Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности социальной природы местного самоуправления 16
1. Роль местного самоуправления в публично-властной структуре демократического общества 16
2. Природа местного самоуправления 35
3. Функциональная характеристика местного самоуправления 51
Глава 2. Охрана общественного порядка как предмет муниципальной деятельности 74
1. Объективная необходимость участия местного самоуправления в реализации охранительной функции публичной власти 74
2. Проблемы феноменологии деятельности органов местного самоуправления по борьбе с правонарушениями 93
3. Предметное содержание функции местного самоуправления по охране общественного порядка 101
Глава 3. Содержание деятельности местного самоуправления по охране общественного порядка 124
1. Функциональная структура деятельности местного самоуправления по охране общественного порядка ., 124
2. Характеристика основных направлений деятельности местного самоуправления по охране общественного порядка 142
Заключение 166
Библиографический список использованной литературы 182
- Роль местного самоуправления в публично-властной структуре демократического общества
- Природа местного самоуправления
- Объективная необходимость участия местного самоуправления в реализации охранительной функции публичной власти
- Функциональная структура деятельности местного самоуправления по охране общественного порядка
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Закрепив местное самоуправление в качестве одной из форм российской системы народовластия, Конституция Российской Федерации заложила основы формирования в России механизма демократического правового государства, формируемого обществом и защищающего его интересы. В свете конституционных установок местное самоуправление предстает как форма организации населения, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, открытая, саморегулируемая система в механизме народовластия, реализующая цели и задачи социального управления на нижнем территориальном уровне, и, в этой связи, обладающая публично-властными полномочиями и самостоятельной компетенцией в сфере развития территории и удовлетворения жизненно важных потребностей населения. Утверждение местного самоуправления, являющегося одним из основополагающих институтов, обеспечивающих устойчивое развитие и функционирование правовой демократической государственности, существенно ограничивает область государственного проникновения в сферы гражданского общества и, по существу, свидетельствует о решительности отказа от тоталитарного всеохватывающего государства и построении механизма публичной власти, содержащего внутренние регуляторы развития, препятствующие воспроизводству рецидивов тоталитаризма.
Вместе с тем, решение практических проблем созидания активно действующего местного самоуправления в России сталкивается с серьезными трудностями, во многом обусловленными нежеланием бюрократических структур поступаться своими властными прерогативами, их неготовностью к демократическим преобразованиям, стремлением, используя неопределенность законодательной основы, всячески ограничить права местного самоуправления. В реальной действительности это проявляется в постоянных трениях и столкновениях интересов и притязаний муниципального и субъектного уровней публичной власти, нередко налагающихся на личные амбиции участников. В рамках процесса реформирования российского общества весьма остро стоит проблема конкретизации круга полномочий муниципальных органов, определения правовых критериев и области их ответственности, упорядочения взаимоотношений муниципальных образований с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Указанные обстоятельства усугубляются утратой накапливаемого на протяжении веков опыта и традиций территориального самоуправления, неясностью сфер муниципального ведения, неполнотой и иробельностью правовой основы функционирования муниципальных органов, отсутствием проработанных методик наделения их необходимыми материально-финансовыми ресурсами. Помимо того, формирование местного самоуправления существенно затрудняют рецидивы патерналистской ментальности, укоренившиеся в общественном сознании взгляды и способы поведения, детерминирующие высокую степенью "атомизации" общества, не позволяющей участникам местного самоуправления активно, целенаправленно осуществлять управление собственными делами.
Важность формирования устойчивой системы местного самоуправления для успешного продолжения процесса реформирования социально-экономического устройства предопределяет существенное значение научно-теоретического осмысления концептуальных проблем муниципального строительства, необходимость постижения смысла данного института, его роли в социальной системе, особенностей взаимоотношения с государственными структурами. Полученные в результате выводы необходимы для подготовки и обоснования целенаправленных политических, экономических, организационных мероприятий, способствующих формированию прочной, стабильной, эффективно действующей системы народовластия нижнего территориального уровня.
Следует признать, что основополагающее значение местного самоуправления, концентрация на данном уровне социальной организации комплекса жизненно важных проблем, настоятельная потребность решения которых остро ощущается населением, привлекли в последнее время к исследованию муниципальной сферы внимание многих ученых правоведов, социологов, философов, историков и других. Вместе с тем, несмотря на значительное количество публикаций, нельзя сказать, что в российской науке достигнуты полная ясность и единодушие в отношении природы данного института, его роли в социально экономической системе, характера его взаимоотношений с государственными органами и, как следствие, общее понимание основных направлений его развития. Объективной причиной данного положения является ограниченный срок осуществления реформирования системы народовластия, отсутствие проверенного временем социального опыта функционирования муниципальных структур, что весьма затрудняет
проведение комплексного исследования, охватывающего все сферы деятельности местного самоуправления в их динамике и взаимозависимости.
В этой связи в настоящее время наиболее востребованными практикой могут быть целенаправленные, углубленные исследования отдельных направлений деятельности местного самоуправления, позволяющие сформировать научно-методическую базу муниципального строительства, более конкретно выделить сферы, относящиеся к предметам ведения местного сообщества, заострить внимание на пределах и объеме полномочий муниципальных органов, необходимых для эффективного функционирования в конкретных областях муниципальной деятельности. Такой подход позволяет сконцентрировать внимание на "болевых точках" реформаторского процесса, выделить в общем массиве социального взаимодействия противоречия и конфликты, наиболее характерные для формирующегося социально-политического уклада, определить пути, формы и средства их преодоления, Исследование этих проблем позволяет увидеть новые аспекты проявления сущности муниципальной самоорганизации, более точно определить те направления и пределы муниципального пространства, деятельность в рамках которых способствует оптимальному развитию и функционированию общества.
Сказанное обуславливает закономерность обращения к проблеме деятельности местного самоуправления в области охраны общественного порядка. Будучи выражением охранительной функции публичной власти, данное направление муниципальной активности имеет целью обеспечение правопорядка путем пресечения отклоняющегося поведения, и, таким образом, образует необходимую основу для реализации иных функций местного самоуправления, обеспечивает на территории сообщества обстановку стабильности, защищенности, надлежащие условия реализации прав и свобод граждан.
Данный аспект муниципальной деятельности актуализируется складывающейся в настоящее время социальной обстановкой, характеризующейся затяжным социально-экономическим кризисом, конфликтами и противоречиями, вызванными общим падением уровня жизни в стране, ослаблением социальной защищенности нуждающихся слоев населения, снижением образовательного уровня и отсутствием жизненных перспектив молодежи. Для современного общественного сознания характерны чувство разочарования, подавленности перед лицом обостряющихся социально-экономических проблем, разрушение интернированной системы морально-нравственных ценностей, отсутствие
необходимых регуляторов, замещающих старую систему ориентиров, образцов, стереотипов поведения. Эти обстоятельства, обуславливают формирование деформированного, криминогенного сознания, возрастание социальной напряженности и, соответственно, всплеск криминализации общества, расширение и увеличение проявлений деструктивной социальной отклоняемости, резкий рост правонарушений и преступлений. Статистические данные представляют картину качественного отягощения преступности, которая, наслаиваясь на бездействие и неспособность власти ей противостоять, несет колос-сшіьньїй деструктивный потенциал, способный дискредитировать проводимые в обществе демократические реформы.
Поскольку вопросы безопасности стоят на одном из первых мест в иерархии жизненно важных интересов личности, умение государственных органов обеспечить их решение свидетельствует о прочности и эффективности публичной власти, ее способности отвечать своему предназначению. Вместе с тем, объективный анализ социально-экономических процессов показывает, что действующая структура правоохранительных органов не справляется с задачами надлежащего обеспечения защиты личности и общества от противоправных посягательств. Система правоохранительных органов остро нуждается в организационно-правовом реформировании, направленном на расширение социальной базы правоохранительной деятельности, совершенствовании используемых средств и методов воздействия на отклоняющееся поведение, формировании институтов, способных адекватно отреагировать на вызов преступности.
Эти обстоятельства настоятельно привлекают внимание к проблемам преодоления правонарушений, изучению возможных моделей формирования эффективных механизмов противостояния социальным отклонениям, требуют углубленного поиска новых, отвечающих сложившимся социальным условиям институтов борьбы с правонарушениями, преодоления социальной отклоняемости. Однако без углубленного научно-теоретического анализа, способного увидеть основные факторы, преобразующие общесоциальные негативные обстоятельства в детерминанты конкретных правонарушений, определить пути и средства их устранения или минимизации оказываемых ими негативных воздействий, конструктивное решение проблем охраны правопорядка невозможно.
Одним из таких путей, к сожалению явно недостаточно рассматриваемым современной российской (в отличие от западной) криминологией, является вовлечение в дея-
тельность по борьбе с правонарушениями институтов гражданского общества, представляемых органами местного самоуправления. Такой подход позволяет включить в процесс противостояния правонарушаемости непосредственное окружение деликтвента, определить состояние социальной деструктивное на ранней стадии криминогенной зараженности личности, обеспечить необходимую социальную поддержку и оказать своевременную помощь лицу, находящемуся в сложной жизненной ситуации.
Участие местного самоуправления в деятельности по охране общественного порядка раскрывает новые возможности в формировании механизма предотвращения и пресечения правонарушений, обеспечивает своевременную реакцию на нарушение, а также позволяет использовать гибкий набор адекватных методов и средств воздействия, персонализированных к конкретной личности нарушителя, способствующих недопущению рецидивов социального отклонения. Вместе с тем, обеспечивая противостояние правонарушениям и иным формам отклоняющегося поведения, наносящим вред либо содержащим угрозу причинения вреда охраняемым интересам личности и общества, местное самоуправление способствует сплочению общества, более четко подчеркивает и кристаллизирует лежащие в его основе ценности, что способствует гармонизации социальной структуры, консолидации социума, формированию прочной основы дальнейшего социального развития.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является местное самоуправление в Российской Федерации, рассматриваемое в качестве наиболее приближенной к населению формы народовластия, посредством которой реализуются специфические функции инфраструктурного обеспечения общей системы публично-властных институтов правового демократического государства.
Предметом исследования является деятельность муниципальных органов по охране общественного порядка, рассматриваемая в числе основных функций местного самоуправления, основные направления этой деятельности, в рамках которых проявляется публично-правовая природа местного самоуправления, реализуются задачи по противостоянию деструктивным социальным отклонениям, дезорганизующим внутреннюю структуру общества, наносящим ущерб либо иным образом ущемляющим права и свободы граждан, их честь и достоинство, посягающим на имущество граждан и юридических лиц.
6 Цел^ и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является
выяснение основных направлений деятельности местного самоуправления в области охраны общественного порядка.
В соответствии с поставленной целью в процессе исследования решаются следующие основные задачи:
выявление ключевых направлений реформирования российского общества, определение специфических элементов, отражающих институционально властную структуру демократически организованного общества;
постижение и выявление сущности местного самоуправления, определение его отношения с институтами гражданского общества и государства, уточнение его места в системе народовластия;
определение структуры основных, обеспечивающих устойчивое, динамичное поступательное развитие местного сообщества функций нижнего уровня социального управления, позволяющей конкретизировать предметную направленность муниципальной деятельности;
анализ природы деятельности местного самоуправления по противостоянию правонарушениям, раскрытие смысла и предмета данной деятельности в общей картине муниципального функционирования;
постижение социального пространства, охватываемого функцией охраны общественного порядка местного самоуправления, выяснение специфических черт данной сферы, позволяющих выделить определенную совокупность правоотношений в качестве объекта охранительного воздействия местного самоуправления;
уточнение законодательной основы деятельности местного самоуправления в области охраны общественного порядка, определение основных направлений ее развития;
структуризация функции охраны общественного порядка, определение ее основных направлений (подфункций), позволяющее систематизировать и целенаправить конкретно практическую деятельности муниципальных учреждений, определить объем и характер их полномочий в данной сфере;
выяснение специфики деятельности муниципальных органов по охране общественного порядка, постижение своеобразия их охранительного воздействия, раскрытие
взаимосвязанности различных направлений охранительной деятельности, полифункциональности и многоплановости муниципального воздействия по противостоянию правонарушениям.
Состояние научной разработанности темы. Научную и информационно-теоретическую основу исследования составляют труды российских государствоведов, исследовавших проблемы построения правовой демократической государственности и формирования местного самоуправления в России, С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, В.И. Васильева, В.В. Еремяна, Н.А. Емельянова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Е.И. Колю-шина, А.В. Лагуткина, И.И. Овчинникова, Н.В. Постового, М.И. Пискотина, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета. Рассматривались работы российских и зарубежных правоведов, анализировавших проблемы местного самоуправления, а также основы становления демократически организованного общества, Б.Н. Чичерина, М.М. Ковалевского, В-П. Без-образова, А.И. Васильчикова, М.И. Свешникова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Б.Б. Веселовского, П.А. Кропоткина, В.Н. Лешкова, В.М. Гессена, СЮ. Витте, Л.А. Велихова, А. де Токвиля, Л. Штейна, а также современных зарубежных политологов и правоведов Ж. Бешлера, Э. Гелнера, В. Острома, А. Хилла, Э. Харлофа.
При всем богатстве научного материала, касающегося местного самоуправления, требует углубленного подхода вопрос природы местного самоуправления, уровень разработанности которого не позволяет дать четкие и однозначные ответы. Представленные в российской научной литературе точки зрения на природу местного самоуправления нельзя признать исчерпывающими и представляющими адекватную картину этого института.
В целях определения основных функций местного самоуправления, а также сферы деятельности местного самоуправления в области охраны общественного порядка были исследованы работы российских философов, правоведов и социологов, в том числе В.Г. Афанасьева, В.М. Артемова, B.C. Барулина, К.С. Вельского, Ю.Г. Волкова, И.И. Вереме-енко, Б.Н. Габричидзе, М.И. Еропкина, Н.Ф. Колонтаевского, A.M. Кононова, А.П. Коренева, Н.Г. Кобеца, В.В. Лазарева, М.М. Охотниковой, Л.М. Розина, И.С. Самощенко, Ю.П. Соловья, А.В. Серегина, Э.В.Тадевосяна, а также зарубежных философов и социологов П.А. Сорокина, Т. Парсонса, П. Мертона, Э. Дюркгейма, Н. Смслзера, Э. Гидден-са.
При анализе основных направлений реализации функции охраны общественного порядка исследовались труды зарубежных и отечественных криминологов, рассматривавших закономерности и механизмы противоправного поведения Н.С. Таганцева, В.Н. Кудрявцева, И.И. Карпеца, СВ. Бородина, И.Я. Фойницкого, И.М Гальперина, Н.Ф. Кузнецовой, Г.Ф. Хохрякова, В.Ф. Зудина, С.М.Иншакова, Н. Кристи, Ф. Шнейдера, В. Фокса.
Вместе с тем, рассмотрение криминологического аспекта деятельности местного самоуправления в современной российской уголовно-правовой науке явно не соответствует степени значимости этого уровня социального управления и, соответственно, не отражает ту роль, которую муниципальные структуры призваны осуществлять в сфере преодоления общей криминализации общества и противостояния социальным отклонениям.
Теоретико-методологические основы исследования. В ходе проведенного диссертационного исследования автором были изучены мировоззренческие концепции и теории, позволяющие определить закономерности процесса формирования в России правового демократического государства, а также оценить состояние современных политических институтов с точки зрения общедемократической теории.
Методологической основой исследования явился общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него общие и частно-научные методы: историко-правовой, формально-логический, моделирования, системно-структурный, функциональный, сравнительно-правовой.
Комплексный характер исследования обусловил необходимость изучения материала, находящегося на стыке общей теории государства, теории права, социологии де-виантного поведения в их конкретно практическом преломлении, сквозь призму публично-властных институтов обеспечения общественного порядка и согласованности взаимодействия участников общественных отношений, что потребовало широкого использования научно-теоретических аналогий и обобщений.
Научная новизна работы. Научная новизна диссертационного исследования определяется кругом анализируемых вопросов, с учетом современных требований к формированию институтов правовой государственности.
Обосновывается роль местного самоуправления в качестве неотъемлемого элемента, составляющего инфраструктуру правового демократического государства, оформляющего плюрализацию публично-властных полномочий и, в этой связи, обеспечивающего устойчивость демократической организации общества, а также гибкость и эффективность рыночного хозяйственного механизма. Впервые, на основе исследования имеющихся научно-теоретических концепций и практики функционирования местного самоуправления, в том числе в зарубежных странах, исходя из его роли в системе "іраж-данское общество - государство", высказывается и обосновывается точка зрения, рассматривающая местное самоуправление в качестве публично-властного элемента гражданского общества.
Впервые при рассмотрении и определении структуры основных функций местного самоуправления, реализован анализ специфических характеристик внешней и внутренней среды, в которых проявляются свойства муниципальной системы, реакция на изменение состояния либо параметров которых и составляет содержание муниципальной деятельности, обуславливает ее конкретно практические задачи. Предлагается и обосновывается самостоятельный взгляд на структуру основных функций местного самоуправления.
В работе обосновывается позиция, согласно которой широко распространенное понимание общественного порядка в узком смысле как совокупность упорядоченных отношений, складывающихся в общественных местах, (а также производные от этой точки зрения мнения) в настоящее время уже не отвечает потребностям практической деятельности и нуждается в пересмотре. В этих целях определяются особенности общественных отношений, составляющих сферу общественного порядка, выступающих в качестве объекта охраны местного самоуправления, указывается их специфика.
Определяется структура функции охраны общественного порядка, конкретизируются ее направления (подфункции) исходя из пространственно-временных аспектов правоохранительной деятельности и логико-функциональной последовательности совершения конкретных действий по противостоянию правонарушениям.
Рассматриваются особенности деятельности муниципальных органов в каждом из определенных направлений, с учетом природы муниципальных учреждений, их места в системе публичной власти, специфики их организационно-правовых форм.
Положения, выносимые на защиту. В результате проведенного научного исследования в диссертации обосновываются следующие новые и обладающие элементами новизны выводы.
Теоретическое положение о том, что для обеспечения стабильности и устойчивости демократического общественного устройства важное значение приобретает вертикальное разделение публичной власти с конкретизацией целей каждого уровня и построение на этой основе плюралистической системы отправления публично-властных полномочий, сопряженной с формированием самостоятельных центров принятия социально значимых решений, обеспечивающих баланс и согласование индивидуальных, групповых и общественных интересов. При этом радикальное ограничение области государственного воздействия на общественные процессы, требует адекватного расширения сферы участия институтов гражданского общества, заполняющих образующийся вакуум властного пространства и позволяющих согласовать волю и интересы различных субъектов в общей структуре социального взаимодействия.
Положение о необходимости рассмотрения местного самоуправления в качестве неотъемлемого института демократической организации общества, отражающего качественно новый уровень развития правовой государственности, обеспечивающего плюрализацию публично-властных полномочий, конкретизирующего реализацию жизненно важных проблем населения применительно к нижнему уровню социальной организации.
Вывод о природе местного самоуправления, рассматриваемого в структуре общества, организованного на принципах правовой демократической государственности, как наделенного публично-властными полномочиями института гражданского общества.
Местное самоуправление определяется как относящаяся к основам конституционного строя, гарантирующая непрерывность и децентрализацию публичной власти форма реализации народовластия, обеспечивающая самостоятельную (в формах, определяемых непосредственно населением, с использованием собственных ресурсов и под свою ответственность) деятельность граждан по решению вопросов местного значения в целях удовлетворения собственных интересов и потребностей, исходя из регламентации законодательных актов, местных исторических и иных традиций.
4. Обосновывается позиция о необходимости многомерного подхода к определе
нию системы функций местного самоуправления.
В результате исследования специфических проявлений внутренней и внешней среды местного самоуправления в работе предлагается схема основных функций местного самоуправления, в состав которых включаются следующие: I) реализация народовластия, формирование основ демократической организации общества; 2) формирование культурной среды местного сообщества, регулирование и упорядочение общественных отношений; 3) комплексное развитие территории, охрана и развитие среды жизнедеятельности местного сообщества; 4) хозяйственно-экономическая функция, развитие производства и промышленности; 5) удовлетворение основных жизненных потребностей населения; 6) охрана общественного порядка.
5. Положение о необходимости реформирования системы государственных пра
воохранительных органов с включением в деятельность по противостоянию правонару
шениям институтов местного самоуправления.
Делается вывод, что деятельность местного самоуправления по противостоянию правонарушениям реализуется в рамках охранительной функции публичной власти, которая на уровне местного самоуправления осуществляется в виде охраны общественного порядка.
Определяется совокупность общественных отношений, составляющих содержание общественного порядка. При этом высказывается и обосновывается точка зрения, согласно которой общественный порядок в узком смысле, в качестве объекта охранительной функции местного самоуправления, можно определить как совокупность общественных отношений, складывающихся в сферах личного либо спонтанного (случайного) взаимодействия субъектов, регулирование которых осуществляется на основе норм морали, нравственности, иных правил поведения, продиктованных обще культурны ми регуляторами, усвоенными индивидуумами в процессе социализации.
В целях конкретизации функциональной картины деятельности по охране общественного порядка отстаивается позиция о необходимости определения ее основных направлений (подфункций). Внутреннее структурирование функции охраны общественного порядка предлагается осуществить исходя из стадий деятельности по пресечению правонарушений, образующих в совокупности последовательность правоохранительных операций, отражающих пространственно временные аспекты деятельности по противостоянию правонарушениям и обеспечивающих логико-функциональную последователь-
ность совершения конкретных действий, направленных на преодоление правонарушений и нормализацию социальной структуры.
8. Положение о необходимости выделения в качестве основных направлений дея
тельности по охране общественного порядка следующих подфункций: наблюдение за
состоянием общественного порядка и профилактика правонарушений; выявление и пре
сечение социальных отклонений, сбор и подготовка материалов по совершенным право
нарушениям; рассмотрение материалов и принятие решения о мерах социального реаги
рования на правонарушение; реализация мер воздействия в отношении правонарушите
лей, восстановление нарушенных общественных отношений; ресоциализация лиц, по
несших наказание, включение их в общественную жизнь.
9. Раскрываются самостоятельные задачи и цели деятельности местного само
управления в каждом направлении охраны общественного порядка, излагаются специ
фические способы, средства и методы, характеризующие участие местного самоуправ
ления в соответствующей деятельности, обусловленные близостью органов местного
самоуправления к населению, непосредственностью используемого ими правоохрани
тельного воздействия, индивидуализацией применяемых мер.
Научная и практическая ценность полученных результатов.
В работе формулируются теоретические основы построения правового демократического государства. Определяются необходимые институты, обеспечивающие практическую реализацию теоретических концепций формирования новой политической и экономической систем. Раскрывается состав основных функций местного самоуправления, отражающих его роль в системе взаимосвязей внешней и внутренней социальной среды. Предлагаемая структура функций позволяет охватить и систематизировать деятельность местного самоуправления, определить его роль в социальной системе, конкретизировать полномочия местного самоуправления в отдельных областях социальных отношений.
Разработанное в диссертации определение сферы общественного порядка может быть использовано при реализации правоприменительными органами положений уголовного и административного законодательства в целях квалификации пресекаемых социально опасных деликтов, а также конкретизации полномочий государственных и му-
гіиципальньїх органов, осуществляющих деятельность по противостоянию правонарушениям.
Предложенная в диссертации общая схема концепции самостоятельного осуществления органами местного самоуправления охраны общественного порядка может служить ориентиром для формирования системы, определения полномочий, форм и методов деятельности органов и учреждений, обеспечивающих реализацию данной функции на нижнем территориальном уровне публичной власти.
В целях формирования правовой основы правоохранительной деятельности в диссертации содержатся предложения по совершенствованию законодательства, регули-рующего организацию и деятельность местное самоуправление а также вопросы борьбы с правонарушениями. Содержатся предложения о подготовке пакета федеральных законов, регламентирующих полномочия муниципальных органов в области охраны общественного порядка, а также о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство в этой области.
Выводы и предложения, сделанные в диссертационном исследовании, имеют важное теоретическое и практическое значение для местного самоуправления и могут служить основой для дальнейшей разработки и решения проблем, связанных с осуществлением охраны общественного порядка, могут быть использованы при разработке законодательных актов в целях закрепления полномочий муниципальных органов и учреждений, осуществляющих охрану общественного порядка, а также для выработки первоочередных мер по нормализации криминогенной ситуации на территории муниципального образования.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при преподавании курсов муниципального и административного права.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка литературы.
Роль местного самоуправления в публично-властной структуре демократического общества
Происходящий на наших глазах процесс радикального реформирования российского общества по своей комплексности и масштабности мало поддается однозначным оценкам и формально логическому измерению, поскольку в своем развитии охватывает практически все сферы, слои, срезы социального организма, преобразуя на качественно новых началах и принципах основную массу социальных институтов, фактически формируя новый строй общественно-экономических отношений.
В своей магистральной направленности эти реформы находятся в русле поступательного движения мировой цивилизации по направлению к расширению свободы личности, увеличению возможностей для самореализации индивидуума, раскрытию способностей и дарований каждого, созданию институтов, способствующих максимальному использованию заложенного в обществе потенциала взаимодействия и солидарности, позволяющих надежно защитить его членов, обеспечить их свободное и всестороннее развитие.
Однако надежды на то, что обновление политической сферы и рыночные реформы приведут к благоденствию и население страны с благодарностью примет такие перемены и станет жить "по-новому", не оправдались . Представлявшиеся панацеей при решении всех социальных проблем слом тоталитарного, всеохватывающего государственного механизма, основанного на административно-командных, планово-распорядительных методах регулирования социумом, провозглашение свободы частной собственности, принципов верховенства права, приоритета прав и свобод гражданина, политического и идеологического плюрализма, взаимной ответственности государства и гражданина, невмешательства государства в частную сферу индивидуума и т.д. при конкретно-практической реализации показали упрощенность и недостаточность декларируемых научно-теоретических представлений, моделей и схем в условиях сложных общественных процессов, связанных со сломом социально-экономического уклада, масштабными изменениями механизмов регламентирования общественной жизни, переориентацией системы социального целепологания.
Радикальная реорганизация государственного механизма, сопровождающаяся резким сужением области государственного регулирования и ответственности, не привела, как это ожидалось, к автоматическому заполнению образовавшегося регулятивного вакуума нарождающимися институтами гражданского общества. Ослабление административного регламентирования в экономической сфере, снижение государственного участия в распределении прибавочного продукта привели к росту социальной незащищенности и обнищанию широких слоев населения, обострению межнациональных конфликтов, упадку системы детского воспитания и школьного образования, кризису здравоохранения, общему спаду производства, упадку наукоемких и ресурсоемких отраслей. Большая часть населения оказалась не готова к резкой переориентации производственно-хозяйственной сферы на использование собственных возможностей и ресурсов, продемонстрировала неспособность к самостоятельной ориентации в условиях рыночного хозяйственного механизма. Результаты проведенных избирательных кампаний показали неготовность значительной части населения нести ответственность за свою судьбу в условиях политической системы, основанной на демократическом представительстве и требующей тщательного, продуманного осознания своей причастности к общему созидательному процессуУ
Важность обеспечения устойчивого, сбалансированного становления новых социальных институтов и парадигм, недопустимость деструктивного слома и крушения сложившихся социально-экономических связей, необходимость укрепления и поддержки нарождающихся институтов гражданского общества все более настойчиво выдвигают в качестве ключевого звена совокупность задач, охватывающих проблемы формирования общей инфраструктуры правовой демократической государственности, обеспечивающих комплексное развитие всех элементов общества, в том числе его экономической, политической, духовной сфер.
При этом все более отчетливым становится понимание того, что созидание нового общества, в конечном счете, заключается в качественном изменении роли индивидуума в социальной организации, раскрепощении личности, формировании человека свободного, разумного, целеустремленного, человека, способного видеть стоящие перед ним проблемы и решать их в контексте окружающих его общественных связей . Сложность решения данной проблемы во многом объясняется глубокой укорененностью в российском социально-политическом менталитете именно подчиненного положения индивидуума в социуме, его подвластного состояния. Особенность общественно-государственного устройства России, когда каждый подданный принадлежал к определенному сословию, исполняющему свои обязанности - "службы11 или "тягла" по отношению к государству, и как самостоятельный субъект не рассматривался, была одним из факторов, способствовавших превращению мелкого Московского княжества в Великую Российскую Империю. И, в этой связи, далеко не случайно социалистическая социальная доктрина, одним из элементов которой была ведущая роль государства в процессе созидания справедливого общественного устройства, была так самозабвенно поддержана российским населением.
Природа местного самоуправления
Необходимость разрешения проблем гармоничного вхождения местного самоуправления в ткань общественного организма предъявляет особые требования к постижению природы этого социального феномена, точное и ясное понимание которой позволяет определить оптимальные, жизнеспособные, эффективно действующие формы и методы муниципальной организации, очертить сферы ведения и функциональные характеристики местного самоуправления, уточнить специфику его взаимоотношений с иными социальными институтами.
Следует признать, что вопрос о природе местного самоуправления в силу гибкости и многообразия этого социального феномена, его многоплановой роли в механизме общественного регулирования до настоящего времени не получил четкой определенности. Высказываемые по этому поводу точки зрения весьма дифференцируются в зависимости от научных приоритетов исследователей, акцентирования ими внимания на тех или иных элементах муниципальной самоорганизации. При этом, ученые по-разному подходят к систематизации теоретических концепций природы и феноменологии местного самоуправления, выделяя в общем массиве научных разработок этой темы такие концепции, как теория свободной общины, хозяйственная, юридическая, государственная, политическая, социально-классовая теории, теория социального обслуживания и др. . Такое различие во взглядах во многом вызвано полимерностью этого уровня соци ального управления, что порождает большую вариативность представленных в научной литературе точек зрения и позиций в отношении сущности местного самоуправления.
Вместе с тем, если абстрагироваться от второстепенных нюансов и оттенков, существо различий между этими теоретическими построениями заключается в своеобразии взглядов на соотношение муниципальных институтов с институтами государственной власти. В центре споров остаются вопросы взаимоотношения и взаимодействия местного самоуправления с системой государственной власти, которые носят принципиальный характер, ибо определяют суть местной власти, ее положение в политической системе общества -f Существующие в этой связи концепции можно разделить на две крупные школы, кардинально расходящиеся между собой в зависимости от взглядов по поводу того, кому принадлежат учредительные полномочия в отношении местного самоуправления: местному сообществу, образующему соответствующие структуры в целях решения вопросов своего жизнеобеспечения, либо государству, осуществляющему посредством муниципальных структур административно территориальное управление. Причем точки зрения на этот социальный феномен весьма категорично расходятся от однозначной трактовки местного самоуправления в качестве элемента государственного механизма, до полного противопоставления местных и государственных интересов и институтов.
Столь радикальные различия во взглядах во многом объясняются тем, что, обладая своеобразной природой и осуществляя специфические функции в социальной системе, институты местной публичной власти, рассматриваемые с различных позиций, содержат определенные элементы, присущие как органам государства, так и структурам гражданского общества. Причем в процессе становления и развития муниципальных струкгур соотношение этих элементов постоянно менялось. Именно динамикой и разнообразием форм местного самоуправления объясняется весьма кардинальное расхождение точек зрения на этот феномен, которые, с одной стороны, выступают в качестве от ражения в теоретической мысли диалектики муниципального развития на различных исторических этапах его формирования35, а с другой - детерминированы многообразием и многомерностью самих форм местной самоорганизации, объективно отражающих исторические, национальные, культурные, демографические особенности, обычаи и традиции конкретного локального сообщества в условиях определенного политического режима и национально-государственного устройства.
Исторически современному институту местного самоуправления предшествует общинное саморегулирование, пришедшее на смену кровно родственной организации и представляющее собой обусловленную культурно-национальными особенностями форму социальной организации индивидуумов на территориальной основе в целях обеспечения выживания, адаптации к окружающей среде и социального развития объединяемых членов коллектива. Необходимость общинного саморегулирования, основанного на регламентации вопросов совместной жизнедеятельности, вытекает из самого существа человеческого сообщества. Образовавшаяся в процессе разложения родоплеменной организации общества община, - как отмечает А.Токвиль, - является тем естественным объединением, которое так хорошо отвечает самой природе человека, ибо повсюду, где бы ни собирались вместе люди, община возникает как бы сама собой"-гС этих позиций община представляет собой объективно существующий феномен естественной консолидации индивидуумов в целях удовлетворения их интересов, образование которого происходит в силу существующих социально-психологических, демографических, физиологических факторов в рамках объективно складывающихся природно-климатических, территориальных, географических и других условий и обстоятельств.
Объективная необходимость участия местного самоуправления в реализации охранительной функции публичной власти
Качественное своеобразие муниципальных институтов в системе общественной самоорганизации, их особая роль в формировании публичной инфраструктуры рыночных хозяйственных отношений, обеспечении и защите основных жизненно важных интересов личности обусловливают важность построения эффективно действующей системы местного самоуправления.
Однако как уже отмечалось, в настоящее время местное самоуправление еще находится на стадии становления, определения его роли в системе общественных институтов, полномочий, конкретизации сфер ведения. Отсутствует практика самостоятельной I деятельности населения по управлению собственными делами, не ясны пределы полно- \ мочий муниципальных учреждений, требуют уточнения с егзьл_их ведения. В общественное сознание с трудом внедряется понимание того, что муниципальный уровень управления является самостоятельной формой народовластия, ограничивающей притязания государственно-властных структур на их безраздельное господство в обществе. Не во всех субъектах Российской Федерации местное самоуправление получило безоговорочное признание и необходимую поддержку со стороны региональных законодателей
Во многом это объясняется отсутствием ясности в понимании конкретно практических форм и методов перехода от административно-бюрократической государственной машины, пронизывавшей общество сверху донизу, к демократической системе организации публичной власти на основе самоуправления и саморегуляции. Сложность решения этих вопросов во многом заключается в трудности разграничения в общей области публичной власти сфер государственного и муниципального ведения между собой.
f действительно, если взять представленную выше картину муниципальной деятельности, го мы увидим, что такие вопросы как здравоохранение, дошкольное воспитание, образование, социальная поддержка малообеспеченных слоев населения, градостроительное планирование, транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство и другие нуждаются в общегосударственном участии, заключающемся, как минимум, в определении минимальных социальных стандартов, формировании необходимой правовой основы, разработке и внедрении новых технологий и производств, осуществить которые на муниципальном уровне, с использованием исключительно местных ресурсов будет невозможно. В этой связи представляются заведомо неперспективным выведение каких-либо специфических областей исключительно муниципального ведения, в которых бы не было необходимости в общегосударственном регулировании, согласовании, определении стратегии разви- тия и т.д.
Недопустимость вакуума власти в регулировании социально-экономических проблем нижнего уровня территориальной организации, недостаток опыта деятельности Ї местного самоуправления по решению жизненно важных задач, отсутствие у муниципальных органов надлежащей материально-технической базы и финансовых средств, необходимых для реализации конкретных задач обеспечения населения, усложняют ин-ституализацию местного самоуправления в качестве полноправного уровня социального управления. В этой связи важной задачей является научно-теоретическое осмысление особенностей муниципального уровня социального управления, позволяющее определить конкретное пространство муниципального ведения, пределы компетенции муниципальных органов, уточнить их права и обязанности, сферы ответственности. Только на этой базе можно определить разграничение сфер государственного и муниципального ведения, законодательно закрепить права и обязанности органов местного самоуправления, разработать методики определения соразмерности предоставляемых им полномочий и выделяемых для их обеспечения материально-финансовых ресурсов, и, соответственно, решить вопрос о передаче в муниципальную собственность соответствующих объектов инженерной инфраструктуры, необходимых материальных средств. Для точного ответа на эти вопросы недостаточно понимания природы местного самоуправления, его феномена, смысла, сущности, места, занимаемого в общей системе демократического правового государства. Помимо общих вопросов муниципальной теории настоятельно требуется детальное рассмотрение конкретных направлений муниципальной деятельности, с учетом предметных особенностей возникающих правоотношений, специфики их субъектного состава, структурных элементов, целей возникающих на различных этапах. Такой анализ необходим, поскольку именно углубленное научно-теоретическое понимание сфер муниципальной деятельности, основанное на практическом опыте функционирования местных органов, может служить надежной базой для разработки системного моделирования деятельности нижнего уровня территориальной самоорганизации, быть основой для формирования правовой базы муниципальной реформы.
В этой связи полагаем необходимым выделить важность и актуальность исследования функции местного самоуправления по охране общественного порядка, которая, на наш взгляд, еще не получила должной систематизации и предметной определенности. Будучи выражением охранительной функции публичной власти, данное направление деятельности имеет целью обеспечение правопорядка путем пресечения отклоняющегося поведения, и, в этой связи, образует необходимую основу для реализации иных функций местного самоуправления, обеспечивая на территории сообщества обстановку стабильности, защищенности, надлежащие условия реализации прав и свобод граждан.
Сложность определения роли муниципальных органов в осуществлении данной функции во многом объясняется сильным нежеланием и боязнью государственного механизма допускать в данную сферу иные, помимо государственных, структуры, ввиду того что в рамках этой функции оформляется принудительное воздействие на участников общественных отношений. Тоталитарное государство, основанное на административно-командном принуждении и принудительной методике обеспечения исполнения своих решений, в принципе не могло допустить наличия иных, помимо государственных, правоохранительных формирований.
Функциональная структура деятельности местного самоуправления по охране общественного порядка
Поскольку в области охраны общественного порядка реализуется непосредственное принуждение в отношении индивидуума, существенно ограничиваются его права и свобода волеизъявлениялдеятельность органов и должностных лиц в этой сфере должна осуществляться исключительно основе закона. В этой связи большое значение имеет законодательное регламентирование комплексной модели функционирования органов местного самоуправления по охране правопорядка, определение их полномочий, форм и методов деятельности, сфер ведения и ответственности. Однако, следует признать, что устанавливаемые федеральным законодательством нормы, регламентирующие вопросы муниципальной деятельности в области охраны общественного порядка, не образуют беспробельной правовой основы для полнокровной реализации правоохранительного потенциала местного самоуправления.
Как уже отмечалось выше, участие местного самоуправления в охране общественного порядка закрепляется Конституцией Российской Федерации, статья 132 которой непосредственно возлагает на органы местного самоуправления обязанности по охране общественного порядка на подведомственной территории. В развитие этого конституционного положения статья 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к ведению муниципальных образований охрану общественного порядка, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью.
Помимо этих положений ряд отраслевых актов регламентируют отдельные полномочия муниципальных органов в правоохранительной сфере. Так, Закон Российской Федерации "О милиции" предусматривает, что начальник милиции общественной безопасности назначается и освобождается от должности лишь по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления. Помимо того, согласно этому Закону органы местного самоуправления вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности. Уголовно-исполнительный кодекс предоставил право представителям органов местного самоуправления принимать участие в работе комиссий исправительных учреждений, решающих вопросы перевода осужденных из одних условий отбывания наказания в другие. Данный Кодекс установил, что органы местного самоуправления осуществляют контроль за деятельностью расположенных на их территориях учреждений и органов, исполняющих наказания. Порядок осуществления контроля регулируется законодательством Российской Федерации.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях установил полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по рассмотрению дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также о правонарушениях в которых несовершеннолетние выступали в качестве объекта неправомерного деяния. Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" закрепил полномочия комиссий по делам несовершеннолетних, органов опеки и попечительства, органов социальной защиты населения иных муниципальных органов в области профилактики и пресечения правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних.
Таким образом мы видим, что, по существу, федеральное законодательство содержит лишь общие требования о необходимости участия муниципальных органов в правоохранительной деятельности, фрагментарно затрагивая отдельные вопросы их полномочий по противостоянию правонарушениям. Не решаются эти проблемы и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Учитывая необходимость расшире-ния социальной базы правоохранительных органов, в поиске путей вовлечения в деятельность по охране правопорядка широких слоев населения, в ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие участие граждан и общественных формирований в охране общественного порядка182. Однако в связи с отсутствием четкого решения о порядке деятельности указанных формирований на федеральном уровне далеко не все субъекты Российской Федерации пошли на регламентацию указанных отношений.
Итак, следует признать, что имеющихся в законодательстве положений явно недостаточно для формирования правовой основы муниципальной деятельности в области охраны общественного погждка. Требуют конкретизации организационные формы муниципальной реализации функции охраны общественного порядка, полномочия муниципальных правоохранительных структур, определение сфер их ведения и ответственности. Нуждается в четком оформлении законодательное разграничение полномочий муниципальных и государственных органов в области охраны общественного порядка. Во избежание коллизий и столкновений муниципальных и государственных правоохранительных структур необходимо определить формы, методы и порядок их взаимодействия.
Нельзя сказать, что в ходе муниципальной реформы не принималось никаких мер по определению направлений участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка. Гак, в 1996 году был принят Указ Президента Российской Федерации "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка", содержавший поручение Правительству России в 3-месячный срок разработать и внести в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел. Однако это поручение Президента выполнено не было. Правительство России оказалось не готово к проведению столь решительных реформ и разработке соответствующих предложений.
