Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Современная конституционно-политическая ситуация в Республике Абхазия
1. Политико-правовая характеристика Республики Абхазия 11
2. Становление и развитие системы органов государственной власти Республики Абхазия 18
Глава 2. Народное Собрание — Парламент Республики Абхазия
1. Компетенция Народного Собрания - Парламента и вопросы ее осуществления 25
2. Законодательный процесс 54
3. Внутренняя структура 70
Глава 3. Президент Республики Абхазия
1. Порядок избрания и прекращения полномочий Президента 109
2. Компетенция и акты Президента. Взаимоотношения с другими государственными органами республики 124
3. Администрация Президента. Советы и комиссии при Президенте.. 136
Глава 4. Кабинет Министров (Правительство) и иные органы государственного управления Республики Абхазия
1. Кабинет Министров (Правительство) Республики Абхазия 147
2. Иные органы государственного управления Республики Абхазия... 166
Заключение 184
Библиография
- Политико-правовая характеристика Республики Абхазия
- Компетенция Народного Собрания - Парламента и вопросы ее осуществления
- Порядок избрания и прекращения полномочий Президента
- Кабинет Министров (Правительство) Республики Абхазия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. После распада СССР на постсоветском пространстве образовались новые государства, среди которых и Республика Абхазия (далее - также Абхазия и РА).
Республика Абхазия поставила перед собой задачу строительства суверенного, демократического, правового государства, основанного на общепризнанных принципах народовластия и разделения властей.
Органы государственной власти Республики Абхазия уже более 10 лет выполняют возложенные на них задачи, и в настоящее время является важным изучить работу, систематизировать имеющееся законодательство, регламентирующее их деятельность. Все это позволит определить сильные и слабые места органов законодательной и исполнительной власти, выявить пробелы в законодательстве и попытаться представить предложения для их восполнения и совершенствования работы органов государственной власти Абхазии.
Данная диссертация - первая попытка определить проблемы эффективности деятельности, а также место и роль органов государственной власти Республики Абхазия на современном этапе.
Необходимость исследования места и роли органов государственной власти Республике Абхазия определяется тем, что именно их взаимодействие и взаимовлияние в значительной мере обусловливают эффективность государственного строительства, развития экономики и решения социальных задач в Республике Абхазия. Общей целью деятельности органов государственной власти является упрочение основ конституционного строя в РА, под которым понимается прежде всего политическая система, основанная на правовом ограничении публичной власти путем закрепления функций, полномочий и ответственности каждого из ее институтов, а одним из наиболее важных и сложных направлений деятельности государства является формирование сильной и эффективной государственной власти.
Степень научной разработанности. Диссертационная работа выполнена на базе изучения и использования почти десятилетней практики применения Конституции Абхазии, обширного круга научных источников, близких по проблематике исследований ученых Российской Федерации и других стран, ряда публикаций абхазских авторов.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды таких известных российских ученых, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, А.А. Безуглов, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, В.А. Виноградов, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриев, А.В. Зиновьев, В.Т. Кабышев, О.Е. Кутафин, В.А. Лебедев, Е.А. Лукьянова, В.И. Лысенко, В.О. Лучин, Н.А. Михалева, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и др., посвященные проблемам современного конституционного права, реализации принципов разделения властей и обеспечения независимости и самостоятельности законодательной, исполнительной, судебной власти, статусу депутатов, законодательных органов, главы государства, судебной власти, роли граждан в осуществлении государственной власти.
При освещении проблем развития парламентаризма, народного представительства, статуса, компетенции, организации работы законодательных органов, правового статуса Президента и Правительства в Республики Абхазия учитывались суждения и выводы, сделанные применительно к соответствующим конституционно-правовым институтам в Российской Федерации как перечисленными, так и иными российскими исследователями, такими как В.Д. Зорькин, Н.М. Колосова, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, А.Н. Сахаров, С.А. Солдатов, В.Н. Суворов, И.Д. Хутинаев и многие другие.
Научная новизна исследования состоит в том, что это одна из первых попыток комплексного рассмотрения, а также систематизации законодательства, регламентирующего деятельность органов законодательной и исполнительной власти Республики Абхазия.
К сожалению, сложное развитие событий вокруг Республики Абхазия и внутри ее, трудности для проведения конституционно-правовых исследова-
5 ний, отсутствие должного научного контингента отразились на том, что проблематика диссертационного исследования не получила разработки и должного освещения в самой Абхазии.
Нет полной и всесторонней тематической информации об организации и деятельности государственных органов республики и в Российской Федерации.
Все это означает, что исследование практики функционирования и взаимодействия Народного Собрания - Парламента, Президента и Правительства Абхазии, может быть как средством совершенствования законодательной и исполнительной властей в республике, так и важным информационным источником о состоянии государственного строительства в РА.
Предметом исследования являются отношения, связанные с осуществлением Народным Собранием - Парламентом РА, Президентом РА и Кабинетом Министров РА полномочий в сфере соответственно законодательной и исполнительной власти.
Объектом исследования выступают Конституция Республики Абхазия (1994 г.), законы, правовые акты Президента и Кабинета Министров Республики Абхазия, регламентирующие отношения, связанные с осуществлением Народным Собранием - Парламентом, Президентом и Кабинетом Министров полномочий в сфере законодательной и исполнительной власти.
Целями настоящего исследования являются:
анализ современной конституционно-политической ситуации в Республике Абхазия, становления и развития системы ее органов государственной власти;
исследование статуса Народного Собрания - Парламента Республики Абхазия как высшего представительного и законодательного органа государственной власти, его компетенции и особенностей ее осуществления, организация законодательного процесса, а также внутренняя структура Народного Собрания — Парламента;
- рассмотрение института Президента РА — главы государства и руково
дителя исполнительной власти, порядка его избрания и прекращения полно
мочий, специфики закрепления роли Президента в Конституции и законах
республики, в особенности в Законе «О Президенте Республики Абхазия»,
полномочий Президента в разных сферах жизнедеятельности государства, а
также взаимоотношений с Народным Собранием, Кабинетом Министров
(Правительством) и Верховным Судом, места и роли Администрации Прези
дента Республики Абхазия;
— раскрытие положения Кабинета Министров (Правительства) Респуб
лики Абхазия как органа исполнительной власти, подотчетного Президенту,
его состава, порядка формирования и прекращения полномочий,
компетенции, порядка деятельности Правительства, принятия актов,
характеристика основных задач и полномочий ведущих министерств,
государственных комитетов, служб и фондов.
Методологической базой исследования являются общий диалектический метод познания и связанные с ним частные методы: исторический, системный, формально-логический, сравнительно-правовой.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Целесообразно поправки в Конституцию республики внести лишь путем референдума. Не вполне верным представляется закрепленное в статье 84 Конституции РА право Народного Собрания — Парламента двумя третями вносить поправки в Конституцию Республики Абхазия. Выборы депутатов Парламента признаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее 25 процентов избирателей внесенных в список, а избранным считается кандидат, набравший более половины голосов избирателей, принимавших участие в голосовании. Таким образом, можно сформировать Парламент, который, считаясь формально органом общенародного представительства, реально воплощает интересы чуть более 12,5 процентов населения республики. А поскольку внесение поправок в Конституцию требует лишь двух третей
7 голосов от общего числа голосов депутатов, то изменения в Конституцию внесут те, кто представляют интересы примерно 8,5 процентов населения.
В Республике Абхазия требует регулирования вопрос о том, какие ее международные договоры подлежат ратификации Парламентом. Представляется необходимым принять для этого Закон РА «О международных договорах Республики Абхазия». Речь должна идти о ратификации Парламентом договоров: а) после подписания, которых возникает необходимость принятия новых законов, установления иных правил; б) затрагивающих вопросы обороноспособности Республики Абхазия; в) касающихся прав и свобод человека и гражданина, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.
В связи с тем, что Конституция дает право Парламенту принимать решения об административно-территориальных изменениях в республике, надо в его Регламенте определить порядок рассмотрения и принятия соответствующих решений. При этом следовало бы установить, что вопрос до его обсуждения в Парламенте должен быть рассмотрен соответствующими органами местного самоуправления. Все материалы и совместное соглашение заинтересованных органов местного самоуправления передаются Народному Собранию. В рассмотрении вопроса на его заседании должны участвовать представители этих районов.
Закрепленное в Конституции республики право Парламента выражать недоверие отдельным членам Кабинета Министров РА требует конкретизации. Оно не находит развития в законодательстве республики, в частности, в Законе о Кабинете Министров. Реально выражение недоверия не приводит к таким последствиям, как отставка соответствующего лица, этот вопрос оставлен на усмотрение Президента РА. Необходимо уточнить и процедуру осуществления вотума недоверия. В частности, в Регламенте Парламента следовало бы определить, какое число депутатов может вносить предложение о выражении недоверия - очевидно, их должно быть не менее пяти. Более обоснованными должны быть мотивы вотума недоверия. На заседании
8 Парламента следует обеспечить возможности всестороннего обсуждения вопроса депутатами, а также гарантии учета позиций члена Правительства, Кабинета Министров в целом и Президента республики.
5. Представляется нецелесообразным применение Парламентом в отноше
нии Президента РА такой санкции, как отстранение от должности (ст. 64
Конституции). В случае нарушения Президентом данной им присяги, Кон
ституции и законов Республики Абхазия возможно применение отрешения от
должности (ч. 12 ст. 47). Отстранение от должности как временная мера, до
пускающая возвращение к должности, при столь серьезных обвинениях в ад
рес Президента неоправданна и может привести к напряженности в обществе
и государстве. При отрешении от должности требуется более детальное регу
лирование процедур применения данной меры конституционно-правовой от
ветственности.
Поскольку абхазский Парламент использует два голосования - сначала о выдвижении обвинения против Президента, затем - об отрешении его от должности, не вполне правильно то, что каждое из этих решений принимается одним и тем же большинством - двумя третями голосов депутатов. Второе постановление - об отрешении Президента от должности, следовало бы принимать не двумя третями, а например, тремя четвертями голосов.
6. В целях совершенствования законодательного процесса в Абхазии це
лесообразно урегулировать порядок дачи заключения Кабинета Министров
на законопроекты, имеющие финансово-экономическое значение, в том чис
ле не только определить в Регламенте Парламента, но и указать в Законе о
Кабинете Министров, в какие сроки он должен давать такое заключение.
7. Поскольку к ведению Парламента республики отнесено право прово
дить депутатское расследование, следует урегулировать ряд связанным с
этим вопросов. Ни в Законе о статусе депутатов, ни в Регламенте Парламента
нет четких норм о понятии «депутатское расследование», а также о целях и
основных полномочиях специальной депутатской комиссии. Следовало бы
также предусмотреть, что все депутатские объединения, комитеты и комис-
9 сии Парламента могут предлагать кандидатуры в состав комиссии, он утверждается постановлением Парламента, а результаты работы комиссии становятся предметом всесторонней оценки Народного Собрания.
В соответствии со статьей 48 Конституции РА Президенту Республики Абхазия предоставляется исполнительная власть и вместе с тем он является главой государства. В диссертации предлагается несколько изменить последовательность конституционных положений, сначала сказать о Президенте как о главе государства и затем о его отношении к исполнительной власти.
Конституция и Конституционный закон о выборах Президента РА устанавливают ряд требований к кандидату на пост Президента РА, исходя из того, что он должен быть гражданином РА из числа лиц абхазской национальности, постоянно проживать на территории Абхазии, свободно владеть государственным языком. В диссертации вносятся предложения по конкретизации этих требований в законодательстве республики, с тем чтобы максимально не допускать неравноправия граждан на президентских выборах.
10. В отличие от российской модели в Абхазии у Парламента есть право
отрешить Президента от должности, но у Президента нет права распустить
Парламент. Для баланса возможностей предлагается дать Президенту РА
право при определенных условиях распускать Народное Собрание - в част
ности, в случае досрочного прекращения полномочий такого числа депута
тов, при котором оно не может проводить свои заседания, а также при нера
ботоспособности Парламента (в течение определенного срока не может засе
дать из-за отсутствия кворума). Возможно, следует продумать и модель так
называемого конструктивного вотума - неполучение достаточного числа го
лосов депутатов при голосовании недоверия Правительству влечет (или мо
жет повлечь) роспуск Парламента решением Президента РА. Если Парламент
республики будет наделен правом дачи согласия Президенту на кандидатуру
Премьер-министра, придется, очевидно (по аналогии с Российской Федера
цией) продумать и вопрос о праве Президента на роспуск Парламента при
неоднократном отказе в даче согласия на представляемые кандидатуры.
10 11. Поскольку в Конституции РА нет положений, определяющих место и роль Кабинета Министров (Правительства) в системе органов государственной власти Республики Абхазия, предлагается дополнить Конституцию соответствующими предписаниями.
Практическая значимость диссертации заключается в важности использования содержащихся в ней выводов и положений в процессе совершенствования деятельности органов государственной власти, а также при внесении поправок в Конституцию Республики Абхазия.
Апробация результатов исследования. Разработанные и обоснованные предложения автора диссертации были использованы при работе согласительной комиссии по выработке проекта поправок к Закону «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Республики Абхазия», а также отражены в предложениях Центральной избирательной комиссией РА, представленных Народному Собранию — Парламенту Республики Абхазия в связи с изменениями и дополнениями Законов «О выборах депутатов Народного Собрания - Парламента Республики Абхазия» и «О выборах Президента Республики Абхазия». Отдельные выводы работы используются в учебном процессе в Абхазском государственном университете, а также обсуждались на научно-практических конференциях. Основные положения исследования нашли отражение в ряде публикаций автора.
Политико-правовая характеристика Республики Абхазия
Рассматривая современную конституционно-политическую ситуацию в Республике Абхазия, хотелось бы очень кратко напомнить о возникновении Абхазского государства.
Первое Абхазское царство зародилось под влиянием Римской империи, при ее непосредственном участии и существовало на территории современной Абхазии с I века н.э., и фактически с этого времени Абхазия обладает признаками государственности.
Самостоятельная Абхазская государственность зародилась в V - VII веках с момента наделения ею ставленника Византии Леона I. Окончательно Абхазия, как самостоятельное и независимое государство, оформилось в VIII веке н.э. Основателем и строителем суверенного Абхазского государства был абхазский царь Леон IIі.
Абхазское царство было сильнейшим в Закавказье, а его цари завоевывали соседние земли, включив в состав своего государства территории Западного и Центрального Закавказья постепенно вобрав в свои политические границы большинство восточнокартвельских земель. В X веке Абхазия на юго-востоке граничила с Арменией , а на северо-западе - доходила до Анапы (Анапа в переводе с абхазского «рука»).
Во второй половине XIII века, после монгольского нашествия «царство Абхазов и Картвелов» распалась на множество царств и княжеств. Так продолжалось до начала 19 века, т. е. до их вхождения в состав Российской империи.
С 17 февраля 1810 г. Абхазия была взята под Российский протекторат, а владетель признавался «наследственным князем Абхазского владения» и ему поручалось «управление народом» абхазской земли на основании местного права и обычаев.
Спустя месяц после завершения Русско-кавказской войны (1817 — 1864 гг.) Абхазское княжество было упразднено (21 марта 1864 г.), и Абхазия существовала как Сухумский военный округ.
После распада Российской империи (1917 г.) Абхазия пошла по пути создания независимого государства, формировались ее органы государственной власти. Но уже в 1918 г. образовавшаяся Грузинская демократическая республика оккупировала и аннексировала Абхазию. 4 марта 1921 г. власть Грузинской демократической республики в Абхазии была свергнута абхазскими повстанческими отрядами. 31 марта 1921 г. была провозглашена независимая Советская Социалистическая Республика Абхазия, а 21 мая 1921 г. Советская Грузия признала независимость Абхазии.
В декабре 1921 г. Абхазия под давлением И.В. Сталина, руководившего в тот период национальной политикой России, была вынуждена заключить с Грузией Союзный договор, положивший начало государственно-правовым отношениям между Абхазией и Грузией.
Таким образом, государственно-правовые отношения между Абхазией и Грузией возникли на договорной основе, на момент подписания упомянутого союзного договора Абхазия и Грузия были не связанными друг с другом в правовом отношении равноправными государствами1. Уже после этого Абхазия участвовала в создании Союза ССР, и ее представители в декабре 1922 г. подписали договор об образовании СССР.
В апреле 1925 г. III Всеабхазский Съезд Советов принял Первую Конституцию ССР Абхазии, где в статье 5 записано: «ССР Абхазия есть суверенное государство, осуществляющее государственную власть на своей территории самостоятельно и независимо от другой какой-либо власти»1.
Таким образом, несмотря на подписание с Грузией союзного договора, Абхазия обладала всеми правами суверенного государства в составе СССР, а пункт 4 статьи 5 Конституции ССР Абхазии 1925 г. закреплял право свободного выхода ССР Абхазия из состава Союза ССР.
Первый Президент Республики Абхазия В. Г. Ардзинба, будучи народным депутатом СССР, выступая на 1-ом Съезде народных депутатов СССР, говорил: «В 1931 г. договорная Абхазия была преобразована теперь уже в автономную республику в составе Грузинской ССР. Абхазия чуть ли единственная республика, политический статус которой изменялся по воле Сталина не по восходящей, а по нисходящей линии»2.
В соответствии с Законом СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» от 3 апреля 1990 г. автономные республики, в случае выхода союзной республики из СССР, обладали правом самостоятельно решать вопрос о пребывании в Союзе и своем государственно-правовом статусе. 25 августа 1990 г. в Сухуме открылась 10 сессия Верховного Совета Абхазии, который принял Декларацию о государственном суверенитете Абхазии и постановление о правовых гарантиях защиты государственности Абхазии. 17 марта 1991 г. Абхазия приняла участие в референдуме, на котором большинство населения республики высказалось за сохранение Союза ССР. Грузия, заявившая о стремлении строить независимое государство, участия в этом референдуме не принимала, а 31 марта на своей территории провела референдум по восстановлению независимости Грузии, в котором Абхазия не принимала участия.
Компетенция Народного Собрания - Парламента и вопросы ее осуществления
Согласно ст. 36 Конституции все законодательные полномочия, установленные Конституцией, осуществляются Народным Собранием - Парламентом Республики Абхазия.
Народное Собрание — Парламент РА является представительным органом государственной власти. Это коллегиальный орган, который состоит из 35 депутатов, избранных на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права посредством тайного голосования сроком на пять лет.
Являясь представительным органом власти, Народное Собрание - Парламент РА призван выражать интересы всего многонационального народа Абхазии. Демократическая избирательная система позволяет избрать в Парламент любого гражданина Республики Абхазия независимо от его национальной принадлежности. В законодательстве не предусмотрено национальное представительство в Народном Собрании - Парламенте РА. Вместе с тем по итогам выборов, состоявшихся в марте 2002 года, в Народное Собрание — Парламент избрано трое русских, трое армян, трое грузин, один кабардинец. Хотя на выборах население оценивает деловые и личные качества претендентов, национальная принадлежность на выборах в Абхазии также является немаловажным фактором. По существу национальный «расклад» депутатов корреспондирует национальному составу населения республики, хотя на сегодняшних выборах, в отличие от советского периода истории, никакой специальной модели на этот счет не вырабатывается.
Парламент республики какого-либо специального верховенства в государстве по отношению к другим органам не имеет. Он рассматривает и решает лишь вопросы, которые относятся к его ведению.
Конституция в статье 47 определяет компетенцию Народного Собрания -Парламента Республики Абхазия. Однако данная статья не дает полный перечень вопросов, отнесенных к его ведению. Часть 17 статьи 47 Конституции гласит, что Народное Собрание - Парламент осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами Республики Абхазия.
Попытаемся рассмотреть полномочия, указанные в статье 47 Конституции с учетом имеющегося в Республике Абхазия законодательства и Регламента Народного Собрания - Парламента Республики Абхазия.
Принятие Конституции РА, поправок к Конституции, законов. Парламент принимает Конституцию и законы Республики Абхазия (ч.І ст.47). Действующая Конституция Республики Абхазия принята 26 ноября 1994 г. тогда еще Верховным Советом Республики Абхазия, а 3 октября 1999 г. была одобрена всенародным голосованием. Конституция Республики Абхазия не определяет порядок принятия Конституции. Исходя из действующего законодательства, Конституция может приниматься как любой закон. С нашей точки зрения, подготовленный проект Конституции подлежит принятию путем всенародного голосования, а не принятием Парламентом Республики Абхазия.
Конституция предусматривает, что предложения о поправках и пересмотре Конституции Республики Абхазия могут вносить Президент, Парламент, Верховный Суд, Генеральный прокурор (ст.83, за ними в соответствии со ст.46 Конституции закреплено право законодательной инициативы).
Статья 84 Конституции определяет, что поправки к Конституции принимаются Парламентом Республики Абхазия двумя третями голосов от общего числа депутатов Парламента.
Согласно ч.2 ст.ПО Регламента Парламента положения первой (основы конституционного строя) и второй (права и свободы человека и гражданина) глав Конституции Республики Абхазия могут быть изменены только в результате проведения референдума. Очевидно, что данная статья Регламента противоречит установленному Конституцией (ст. 84) порядку принятия поправок. Регламент определяет, что внесение поправок в другие главы Конституции осуществляются конституционными законами. Они принимаются
Народным Собранием - Парламентом с использованием законодательной процедуры, что и при принятии обычных законов.
Поступивший в Парламент проект конституционного закона передается комитету по законодательству для внесения предложений. Комитет проводит предварительное рассмотрение проекта конституционного закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию с участием инициаторов законопроекта, полномочного представителя Президента в Народном Собрании - Парламенте, а также представителей других комитетов и комиссий и иных лиц.
Предложения и подготовленный к рассмотрению проект конституционного закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию, с учетом внесенных поправок, направляется комитетом по законодательству Народному Собранию — Парламенту для включения законопроекта в календарь рассмотрения вопросов.
Рассмотрение законопроектов о внесении изменений и дополнений в Конституцию осуществляется Народным Собранием - Парламентом в двух чтениях. В ходе рассмотрения законопроекта заслушиваются доклад инициатора каждой конституционной поправки, содоклад комитета по законодательству, выступление полномочного представителя Президента в Народном Собрании - Парламенте или уполномоченных им лиц, представителей фракций, депутатских групп и депутатов, а также экспертов и иных лиц, приглашенных по решению Народного Собрания - Парламента для участия в обсуждении.
Поправки к Конституции подлежат обсуждению каждая в отдельности в порядке, определенном Регламентом. Поправка принимается, если за нее проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Народного Собрания - Парламента.
После постатейного обсуждения и голосования поправок, проверки текста проекта конституционного закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию и устранения имеющихся противоречий Парламент голосует за принятие конституционного закона в целом. В соответствии со статьей 84 Конституции поправки к Конституции принимаются Народным Собранием - Парламентом двумя третями голосов от общего числа его депутатов. Принятый Народным Собранием - Парламентом законопроект в течение пяти дней передается на подписание и обнародование Президенту.
Использованный выше термин «законопроект» является не случайным. Абз. 1 ст. 45 Конституции гласит, что «каждый законопроект, принятый Парламентом, представляется Президенту Республики Абхазия». Акт становится законом и вступает в силу лишь после подписания его Президентом.
Хотя, как уже было сказано, путем референдума можно было изменить главы 1 и 2 Конституции, на 3 октября 1999 г. - день выборов Президента Республики Абхазия - Указом Президента В. Г. Ардзинба от 30 августа 1999 г. также было назначено проведение всенародного голосования (референдума) по пятой главе Конституции (судебная власть). По итогам референдума норма несменяемости судей была заменена — теперь судьи избираются Парламентом по представлению Президента сроком на пять лет (ч. 1 ст. 71 главы 5 Конституции «Судебная власть»).
Порядок избрания и прекращения полномочий Президента
Конституционный закон «О выборах Президента Республики Абхазия» от 7 июня 2004 г. определяет порядок выдвижения, регистрации кандидата в Президенты Республики Абхазия, а также порядок проведения выборов и подведения их итогов.
Выборы Президента осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, при тайном голосовании.
Часть 2 статьи 49 Конституции Республики Абхазия определяет, что Президентом Республики Абхазия избирается лицо абхазской национальности, гражданин Республики Абхазия, не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом. Вместе с тем в части 2 статьи 1 Конституционного закона «О выборах Президента Республики Абхазия» установлены дополнительные требования к кандидату на пост Президента: свободное владение государственным языком; проживание на территории Республики Абхазии не менее 5 лет.
Требование об избрании Президентом РА только лица абхазской национальности само по себе является, конечно, спорным и ставит в неравное положение абхазов и граждан, проживающих в Абхазии и относящихся к другим национальностям. Введение данного правила можно объяснить сложностью исторического момента и необходимостью обеспечения интересов нации, ставшей основой абхазской государственности. Естественно, никакой автоматической связи между национальной принадлежностью и эффективностью защиты интересов Абхазии не существует. На посту Президента этим интересам, чаяниям и абхазов, и всех других народов Абхазии может верно служить и лицо иной национальности. Но на данном отрезке времени трудно допустить изменение указанной конституционной нормы.
Вместе с тем очевидно: поскольку подобное требование есть в Конституции РА, должен быть и порядок определения национальной принадлежности. Его пока не существует. Правда, реально вопрос о национальной принадлежности кандидатов еще не возникал в силу того, что на пост Президента пре тендовали только лица, являющиеся абхазами по национальной принадлежности, она была очевидной в республике и никем не ставилась под сомнение. Но все-таки необходимы соответствующие правила. Сейчас на территории Республики Абхазия продолжает действовать паспорт гражданина СССР образца 1974 года. На основании данного документа Центральная избирательная комиссия РА как раз и фиксирует национальную принадлежность кандидата, поскольку в указанном паспорте есть графа о национальности. Но если он будет заменен другим документом, удостоверяющим личность, все равно при этом придется решать, как записывать национальную принадлежность, какова мера усмотрения в данном случае самого гражданина, как решать спорные вопросы и т.д. В перспективе можно говорить и об исключении из Конституции требования о том, что кандидаты на пост Президента непременно должны быть лицами абхазской национальности.
Нет полной ясности и с другим требованием — что кандидат должен быть гражданином Республики Абхазия. Порядок законодательного оформления абхазского гражданства еще не установлен. Кроме того, многих абхазов можно считать лицами с двойным гражданством, поскольку они получили паспорта граждан Российской Федерации и тем самым приобрели российское гражданство (мы не касаемся вопроса о том, являются ли они гражданами Российской Федерации в свете требований Федерального закона 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации»). Реально гражданином Абхазии считается лицо, обладающее паспортом гражданина СССР, и в этом паспорте указана его абхазская национальная принадлежность. Думается, необходимо законодательное регулирование по всем этим вопросам.
Не так легко решать и вопрос о проживании на территории Республики Абхазия кандидата в Президенты. В связи с абхазско-грузинским конфликтом многие граждане республики разных национальностей, в том числе и абхазы, выехали за пределы республики, где имеют работу и жилище. Но они сохраняют свои дома, квартиры и в населенных пунктах Абхазии, считают себя жителями республики, регулярно появляясь в Абхазии и определенным образом участвуя в ее политической жизни.
В преддверии президентских выборов осени 2004 г. в общественных кругах Абхазии возникал вопрос о целесообразности существования указанного ценза «оседлости» вообще, так как это требование не прописано в Конституции, и тем самым определенное количество граждан Республики Абхазия, живущих за ее пределами, лишается права выдвигаться кандидатами в Президенты Республики Абхазия.
В мировой практике достаточно распространен ценз «оседлости», к примеру, часть 2 статьи 81 Конституции Российской Федерации определяет для избрания Президентом РФ условие постоянного проживания в Российской Федерации не менее 10 лет. Сам по себе 5-летний срок постоянного проживания для кандидата в Президенты на территории Республики Абхазия является оптимальным, с учетом территории, численности населения, для приобретения достаточного знания страны, ее возможностей и интересов. Однако следует более четко определить, что предполагается 5-летним сроком постоянного проживания — реальное нахождение всего указанного времени или большей его части в республике, работа на территории республики и т.п. Нельзя исключать и дополнения Закона (в будущем) нормой о том, что лицам, по другим параметрам подходящим для выдвижения, может быть разрешено выдвигаться при выполнении таких, например, дополнительных требований, как сбор большего числа подписей избирателей в свою поддержку, постоянное нахождение в республике определенный, достаточно длительный совокупный период времени, особые заслуги перед Абхазией в защите ее независимости, обеспечение крупных инвестиций и экономических проектов, важных для экономики республики.
В связи с действующим правилом юридическая проблема может возникнуть и по поводу того, какой момент считать окончанием 5-летнего срока проживания -день: выдвижения гражданина кандидатом в Президенты; регистрации кандидата в Президенты; выборов Президента; вступления в долж ность Президента. С нашей точки зрения, окончанием 5-летнего срока является день проведения выборов Президента, так как в этот день гражданин может быть избран Президентом.
Законодательство также умалчивает, что значит «свободно владеющий государственным языком». Предполагается ли, что кандидат на пост Президента РА должен свободно говорить либо же говорить и писать по-абхазски, а может достаточно, что он в состоянии свободно изъясняться на данном языке? Так в сентябре 1999 г. Президент Академии наук Абхазии, а также специалисты в области абхазского языка и литературы встречались с кандидатом в Президенты В. Г. Ардзинба для выполнения требования пункта 1 части 2 статьи 1 Конституционного закона 1999 г. «О выборах Президента Республики Абхазия». Конституционный закон 2004 г. «О выборах Президента Республики Абхазия» установил, что тестирование кандидата в Президенты Республики Абхазия на предмет определения свободного владения государственным языком проводится лингвистической комиссией, образованной Центральной избирательной комиссией.
Созданная в августе 2004 г. лингвистическая комиссия (из представителей Академии наук Республики Абхазия и Абхазского государственного университета) определила, а Центральная избирательная комиссия утвердила критерии свободного владения государственным языком. В соответствии с этим критериями кандидат в Президенты должен говорить, читать и писать на государственном языке. Знания языка оценивались как «достаточные» или «недостаточные».
Кабинет Министров (Правительство) Республики Абхазия
Как уже отмечалось ранее, Конституция РА (ст. 48) предусматривает, что исполнительная власть в Республике Абхазия предоставляется Президенту Республики Абхазия. Статья 56 Конституции определяет, что для осуществления общего руководства исполнительной деятельностью на всей территории страны Президент руководит Кабинетом Министров Республики Абхазия.
Исполнительная власть включает в себя значительное число государственных органов и государственных служащих, обладает широкими полномочиями. Рассматривая исполнительную власть, можно констатировать, что главная ее задача заключается в исполнении законов. Это объективно предполагает осуществление распорядительных функций, что в свою очередь не может не затрагивать права и интересы граждан Республики Абхазия.
Говоря о Кабинете Министров, отметим, что Конституция вообще не определяет его положение и место в системе органов государственной власти, к тому же использует лишь данное наименование органа. Правительством он назван в Конституционном законе Республики Абхазия 1996 г. «О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия». В ст. 1 данного Закона говорится, что Кабинет Министров (Правительство) является органом исполнительной власти, подотчетным Президенту Республики Абхазия. Считаем необходимым, дополнить Конституцию, определив, что Кабинет Министров: - является органом исполнительной власти;
В Конституции необходимо указать и полномочия Кабинета Министров Республики Абхазия. Кабинет Министров (Правительство) Республики Абхазия является коллегиальным органом, который возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их согласованную деятельность .
Правовую основу деятельности Кабинета Министров составляют Конституция РА, Конституционный закон «О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия», другие законы Республики Абхазия и нормативные акты, принимаемые Президентом. Кроме этого, Кабинет Министров (Правительство) руководствуется своим Регламентом, который утвержден его постановлением от 27 марта 2003 г. Регламент определяет порядок внесения в Кабинет Министров на рассмотрение, голосование или заключение проектов постановлений и распоряжений, определяет порядок проведения заседаний, а также принятия решений Правительства.
Систему органов исполнительной власти, подведомственных Кабинету Министров (Правительству), составляют министерства, государственные комитеты, управления, службы, инспекции, агентства.
Министерство является центральным органом государственного управления Республики Абхазия, осуществляющим руководство порученной им отраслью управления или сферой деятельности. Руководитель министерства — министр входит по должности в состав Кабинета Министров (Правительства), осуществляет руководство порученной ему сферой деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение, возложенных на министерство функций.
Государственный комитет - центральный орган государственного управления, осуществляющий на основе коллегиальности межотраслевое регулирование. Председатель государственного комитета входит по должности в состав Кабинета Министров (Правительства).
Управления, службы, инспекции, агентства являются центральными органами государственного управления, осуществляющими специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Руководители этих органов не входят по должности в состав Кабинета Министров (Правительства) Республики Абхазия.
Образование, реорганизация и ликвидация министерств, государственных комитетов и других ведомств при Кабинете Министров (Правительстве) осуществляется Президентом Республики Абхазия. Премьер-министр Республики Абхазия может вносить предложения Президенту по структуре Кабинета Министров (Правительства) Республики Абхазия. Состав, формирование, отставка Правительства
Конституция Республики Абхазия в части 3 статьи 56 определяет, что в состав Кабинета Министров входят Премьер-министр, вице-премьеры, министры, другие должностные лица, предусмотренные законом. Часть 2 статьи 5 Конституционного закона «О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия» гласит, что Президент Республики Абхазия может включить в его состав руководителей других центральных органов государственного управления, подведомственных Кабинету Министров. Из этого можно сделать вывод, что ни Конституция Республики Абхазия, ни Закон «О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия», а лишь Президент определяет количественный и персональный состав членов Кабинета Министров (Правительства). Как выше было отмечено, в состав Кабинета Министров входят вице-премьеры, их количество также определяет Президент, утверждая структуру Кабинета Министров.
В декабре 1993 г. была утверждена структура органов государственного управления, в которую входили 17 министерств, 8 государственных комитетов и 7 управлений. После принятия Конституции Республики Абхазия в 1994 г. в структуре Кабинета Министров была проведена реорганизация, в результате которой сократилось количество министерств, государственных комитетов и управлений. Некоторые государственные органы управления реорганизованы в государственные компании.
