Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности формирования и развития современной системы региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан 15
1. Становление и развитие современной системы региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан 15
2. Правовое положение регионов Республики Казахстан 24
Глава 2. Конституционно-правовые основы организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан 63
1. Региональные представительные органы власти Республики Казахстан 63
1.1. Общая характеристика регионального представительного органа власти Республики Казахстан 63
1.2. Внутренняя структура регионального представительного органа власти Республики Казахстан и организация его работы 73
1.3. Правовой статус депутата регионального представительного органа власти Республики Казахстан 83
1.4. Досрочное прекращение полномочий регионального представительного органа власти Республики Казахстан 93
2. Региональные исполнительные органы власти Республики Казахстан
2.1. Особенности системы, организация деятельности и акты региональных исполнительных органов власти Республики Казахстан ЮЗ
2.2. Правовой статус акима регионального уровня Республики Казахстан 110
Глава 3. Конституционно-правовые основы разграничения и реализации полномочий региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан 121
1. Полномочия региональных представительных органов власти Республики Казахстан и проблемы их реализации 121
2. Общая характеристика полномочий региональных исполнительных органов власти Республики Казахстан 144
3. Правовые проблемы взаимоотношений региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан 151
Заключение 178
Список использованной литературы
- Правовое положение регионов Республики Казахстан
- Общая характеристика регионального представительного органа власти Республики Казахстан
- Досрочное прекращение полномочий регионального представительного органа власти Республики Казахстан
- Общая характеристика полномочий региональных исполнительных органов власти Республики Казахстан
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Коренные и масштабные реформы в Республике Казахстан, произошедшие за последние пятнадцать с небольшим лет, связаны с глубокими социальными, экономическими и политическими преобразованиями общественных отношений. Сформированы основы государственности, задано дальнейшее направление развития Казахстана, созданы необходимые предпосылки для построения демократического правового государства и гражданского общества, развития полноценных институтов власти. Одной из важнейших проблем в проводимых реформах на современном этапе конституционного развития казахстанского государства является построение оптимальной, эффективной системы органов государственной власти, в том числе регионального уровня1. Данные органы власти играют ключевую роль в обеспечении надлежащего функционирования государства и именно от уровня качества их деятельности во многом зависит успешное выполнение задач, стоящих перед Республикой Казахстан.
Важность и необходимость дальнейшего совершенствования деятельности центральных и региональных органов государственной власти неоднократно отмечались в ежегодных посланиях Президента народу Казахстана. Основными препятствиями на пути экономических преобразований признаны: недостаточная эффективность государственного аппарата; не соответствие объемов ответственности за решение конкретных задач; дублирование функций; размытость задач, стоящих перед государственными органами; отсутствие координации между органами государственной власти; нарушение баланса полномочий и ответственности и др.2
За годы становления независимости была проведена большая работа по комплексной разработке и принятию законодательства Республики Казахстан об органах государственной власти регионального уровня. Конституция Республики Казахстан, принятая 30 августа 1995 г., закрепила новую модель организации государственной власти областей и городов республиканского
1 В настоящем диссертационном исследовании термином «региональный» обозначается уровень,
следующий за республиканским, т.е. уровень организации государственной власти в областях и городах
республиканского значения Республики Казахстан.
2 «К свободному, эффективному и безопасному обществу»: Послание Президента страны народу
Казахстана 24 октября 2000 г. // Казахстанская правда. 2000. 25 окт.; «Казахстан на пути ускоренной
экономической, социальной и политической модернизации»: Послание Президента Республики Казахстан
народу Казахстана от 18 февраля 2005 г. // Казахстанская правда. 2005. 19 февр.; «Казахстан на пороге
нового рывка вперед в своем развитии»: Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана от
1 марта 2006 г. // Казахстанская правда. 2006. 2 марта; и др.
значения Республики Казахстан в виде представительных (маслихатов) и исполнительных (акиматов) органов власти, включив их в систему местного государственного управления. Принятый в целях конкретизации ее положений 23 января 2001 г. Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» детально регламентировал порядок формирования, организации и деятельности этих органов. В законодательство о местном государственном управлении в последние годы неоднократно вносились изменения и дополнения, в частности, существенным изменениям оно подверглось в связи с принятием Законов Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан от 30 августа 1995 г.» и от 9 февраля 2009 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления», многие положения которых непосредственно затронули органы власти регионального уровня. В результате была утверждена новая редакция Закона от 23 января 2001 г. и изменено его название - «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (далее - Закон 2001 г.).
Предпринятые в течение ряда последних лет попытки законодательного характера, направленные на повышение эффективности и совершенствование деятельности региональных органов государственной власти Республики Казахстан, не дали того результата, на достижение которого была нацелена проводимая на протяжении длительного времени реформа по оптимизации системы государственного устройства. Основная причина этого видится в непоследовательности проводимых в Республике Казахстан реформ в этой области. В частности, анализ Законов Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. и от 9 февраля 2009 г. позволяет сделать вывод о том, что подготовка проектов этих законов осуществлялась фрагментарно, без предварительной выработки целостной концепции местного государственного управления и местного самоуправления в Республике Казахстан, что не могло не сказаться на их качестве, а следовательно, и на регулировании соответствующих общественных отношений. Так, при включении указанными законами в систему местного самоуправления областей и городов республиканского значения не было учтено то обстоятельство, что эти административно-территориальные единицы не могут управляться как муниципальные образования, а наделение региональных маслихатов и акиматов статусом органов местного самоуправления не соответствует Конституции РК, которая гарантирует самостоятельность
местного самоуправления и его отделение от системы органов государственной власти.
Практика реализации положений Закона 2001 г. выявила еще ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы региональных органов государственной власти. Большинство из них, как показывает анализ деятельности этих органов, вызвано дисбалансом отношений между маслихатами и акиматами, наличием пробелов в нормативно-правовой регламентации организации их деятельности, несовершенством либо отсутствием законодательных процедур, что существенно затрудняет реализацию большинства закрепленных за этими органами полномочий. Отсутствие четкого научно-обоснованного подхода к исследованию проблем нормативно-правового регулирования деятельности региональных органов государственной власти Республики Казахстан, наличие в действующем законодательстве целого ряда противоречий и недостатков, постоянные изменения правового регулирования отношений в данной сфере на практике порождают неопределенность при реализации соответствующих правовых норм.
Таким образом, можно констатировать, что процесс реформирования системы региональных органов государственной власти Республики Казахстан в настоящее время остается незавершенным. Задача построения эффективной нормативно-правовой основы деятельности региональных органов государственной власти Республики Казахстан, определения путей оптимизации системы регионального управления, создания условий для обеспечения нормальной работы, совершенствования форм и методов работы этих органов требует незамедлительного решения. Все это обусловливает актуальность и необходимость дальнейшего исследования выбранной темы, теоретического осмысления соответствующих процессов, проведения тщательного анализа действующего законодательства, выявления тенденций его развития, особенностей регулирования в нем отношений, возникающих в связи с организацией и деятельностью органов государственной власти регионального уровня Республики Казахстан.
Степень научной разработанности темы. За последние годы различные аспекты теории и практики организации и деятельности представительных и исполнительных органов власти регионального уровня Республики Казахстан, взаимоотношений республиканских и местных органов власти, становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан освещались в
трудах казахстанских ученых: М.Т. Баймаханова, Л.Т. Жанузаковой, В.А. Калюжного, А.К. Котова, В.А. Малиновского, Г.С. Сапаргалиева, Р.С. Сакиевой, А.А.Таранова, В.Н. Уварова, А. Чеботарева и др.
Имеются работы, специально посвященные проблеме реформирования и особенностям системы органов государственной власти регионального уровня Республики Казахстан, совершенствования правовых основ их деятельности. Например, значительный интерес представляет проведенное в 1994 г. диссертационное исследование А.А. Гурьева «Правовой статус представительных и исполнительных органов власти на региональном (областном) уровне (на материалах Республики Казахстан)», ставшей первой попыткой такого исследования. При общей положительной оценке данной работы, следует отметить, что она была выполнена в отсутствие важнейших для Республики Казахстан законодательных актов, регулирующих отношения в данной сфере.
За последние годы казахстанская литература пополнилась диссертационными исследованиями, касающимися отдельных аспектов рассматриваемой проблемы. Однако анализ вопросов организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти проводился либо в рамках рассмотрения общих вопросов института местного государственного управления без специального обращения к проблемам правового регулирования деятельности этих органов (Калюжный В.А. «Законодательство о местном государственном управлении и местном самоуправлении в Казахстане»), либо в свете специальных проблем совершенствования деятельности местных представительных органов (Жанузакова Л.Т. «Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан»; Копабаева А.О. «Компетенция и нормотворческая деятельность маслихатов Республики Казахстан» и др.), либо в рамках анализа деятельности местных исполнительных органов (Алибаева Г.А. «Развитие организационно-правовых основ деятельности местных исполнительных органов» и др.). Таким образом, признавая важность вклада этих и других ученых в разработку проблемы, необходимо, тем не менее, отметить недостаточную изученность данной проблематики в казахстанской юридической литературе.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
ЗО.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
41.
42.
43.
44.
45.
46.
47.
48.
49.
50.
51.
52.
53.
Теоретическую основу диссертации составили фундаментальные исследования отечественных и зарубежных ученых по проблемам конституционного права, государственного управления, теории и практики разделения властей, организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Среди них С.А. Авакьян, А. С. Автономов, С.С. Алексеев, М.Т. Баймаханов, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, В.В. Гошуляк, И.В. Гранкин, В.Д. Зорькин, Е.И. Колюшин, М.А. Краснов, В.А. Лебедев, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучин, М.Н. Марченко, А.С. Пиголкин, А.Е. Постников, Г.С. Сапаргалиев, А.А. Старовойтов, Д.Л. Сурков, Ю.А.Тихомиров, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина и многие др.
В процессе подготовки диссертации автор обращался также к работам ученых-государствоведов, внесших значительный вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти. Среди них: С.А. Авакьян, И.А. Азовкин, Г.В. Барабашев, Л.Д. Воеводин, Р.Ф. Васильев, Д.Л. Златопольский, В.Т. Кабышев, С.С. Кравчук, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, А.И. Лукьянов, Б.Н. Топорнин, К.Ф. Шеремет и др.
Объектом исследования является совокупность отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан.
Предметом исследования являются нормы действующего законодательства
Республики Казахстан, закрепляющие и регулирующие организацию и деятельность региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан, а также практика реализации соответствующих норм.
Целью настоящего диссертационного исследования являются комплексное рассмотрение отношений, складывающихся в сфере организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан, выявление проблем, вызванных недостатками нормативно-правовой регламентации организации их деятельности, и на основе этого разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой сфере с учетом современных тенденций конституционно-правового развития Республики Казахстан.
Для достижения указанной цели в работе были поставлены следующие исследовательские задачи:
изучить становление и особенности современного развития системы региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан;
рассмотреть особенности правового положения регионов Республики Казахстан в сравнении с территориальными единицами (частями) зарубежных государств;
на основе анализа законодательства Республики Казахстан о местном государственном управлении и самоуправлении выявить характер взаимоотношений органов государственной власти регионального уровня с органами местного самоуправления и возникающие при этом проблемы;
- проанализировать состояние конституционно-правового регулирования
организации и деятельности региональных представительных и исполнительных
органов власти, выявить проблемы, возникающие в процессе организации
деятельности и реализации полномочий этих органов;
- показать особенности реализации конституционного принципа разделения
властей на региональном уровне Республики Казахстан и степень его влияния
на место, роль и значимость маслихатов и акиматов в системе организации и
осуществления региональной государственной власти, а также на содержание и
направленность их взаимоотношений;
- раскрыть организационно-правовые формы и принципы взаимодействия
региональных представительных и исполнительных органов власти, показать их
специфику и недостатки законодательного регламентирования механизмов
разрешения возникающих при этом споров и разногласий.
Методологическую основу исследования составляют всеобщий
диалектический метод и такие общенаучные методы, как логический,
структурно-функциональный, моделирования, системного и структурного
анализа. В настоящей работе были применены также специальные методы:
формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой.
Методологической основой исследования послужили также фундаментальные концепции и положения по рассматриваемой проблематике, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г., Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», иные законодательные акты Республики Казахстан (конституционные законы, кодексы, законы), указы Президента РК, постановления Правительства РК, нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов власти областей и городов республиканского значения (регламенты, решения маслихатов и постановления акиматов). Для сравнительно-правового анализа автором были исследованы нормативные правовые акты и других стран, в частности отдельные положения законодательства Российской Федерации и ее субъектов, регламентирующие вопросы организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти регионального уровня.
Эмпирическую основу исследования составили практика деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан, информационные бюллетени, аналитические и справочные материалы этих органов, материалы публикаций в научной и периодической печати. В рамках исследования использовались труды дореволюционных ученых и нормативные правовые акты советского периода. В процессе подготовки диссертации изучена и обобщена нормотворческая практика региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан.
Научная новизна работы определяется прежде всего тем, что в ней предпринята попытка комплексного исследования наиболее актуальных теоретических и практических проблем правового регулирования организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан на основе нового законодательства о местном государственном управлении и местном самоуправлении, подвергшегося серьезным изменениям в результате прошедшей в 2007 г. в Республике
Казахстан конституционной реформы. Это связано с тем, что, несмотря на существенную значимость данной проблемы, в аспекте исследуемой темы в казахстанской юридической литературе они еще недостаточно полно и всесторонне изучены и требуют нового осмысления.
В диссертации показана специфика организации и осуществления государственной власти на региональном уровне Республики Казахстан, определены качественно новые подходы к ее организации. С учетом практики реализации Закона 2001 г. и опыта зарубежного законодательства сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства Республики Казахстан о местном государственном управлении и самоуправлении. Предложены некоторые новые подходы к решению проблем в сфере правовой регламентации: конституционно-правовой ответственности региональных представительных и исполнительных органов государственной власти; нормотворческого процесса в маслихатах; принципов и организационно-правовых форм взаимодействия маслихатов и акиматов.
В работе изложены концептуальные подходы к проблемам местного самоуправления, пониманию его природы и перспектив развития на современном этапе развития Республики Казахстан, а также выработаны новые подходы к совершенствованию законодательства в данной сфере. Исследование данного вопроса представляется особенно важным, учитывая тот факт, что в настоящее время по-прежнему остаются нерешенными многие проблемы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, прежде всего вопросы взаимодействия органов государственной власти регионального уровня Республики Казахстан и органов местного самоуправления; и решить эти вопросы без построения соответствующей теории, по всей видимости, невозможно.
Проведенное исследование позволило сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения:
1. Включение Законом 2001 г. в общую систему местного самоуправления областей и городов республиканского значения представляется необоснованным. По мнению автора, самой оптимальной является идея территориального разделения уровней власти, т.е. создание такой системы публичной власти на уровнях, находящихся ниже регионального уровня Республики Казахстан, при которой стало бы возможным сочетание местного государственного управления и собственно местного самоуправления. В этой связи целесообразно: разграничить на законодательном уровне региональный и
местный уровни управления, приняв специальные законы о каждом из них; вывести маслихаты и акиматы областей и городов республиканского значения из системы органов местного государственного управления и местного самоуправления; сохранить существующую систему административно-территориального деления республики и двойной статус представительных и исполнительных органов местного уровня, при котором они одновременно являются органами местного государственного управления и местного самоу пр ав ления.
2. Новая модель назначения акимов регионального уровня, существующая
в Республике Казахстан с 2007 г., продемонстрировала определенную
уязвимость: при назначении акима преимущества находятся в руках президента,
что делает участие маслихатов в этом процессе формальным. Казахстанская
модель назначения акима (через решение маслихата) и ее процедура должны
быть построены на демократических принципах: расширен круг участников
инициирования представления кандидатуры акима главе государства (включая
политическую партию, фракция которой имеет больше всех депутатских
мандатов в региональном маслихате); предложение политической партии
должно рассматриваться в маслихате и при поддержке большинства депутатов
отправляться на утверждение Президента РК; решение маслихата об избрании
кандидатуры на должность акима считается принятым, если за нее
проголосовало более половины голосов от установленного числа депутатов
маслихата; голосование должно проходить на альтернативной основе и тайно с
целью исключения возможного давления на волю депутатов.
3. Предлагается в Законе 2001 г. установить следующие основания
досрочного прекращения полномочий маслихатов: 1) неоднократное (два и
более) нарушение Конституции, законодательных актов Республики Казахстан;
2) неправомерная деятельность этого органа, выразившаяся в конкретных
нарушениях действующего законодательства, противоправных решениях или
действиях; 3) двух или трехкратное отклонение представленной Президентом
РК кандидатуры на должность акима регионального уровня; 4) отклонение
Президентом РК вотума выражения недоверия маслихатом акиму
регионального уровня. В случае применения к маслихату мер ответственности
по первому и второму основаниям, процесс привлечения к ответственности
маслихата должен включать в себя следующие обязательные стадии:
установление соответствующим судом факта нарушения; непринятие
маслихатом в течение определенного законом срока мер по исполнению
решения суда; установление соответствующим судом факта уклонения маслихата в пределах своих полномочий от принятия мер по исполнению решения суда; внесение официального предупреждения уполномоченным органом; непринятие маслихатом в течение определенного законом срока мер по устранению фактов, изложенных в предупреждении.
4. Особенностью института недоверия акиму является то, что мера
конституционно-правовой ответственности в форме выражения недоверия за
проводимую социально-экономическую политику в регионе может быть
применена только к акиму, а не к акимату в целом. Полагаем, такой подход
противоречит п. 3 ст. 27 Закона 2001 г., согласно которому ответственность за
реализацию возложенных функций несет весь акимат региона как
коллегиальный исполнительный орган власти. Иными словами, акимат должен
нести солидарную (коллективную) ответственность перед маслихатом за
реализацию возложенных на него функций, т.е. решение Президента РК об
освобождении акима от должности в связи с выражением ему недоверия
маслихатом должно влечь за собой отставку всего возглавляемого им акимата.
Наряду с коллективной ответственностью акимата должна существовать индивидуальная ответственность его членов, которая должна наступать в зависимости от степени участия маслихата в формировании органов исполнительной власти. Маслихаты должны иметь возможность воздействовать на процесс принятия управленческих решений, в том числе и через кадровую политику - принимать участие в назначении отдельных членов акимата (например, руководителей управлений социально-экономического блока). При этом речь должна идти не о согласовании (так как оно в большей степени имеет консультативное значение), а о процедуре утверждения членов акимата как о совершенно ином механизме: решение маслихата будет иметь императивный характер; отклонение маслихатом предложенной кандидатуры предполагает выдвижение и рассмотрение другой; только в случае утверждения кандидатуры маслихатом аким может производить назначение. Маслихату необходимо предоставить право обращаться к акиму об освобождении от должности членов акимата, в назначении которых он принимал участие; в случае если аким отклоняет такое обращение, - право повторно по истечении определенного срока обращаться к акиму, что должно влечь немедленное освобождение от должности члена акимата.
Обосновывается вывод о необходимости регламентации наиболее общих вопросов нормотворческого процесса (нормотворческой инициативы, форм ее
реализации, круга органов и лиц, обладающих таким правом, доли каждого из субъектов в нормотворческой деятельности и характер этого участия, порядка взаимодействия всех участников данного процесса) в маслихатах в едином законодательном акте. Это позволит обеспечить унифицированный подход к основным условиям и процедуре реализации права нормотворческой инициативы и принятия нормативных решений маслихатами, а также урегулировать нормотворческии процесс правовыми нормами, имеющими общеобязательное правовое значение для всех его участников.
7. Действующее законодательство Республики Казахстан не предусматривает право маслихатов и акиматов ни требовать отмены незаконных актов друг друга, ни обжаловать их в судебном порядке. В связи с этим автором предлагается закрепить в Законе 2001 г. норму, предоставляющую региональным представительным и исполнительным органам власти право обращаться друг к другу с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в нормативные правовые акты, либо об их отмене, а также право обжаловать указанные акты в судебном порядке. Обосновывается необходимость разработки и закрепления на законодательном уровне механизмов разрешения споров и разногласий между маслихатами и акиматами с помощью досудебных процедур.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что выводы и предложения, полученные в результате проведенного исследования, а также опубликованные труды аспиранта могут быть использованы: в законотворческой деятельности Парламента РК в части подготовки изменений и дополнений в действующее законодательство Республики Казахстан, закрепляющее и регулирующее систему региональных представительных и исполнительных органов власти; для совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности региональных органов государственной власти; в практической деятельности работниками маслихатов и акиматов, депутатами, государственными служащими; в учебном процессе при преподавании курсов конституционного права в юридических вузах, а также для дальнейших общетеоретических и прикладных исследований.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Основные положения и выводы, содержащиеся в исследовании, нашли отражение в 9 опубликованных автором работах в ведущих рецензируемых
журналах общим объемом 6.3. п.л.
В ходе работы над диссертацией были подготовлены и направлены в Парламент РК конкретные предложения и практические рекомендации по совершенствованию организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан при внесении изменений и дополнений в Конституцию РК, подготовке нового и реформированию действующего законодательства, регулирующего отношения в данной сфере.
Структура диссертации отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Правовое положение регионов Республики Казахстан
Современная система представительных и исполнительных органов власти на региональном уровне в Казахстане, как и в других постсоветских государствах, исторически уходит своими корнями в эпоху советского правления, когда Советы, возникшие в ходе революции 1917 г., стали основой политической системы всей страны. Вся полнота власти была передана в руки Советов первым законодательным актом. Согласно постановлению II Всероссийского съезда Советов от 26 октября 1917 г., вся власть на местах переходила к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов1.
Конституция СССР 1936 г. установила новые принципы формирования Советов: они стали выборными органами государственной власти. На местах с упразднением системы съездов Советов население избирало Советы депутатов трудящихся всех уровней. В 30-х гг. в системе власти, как отмечает С.А. Авакьян, наблюдаются два важных новшества: отказ от идеи местного самоуправления как института, самостоятельного от государственной власти; отнесение не только сельсоветов и поселков, районов и городов, но также и областей, краев к числу административно-территориальных единиц, где создаются местные органы государственной власти, и повсеместное введение двух видов местных органов -представительных и исполнительных2.
Преобразование в 1936 г. Казахской АССР в Казахскую союзную республику и вхождение ее в состав СССР во многом предопределило дальнейший ход ее развития. Положение о всевластии Советов нашло свое отражение в республиканском законодательстве. По Конституции КазССР 1937 г. Советы народных депутатов объявлялись органами государственной власти на местном уровне, который включал в себя области, районы, города, районы в городах, поселки, села и аулы. На местные Советы была возложена задача по руководству культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, деятельностыо подчиненных им органов управления, обеспечению охраны государственного порядка, соблюдению законов и охраны прав граждан1.
Конституция КазССР от 20 апреля 1978 г., разработанная на основе Конституции СССР от 7 октября 1977 г., закрепила положение о сосредоточении в руках Советов всей полноты государственной власти, подконтрольности и подот-четности им всех других государственных органов . Советы народных депутатов, включая Верховные Советы СССР и КазССР а также местные Советы народных депутатов составляли единую систему представительных органов государственной власти. Органами государственной власти в областях КазССР являлись соответствующие Советы народных депутатов и исполнительные комитеты, которые являлись их исполнительными и распорядительными органами, избираемые из числа депутатов. Оценивая этот период, можно сказать, что, с одной стороны, наблюдалась определенная тенденция развития демократических начал и расширения прав местных Советов, а с другой - шел процесс укрепления роли партии в руководстве Советами. Вся организационная, хозяйственная, культурная деятельность Советов в общем процессе развития и укрепления социалистической государственности осуществлялась только через призму партийных решений. В целом организационная, политическая и правовая самостоятельность Советов была сведена к нулю. Фактически депутаты Советов местного уровня полностью зависели от исполкома, а председатель исполкома соответствующего местного уровня Советов, за исключением поселков, сел и аулов, фактически был и председателем Совета, хотя официально такого поста не существовало.
Реформированию системы местного управления в СССР положил начало Закон от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», которым местные Советы объявлялись не только органами государственной власти, но и органами местного самоуправления3. По сути, этим законом была заложена основа для дальнейшего формирования системы местного управления и самоуправления на территориях союзных республик. Правовым актом, продолжившим реформирование системы государственного управления на территории КазССР, был Закон от 20 ноября 1990 г. «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в КазССР и внесений изменений и дополнений в Конституцию». Он заложил основы сильной президентской власти, уже тогда Президент стал именоваться главой высшей исполнительной и распорядительной власти Казахской ССР. Значительно расширялись полномочия Президента в отношении Кабинета министров: ему было предоставлено право образования этого органа в составе Премьер-Министра, министров КазССР, председателей государственных комитетов КазССР и руководства его деятельностью1. Принятая 25 октября 1990 г. Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР провозгласила суверенитет Республики, ее право самостоятельно решать все вопросы, связанные с политическим, экономическим, социальным и национально-культурным строительством на ее территории, определять структуру и компетенцию органов государственной, власти и управления, а также осуществление государственной власти по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную .
Новый этап в развитии местного государственного управления на территории Казахстана связан с принятием 15 февраля 1991 г. Закона «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР»3. Им закреплялся принцип верховенства представительных органов в отношении образуемых ими исполнительных и распорядительных органов. Местные Советы народных депутатов объявлялись представительными органами государственной власти на территории соответствующей административно-территориальной единицы.
Общая характеристика регионального представительного органа власти Республики Казахстан
Маслихаты всех уровней были сформированы в 1994 г., заменив самораспустившиеся в 1993 г. Советы народных депутатов различных уровней. В соответствии со ст. 86 Конституции Республики Казахстан маслихаты избираются населением соответствующих административно-территориальных единиц на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Порядок проведения выборов в маслихаты определяется Конституционным законом Республики Казахстан от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан» . Маслихат считается правомочным, если в его состав избрано не менее трех четвертей от установленного числа его депутатов (ст. 5 Закона 2001 г.). В Казахстане на сегодняшний день осуществляют деятельность 16 региональных (14 областных, 2 - городов Алматы и Астаны) маслихатов четвертого созыва, которые приступили к исполнению своих обязанностей в результате прошедших выборов 18 августа 2007 г.
Закон 2001 г., не устанавливая точное количество депутатов для маслихатов областей, городов Астаны и Алматы, в то же время определяет предел - не более 50 человек. Точное число депутатов соответствующего маслихата определяется Центральной избирательной комиссией РК на основании утвержденных ею правил, согласно которым количество избираемых депутатов маслихата того или иного региона определяется в зависимости от численности населения2. Так, в Южно-Ка захстапской области, где сосредоточена самая большая численность населения (1973682 человек), ЦИК РК определено самое большое количество депутатов из предельно возможного - 50. Тогда как в Мангистауской области (316305 человек) и в Астане (318129 человек) с наименьшей численностью населения по Казахстану количество депутатов составляет 25. Таким образом, суммарная численность депутатов всех маслихатов области, городов Астаны и Алматы составляет 550 человек, а среднее количество депутатов с учетом общей численности» депутатов всех 16 регионов Казахстана - 34.
Закон 2001 г. определяет маслихат как выборный орган, избираемый населением области (города республиканского значения и столицы) или района (города областного значения), выражающий волю населения и в соответствии с законодательством Республики Казахстан определяющий меры, необходимые для ее реализации, и контролирующий их осуществление. В этом понятии можно выделить ряд признаков, характеризующих маслихаты как представительные органы государственной власти, занимающие в системе региональной организации государственной власти особое место. Во-первых, маслихаты образуются в установленном Конституцией и законами Республики Казахстан порядке, что исключает возможность создания этого органа иным путем. Соответственно закрепление норм в Конституции РК о необходимости наличия маслихатов однозначно указывает, что формирование данного органа является обязательным. Это обусловлено и сущностью самих представительных органов, и их функциональным назначением, поскольку решение вопросов с учетом местной специфики посредством представительства является наиболее демократичным и максимально отражающим интересы местного населения. При этом, как отмечает В.В. Комарова, представительные органы взаимодействуют с избирателями на протяжении всего срока своих полномочий1. Во-вторых, характерной чертой маслихатов является «представительство интересов», а поэтому их с большой уверенностью можно отнести к органам народного представительства2. Наличие
Народное представительство определяется некоторыми учеными как осуществление народом государственной власти через избираемых самим народом представителей, уполномоченных им выражать его интересы и государственную волю, (см.: Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М.: Изд-во «Юридическая литература», 1981. С. 46-47). такого признака подтверждается тем, что маслихаты в Конституции РК названы «представительными»1 органами (ст. 85, 86). Такая характеристика маслихата не случайна. Одна из причин, по которой маслихаты были учреждены в Республике Казахстан в 1994 г., была связана с возможностью предоставления гражданам, проживающим на определенной территории, права на осуществление принадлежащей им государственной власти, т. е. на выражение своих интересов и своей воли через орган народного представительства. Еще в конце XIX - начале XX в. учеыые-государствоведы выделяли в системе политических прав личности право иметь орган народного представительства и пользоваться- в государстве механизмами представительного правления. Так, Б.Н. Чичерин полагал, что народ, обладая всей полнотой верховной власти, может определять образ и- форму правления в государстве. Граждане вправе всегда «требовать народного представительства, которое является высшим- выражением свободы и их прирожденным правом»2. Такое прирожденное право, по мнению Б.Н. Чичерина, базируется на праве народа располагать своей судьбой и устанавливать у себя образ правления, который будет соответствовать потребностям народа, а также на принципах свободы и равенства всех от рождения . Кроме того, учитывая, что принятие законов является исключительным правом Парламента РК, на уровне регионального управления правотворчество в форме принятия законов не осуществляется. Маслихаты по вопросам своей компетенции осуществляют нормотворчество посредством принятия решений, которые имеют обязательную силу на всей территории соответствующего региона. Следовательно, на этом уровне надлежит говорить о представительной власти, а не законодательной.
Таким образом, термин «представительный» характеризует маслихаты как ту инстанцию, которая уполномочена на представление интересов и выражение воли населения, проживающих в пределах соответствующей территории. Между тем, характеристика маслихата в Законе 2001 г. как органа, уполномоченного только на выражение воли населения и определение мер, необходимых для ее
В статье ч. 1 ст. 86 Конституции РК говорится, что маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление. То есть маслихаты при определении мер, необходимых для реализации воли населения, не могут действовать по своему усмотрению, руководствуясь только этой волей, хотя и в рамках законодательства. В своей деятельности маслихаты, будучи частью государственного механизма, должны учитывать и общегосударственные интересы, что находит свое выражение в следующем. Закон 2001 г. устанавливает для маслихаюв и акимагов как органов, функционирующих в системе местного государственного управления, общие требования и ограничения, заключающиеся в том, что эти органы: 1) не должны принимать решения, не соответствующие общегосударственной внешней и внутренней, финансовой и инвестиционной политике; 2) обязаны соблюдать иніересьі Республики Казахстан в обеспечении национальной безопасности; 3) должны придерживаться общегосударственных стандартов, устанавливаемых в общественно значимых сферах деятельности; 4) в пределах своей компетенции должны обеспечивать соблюдение прав и законных интересов граждан; 5) не должны принимать решения, препятствующие формированию единого рынка труда, капитала, финансов, свободному обмену товарами и услугами в пределах Республики Казахстан; 6) при разработке и принятии планов развития- соответствующих территорий должны руководствоваться стратегическими планами развития Республики Казахстан.
Досрочное прекращение полномочий регионального представительного органа власти Республики Казахстан
Успешное осуществление маслихатами областей и городов республиканского значения своих функций находится в прямой зависимости от объема полномочий, которыми они наделяются. В зависимости от того, какой «набор» прав и обязанностей закрепляется за представительными органами, можно судить, во-первых, об их положении в системе органов государственной власти, и во-вторых, о качестве представления интересов населения соответствующей территории. Как отмечает французский исследователь Ж.-Л. Шабо, «объем компетенции представителей на местах отражает уровень централизации, т.е. показывает, какую долю задач прямого управления в общем объеме государственных функций в данной стране берет на себя центр. Поэтому степень демократичности того или иного общества определяется тем, каковы статус и полномочия местных органов власти, их доступность для населения».
В доктрине конституционного права под полномочиями государственного органа традиционно понимаются установленные конституцией, законами или иными нормативными правовыми актами права и обязанности, необходимые для надлежащего выполнения органом определенного круга задач и осуществления функций публичной власти . Права и обязанности (полномочия) маслихатов тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если предметы ведения отвечают на вопрос, в каких областях жизни орган компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы его возможностей в той или иной сфере общественных отношений3. К.Ф. Шеремет, характеризуя предметы ведения государственного ор гана, определял их как область (сферу) общественных отношений, в рамках которой действует орган государства: это «круг его деятельности» или та область или сфера общественной жизни, на которые направлена деятельность данного органа1. Полномочиям совокупности с предметами ведения образуют компетенцию (лат. competentia - принадлежность по праву; от compete - добиваюсь, соответственно похожу), которая выступает неотъемлемым элементом правового статуса государственного органа.
Конституция Республики Казахстан в п. 4 ст. 86 перечисляет общие вопросы ведения маслихатов, основной перечень полномочий сосредоточен в Законе 2001 г., при этом перечень остается открытым: в подп: 15 п. 1, ст. 6 Закона 2001 г. предусматривается осуществление и иных полномочий, установленных данным законом и иными законодательными актами Республики Казахстан. Полномочия региональных маслихатов в зависимости от их содержания условно можно подразделить на несколько групп: 1) нормотворческие; 2) представительские; 3) внутриорганизационные; 4) по решению социальных и экономических проблем региона; 5) кадровые; 6) контрольные.
Нормотворчество является одним из главных направлений деятельности региональных маслихатов. Именно реализации1 нормотворческих полномочий посвящается основное время деятельности маслихатов. Способствуя реализации законодательства, нормотворчество маслихатов носит во многом общий характер. Так, если законы Республики Казахстан призваны регулировать наиболее важные общественные отношения, то нормотворчество маслихатов направлено на достижение целей развития региона в интересах его жителей с учетом региональных особенностей и условий. В этой связи И.В. Котелевская и ряд других авторов справедливо отмечают, что именно исходя из природы представительных учреждений, социального назначения, способа формирования, состава и организационно-правовых форм работы, именно они приспособлены для демократического нормотворческого процесса и способны наиболее полно выразить в этом процессе интересы населения соответствующей территории
Республики Казахстан. В соответствии со ст. 3 Закона РК «О нормативных правовых актах» нормативные правовые решения маслихата относятся к основному виду нормативных правовых актов Республики Казахстан и занимают в их иерархии последнее место. Это означает, что они как акты нижестоящего уровня не должны противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней. Нормативные правовые решенияі маслихатов необходимо отличать от ненормативных решений и иных не содержащих норм права актов рабочих органов маслихата - постановлений постоянных комиссий, заключений временных комиссий, актов ревизий ревизионной комиссии и др. Закон 2001 г. не очерчивает строго круг полномочий маслихатов, по которым могут приниматься нормативные и ненормативные решения маслихатов. По мнению Л.Т. Жанузаковой, определить круг вопросов, по которым маслихаты могут издавать решения нормативно-правового характера, невозможно1. Очевидно, такая позиция представляется не верной, поскольку признаки правового акта, содержащего нормы права, даются в Законе Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах»".
Закон 2001 г. в п. 4 ст. 7 устанавливает, что решения маслихата, имеющие общеобязательное значение, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат государственной регистрации территориальными органами Министерства юстиции в установленном законодательством Республики Казахстан порядке. Иными словами, нормативность решения не является обязательным условием для государственной регистрации, главное - решения маслихата должны отвечать одному из вышеперечисленных требований. Подобная формулировка вызывает неизбежные сложности в толковании. Можно ли считать, что отдельные правовые акты маслихата не имеют общеобязательного значения или не затрагивают прав, свобод и обязанностей человека и гражданина или это касается всех без исключения правовых актов, имеющих нормативный характер? На практике такая путаница создает сложности при государственной регистрации, когда возникает проблема отнесения того или иного решения к акту, имеющему или не имеющему общеобязательное значение, затрагивающему права, свободы и обязанности граждан. Кроме того, анализируемая норма Закона 2001 г. не стыкуется с пунктом 1 ст. 38 Закона РК «О нормативных правовых актах», согласно которому государственной регистрации в органах юстиции Республики Казахстан подлежат именно нормативные правовые решения маслихатов, а не решения этих органов, отвечающие указанным выше требованиям. Причем регистрация нормативных правовых решений маслихатов является необходимым условием их введения в действие. Принятые в реализацию данного закона Правила государственной регистрации нормативных правовых актов, утвержденные Постановлением Правительства РК от 17 августа 2006 г., также говорят о необходимости государственной регистрации именно нормативных правовых актов маслихата (п. 2 ст. 2)1. Для решения данной проблемы предлагаем наделить маслихат правом принятия актов индивидуального применения, например постановление, направленное на решение оперативных, организационных, кадровых и иных текущих вопросов. Всем без исключения решениям маслихата необходимо придать статус нормативного правового акта. Таким образом, основным критерием разграничения решений и постановлений маслихатов необходимо считать именно нормативность, при этом необходимо законодательно обозначить круг вопросов, по которым принимаются решения, а по каким постановления.
Общая характеристика полномочий региональных исполнительных органов власти Республики Казахстан
Проведенное в диссертации исследование конституционно-правовых основ системы региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан, а таїоке сделанный в ходе него анализ складывающейся. практики их деятельности позволяют сделать некоторые выводы, обобщения, предложения и ремендации по дальнейшему совершенствованию законодательства в этой сфере.
Представляется нецелесообразным отнесение Конституцией РК к системе местного государственного управления различных по своему предназначению органов государственной власти. Сложившаяся на сегодня в Республике Казахстан двухуровневая система организации государственной власти по вертикали, включающая республиканский и местный уровни, не отвечает потребностям современного конституционно-правового развития Казахстана. Такая система не учитывает то обстоятельство, что каждый уровень трехзвенной системы административно-территориального деления республики, представленной верхним звеном (область и города республиканского значения), средним звеном (районы, города областного и районного значения) и низовым звеном (сельские округа, села), обладает своими особенностями, способами и методами воздействия.
Разграничение сфер регионального и местного управления в отношении административно-территориальных единиц на современном этапе развития Республики Казахстан приобретает еще большую актуальность, ибо формирование местного самоуправления, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения, предполагает самоорганизацию граждан и их активное участие в решении вопросов местного значения. Большая территория областей и городов республиканского значения и численность населения, реализация на этом уровне масштабных государственных задач не позволяют говорить о сосредоточении на региональном уровне вопросов местного значения и его приближенности к населению. Исходя из этого было бы целесообразно формировать местное самоуправление на территории Республики Казахстан ниже уровня области и города республиканского значения. В связи с тем, что, как уже было подтверждено зарубежной практикой, невозможно разграничить на нижних уровнях осуществления публичной власти собственно местные и государственные нужды, самой оптимальной представляется идея территориального разделения уровней власти, то есть создание такой системы публичной власти на уровнях, находящихся ниже регионального уровня Республики Казахстан, при которой бы возможным стало сочетание местного государственного управления и собственно местного самоуправления. В этой связи целесообразно пересмотреть всю концепцию законодательства о местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан: разграничить на законодательном уровне региональный и местный уровни управления, принять специальные законы о каждом из них; вывести маслихаты и акиматы областей и городов республиканского значения из системы органов местного государственного управления и местного самоуправления; сохранить существующую систему административно-территориального деления республики и двойной статус представительных и исполнительных органов местного уровня, при котором они одновременно являются органами местного государственного управления и местного самоуправления. Подобное решение, безусловно, потребует внесения изменений в Конституцию, переоценке тех принципов, на которых должно строиться взаимодействие государственной власти и местного самоуправления. Местный уровень власти должен быть более автономен, самостоятельно и беспрепятственно осуществлять свои полномочия, иметь четко определенную сферу предметов ведения, ресурсы для решения задач, в нее входящих, и нести ответственность за реализацию функций. Наличие местного уровня следует рассматривать как характерный признак демократического государства. К такому выводу приводит изучение общей тенденции развития государств в современном мире. Подтверждением этому служит основная мысль Европейской хартии местного самоуправления, которая рассматривает местное самоуправление в качестве важнейшего фундамента любого демократического государства, поскольку право граждан участвовать в управлении публичными делами является одним из демократических принципов.
Принципиальное замечание, касающееся содержания Закона 2001 г., заключается в том, что этот акт, назвав в преамбуле предметом собственного правового регулирования основные вопросы организации и деятельности региональных представительных и исполнительных органов власти, сам не регламентировал эти, а также многие другие вопросы процедурного характера, которые должны быть урегулированы именно в нем: основания и порядок досрочного прекращения полномочий маслихатов; основания и порядок привлечения к ответственности акима; процедурная регламентация порядка назначения акима; наиболее общие вопросы нормотворческого процесса в маслихатах. Отсутствие законодательных процедур порождает неопределенность в практической реализации этих правовых норм и существенно затрудняет реализацию большинства закрепленных за региональными представительными и исполнительными органами власти Республики Казахстан полномочий. С учетом изложенного полагаем, что наиболее важные вопросы организации и деятельности маслихатов и акиматов должны быть закреплены в Законе 2001 г.
Одной из наиболее актуальных на сегодня вопросов остается проблема повышения статуса маслихата как органа народного представительства. Основная причина слабости маслихатов видится в отсутствие постоянно действующей профессиональной сферы деятельности региональной представительной власти. В настоящий период, когда перед депутатским корпусом региональных маслихатов усложняются задачи, а также расширяется круг вопросов, которые постоянно им приходится решать, по нашему мнению, оправдан профессиональный статус депутатов. В условиях проводимых в Казахстане глубоких демократических преобразований, признания принципа разделения властей, народовластия, самостоятельности представительных органов власти необходимо осуществить перевод деятельности части депутатского корпуса (как минимум - председателей постоянных комиссий маслихата) на постоянную профессиональную основу, наделить их широкими гарантиями прав, позволяющими им успешно осуществлять свои полномочия как народных представителей. Эта возможность является условием выполнения депутатом обязанности по надлежащему осуществлению им депутатских полномочий в полном объеме.
