанностей.
Согласно определению, содержащемуся в Философском словаре, система -это совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство1.
Само понятие «система» в соответствии с современными подходами научной и философской мысли имеет несколько определений. К исходным, базисным, можно отнести следующие: 1) «система есть комплекс взаимодействующих элементов» (Л. фон Берталанфи); 2) «упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство» (В.Н. Садовский); 3) «система есть отграниченное множество взаимодействующих элементов» (А.Н. Аверьянов)2.
В системном исследовании анализируемый объект рассматривается как определенное множество элементов, взаимосвязь которых обусловливает целостные свойства этого множества. Основной акцент здесь сосредоточен на выявлении многообразия связей и отношений, имеющих место как внутри исследуемого объекта, так и в его взаимоотношениях с внешним окружением и средой жизнедеятельности человека3.
Юридические права граждан, «будучи сложной правовой категорией, представляют собой систему, так как им присущи органическая целостность и внутренняя дифференциация, т. е. два основных качества, без которых нет системы»1.
Под правовой системой понимается совокупность внутренне согласованных, взаимосвязанных, социально однородных юридических средств (явлений), с помощью которых публичная власть оказывает регулятивно-организующее и стабилизирующее воздействие на общественные отношения, поведение людей и их объединений посредством дозволения, обязывания, запрещения, убеждения и принуждения, стимулирования и ограничения, санкций2.
Категория правовой системы дает возможность анализировать и оценивать всю правовую реальность в целостном виде, а не отдельные ее компоненты. Системный подход позволяет полнее, контрастнее выявить наиболее существенные корреляционные, субординационные и другие связи и отношения между целым и его частями, а также последних между собой. Поэтому интегративный подход к правам человека - единственно возможный.
Кроме того, согласно статье 17 (часть 3) Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Исходя из этого право на охрану здоровья и медицинскую помощь находится в общей системе конституционно-правового регулирования, из чего следует, что конституционные права и свободы человека и гражданина должны сосуществовать, взаимно дополняя друг друга. Следовательно, толкование норм Конституции РФ предполагает уяснение взаимосвязей между личными, политическими, социально-экономическими правами.
Система конституционных гарантий права на охрану здоровья и медицинскую помощь
Переход от общего к частному, от возможности, предоставленной правовой нормой, к действительности осуществляется с помощью механизма реализации прав и свобод граждан, в котором различают обеспечение прав и собственно их реализацию1. Под обеспечением прав и свобод понимается система их гарантирования, которая обеспечивает их правомерную реализацию, а в необходимых случаях - их охрану. Собственно реализация предполагает достижение определенного фактического результата, при этом данные понятия подразумевают, соответственно, осуществление юридических возможностей по приобретению блага и фактическое пользование им.
Таким образом, характеристика субъективного права личности связана также с таким его качеством, как гарантированность в его реализации, поскольку, закрепляя субъективные права, закон гарантирует их юридическими средствами. Следует согласиться с мнением Н.В. Витрука, что «субъективное право есть социально обусловленная и гарантированная мера возможного поведения личности, которая определена нормами объективного права (конституцией, законом) в целях пользования ... благами и ценностями для удовлетворения собственных потребностей и интересов» .
Кроме того, для личности нормы права имеют ценность не только потому, что они предоставляют права, но и потому, что они возлагают обязанности на других субъектов. Ведь потребности индивидов удовлетворяются не только их собственными действиями, но и действиями других лиц и организаций. В этом, собственно, и выражается социальный характер потребностей индивида. Иначе говоря, «ценность правовых норм для индивида заключается и в том, что они удовлетворяют его потребность в чужих действиях, служат в его руках специальным (юридическим) средством воздействия на других людей с тем, чтобы вызвать к жизни такую их деятельность, в которой нуждается данный индивид» .
В юридической литературе под гарантиями понимаются условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод всех и каждого . Кроме того, гарантии во всех случаях есть проблема реальности правового явления .
В теории права под юридическими гарантиями прав личности понимают систему юридических средств и способов охраны и защиты прав человека и гражданина, среди которых следует различать гарантии реализации и гарантии охраны4.
К первой группе юридических гарантий относятся пределы прав и свобод, их конкретизация в текущем законодательстве, юридические факты, с которыми связывается их обладание и непосредственное пользование, процессуальные формы реализации, меры поощрения и льготы для стимулирования правомерной и инициативной их реализации. Вторую группу юридических гарантий составляют конституционный контроль и надзор, меры защиты и меры ответственности за нарушение прав и свобод личности, процессуальные формы осуществления контроля и надзора, средства предупреждения и профилактики нарушений.
Следует учитывать, что в системе гарантий конституционных прав и свобод принято выделять две разновидности гарантий: одни из них носят общий характер, вторые - специальный5.
Общий характер имеют конституционные гарантии, они универсальны и охватывают своим воздействием все сферы реализации прав и свобод граждан.
В широком смысле в качестве конституционных гарантий рассматриваются положения, обеспечивающие правовую защиту институтов и принципов, закрепленных в Конституции РФ; в узком смысле - правовые средства реализации и защиты гражданами своих прав и свобод, деятельность специальных государственных органов по защите указанных прав, а также установление пределов реализации конституционных прав1.
Представляется целесообразной позиция А.А. Уварова, согласно которой с точки зрения функционального назначения конституционные гарантии можно классифицировать таким образом: обеспечительные, стимулирующие, охранительные гарантии и гарантии защиты2.
Конституция РФ, следуя традициям российского законодательства, закрепляет правовой режим охраны здоровья, необходимость в котором закономерно вытекает из усиления зависимости состояния здоровья людей от внешних факторов, в том числе усложнения характера и структуры экономических отношений, роста социальных противоречий в рбщественной жизни, а также признания ценности личности.
Под охранительными конституционными гарантиями в теории права понимаются меры, осуществляемые государственными органами и другими субъектами права, направленные на предупреждение нарушений прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, на устранение причин, их порождающих, и способствующие реализации прав, свобод и обязанностей, установленных законом.
Гарантии конституционного права на получение медицинской помощи бесплатно
В Российской Федерации с 1991 года с принятием Закона о медицинском страховании был введен принцип бюджетно-страховой медицины, что послужило основанием для закрепления в статье 41 Конституции РФ открытого перечня источников финансирования охраны здоровья и медицинской помощи - это средства бюджета, страховые взносы и другие поступления.
Данные источники служат основой формирования финансовых средств систем, предусматривающих гарантии оказания медицинской помощи бесплатно: посредством государственной, муниципальной систем здравоохранения и государственной системы обязательного медицинского страхования.
В целом для финансирования здравоохранения характерны сложные схемы распределения финансовых средств. Кроме того, по-прежнему совокупные расходы на функционирование здравоохранения (государственные и страховые) не превышают 2,8-3,1% ВВП, тогда как по рекомендации Международной организации труда их минимально допустимый уровень должен составлять не менее 5%.
Реализация норм, предусматривающих финансовые обязательства государства в сфере охраны здоровья, происходит на основании закона о федеральном бюджете, закона о бюджете Федерального фонда ОМС, законов о бюджетах субъектов Российской Федерации, бюджетах территориальных фондов ОМС. Нормативы финансирования бесплатной медицинской помощи, представляющие собой минимальные стандарты бесплатной медицинской помощи, ежегодно закрепляются в программах государственных гарантий.
Согласно позиции Конституционного Суда РФ крайне важен принцип прозрачности при принятии решений и изменении законодательных актов, реализующих основные конституционные права1.
Основными гарантиями реализации указанного принципа являются право федеральных органов исполнительной власти на втором этапе формирования бюджета в соответствии со статьей 184 БК РФ на разработку предложений об отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году2. Согласно положениям статьи 15 Регламента Государственной Думы при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должна быть представлена пояснительная записка к законопроекту, содержащая определение предмета законодательного регулирования, концепцию предлагаемого законопроекта, его финансово-экономическое обоснование; приоритеты финансирования, установленные в Бюджетном послании Президента РФ, учитываются при распределении денежных средств по статьям бюджетных расходов.
В соответствии со статьей 65 БК РФ, положениями Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации формируются в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить в отчетном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.
Ассигнования из федерального бюджета в сфере здравоохранения имеют целевое назначение и используются: - для закупки диагностических средств, антиретровирусных препаратов, закупки лекарственных средств; - на строительство перинатальных медицинских центров; - финансового обеспечения государственных заданий, связанных с оказанием дополнительной медицинской помощи, и высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации, оказания медицинской помощи за рубежом; на осуществление дополнительных мероприятий по развитию профилактического направления медицинской помощи (диспансеризация, иммунизация граждан, ранняя диагностика отдельных заболеваний); - для финансирования федеральных целевых программ, в частности, на реализацию мероприятий, направленных на совершенствование организации помощи отдельным категориям граждан: пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях, больным с сосудистыми заболеваниями1; - на содержание учреждений здравоохранения, в том числе санаторно-курортных учреждений. Так, средства федерального бюджета предназначены для прямых ассигнований по сметным документам ведомственных учреждений здравоохранения, в которых обслуживается до 15% граждан: ведомственные - расходы на здравоохранение состоят из расходов на санатории, пансионаты и дома отдыха, расходы на медицинские учреждения, находящиеся в ведении федеральных органов исполнительной власти, в составе которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, а также расходы на обязательное государственное страхование жизни и здоровья военнослужащих.
В соответствии с пунктом 5 статьи 6 Основ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся формирование расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на здравоохранение, средства бюджетов субъектов Российской Федерации ежегодно выделяются на страхование отдельных категорий граждан: пенсионеров, школьников, студентов, иностранцев1.
Значительный объем бюджетных средств перечисляется в качестве финансовой помощи бюджетам других уровней, а также бюджетам территориальных фондов ОМС в форме межбюджетных трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций.
