Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Современная конституционно-политическая ситуация Б Приднестровской Молдавской Республике .
1 Политико-правовая характеристика Приднестровской Молдавской Республики 13
2. Становление и развитие системы органов государственной власти и управления в Приднестровской Молдавской Республике 26
Глава 2. Верховный Совет - Парламент Приднестровской Молдавской Республики
1. Компетенция Верховного Совета и порядок ее осуществления 44
2. Внутренняя структура Верховного Совета и организация его работы 80
3. Законодательный процесс 92
4. Порядок пересмотра положений Конституции ПМР и внесения в нее поправок 116
Глава 3. Президент Приднестровской Молдавской Республики
1 Конституционно-правовой статус Президента 123
2. Выборы, вступление в должность и прекращение полномочий 141
3-Акты Президента 157
4. Взаимодействие Президента с органами законодательной и судебной власти 163
5. Администрация Президента. Комиссии и Советы при Президенте 169
Глава 4. Кабинет Министров (Правительство) и иные органы исполнительной власти в Приднестровской Молдавской Республике
1. Система органов исполнительной власти в Приднестровской Молдавской Республике 183
2. Структура и статус Кабинета Министров (Правительства)» Л 87
3. Организация деятельности министерств и ведомств 193
Заключение 204
Библиография
- Политико-правовая характеристика Приднестровской Молдавской Республики
- Становление и развитие системы органов государственной власти и управления в Приднестровской Молдавской Республике
- Конституционно-правовой статус Президента
- Система органов исполнительной власти в Приднестровской Молдавской Республике
Введение к работе
Еще до распада СССР, 2 сентября 1990 года второй Чрезвычайный Съезд депутатов всех уровней Приднестровья в Тирасполе провозгласил Приднестровскую Молдавскую Советскую Социалистическую Республику. Образование Приднестровской Молдавской Республики стало не просто итогом борьбы населения Приднестровья за свои права против агрессивной националистической политики властей Молдовы, Прежде всего, это был исключительно естественный процесс формирования народом своего востребованного государства.
Образование республики - яркий пример на всем постсоветском пространстве, когда государство создавалось самим народом, населением края, которое проявило высочайшую гражданскую ответственность и взяло на себя решение всех вопросов, связанных со своим будущим жизнеустройством.
Общеизвестно, что все современное конституционное право стран мира строится на безусловном принципе «воля народа - высший закон». Если следовать этому общемировому закону, образование Приднестровской Молдавской Республики - это исключительно легитимная процедура, подтверждающая законное право приднестровского народа на создание своей государственности и самостоятельный политический выбор пути развития.
Главной целью провозглашения Приднестровской Молдавской Республики была, есть и остается защита прав и обеспечение гарантий стабильности и будущего для людей всех национальностей, проживающих на территории государства. На ее достижение, с первых дней существования и до настоящего времени, направлены все усилия руководства Республики в области внешней и внутренней политики, в том числе и в процессе государственного строительства.
Кроме того, целью создания Приднестровской Молдавской Республики стало построение суверенного, демократического, правового государства, основанного на общепризнанных принципах и нормах международного
права, важнейшими из которых являются народовластие и разделение властей.
Система власти в Приднестровской Молдавской Республике адаптировалась к быстро меняющимся политическим условиям. И это была не дань моде, а вопрос жизни молодого государства, так как основной задачей политической системы является безусловное обеспечение всех аспектов безопасности - экономической, военной, информационной и т.д.
Процесс становления системы власти в ПМР во многом схож с процессами государственного строительства других постсоветских республик, однако есть и некоторые принципиальные отличия. Прежде всего, это отсутствие правового статуса, закрепленного законодательством бывшего СССР. Несмотря на все усилия приднестровского народа в 1990-1991 гг., союзное руководство отказалось выполнить его волю и оставило его один на один с сепаратистами и национал-шовинистами Республики Молдова, Тогда был начат трудный и долгий путь обретения международного признания Приднестровской Молдавской Республики.
На территории Приднестровья, в отличие от других бывших союзных республик, полностью отсутствовали общетерриториальные органы управления. Все нити управления вели в Кишинев, Фактически строительство приднестровской государственности началось с нуля.
На сегодняшний день органы государственной власти Приднестровской Молдавской Республики уже 17 лет выполняют возложенные на них задачи. И сегодня назрела необходимость проанализировать их работу, обобщить и систематизировать действующее законодательство, регламентирующее их деятельность- С помощью этого можно выявить достоинства и недостатки, сильные и слабые стороны указанной деятельности органов законодательной и исполнительной власти, устранить пробелы в законодательстве и разработать предложения для их восполнения и совершенствования.
Исследование места и роли органов государственной власти в Приднестровской Молдавской Республике, становление, развитие, их взаимодействие и взаимовлияние в настоящий момент определяют результативность государственного строительства, экономики и решения социальных задач, стоящих перед нашим государством. Главная цель деятельности указанных органов - это укрепление основ конституционного строя в Приднестровье, что подразумевает под собой, прежде всего политическую систему, основанную на легитимном ограничении публичной власти посредством закрепления компетенции и ответственности каждого из ее институтов. Самым же сложным и важным направлением деятельности государства, особенно такого молодого, как Приднестровская Молдавская Республика, на сегодняшний день является формирование эффективной государственной власти,
Степень научной разработанности
Данная работа выполнена на основе изучения и обобщения семнадцатилетней практики применения Конституции и всего действующего законодательства Приднестровской Молдавской Республики, широкого круга научных источников, связанных с проблематикой исследований, трудов ученых Российской Федерации и других стран, ряда публикаций приднестровских авторов.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды таких известных российских ученых, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев,, МБ, Баглай, НА. Богданова, В.А. Виноградов, Б.Н, Габричидзе, ЮЛ. Дмитриев, О.Е. Кутафин, В А. Лебедев, ЕА. Лукьянова, В.О. Лучин, НА. Михалева, В.Е, Чиркин, Б.С. Эбзеев, а также труды приднестровских авторов: Н.В.Бабилунга, В А. Балала, Т.М. Берил, Б.Г. Бомешко, А.З. Волкова, И.Н. Галинский, ОА. Калякин, В.И. Карамануца, СА. Осипова, И.Н, Смирнов, ДЛО, Соин, Я.Ф. Федорчуков, посвященные проблемам современного конституционного права, реализации принципов разделения властей и
обеспечения независимости и самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, статусу главы государства, роли граждан в осуществлении государственной власти.
В данной работе автором ставится задача как можно полнее осветить проблемы, связанные со становлением и развитием системы органов законодательной и исполнительной власти в Приднестровской Молдавской Республике.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой одну из первых попыток комплексного рассмотрения, а также обобщения и систематизации законодательства, регламентирующего деятельность органов законодательной и исполнительной власти в Приднестровской Молдавской Республике.
Необходимо отметить, что политическая обстановка вокруг Приднестровской Молдавской Республики, большое количество изменений и преобразований в системе указанных органов власти за столь короткий период, недостаток научного потенциала, ученых-юристов привели к тому, что проблематика диссертационного исследования на сегодняшний день слабо изучена в республике.
В настоящее время за пределами Приднестровской Молдавской Республики сложилось представление о Приднестровье как независимом от Республики Молдова государстве со своими органами государственной власти и управления, своей денежной единицей и законодательной базой, находящейся еще в стадии формирования и развития.
А потому исследование практики функционирования и взаимодействия Верховного Совета-Парламента, Президента и Кабинета Министров ПМР может быть способом совершенствования законодательной и исполнитель^ ной властей в республике, а также важным информационным источником о состоянии государственного строительства в ПМР.
Объектом исследования выступают Конституции Приднестровской Молдавской Республики (1991,1995, 2000 гг.), Конституционные законы,
законы ПМР, правовые акты Президента и Правительства Приднестровской Молдавской Республики (принятые до формирования Кабинета Министров Приднестровской Молдавской Республики после внесения изменений и дополнений в Конституцию ПМР в 2000 году), регламентирующие отношения, связанные с осуществлением Верховным Советом ПМР, Президентом ПМР и Кабинетом Министров ПМР полномочий в указанных сферах.
Предметом исследования являются отношения, возникающие в сферах деятельности органов законодательной и исполнительной власти в Приднестровской Молдавской Республике.
Цели предлагаемого исследования - следующие:
- анализ современной конституционно - политической ситуации в Приднестровской Молдавской Республике, становления и развития системы ее органов законодательной и исполнительной власти;
- определение статуса Верховного Совета - Парламента Приднестров
ской Молдавской Республики как высшего представительного и законода
тельного органа государственной власти, его полномочий и особенностей их
осуществления, организации и работы в целом, а также законодательного
процесса и внутренней структуры Верховного Совета ПМР;
изучение становления и развития института Президента ПМР - главы государства и руководителя исполнительной власти, порядка его избрания и прекращения полномочий, особенностей закрепления его роли в Конституциях ПМР 1991 и 1995 гг. и законах республики, в частности, в Законе ПМР «О Президенте Приднестровской Молдавской Республики», его компетенции в разных сферах жизнедеятельности государства, а также взаимоотношений главы государства с Верховным Советом ПМР, Кабинетом Министров (Правительством) и Судами ПМР, места и роли Администрации Президента Приднестровской Молдавской Республики;
рассмотрение статуса Кабинета Министров ПМР (Правительства) как совещательного органа при Президенте ПМР, его отличий по составу и основным функциям от Правительства ПМР, существовавшего ранее (до
2000 г.), порядка, его формирования и прекращения полномочий, компетенции, характеристика основных задач и полномочий министерств, ведомств и иных органов государственного управления.
На защиту выносятся следующие положения: 1, В настоящее время Приднестровская Молдавская Республика является самостоятельным, независимым суверенным государством, обладающим всеми необходимыми признаками и атрибутами, важнейшим из которых является наличие системы органов государственной власти и управления, образуемой в установленном законом порядке. Механизм деятельности названных органов отлажен за 16 лет существования ПМР, полноценно функционирует и за прошедший период практически ни разу не выходил за рамки правового поля, не отражался негативно на жизни народа. Становление и развитие указанной системы является важнейшим этапом легитимации молодого государства на пути к международному признанию.
Структура и компетенция органов законодательной и исполнительной ветвей власти ПМР на современном этапе обусловлена историческими и политическими факторами развития, а конституционно-правовом плане -поисками подходящей для республики модели разделения властей, определением места в системе органов власти парламента - Верховного Совета ПМР, Президента ПМР, механизмов взаимоотношений Президента с парламентом, с Правительством и иными органами исполнительной власти- Эти процессы должны благотворно влиять на упрочение управления государством, содействовать созданию условий для его международного признания.
Для Верховного Совета ПМР важное значение имеет повышение качества его деятельности. Оно может быть обеспечено как совершенствованием процессов законотворчества, подготовки законопроектов и их всестороннего рассмотрения комитетами, комиссиями Верховного Совета ПМР, на заседаниях парламента, всенародного обсуждения законопроектов, так и внедрением начал профессионализма в организацию работы депутатов Верховного Совета ПМР, В этих целях следовало бы установить, что боль-
шинство депутатов Верховного Совета должны работать в парламенте на постоянной профессиональной основе - для более тщательного участия в разработке законопроектов и доведения их до необходимого уровня в ходе законодательного процесса. Необходимо, чтобы таких депутатов было не менее двух третей от установленной общей численности.
4. Внутренняя структура Верховного Совета ПМР находится в процессе совершенствования, что в какой-то мере естественно для формирующегося приднестровского парламентаризма. Вместе с тем следовало бы ускорить подготовку и утверждение положений о комитетах и комиссиях Верховного Совета, а также об отделах аппарата, обслуживающих их работу, В настоящее время они опираются в основном на Регламент Верховного Совета, но его норм недостаточно,
5- Требует уточнения ряд правил, касающихся законодательного процесса в Верховном Совете ПМР, В частности, при отзыве субъектом права законодательной инициативы своего законопроекта Регламент допускает, чтобы законодательную инициативу с его согласия взял на себя другой субъект права законодательной инициативы, В этом случае законопроект рассматривается заново начиная со стадии первого чтения. Представляется, если этот законопроект уже проходил первое чтение, а новый субъект права законодательной инициативы на данном этапе не имеет никаких замечаний и предложений, законодательный процесс может продолжаться со второго чтения, чтобы не дублировать одни и те же процедуры. Следовало бы также указать в Регламенте, в каких конкретно случаях законопроект со стадии третьего чтения возвращается к процедуре второго чтения,
6. В республике разделены функции, связанные с толкованием правовых актов. Конституционный Суд дает толкование Конституции ПМР и конституционных законов республики. Верховный Совет дает толкование законов и своих правовых актов, не имеющих законодательного характера. Если же профильный комитет Верховного Совета приходит к выводу о том, что можно не прибегать к толкованию, а ограничиться официальным разъяс*
нением норм, он готовит такое разъяснение и по поручению Президиума Верховного Совета направляет его субъекту, внесшему запрос. Вся соответствующая работа требует упорядочения в интересах единого развития законодательства и правоприменения.
7. Президент ПМР является ключевой фигурой в системе государственной власти республики. Правовые основы его деятельности отражены в Конституции ПМР, а также в ряде специальных законов, в том числе в Законе ПМР от 2 июня 1992 г, «О статусе Президента Приднестровской Молдавской Республики», Соответствующие акты, включая и названный Закон, устарели, требуется принятие новых документов, отражающих реалии наших дней,
8. В отличие от некоторых зарубежных стран, в том числе и Российской Федерации, в ПМР закреплена возможность отрешения от должности не только Президента Приднестровской Молдавской Республики, но и ряда других высших государственных лиц- Но процедуры отрешения недостаточно урегулированы, нуждаются в более детальном законодательном оформлении. Необходимо также закрепить и механизм досрочного прекращения исполнения полномочий Президента в случае добровольной отставки, а также стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, включая в данном случае определение тех, кто, по каким основаниям и в какие сроки будет давать соответствующее заключение о состоянии здоровья главы государства, ответственности за заведомо ложное или некомпетентное заключение, процедуры рассмотрения вопроса и т.д. Следует законодательно усовершенствовать правила, касающиеся президентской неприкосновенности, защиты его чести и достоинства. Вместе с тем необходимо уточнить основания применения процедуры отрешения от должности Президента ПМР и других высших должностных лиц, в том числе уточнить, что понимается под умышленным нарушением Конституции, имевшим тяжкие последствия, В диссертации сделан вывод, что возбуждение процедуры отрешения от должности возможно в случае, если в действиях
должностного лица есть состав правонарушения, связанного с исполнением его служебных полномочий, а привлекающий орган оценивает степень тяжести этого правонарушения.
9. Сопоставление практики деятельности Кабинета Министров - совещательного органа при Президенте ПМР, созданного после конституционной реформы 2000 года, и ранее существовавшего Правительства Приднестровской Молдавской Республики как высшего коллегиального органа исполнительной власти государства показывает, что более эффективной была деятельность Правительства, так как предоставление излишней самостоятельности министерствам и ведомствам в решении отраслевых вопросов приводит в итоге к неподконтрольности их вообще и серьезным нарушениям действующего законодательства. Таким образом, предлагаемый в работе «возврат» к Правительству укрепит исполнительную вертикаль власти. Необходимо также усовершенствовать действующее/законодательство об органах исполнительной власти в ПМР, в том числе целесообразно принятие закона «Об органах исполнительной власти в Приднестровской Молдавской Республике»,
Основными методами, применяемыми в процессе данного исследования, являются общий диалектический метод познания, а также связанные с ним частнонаучные методы: исторический, системный, сравнительно-правовой и метод формально - юридического анализа.
Практическая значимость диссертации заключается в важности использования содержащихся в ней выводов и положений в процессе совершенствования деятельности органов государственной власти, а также при внесении поправок в Конституцию и действующее законодательство Приднестровской Молдавской Республики,
Струстура работы- Диссертационное исследование состоит из введения, четырех глав, в которых последовательно раскрываются вопросы темы, и заключения, где автором делаются обобщающие выводы и вносятся предложения по исследуемой проблематике.
Политико-правовая характеристика Приднестровской Молдавской Республики
Рассматривая современную конституционно-политическую ситуацию в Приднестровской Молдавской Республике, следует начать с предпосылок ее возникновения и развития.
Образование самопровозглашенных государств на постсоветском пространстве тесно связано с самим процессом разрушения единого Советского Союза, представлявшего собой довольно сложное и многообразное историко-политическое явление.
Сегодняшнюю приднестровскую государственность - Приднестровскую Молдавскую Республику нельзя отождествлять с Молдавской Автономной Советской Социалистической Республикой (МАССР) в составе Украины (первой приднестровской государственностью), хотя она и унаследовала от нее большую часть своей территории.
Известно, что МАССР была образована 12 октября 1924 г, на заселенных на две трети славянами (в первую очередь украинцами и русскими) приднестровских землях, входивших тогда в состав Украины - одной из республик Советского Союза. У МАССР появились свои конституция, герб, флаг, высшие законодательные и исполнительные органы государственной власти. Многонациональное население республики постепенно объединялось. Начинался процесс формирования народа - прообраза будущего приднестровского народа.
Именно в рамках МАССР население края осознано и активно начало идентифицировать себя в качестве субъекта государства, ощущать себя народом- Затем, в большей степени в силу субъективных причин, процесс формирования приднестровского народа, затормозил и испытал на себе ряд разрушительных политических воздействий \
Многие специалисты считают, что образование МАССР было, прежде всего, насильственным политическим шагом тогдашнего коммунистического руководства Советского Союза и преследовало далеко идущие геополитические цели. Одно несомненно: первая форма приднестровской государственности - Молдавская Автономная Советская Социалистическая Республика была создана и стала развиваться согласно объективной логике государственного строительства, В этой связи особенно важно подчеркнуть, что самой Молдовы как самостоятельного государства тогда не существовало. На политической карте мира фигурировала лишь колониально-подневольная провинция Бессарабия в составе королевской Румынии,
В такой политико-географической конфигурации многонациональное население МАССР просуществовало до 1940 г., когда субъективно и произвольно приднестровская государственность была пожертвована в угоду политическим амбициям коммунистического руководства Советского Союза, Грубейшим образом, нарушив Конституцию СССР, Конституцию Украинской ССР и Конституцию МАССР, без волеизъявления народа, население республики перебросили с одного геополитического пространства, в котором оно исторически проживало многие десятилетия, в другое- Иначе говоря, объединили с ментально чуждым ему геополитическим пространством (Бессарабией), Таким образом, была создана Молдавская Советская Социалистическая Республика (МССР). Именно тогда было прервано государственное строительство на левом берегу Днестра и фактически ликвидирована первая форма приднестровской государственности.
Лишь через пятьдесят лет в результате кардинального и отчасти трагического изменения социальной и геополитической обстановки приднестровская государственность начала возрождаться на принципиально новой основе. Попытки административной, социальной, национально-культурной унификации столь различных народов и территорий в итоге неизбежно вызывали обратную реакцию, таившую в себе весьма разрушительные последствия.
Начатые в середине 80-х годов в Советском Союзе реформы, объективная необходимость которых не подлежала сомнению, не достигли провозглашенных целей в значительной мере в силу субъективных обстоятельств, в частности, межличностной борьбы за власть внутри правящей элиты.
К началу 1988 г. внутреннее положение союзного государства сильно осложнилось: экономический кризис углублялся, общественно-политическая ситуация в стране дестабилизировалась и выходила из- под контроля. В Советском Союзе обострились и вышли наружу застарелые проблемы межнациональных отношений, которые десятилетиями замалчивались и тем самым запутывались еще больше. Их несколько.
Во-первых, огромные масштабы миграции населения. В результате этих процессов, поощрявшихся союзным руководством, около 30 млн. человек, в большинстве своем славянских национальностей, оказались за пределами своих национальных республик, что зачастую усугубляло и без того сложные национальные отношения.
Во-вторых, несоответствие межреспубликанских границ этническому расселению народов, а равно и историческим границам предшествовавших им государственных образований (менаду Арменией и Азербайджаном, между Молдавией и Украиной, между Россией и Казахстаном и др.). При установлении союзным Центром границ часто не принималась во внимание реальная этническая картина на данных территориях, эти действия противоречили воле и желанию населения, которое и в условиях единого СССР, оказавшись в «чужой» республике, испытывало значительные неудобства. Например, в приднестровских районах Молдавской ССР в 1989 г. не было ни одной украинской школы, хотя доля украинского населения составляла в этом регионе почти 32%.
К концу 1988 г, существенно накалилась общественно-политическая обстановка в Грузинской, Армянской, Азербайджанской и Молдавской ССР, связанная с обострением межнациональных отношений. В конце августа 1989 года в Молдове именно партийно-государственная элита инициировала принятие Закона «О функционировании языков», содержание которого отвечало самым радикальным националистическим требованиям Народного фронта Молдовы.
Рост агрессивности национальных движений в республиках в итоге только спровоцировал обратную реакцию со стороны «нетитульных наций», во многих республиках представленных в основном русскоязычным населением, что вылилось в массовые политические забастовки в Латвии» Молдавии и др. У нас появились требования автономии, впервые они прозвучали осенью 1989 г.
Так, в сентябре 1989 г. Рыбницкий и Тираспольский городские Советы Молдавской ССР приняли решение о проведении местных референдумов на предмет создания Приднестровской АССР. Они имели место в декабре 1989 г. - январе 1990 г. В частности, 3 декабря 1989 г, состоялся референдум в Рыбнице о целесообразности создания ПАССР (Приднестровской Автономной Советской Социалистической Республики), в ходе которого 91% населения высказался за создание такой республики 2. 20 декабря 1989 г, Тираспольский горсовет принял решение о проведении референдума о вхождении в ПАССР в случае ее создания, а 28 января 1990 г. указанный референдум в Тирасполе был проведен, в результате 96% опрошенного населения высказались положительно 3.
Становление и развитие системы органов государственной власти и управления в Приднестровской Молдавской Республике
До принятия Конституции 1995 г. и внесения в нее изменений и дополнений в 2000 г. система органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики определялась ее Конституцией, принятой в 1991 г., которая на тот момент регулировала основные властеотношения, сложившиеся еще в Приднестровской Молдавской Советской Социалистической Республике до распада СССР, В эту систему входили Верховный Совет, Правительство и Верховный Суд ПМР.
Необходимость создания Верховного Совета как одного из высших законодательных органов республики возникла уже в процессе работы 1-го съезда народных депутатов всех уровней Приднестровского региона, когда встал вопрос о правомочности принимаемой съездом Декларации «О социально-экономическом развитии Приднестровья»,
Однако, чтобы сформировать высшие государственные органы, следовало в первую очередь создать государство на определенной правовой основе. После провозглашения Приднестровской Молдавской Советской Социалистической Республики на 2-ом Чрезвычайном съезде народных депутатов Приднестровского региона всех уровней был сформирован и утвержден состав Временного Верховного Совета ПМССР в количестве 50 человек, которому было поручено провести выборы в срок до 1 декабря 1990 года, 3 сентября 1990 г. был создан Президиум Временного Верховного Совета в составе 18 депутатов, включая Председателя и трех заместителей. Председателем Временного Верховного Совета ПМССР был избран Смирнов и.а
Предпосылкой формирования Временного Верховного Совета явилась необходимость оперативного государственного регулирования жизнедеятельности республики. Структура Временного Верховного Совета определялась постановлением 2-го Чрезвычайного съезда народных депутатов. Были созданы следующие комиссии как рабочие органы Верховного Совета: по экологии; социально-экономическому развитию; межнациональным отношениям; промышленности и транспорту; сельскому, лесному хозяйству и перерабатывающей промышленности; по социалистической законности и правопорядку; по социальному обеспечению, здравоохранению, охране материнства и детства; труду и трудовым ресурсам; по делам молодежи, образованию, культуре и спорту; по средствам массовой информации, статистике, информатике и связи; по внешнеэкономическим связям в торговле; строительству и архитектуре. Был образован также Комитет народного контроля, сентября 1990 г. Временный Верховный Совет утвердил проект закона о выборах народных депутатов и назначил дату проведения выборов - 25 ноября 1990 г. На заседаниях Временного Верховного Совета решались вопросы формирования в республике собственных органов государственной власти, кредитно-финансовой системы (Республиканского банка), связанные с созданием собственного бюджета на 1991 г.
Так, согласно пл.14,15,18 Постановления указанного 2-го Чрезвычайного съезда народных депутатов был учрежден Республиканский Банк с регистрацией в Государственном Банке СССР. Собственность предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории образованной Приднестровской МССР, переходила в ее собственность. Признавались права собственности Союза ССР.
Временному Верховному Совету ПМССР было также поручено опреде-, лить организационную структуру предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории ПМССР.
За период деятельности Временного Верховного Совета (2 сентября - 25 і-ноября 1990 г.) было принято 60 постановлений, в том числе созданы Конституционная комиссия в составе 24 депутатов, Избирательная комиссия для& выборов народных депутатов в Верховный Совет ПМССР. 2 октября 1990 г. Временным Верховным Советом был принят закон ПМССР «О выборах народных депутатов в Верховный Совет ПМССР».
Первая Конституция ПМССР 1991 г. была разработана на основе трех важнейших правовых актов республики, действовавших в течение определенного времени и осуществлявших регламентацию государственной и общественной жизни молодого государства. Это вышеупомянутые Декларация о суверенитете Приднестровской МССР, Декрет о государственной власти Приднестровской МССР и Декларация о независимости Приднестровской МССР. Так, Декрет о государственной власти провозглашал, что вся власть в республике принадлежит народу, который осуществляют ее непосредственно через своих полномочных представителей в Советах различных уровней. Наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение» а также ставятся на всенародное голосование -референдум- Высшим органом законодательной власти объявлялся съезд народных депутатов всех уровней. В период между съездами государственную власть осуществляли Верховный Совет ПМССР и его Президиум-Местные Советы обладали всей полнотой государственной власти на подведомственных территориях, за исключением полномочий, переданных Верховному Совету ПМССР, Также согласно положениям названного Декрета исполнительные органы создавались соответствующими Советами народных депутатов и были подотчетны им в своей деятельности. Судебная власть подчиняется только закону. Граждане равны перед законом и судом.
Кроме того, этот Декрет провозглашал, что государственная власть гарантирует всем политическим партиям, общественно-политическим организациям и движениям, а также гражданам, действующим в рамках Конституции ПМССР и Конституции Союза ССР, равные возможности и права для осуществления своей деятельности. Таким образом, данный Декрет имел огромное значение, так как закладывал основу для будущих конституционных положений, действующих в настоящее время.
По Конституции ПМССР, как и согласно вышеназванным первичным актам о государственной власти в республике, Верховный Совет состоял из двух палат - Совета республики и Совета национальностей и являлся высшим представительным, законодательным и контролирующим органом государственной власти, избираемым путем прямых выборов сроком на пять лет.
Постановлением Временного Верховного Совета ПМССР №19 от 11 сентября 1990 года была образована Конституционная комиссия для разработки Конституции Приднестровской Молдавской Республики в количестве 24 депутатов. В тот же день Постановлением № 21 была создана Центральная избирательная комиссия по выборам народных депутатов в Верховный Совет.
Конституционно-правовой статус Президента
В современных условиях типичным главой государства с республиканской формой правления является президент. Институт президентства представляет собой неотъемлемый элемент политической системы в 150 странах мира. В то же время каждое из государств характеризуется своими специфическими особенностями, разновидностью республиканской формы правления, в зависимости от этого качественно различны статус и полномочия президента.
Практика большинства стран свидетельствует об особой значимости института президента. Прерогативы президента позволяют ему оказывать огромное влияние на общественно-политические процессы в стране. Во многих государствах на него возлагается функция главного гаранта стабильности основ конституционного строя и особая ответственность за обеспечение законности, общественного благополучия.
При определении статуса Президента в Приднестровской Молдавской Республике рассматривалась практика различных государств. Сегодня в разных странах это лицо может занимать неодинаковое положение в системе государственной власти: быть только главой государства со скромными полномочиями (Германия); являться одновременно главой государства и исполнительной власти (Бразилия, США); сочетать функции главы государства и фактического руководителя правительства при наличии особой должности административного премьер-министра (Египет, Франция). Различны и сроки полномочий президента: три года в Латвии, четыре года - в США, пять - в Бразилии, шесть - в Египте и т.д. Бывают и «пожизненные» президенты, а также президенты, занимающие свои посты иными путями, чем выборы.
Общеизвестным в науке конституционного права является признание того, что история развития института президента тесно связана с реализацией принципа разделения властей. Наиболее известна триада: законодательная, исполнительная, судебная власть .
В контексте изложенного важен вопрос о том, к какой ветви власти относится Президент ПМР? Конституция нашего государства прямо относит его к исполнительной ветви власти.
Однако отражение этого момента в Конституции не снимает ряда вопросов. Как известно, в научных исследованиях разных периодов и стран нередким является констатация того, что президент занимает место вне традиционных ветвей власти. Государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти а также высшее представительство в международных отношениях. Это и есть глава государства, обычно наделяемый широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властями, выступающий как своеобразный символ государства и официальный представитель народа. Глава государства призван «цементировать» государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти.
Сложные внутренние проблемы и в особенности специфика становления государственности, обретения государством своего места в современном мире объективно способствуют появлению конституционной и политической фигуры лидера, на которого возлагается персональная и историческая ответственность за судьбы вновь возникшей государственности. Это имеет прямое отношение к Приднестровской Молдавской Республике.
В то же время при таком положении, не отрицающем принцип разделения трех властей, может образоваться и быть конституционно закрепленным особый статус главы государства, вытекающий из его собственных полномочий, обязанности выступать гарантом конституции и осуществлять высшее представительство. Отсюда и рождается суждение о категории самостоятельной президентской власти. Эта позиция отражена, в частности, в российской юридической литературе и, особенно, в комментариях к Конституции РФ29,
Думается, президентская власть в республиках президентского типа -это всегда единоличность власти. Глава государства не только не делит свою власть с другими лицами, но и в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной власти, В силу прямых выборов Президент получает свой мандат от народа и потому не может контролироваться со стороны парламента (хотя отдельные элементы такого контроля все-таки имеются). Главное - чтобы сильная президентская власть не подрывала демократический характер правового государства. Это как раз можно констатировать для ПМР. Более того, при определенных условиях президентская власть является единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка - это особенно важно в условиях такого молодого и непризнанного государства как ПМР.
Статус главы государства в ПМР максимально точно определяется Конституцией и принимаемыми на ее основе законами. Это необходимо для того, чтобы лицо, занимающее высшее положение в государстве, имело четко фиксированные права и обязанности и не могло, выходя за установленные пределы, своими действиями создавать угрозу конституционным правам и свободам граждан. Устойчивость конституционного строя, гражданский мир и реальность свободы народа в решающей степени зависят от баланса и гармонии между поведением главы государства и других органов власти.
Президентство является относительно молодым институтом в приднестровской конституционно-политической практике. Оно вызывает к себе пристальный интерес. В настоящее время существует немало научных и политических исследований, посвященных анализу особенностей данного правового института .
Как было ранее сказано, Приднестровская Молдавская Республика - президентская республика. Президент в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной власти. В соответствий со статьей 70 Конституции ПМР Президент ПМР является главой государства и возглавляет исполнительную власть. Он вправе сам формировать систему исполнительных органов власти. Сильная президентская власть не противоречит демократическому характеру правового государства. Напротив, она при определенных условиях является единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка \
Система органов исполнительной власти в Приднестровской Молдавской Республике
В условиях проводимых в нашем государстве преобразований в политической, экономической и социальной сферах перестраивались и сами органы исполнительной власти, которые по-прежнему выполняют огромный объем работы в сфере управления государственными делами.
Исполнительная государственная власть является одной из самостоятельных и независимых властей и представляет собой совокупность органов, осуществляющих полномочия по управлению государственными делами, включая подзаконодательное регулирование общественных отношений, внешнеполитическое представительство ПМР, различного рода административный контроль, а также иногда и законодательные полномочия,
В зависимости от сложности задач и территориального масштаба деятельности органы государственного управления подразделяются на: республиканские и местные.
К республиканским относятся те органы государственного управления, деятельность которых распространяется на всю территорию государства.
К местным органам государственного управления относятся органы, деятельность которых ограничивается рамками одной административно-территориальной единицы (района, города). В их число входят: государственные администрации городов и районов, их отраслевые отделы и управления.
Исполнительная власть в лице своих органов занимается реализацией правовых норм, ее деятельность происходит в рамках законов, органы испол нительной власти несут ответственность перед представительной властью, каждый гражданин может обжаловать их действия в суде.
Исполнительные органы и государственные должностные лица имеют право издавать общеобязательные акты, устанавливающие новые, не предусмотренные законом, права или обязанности граждан, лишь в случаях, если такие права и обязанности не установлены законом, и он уполномочил исполнительные органы на издание таких актов,
В соответствии с пунктом 2 статьи 71 действующей Конституции Приднестровской Молдавской Республики Президент Приднестровской Молдавской Республики осуществляет общее руководство исполнительными органами государственной власти и управления и обеспечивает их взаимодействие с другими органами государственной власти Приднестровской Молдавской Республики, Это право реализуется через возможность Президента Приднестровской Молдавской Республики формировать Кабинет Министров и обеспечивается тем, что руководители исполнительных органов власти и управления подотчетны Президенту Приднестровской Молдавской Республики непосредственно, перед ним ответственны за надлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, полномочий возглавляемых ими органов.
В период с 1990-1995 год в Приднестровской Молдавской Республике происходил процесс формирования государственных органов.
В мае 1991 года Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики впервые утверждается структура Правительства, которая на первых порах состояла из управлений. Позже структура неоднократно пересматривалась. Появились министерства, наделенные более широким кругом полномочий и обязанностей.
Конституция 1991 года установила, что Правительство республики является высшим исполнительно-распорядительным органом государственной власти. В ней был зафиксирован принцип двойной ответственности и подотчетности Правительства - Президенту и Верховному Совету. Конституция предусматривала обязанность Правительства не реже одного раза в год отчи татъся о своей работе перед Верховным Советом. Помимо этого в положениях Конституции о приоритете представительных органов в системе государственной власти содержалось требование о представлении вновь образованным Правительством на рассмотрение Верховному Совету программы предстоящей деятельности на срок своих полномочий .
До внесения поправок в Конституцию ПМР 2000 года в системе исполнительных органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики функционировало 23 министерства и ведомства. Это министерства: обороны, внутренних дел, государственной безопасности, юстиции, народно-го образования, здравоохранения, сельского и водного хозяйства, экономики и материальных ресурсов, республиканского хозяйства и транспорта, промышленности и энергетики Государственные комитеты: по управлению имуществом, по труду и социальному обеспечению, по строительству; Республиканские управления: внешних связей, по делам молодежи, спорта и туризма, культуры, связи, таможенное и архивное управления; комитет стандартизации, сертификации и метрологии; Государственная страховая компания; Государственная инспекция горного и технического надзора; Управление по делам религии и культов.
На этапе формирования парламентско-президентской республики (1995-2000 годы) Правительство Приднестровской Молдавской Республики как высший коллегиальный орган просуществовало в Приднестровской Молдавской Республике до 2000 года.
На основе изменений, внесенных в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики в 2000 году, произошло реформирование исполнительной власти. Вместо Правительства в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики впервые был введен Кабинет Министров, формируемый в соответствии со статьей 74 Конституции Президентом как главой исполнительной власти. Реорганизация органов исполнительной власти осуществлялась в соответствии с Указом Президента ПМР №319 от 16 августа 2000 года «О формировании состава Кабинета Министров». Таким образом, были ликвидированы, реорганизованы и образованы новые министерства, ведомства5\
В результате этой реформы были созданы 12 министерств и Администрация Президента со статусом министерства.
При таком раскладе большую самостоятельность получили министерства и ведомства. Президент из числа их руководителей сформировал Кабинет Министров.
На тот момент предполагалось, что это позволит в лучше реализовать основные принципы государственного управления президентской республики, основанной на построении всей системы исполнительных органов государственной власти на единоначалии, максимальной самостоятельности структурных подразделений системы органов исполнительной власти и персональной ответственности руководителей этих структурных подразделений за надлежащее исполнение возложенных на них и возглавляемые ими подразделения обязанностей.
