Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые аспекты содержания конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации 12
1.1 Конституционное право на охрану здоровья и медицинскую помощь: теоретико-правовые аспекты 12
1.2 Соотношение внутригосударственных норм и международного права в подходе к обеспечению права на охрану здоровья и медицинскую помощь 28
1.3 История становления и развития законодательства об охране здоровья и медицинской помощи 55
Глава II. Конституционно-правовые формы реализации и защиты права на охрану здоровья и медицинскую помощь 69
2.1 Система правовых гарантий реализации прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь 69
2.2 Медицинское страхование как форма гарантии реализации прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь 82
2.3 Правовые формы защиты прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь 109
Заключение 133
Список использованной литературы 138
- Конституционное право на охрану здоровья и медицинскую помощь: теоретико-правовые аспекты
- История становления и развития законодательства об охране здоровья и медицинской помощи
- Система правовых гарантий реализации прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь
- Медицинское страхование как форма гарантии реализации прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституцией Российской Федерации провозглашено охраняемое государством право каждого человека на охрану здоровья и медицинскую помощь. Охрана здоровья граждан является одной из социальных ценностей современного цивилизованного общества, величайшим общественным и личным благом и богатством, одной из основ национальной безопасности страны. Становление, развитие и реализация этого конституционного права объективно отражают конкретно-исторические процессы укрепления демократических основ государства, которое обеспечивает охрану и укрепление здоровья населения, продление жизни и улучшение ее качества для каждого отдельного человека и всего российского общества в целом, всемерное развитие системы здравоохранения, физической культуры и спорта, экологическое, санитарно-эпидемиологическое благополучие.
Условия развития современной России заставляют иначе чем ранее, посмотреть на содержание, приоритеты и конкретную реализацию конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41 Конституции Российской Федерации).
В настоящее время происходит значительное увеличение части населения, нуждающейся в правовой и социальной поддержке со стороны государства, что требует сохранить, а вместе с тем существенно увеличить объем гарантий по реализации указанных прав.
Следует констатировать резкое ухудшение состояния здоровья населения, несмотря на достигнутый в последние годы прогресс в области медицины, что обусловлено: снижением качества жизни населения, состоянием окружающей среды, а также многими просчетами работы органов и учреждений здравоохранения.
Несомненным подтверждением нерешенности многих
государственных задач в области здравоохранения, является: рост
4 социально-значимых заболеваний и болезней двадцать первого века (наркомании, алкоголизма, ВИЧ-инфекции, туберкулеза, венерических заболеваний, онкологических и аллергических заболеваний), сокращение рождаемости и средней продолжительности жизни, деформация демографического и социального состава населения, подрыв трудовых ресурсов как основы развития производства. В связи с этим, охрана здоровья граждан является одним из приоритетных направлений государственной политики.
Соответственно актуализируется задача конституционно-правового обеспечения охраны здоровья населения так и конституционно-правового регулирования реализации этих прав гражданами России. Между тем все еще бытует фрагментарная разработка данной проблематики в связи с чем, возникает необходимость в более целостном ее исследовании на общетеоретическом и отраслевом уровнях современной российской науки.
Степень научной разработанности темы. Вопросы, касающиеся конституционного регулирования и защиты прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, еще не достаточно обстоятельно изучены, но нельзя не упомянуть о ряде научных трудов, монографий и сборников, научных конференций и симпозиумов на эту тему.
Это труды по проблемам медицинского права А.Ф. Герасименко, А.А. Глашева, О.Л. Дубовик, А.Б. Литовка, П.И. Литовки, А.А. Мохова и других авторов. Н.В. Косолаповой рассмотрено содержание права граждан на медицинскую помощь как элемента конституционного права на охрану здоровья, а также проанализировано правовое содержание институтов, обеспечивающих реализацию и защиту этого права. Г.В. Балашовой изучены общественные правоотношения, складывающиеся в процессе реализации конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь.
По отдельным аспектам данной области известны работы В.И. Акопова, А.Л. Адамшина, B.C. Андреева, А.А. Бовы, СВ. Бахина, Л.Д. Воеводина, А.Е.
5 Козлова, В.А. Карташкина, В.А. Ковалева, В.В. Лазарева, А.Б. Литовка, Н.С. Малеина, В.И. Новоселова, Ю.Д. Сергеевой и др. Между тем на общеотраслевом уровне все еще не достигнута должная целостность в разработке данной проблематики.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в области охраны здоровья и медицинской помощи, возникающие в процессе закрепления, реализации и защиты прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Предметом диссертационного исследования являются международно-правовые акты, нормативные акты Российской Федерации и ее субъектов о здравоохранении и медицинском обеспечении, определяющие конституционно-правовые формы реализации прав и обязанностей субъектами отношений в сфере охраны здоровья и медицинской помощи.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексно-системный, теоретико-правовой анализ обеспечения конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь, форм его закрепления и реализации в Российской Федерации, а также разработка научно-обоснованных рекомендаций по соответствующему совершенствованию ряда положений российского законодательства.
Достижению указанной цели служило решение следующих теоретических и научно-практических задач:
определить содержание понятия конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также комплекса различных экономических, политических, социальных и юридических условий, влияющих на состояние здоровья человека;
обобщить и сравнить конституционное закрепление и реализацию прав на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации и за рубежом, раскрыть конституционное содержание способов и форм обеспечения права на охрану здоровья; проанализировать нормы
6 Конституции Российской Федерации, а также опыт других государств, с точки зрения воплощения в практике современного конституционализма;
рассмотреть действующую систему медицинского страхования как неотъемлемую составную часть государственной системы, особую форму гарантии реализации прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. Обосновать необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования соответствующих отношений, в том числе - по линии принятия законов «Об основах обязательного медицинского страхования», а также соответствующих законов субъектов Российской Федерации;
осуществить подробный анализ конституционно-правовых способов и форм реализации и защиты прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, выявить проблемы и пути их решения в современных условиях.
Теоретической основой диссертационного исследования явился анализ накопленного научного опыта, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных трудах по вопросам истории и теории государства и права, конституционного, административного, муниципального права, законов о социальном обеспечении. Среди авторов таких трудов можно назвать С.А, Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Акмалову, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова О.Е. Кутафина, С.А. Комарова, В.А. Прокошина, А.Д. Селюкова 10.А. Тихомирова и других.
Диссертационная работа построена на основе изучения и обобщения широкого круга нормативных правовых актов и научной литературы. Существенное значение для понимания современной концепции исследуемых прав человека имело изучение не только действующего российского законодательства, но и международно-правовых актов.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов исследования правовой
7
действительности, выявленных и разработанных наукой и апробированных
практикой. В исследовании наиболее полно применяются методы
диалектического познания, аналитический, нормативно-логический,
структурно-функциональный, системно-структурный, историко-
юридический, формально-юридический.
Посредством формально-юридического метода, к примеру, исследовались комплексные правоотношения в отраслевой системе здравоохранения, с помощью сравнительного анализа выявлено качественное своеобразие формирующихся региональных организационно-правовых механизмов обеспечения прав граждан при оказании медицинской помощи.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составили такие международные акты, как: Всеобщая декларация прав человека (10 декабря 1948 г), Устав (Конституция) Всемирной организации здравоохранения (г. Нью-Йорк, 22 июля 1946 г.), Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Хартия социальных прав и гарантий независимых государств, Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (г. Минск, 26 мая 1995 г.), Алма-Атинская декларация о первичной медико-санитарной помощи (г. Алма-Ата, 1979), Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 34/58 «Здоровье как составная часть развития» (29 ноября 1979 г.), а также конституции зарубежных государств и пр. Акты российского законодательства: Конституция Российской Федерации (1993 г.), Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ, Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, федеральные законы: от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», от 22 июня
8 1998 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании генно-инженерной деятельности», от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита (ВИЧ-инфекции)», Закон Российской Федерации от 22 декабря 1992 № 4180- I «О трансплантации органов и (или) тканей человека», Закон Российской Федерации от 28 июня 1991 года № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» и другие.
К анализу привлекались также ранее действовавшие законодательные акты, утратившие силу в настоящее время, но имеющие значение для выявления закономерностей и тенденций развития обеспечения права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации.
Научная новизна исследования определяется постановкой проблемы и подходом к рассмотрению вопросов конституционно-правового обеспечения охраны здоровья, а также предложенными автором решениями ряда вопросов, составляющих предмет диссертационного исследования. Элементами новизны отличаются предложенное авторское определение права на охрану здоровья, формы обеспечения реализации права на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также подходы к решению правовых проблем, гарантирующих его применение на практике.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, обладающие научной новизной:
- сформулировано определение права на охрану здоровья и медицинскую помощь как основное конституционное социальное право граждан, представляющее собой совокупность прав: на нормальные жилищные условия; на достойную заработную плату, позволяющую обеспечить полноценный и сбалансированный режим питания; на безопасные условия труда и охрану труда, право на отдых и благоприятную окружающую среду; на медицинское социальное страхование; на получение своевременной квалифицированной медицинской помощи, на
9 реабилитацию, необходимую для полного восстановления здоровья; право на судебную и иные формы защиты своих личных конституционных прав;
доказано, что конституционное право на охрану здоровья и медицинскую помощь соответствует положениям таких международно-правовых актов как: Всеобщая декларация прав человека (10 декабря 1948 г), Устав (Конституция) Всемирной организации здравоохранения (г. Нью-Йорк, 22 июля 1946 г.), Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) и пр., что позволяет формировать целостную и достаточно полную систему правового обеспечения в России права на охрану здоровья и медицинскую помощь, как в демократическом правовом государстве;
на основе сравнительно-правового анализа норм конституционного законодательства выделены следующие пробелы и коллизии в правовом регулировании:
отсутствие более жестких, чем действующие сейчас, штрафных санкций к органам исполнительной власти при несвоевременном перечислении из бюджета платежей на страхование неработающего населения, приводящих к нецелевому использованию средств обязательного медицинского страхования;
определено, что в настоящее время институт оказания медицинской помощи по медицинскому страхованию не имеет четко выраженных границ. Данный в закон «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» № 1499-1 от 28 июля 1991 г. перечень субъектов оказания медицинской помощи в системе медицинского страхования является не вполне корректным, так как включает в их число лиц, осуществляющих медицинскую деятельность как индивидуально, так и коллективно;
выявлена проблема дублирования финансирования обязательного и добровольного медицинского страхования (на многих предприятиях работодатели, помимо уплаты единого социального налога, организуют медицинскую помощь своим сотрудникам, используя собственную
10 лечебную базу и финансируя ее из доходов предприятия, или обращаясь к добровольному медицинскому страхованию и, таким образом, оплачивая дважды одни и те же риски). С целью совершенствования законодательства предложено принять Федеральный закон «Об основах обязательного медицинского страхования», а также соответствующих законов субъектов Российской Федерации.
изучив правовые формы защиты прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации, автор приходит к выводам:
о необходимости уточнить ответственность медицинских работников за причинение смерти вследствие ненадлежащего исполнения лицом своих профессиональных обязанностей, изложив ч. 2 ст. 109 Уголовного кодекса Российской Федерации в следующей редакции: «Причинение смерти по неосторожности вследствие ненадлежащего исполнения лицом своих профессиональных обязанностей, в том числе некомпетентного вмешательства в жизнедеятельность организма пациента»;
- с целью совершенствования процедур и механизмов разрешения
споров в области охраны здоровья предложено создать постоянно
действующие третейские суды, специализирующиеся на рассмотрении
споров медицинского характера. Достоинством такого третейского
правосудия является, в частности, возможность высокой профессиональной
квалификации арбитров, а также конфиденциальность такого судебного
разбирательства, являющегося важным фактором для обеих сторон спора.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется внесением предложений и формулированием выводов, которые могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства и, в частности, законодательства о здравоохранении, включая Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и другие акты, а также в деятельности правоохранительных органов. Данное диссертационное исследование в целом формирует новые подходы к научно-теоретическому
и деятельности правоохранительных органов. Данное диссертационное исследование в целом формирует новые подходы к научно-теоретическому осмыслению правовых проблем в сфере охраны и обеспечения здоровья населения, что способствует не только обеспечению реализации прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, но и совершенствованию судебной практики.
Основные положения исследования могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем медико-правовых отношений, внедрены в общественную практику, в том числе при разработке форм законодательного регулирования изучаемого права.
Структура работы обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, а также научной литературы. Первая глава посвящена анализу теоретико-правовых и международно-правовых аспектов конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь. Во второй главе рассматриваются и анализируются формы реализации и защиты прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь в настоящее время.
Апробация работы. Диссертация подготовлена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения исследования доложены и обсуждены на междисциплинарной аспирантской конференции «Государственность и государственная служба в России: пути развития» Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и Северо-западной академии государственной службы (Санкт-Петербург, 2004 г.), отражены в публикациях автора.
Конституционное право на охрану здоровья и медицинскую помощь: теоретико-правовые аспекты
Главная цель данного параграфа заключается в том, чтобы прояснить некоторые аспекты теоретико-правового содержания и значения конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь. Праву на охрану здоровья и медицинскую помощь пока еще не посвящено такого количества исследований, как экономическим, социальным и культурным правам человека, поэтому выяснение сути этого права имеет немаловажное значение. Нормы основного закона, выступая фундаментом всей законодательной базы в области медицины, должны быть верно истолкованы, иначе это негативно скажется на развитии законодательного процесса и может привести к ложным ориентирам и в результате к ошибочной политике в области прав человека. Конституция РФ является актом высшей юридической силы, и, следовательно, ее нормы определяют смысл и содержание законов, подзаконных актов и деятельности органов власти (ст. 18).
Конституция РФ согласно (ст. 15) является основным законом, обладающим высшей юридической силой, выражающим волю народа, являющимся главным источником права, ядром всей системы правового регулирования общественных отношений в государстве. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.
Статья 1 Конституции определяет Российскую Федерацию как демократическое правовое государство с республиканской формой правления, исходным началом действующего конституционного законодательства которого является признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. Каждое государство должно предоставлять гражданам благоприятные условия для реализации и защиты прав и свобод. Сущностью понятия права человека является его возможность пользоваться определенным благом, ради которого право и было создано, реализуется и требует обеспечения и защиты.
В ст. 17 Конституции РФ подчеркивается, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права». В Конституции признаются основные права и свободы (ч. 2 ст. 17), закреплены основные права и свободы граждан в сфере охраны здоровья, медицинского обслуживания, а также средств их защиты.
Государство гарантирует гражданам защиту от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний. Лица, виновные в нарушении этого положения, несут ответственность в соответствии с ч. 3 ст. 17 Основ законодательства об охране здоровья граждан.
В Российской Федерации права и свободы человека и гражданина реализуются на основе равноправия. В ст. 19 Конституции РФ указывается три основных его аспекта: равенство всех перед законом и судом; равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, других обстоятельств; равноправие мужчины и женщины. Согласно ст. 7 Конституции РФ, Российское государство является социальным, и политика его направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, охраняются труд и здоровье людей, подчеркивается недопустимость лишения или произвольного (незаконного) ограничения прав. В свою очередь в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ указано, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
В Конституции РФ не только провозглашается право на охрану здоровья, но и гарантируется его реализация с помощью закрепления следующей системы конкретных мер, принимаемых государством: «В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственных, муниципальных органов местного самоуправления народ получает возможность непосредственного осуществления своей воли и власти».
Право на охрану здоровья и медицинскую помощь означает гарантированную любому гражданину возможность пользоваться социальными благами в сфере общественного производства и распределения, различными благами социального обеспечения с целью поддержания высокого уровня физического и психического здоровья.
Исследуемое право призвано обеспечивать личности удовлетворение важнейших жизненных нужд, определяющих «качество жизни».
Содержание статьи 41 Конституции РФ нашло свое развитие в целом ряде законов таких, как «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», Законе Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г. и его последующих редакциях, Законе РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 19 апреля 1991 г., «Основах законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте», Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., Уголовном Кодексе Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и др.
Исследуемое право на охрану здоровья и медицинскую помощь представляет собой достаточно сложное и многоаспектное явление Действующая Конституция РФ установила неотъемлемое право каждого на охрану здоровья (ст. 41). Оно обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставлением населению доступной медико-социальной помощи (ч. 1 ст. 17 Основ законодательства об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. (с последующими изменениями)).4 Это база для создания всего массива законов и иных правовых актов, касающихся обеспечения права на охрану здоровья и медицинскую помощь.
В.О, Лучин также указывает, что Конституция - это не свод законов, и поэтому она не в состоянии охватить всю систему функционирующих в обществе отношений путем установления конкретных прав и обязанностей участвующих в них субъектов; Конституция «интегрирует общественные отношения и одновременно «укрупняет» права и обязанности, трансформируя их в обобщенные оценки поведения...». Конституционное закрепление права на охрану здоровья служит твердой гарантией полной и всесторонней реализации каждым членом общества не только «известных», но и потенциально существующих прав в области охраны здоровья.
История становления и развития законодательства об охране здоровья и медицинской помощи
Многие проблемы, возникающие в ходе реформы здравоохранения, можно в значительной степени объяснить отсутствием исторического анализа опыта становления и развития законодательства о здравоохранении в России. Правовые особенности регламентации медицинской деятельности в России в историческом контексте представляются важными в связи с тем, что знание аспектов регулирования медицины в прошлые исторические периоды позволит более четко представить и осознать те направления, по которым осуществлялась регламентация, обобщить имеющиеся, но разрозненные сведения по указанной проблеме, а также, базируясь на полученных результатах, предлагать пути совершенствования отечественного законодательства в сфере здравоохранения
Право на охрану здоровья - категория с социально-историческим изменяющимся содержанием. Она наполняется конкретным содержанием в конкретной правовой культуре.
Для выявления природы исторических корней права на охрану здоровья, следует проследить возникновение и развитие отношений по охране здоровья в их исторической изменчивости. Потому при анализе истории становления права на охрану здоровья необходимо постоянно прибегать к истории здравоохранения и медицины.
В 9-13 веках Россия развивалась в едином со средневековой Европой русле христианских ценностей и едином подходе к общим принципам организации государственной власти и взглядах на социальную роль государства. Комплексный анализ состояния и регулирования медицинского дела в Древней Руси позволяет прийти к выводу о наличии трех принципиальных разновидностей оказания медицинской помощи: это медицина народная, монастырская, а также светская.
Характеризуя основные черты народной медицины относительно ее регламентации, необходимо отметить, прежде всего, тесную связь с традициями язычества, верой в сверхъестественные силы. Следствием повышения роли церкви в жизни общества явился переход этапа молодой древнерусской медицины от стадии народной медицины в этап монастырской.
На этом историческом этапе возникает попытка нормативного закрепления обязанности монастырей содержать больницы, либо существование такой организации медицинской помощи, при которой врачевание осуществляли лекари-профессионалы за определенную плату и с возможностью проводить лечение больных на дому. Объясняется это не заботой о гражданах, а соображениями милосердия и христианским долгом служителей церкви.
Наиболее значимыми источниками древнерусского права, в которых содержались аспекты регулирования врачевания, можно считать «Церковный Устав» Владимира Святославича и Русскую Правду.
«Церковный Устав» Владимира Святославича в конце X века являлся источником права Древней Руси, содержащим нормы о брачно-семейных отношениях, преступлениях против Церкви, нравственности и семьи и др. Лекари монастырских больниц рассматривались как определенный слой населения державы - «церковные люди», а больницы относились к церковным учреждениям.
Необходимо отметить еще один значимый источник государственного законодательства Древней Руси - Русскую Правду, явившуюся первым сводом писаного русского права. Статья 2 и статья 30 предусматривают необходимость оплаты труда лекаря («ранившего человека легко налагается пеня на вылечение1»). Благодаря положениям первого свода писаного русского права сохранились сведения о возмездном характере оказания медицинской помощи в светской медицине Древней Руси.
Таким образом Русская Правда регламентировала отношения по охране здоровья большей частью применительно к нормам светской медицины. Положения Церковного Устава регламентировали нормы монастырской медицины, а народная медицина регулировалась морально-этическими нормами, традициями и обычаями.
Значительную роль в деле организационно-правового регулирования медицины в шестнадцатом веке играл Аптекарский приказ - центральный орган управления медицинским делом в России. Приказ был создан в 1581 году с целью централизации государственного управления здравоохранением.
Аптекарский приказ играл роль одновременно Министерства здравоохранения и Академии медицинских наук. Аптекарский приказ заведовал аптеками, нанимал на царскую службу иностранных врачей, закупал медикаменты, организовывал сбор лечебных трав.
Первым начало развитию медицины в России положил Петр I. Для «обеспечения страны русскими врачами он повелел в 1706 г. устроить «госпиталь» и Москве с медицинской школой при нем, «да из иноземцев и из русских, изо всяких чинов люден набрать для аптекарской науки 50 человек». Практически все врачи до середины XVIII века направлялись на службу в военные полки.
С Петра I берет начало прогрессивная правовая регламентация врачебной деятельности. Законодательные акты: Воинский (1716) и Морской (1720) Уставы определяли требования не только профессиональной деятельности «об учреждении в городах аптек под смотрением Медицинской Коллегии, о вспоможении приискивающим медикаменты в Губерниях, и о бытии под надзором упомянутой Коллегии госпиталям», но и к личным качествам врача2. Учитывая уровень развития медицины начала XVIII века, борьбе с предотвращением инфекций ввиду трудностей лечения придавалось первостепенное значение. Глава 10 Морского Устава - «О лекарях» регламентирует вопросы профессиональной деятельности лекарей.
Сенатский Указ 1721 г. «Об учреждении в городах аптек под смотрением Медицинской Коллегии, о вспоможении приискивающим медикаменты в Губерниях, и о бытии под надзором упомянутой Коллегии госпиталям» носит комплексный характер и посвящен регулированию целого ряда направлений медицинской деятельности, ключевыми из которых представляются общие правила организации аптек, контроль за деятельностью аптек и надзор со стороны органов управления медицинским делом за функционированием госпиталей. Указанный документ запрещал медицинскую практику людям, не получившим на то право от Аптекарской канцелярии.3
Аптекарский приказ, действовавший уже в новой столице - Петербурге, с 1721 года был преобразован в Медицинскую коллегию, а с 1725 года - в Медицинскую канцелярию.
К знаменательным событиям периода Российской Империи, вошедшим в историю правового регулирования медицинской деятельности России и значительно усовершенствовавшим оказание медицинской помощи в условиях госпиталей, стоит отнести появление в 1735 году Указа, носившего название «Генеральный регламент о госпиталях и о должностях, определенных при них Докторов и прочих Медицинского чина служителей, также Комиссаров, писарей, мастеровых, работных и прочих к оным подлежащих людей». Можно сказать, что данный документ явился обобщающим комплексным нормативным актом, в котором определены общая организационно-штатная структура госпиталей, обязанности должностных лиц, порядок освидетельствования в условиях госпиталя, подготовка лекарей у постели больного и другие.
Система правовых гарантий реализации прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь
Реализация права на охрану здоровья в Российской Федерации есть детально урегулированный международным, конституционным и иными нормами права процесс, направленный на достижение наивысшего уровня общественного и индивидуального (физического и психического) здоровья каждого человека как приоритетной ценности современного демократического социального правового государства.
Следует подчеркнуть, что поскольку право на охрану здоровья и медицинскую помощь носит всеобщий характер, имеет глобальное значение и всемирную ценность, в первую очередь необходимо различать формы его правомерной реализации. Можно выделить несколько таких форм: 1. организационно-правовые формы реализации права на медицинскую помощь к которым можно отнести: - нормативно-правовое обеспечение реализации права на медицинскую помощь, а именно - выявление общих правовых пробелов, препятствующих реализации прав граждан на медицинскую помощь надлежащего качества; определение противоречий между правовыми нормами разных уровней, затрудняющих реализацию прав фаждан на медицинскую помощь надлежащего качества; разработку реальных правовых механизмов реализации данных прав, в полной мере соответствующих постоянно развивающемуся правовому пространству; - совершенствование договорной системы медицинского страхования; - информационная работа с населением по вопросам обеспечения и защиты прав граждан при оказании медицинской помощи. 2. финансовые формы реализации права на медицинскую помощь, среди которых: - финансовое обеспечение программ обязательного медицинского страхования (достижение соответствия фактического финансового обеспечения гарантированному объему бесплатной медицинской помощи, посредством установления плавающего ежегодно пересматриваемого размера страхового взноса по обязательному медицинскому страхованию); - ликвидация практики неплатежей взносов по обязательному медицинскому страхованию; - страхование профессиональной ответственности врачей, четкое нормативное разграничение оснований, объемов и условий оказания бесплатной и платной медицинской помощи; - борьба с отвлечением средств обязательного медицинского страхования по распоряжению глав администраций территории на цели, не связанные с реализацией Базовой программы обязательного медицинского страхования; - четкое нормативное разграничение оснований, объемов и условий оказания бесплатной и платной медицинской помощи, исключающее возможность ограничения права на получение бесплатной медицинской помощи. 3. процессуальные формы обеспечения данного права: - экспертиза качества медицинской помощи (ведомственного и неведомственного контроля); - формирование механизмов добровольного (досудебного) возмещения ущерба, причиненного пациентам при оказании некачественной медицинской помощи; - создание специализированных третейских судов либо медицинских экспертных советов для рассмотрения конфликтных ситуаций, возникающих по поводу оказания некачественной медицинской помощи и нарушения прав пациента. 4. собственные активные действия управомоченных лиц, являющиеся своеобразным «двигателем» процесса реализации, характеризующие динамическую сторону механизма. Целям обеспечения реализации права на охрану здоровья служит ряд конституционных и отраслевых институтов права. Следует подчеркнуть, что главенствующее положение среди них занимают конституционно-правовые гарантии обеспечения исследуемого права. Поэтому проблемы обеспечения прав и законных интересов граждан при осуществлении охраны здоровья требуют прежде всего глубокого анализа оценки конституционных гарантий реализации права на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Некоторые авторы подразделяют гарантии реализации прав на общие и специальные. Под первыми понимаются экономические, политические, идеологические условия и предпосылки, благоприятные для осуществления правовых норм, а под вторыми - юридические способы и средства, обеспечивающие конкретные условия и порядок реализации (защиты) правовых норм1. При этом общие гарантии, имеющие в своей основе социальное, а не правовое содержание, в конечном счёте, определяют жизнеспособность и юридических гарантий, которым в свою очередь присуще определённое социальное значение.45
Юридические гарантии эффективности реализации и охраны основ правового статуса человека и гражданина закреплены в статьях 15, 17, 18, 19 и других действующей федеральной конституции. Юридическое обеспечение конституционных прав и свобод в первую очередь предполагает установление высшей юридической силы и прямого действия основного закона нашего государства, а также непротиворечия ему законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ), в противном случае беспрепятственное пользование правами и свободами будет явно затруднено. К числу общих юридических гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина принадлежит и норма, устанавливающая невозможность применения любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).
К нормам права, посвященным специальным юридическим гарантиям, следует отнести норму-принцип преамбулы Закона о медицинском страховании — об усилении ответственности за охрану здоровья граждан. На ее основе при правовом регулировании отношений по обязательному медицинскому страхованию, осуществляемому подзаконными актами, должны предусматриваться конкретные меры ответственности граждан, организаций и органов власти за нарушение конституционного права на охрану здоровья. Установление данного принципа является реализацией закрепленной в ст. 2 и 45 Конституции обязанности государства по защите прав и свобод человека, осуществленной путем издания федерального закона.
Некоторыми авторами46 «ставится под сомнение сама возможность подразделения гарантий на общие и юридические: закрепление общих гарантий в правовых нормах делает их юридическими».
Медицинское страхование как форма гарантии реализации прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь
Согласно постановлению Конституционного Суда, который указал, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый гражданин Российской Федерации имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41, ч. 2), которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет: 1. средств соответствующего бюджета, 2. страховых взносов, 3. других поступлений.54 Приведенные положения создают конституционные основы финансирования медицинской помощи, оказываемой гражданам государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения бесплатно.
В качестве одного из источников финансирования здравоохранения Конституция РФ называет страховые взносы. Формирование этого вида финансового ресурса здравоохранения осуществляется путем введения системы медицинского страхования, включающего обязательное и добровольное медицинское страхование. На основании ст. 18 Конституции РФ гарантируемые медицинским страхованием конституционные права граждан должны определять смысл, содержание и применение законов, регулирующих отношения в сфере медицинского страхования, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления в данной системе отношений, а также обеспечиваться правосудием. Эти, а также те нормы Конституции РФ, которые относятся к установлению содержания и обеспечению реализации прав граждан, связанных с медицинским страхованием, можно рассматривать в качестве конституционных основ медицинского страхования.
Одним из главных условий полноценного обеспечения конституционных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь граждан в нашей стране, является медицинское страхование, которое осуществляется на основании Закона от 28 июня 1991 года № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»( с изм. и доп.)
Закон «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» принимался в условиях переходного положения отечественной экономики, недостаточного финансировании из бюджетов всех уровней отраслей социальной сферы, в том числе и здравоохранения. В то время остро стоял вопрос о дополнительных источниках финансирования. Сложившееся тогда несоответствие между потребностями населения в медицинской помощи и возможностью их удовлетворения в ней привело к острой необходимости совершенствования системы охраны здоровья населения РФ.
Одной из основных причин сложившейся тогда ситуации являлась система финансирования здравоохранения, которая базировалась на теории о его принадлежности к сфере непроизводительного труда. В условиях бюджетного дефицита это порождало пресловутый остаточный принцип финансирования здравоохранения. Обязательное медицинское страхование (далее - ОМС) является одним из источников финансирования бесплатной для населения медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения России. Правовое регулирование и развитие этого важного социального института, каким является медицинское страхование в России, имеет богатый исторический опыт. До 1919 года медицинское страхование в России в целом отражало европейские тенденции, но имело и некоторые оригинальные черты, определявшиеся особенностями Российской империи. В развитии медицинского страхования и его правового регулирования в целом можно выделить несколько периодов: I. XVII-X1X века - возникновение и развитие медицинского страхования как общественного института, связанного с социальным движением в среде ремесленников и наемных рабочих. П. 1883-1917 г.г. - принятие страховых законов и формирование обязательного медицинского страхования и его учреждений как части системы социального страхования. Первый законодательный акт о введении элементов обязательного страхования в России был принят в 1861 году, а через несколько лет был принят закон о создании больниц при фабриках. В 1912 году III Государственная дума приняла закон о страховании рабочих крупных промышленных предприятий. Он предусматривал порядок организации и функционирования больничных касс. III. С 1917 года происходит решительный отход от страховых принципов в организации медицинского обслуживания в соответствии с политической, экономической ситуацией. На I Съезде медико-санитарных отделов в июне 1918 г. обсуждался вопрос о разделении сфер «организационного влияния» государственной и страховой медицины. Но после образования Наркомздрава (июль 1918 г.) были приняты решения о принципиальной недопустимости и практической нецелесообразности параллельного существования при диктатуре пролетариата двух медицин - «страховой» и «советской». В феврале 1919 года было принято Постановление Совнаркома «О передаче всей лечебной части бывших больничных касс Наркомздраву», а с марта 1919 г. ликвидированы больничных кассы. В период НЭПа, новый уклад хозяйства заставил вернуться к элементам страховой медицины Постановлениями 1921 -1925 года. После 1925 года при существовании единой государственной системы здравоохранения в ней не было места медицинскому страхованию вплоть до 1991 года. Возрождение института медицинского страхования произошло после распада СССР в 90-х гг. на основании Закона РСФСР «О медицинском страховании граждан в РСФСР», который был принят в июне 1991 года. Было установлено, что закон вводится в действие в полном объеме с января 1993 года. Тем не менее несовершенство экономического механизма обязательного медицинского страхования, закрепленного в принятом законе, не позволил ввести в действие этот закон в указанный срок. За исключением нескольких субъектов РФ, где обязательное медицинское страхование было введено, но при этом использовались экономико-правовые механизмы, существенно отличающиеся от тех, что были установлены в принятом заново законе.
Отсутствие в данном законе механизма внедрения в жизнь института обязательного медицинского страхования, а также надлежащих гарантий для получения гражданами бесплатной медицинской помощи послужило предпосылкой для принятия законодателем существенных поправок к этому закону. С учетом введения медицинского страхования был издан Указ Президента РФ «О неотложных мерах по обеспечению здоровья населения РФ» от 20 апреля 1993 г., принято постановление Правительства РФ «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год».
