Содержание к диссертации
Введение
Глава I Основы административно-правового статуса общественных объединений
1 Общественные объединения как вид негосударственных организаций
1.1. Понятие, признаки и виды негосударственных организаций в РФ
1.2. Общественные объединения как негосударственные организации в системе субъектов административного права
2 Понятие и признаки общественных объединений
3 Понятие и структура административно-правового статуса общественных объединений
3.1. Понятие административно-правового статуса общественных объединений
3.2. Структура административно-правового статуса общественных объединений
Глава II Виды общественных объединений в РФ
1 Основания деления на виды общественных объединений 58
2 Характеристика общественных объединений по отдельным основаниям деления их на виды
2.1. Виды общественных объединений по организационной структуре 65
2.2. Виды общественных объединений по
их содержательной деятельности 81
Глава III Правовое регулирование порядка создания и ликвидации общественных объединений
1 Правовое регулирование порядка создания общественных объединений 105
2 Правовое регулирование деятельности общественных объединений
2.1. Правовое регулирование прав и обязанностей общественных объединений 133
2.2. Контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью общественных объединений 145
3 Правовое регулирование порядка ликвидации общественных объединений 165
Заключение 178
Список использованной литературы
- Общественные объединения как вид негосударственных организаций
- Понятие, признаки и виды негосударственных организаций в РФ
- Основания деления на виды общественных объединений
- Правовое регулирование порядка создания общественных объединений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современном российском обществе негосударственные организации, а среди них общественные объединения, прочно заняли свою нишу. Этому во многом способствовало принятие мая года Федерального закона "Об общественных объединениях", явившегося комплексным источником различных отраслей права, в том числе и права административного.
Реалии сегодняшней жизни сделали необходимым включение в отрасль административного права совершенно новых правовых институтов, например, институтов "правового статуса человека и гражданина", "негосударственных организаций", и выдвижение их на первый план в программе курса административного права. Общественные объединения являются одним из видов негосударственных организаций. Право каждого на объединение закреплено в ст. Конституции Российской Федерации. Это одно из важнейших политических прав личности. Поэтому и в программе курса административного права, в разделе "Субъекты административного права", тема "Общественные объединения" стоит на втором месте после темы об административно-правовом статусе граждан.
Кардинальное изменение нормативных актов, регулирующих деятельность общественных объединений, позволило по-иному подойти к изучению их правового, и, в том числе, административно-правового статуса. Функционирование данного вида негосударственных организаций всегда являлось предметом регулирования норм административного права. Но в настоящее время назрела необходимость рассмотрения общественных объединений как субъектов административного права с позиций обновленной нормативной базы, которую составляют более трех десятков нормативных актов, принятых на основе Конституции Российской Федерации года как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Практический опыт реализации многих из этих нормативных актов, и в частности, Федерального закона "Об общественных объединениях", уже накоплен органами исполнительной и судебной власти и требует пристального анализа и обобщения. На этой основе необходимо разработать ряд теоретических положений по проблемам функционирования общественных объединений, а также сделать выводы о совершенствовании законодательства об общественных объединениях, путях устранения нарушений в деятельности органов государства по отношению к данным негосударственным организациям. Кроме того, общественные объединения, вступая в различные правоотношения, могут являться и субъектами ряда отраслей права. В связи с этим важной задачей является выявление их специфики именно как субъектов административного права.
Указанные обстоятельства демонстрируют актуальность проблемы и предопределили выбор темы диссертации.
Степень разработанности проблемы исследования. Вопросам деятельности общественных объединений в настоящее время мало внимания уделяется в юридической литературе, особенно это касается исследования их как субъектов административного права. Изучению правового статуса добровольных объединений граждан (так в СССР назывались общественные объединения), а особенно такого их вида как общественные организации, были посвящены работы многих советских ученых - А.В. Мицкевича, А.И. Щиглика, Ц.А. Ям-польской и др. Предпринимаемые в этом направлении шаги современных ученых-правоведов - А.Б. Агапова, В.З. Гущина, Ю.А. Юдина, С.С. Юрьева и других по изучению тех или иных аспектов правового регулирования деятельности общественных объединений, являются значительными. Вместе с тем проблема требует дальнейшей разработки.
Цель и задачи исследования. Главной целью настоящей работы является комплексное исследование теоретических и практических вопросов деятельности общественных объединений как субъектов административного права.
Данная цель обусловила постановку следующих конкретных задач:
- исследование общественных объединений как вида негосударственных организаций в системе субъектов административного права;
- определение понятия общественного объединения, выявление и характеристика признаков общественных объединений;
- исследование вопросов, связанных с формулированием понятия административно-правового статуса общественных объединений и элементов его структуры;
- исследование вопросов, связанных с возможностями деления общественных объединений на виды;
- характеристика общественных объединений по отдельным основаниям деления их на виды;
- анализ административно-правовых норм, регулирующих порядок функционирования общественных объединений;
- выработка на этой основе рекомендаций и предложений по усовершенствованию действующих нормативных актов, регулирующих порядок функционирования общественных объединений.
Объектом исследования являются общественные объединения как вид негосударственных организаций.
Предметом исследования выступают общественные объединения как субъекты административного права, то есть комплекс проблем, связанных с административно-правовым регулированием порядка создания, деятельности и ликвидации общественных объединений.
Теоретико-методологическая и нормативная база исследования. Положения и выводы диссертации основываются на изучении норм Конституции Российской Федерации, Федеральных законов "Об общественных объединениях", "О некоммерческих организациях", иных федеральных законов, а также законодательства субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных актов, регулирующих деятельность общественных объединений как субъектов административного права.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, наряду с которым были использованы частно-научные методы теоретического анализа - исторический, формально-логический, систематический.
Теоретическую основу исследования составили труды советских и российских ученых, посвященные различным аспектам рассматриваемой проблемы, а также публикации в периодической печати, освещавшие вопросы деятельности общественных объединений как субъектов административного права.
В качестве фундаментальной работы по исследуемой теме необходимо назвать труд Ц.А. Ямпольской "Общественные организации в СССР" года.
Указанная проблема освещалась в трудах видных ученых конца -начала вв.: Н.Н. Белявского, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова.
Содержание и результаты научного исследования базируются также на анализе теоретического материала ученых, внесших существенный вклад в разработку правового статуса общественных объединений: А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, С. Н. Бочаровой, В.З. Гущина, СЕ. Заславского, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.В. Лапаевой, В.М. Манохина, А.В. Мицкевича, В.Р. Назаряна, В.И. Новоселова, Д.В. Шутько, Ю.А. Юдина, С.С. Юрьева, Т.В. Юрьевой и других.
Общетеоретической основой исследования послужили работы: С.С. Алексеева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова.
Научная новизна исследования обусловлена самой постановкой проблемы и заключается в том, что диссертация представляет собой комплексный анализ вопросов, связанных с функционированием общественных объединений как субъектов административного права в современных условиях. Учитывая сложность и многогранность проблем по административно-правовому статусу общественных объединений, автор не стремился к постановке и рассмотрению всех вопросов по избранной тематике. Диссертация посвящена исследованию наиболее важных аспектов, имеющих большое теоретическое и практическое значение.
Диссертантом на защиту выносятся следующие теоретические положения и выводы:
1. На основе обобщения теоретического и нормативного материала разработано понятие негосударственной организации. Негосударственная организация - это группа людей, выступающая персонифицировано от своего имени, выполняющая собственные, корпоративные задачи и функции, не обладающая государственно-властными полномочиями, действующая без вмешательства государства и им не финансируемая.
2. Признаками, отличающими общественные объединения от всех иных негосударственных организаций, являются:
1) добровольность формирования;
2) деятельность общественных объединений на принципе самоуправления;
3) некоммерческий характер формирования;
4) создание группой физических лиц и наряду с ними юридическими лицами - общественными объединениями;
5) создание для реализации общих целей, указанных в уставе;
6) выступление только от своего имени;
7) отсутствие государственно-властных полномочий.
3. На базе изучения правовой литературы, нормативных актов формулируется следующее определение общественного объединения: общественное объединение - это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, создаваемое по инициативе физических лиц, юридических лиц - общественных объединений, выступающее от своего имени для реализации общих целей, указанных в его уставе, и не обладающее государственно- властными полномочиями.
4. Обосновывается определение административно-правового статуса общественного объединения как комплекса его полномочий, закрепленного нормами административного права и осуществляемого в сферах административно-правового регулирования.
5. Выявляется и раскрывается структура административно-правового статуса общественных объединений, куда необходимо включить административно-правовые нормы, регулирующие: цели деятельности общественных объединений; порядок их создания, в том числе государственной регистрации; права общественных объединений; их обязанности; права-обязанности общественных объединений; порядок приостановления деятельности общественных объединений; их ответственность; порядок ликвидации общественных объединений; гарантии их статуса.
6. Критерии деления общественных объединений на виды, использующиеся в юридической литературе, по мнению автора, необходимо сгруппировать в зависимости от того, относятся ли они к организационной или содержательной стороне их деятельности. Таким образом, к основаниям деления общественных объединений по их организационной структуре относятся: организационно-правовая форма общественных объединений, территориальная сфера их деятельности, наличие (отсутствие) государственной регистрации, принцип организации, учредители общественных объединений. К основаниям деления по содержательной стороне их деятельности относятся: отрасль деятельности общественного объединения, целевое назначение деятельности, наличие (отсутствие) полномочий по осуществлению мер принуждения вовне.
7. На основе исследования норм административного права, регулирующих порядок создания общественных объединений, и теоретических разработок по данному вопросу диссертант приходит к выводу о том, что в Российской Федерации существуют два способа образования общественных объединений: явочный и явочно-регистрационный.
8. С учетом анализа практики применения органами государственной власти таких мер государственного принуждения по отношению к общественным объединениям, как письменное предупреждение и приостановление деятельности общественного объединения, предлагается их отнести к мерам административного принуждения.
Теоретическая и практическая значимость работы. Научная значимость работы состоит в использовании теоретических разработок ученых дореволюционного, советского и современного периодов, в аккумуляции материала с учетом его специфики, в изучении практики деятельности общественных объединений, органов исполнительной власти по реализации нормативных актов об общественных объединениях.
Материалы данной работы могут быть использованы при преподавании учебного курса административного права в юридических и иных учебных заведениях, ведущих подготовку специалистов в области права.
Разработанные автором предложения могут быть использованы при работе над совершенствованием законодательства, регулирующего вопросы создания, деятельности и ликвидации общественных объединений.
Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и положения диссертационного исследования отражены в опубликованных автором статьях, изложены в сообщениях на научно-практических конференциях "Проблемы управления России в XXI веке: глазами молодых" (Саратов, г.), "Правовая политика: федеральные и региональные проблемы" (Саратов, г.).
Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Общественные объединения как вид негосударственных организаций
Общеизвестно, что в общественные отношения, урегулированные нормами права, могут вступать не только индивидуальные субъекты, но и коллективные субъекты - организации.
Еще Мицкевич А.В. указывал на то, что "при классификации субъектов... права первоначальным всегда является деление субъектов на две основные группы: 1. Граждане (физические лица). 2. Разнообразные организации"1.
По мнению Алексеева С.С. субъектов права целесообразно подразделить на "... три основные группы: а) индивидуальные субъекты; б) коллективные субъекты; в) общественные образования." Причем последняя группа субъектов объединяет государство, административно-территориальные единицы, избирательные округа и других подобных субъектов, применительно к которым "... слово "организация" употребляется в ином смысле, нежели применительно к коллективам граждан (общественным организациям) и даже к организационно-обособленным подразделениям государства (государственным организациям)"3.
Таким образом, организации как субъекты права разнообразны и подлежат классификации. Их деление на группы производится по различным основаниям.
Как указывал Мицкевич А.В.: "Наиболее существенно деление всех... организаций на государственные и общественные"1. На эти же две группы организаций обращал внимание и Алексеев С.С: "Все организации - государственные и общественные - имеют внутреннюю структуру.. ."
Но в настоящее время это деление явно устарело, что объясняется реформами, произошедшими в нашей стране, в частности, закреплением Конституцией РФ 1993 г. многообразия форм собственности. Поэтому сегодня не все организации, не являющиеся государственными, можно отнести к общественным. В связи с этим общепринятым в юридической литературе является деление всех коллективных субъектов права на государственные организации и негосударственные. В основу этого деления, на наш взгляд, положены два основных критерия: 1) характер полномочий организации; 2) то, от чьего имени выступает организация.
К числу государственных организаций относятся, например, государственные органы, государственные коммерческие организации и учреждения.
К организациям негосударственным относятся общественные объединения, органы местного самоуправления, частные организации, коммерческие, смешанные, кооперативные организации и др.
В чем же различия между этими группами коллективных субъектов права? Какие критерии позволяют отнести какую-либо организацию к той или иной группе?
Для того, чтобы это выяснить, необходимо провести сравнительную характеристику государственных и негосударственных организаций. Последняя предполагает как выявление общих черт, так и отличительных.
Общим является то, что и та и другая группа субъектов - это коллективные субъекты, организации. С.С. Алексеев выделил такие требования к организациям как субъектам права: "Обязательной предпосылкой правосубъектности организаций является их персонификация, выраженная в организованном единстве данного коллектива индивидов. Bee организации... имеют внутреннюю структуру; их внутренние подразделения слиты в единое целое".
А по определению Д.Н. Бахраха : "Коллективные субъекты - это организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами персонифицированно, как единое целое. Коллектив... объединен каким-то интересом, целью, он функционально дифференцирован, действует на законных основаниях, имеет свои механизмы управления, в нем определены роли каждого"2.
Также, Д.Н. Бахрах указывает и на то, что "... от имени и в интересах коллективного субъекта действуют уполномоченные лица, они реализуют его права, их действия влекут за собой правовые последствия для организации"3.
Итак, общим, что объединяет государственные и негосударственные организации, является следующее: 1) это коллективы индивидов, группы людей; 2) выступают персонифицированно, то есть как единое целое; 3) объединены общей целью; 4) от их имени и в их интересах вправе выступать определенные уполномоченные на то лица. Каковы же отличительные признаки государственных и негосударственных организаций?
Понятие, признаки и виды негосударственных организаций в РФ
Итак, точка зрения, согласно которой общественные объединения являются субъектами административного права как негосударственные организации, поддерживается всеми учёными в данной отрасли.
Людям свойственно объединяться, это заложено в социальной природе человека. Как отмечал ещё В.Ф. Дерюжинский: "Существование различного рода союзов и ассоциаций явление не новое. Они составляют естественную принадлежность общежития, неизбежное проявление всякой сколько-нибудь развитой общественной жизни. Их знали уже древние государства, Греция и Рим; ещё более развились они в средневековой Европе; наконец, грандиозное развитие получили они в новое время"1.
В дореволюционной России свобода союзов была провозглашена Манифестом 17 октября 1905 года. Конституция РСФСР 1918 г. содержала положение об обеспечении трудящимся действительной свободы союзов. 10 июля 1932 года ВЦИК и СНК РСФСР было утверждено Положение о добровольных обществах и их союзах . Впоследствии право граждан на объединение в общественные организации было закреплено в Конституциях СССР 1936 и 1977 гг. Эти нормативные акты и являлись правовой базой деятельности общественных объединений в послереволюционной России, число которых неизменно росло и составляло в СССР свыше 800 видов различного рода объединений.
Анализируя нормативную базу деятельности общественных объединений в СССР в период с 1918 г. по 1990 г., можно прийти к выводу о том, что не существовало единого нормативного акта, который бы регулировал деятельность всех общественных объединений того времени. Этот пробел был восполнен лишь 9 октября 1990 г. принятием Закона СССР "Об общественных объединениях"3, в котором было дано понятие общественного объединения, закреплён их правовой статус.
В настоящее время деятельность общественных объединений базируется на конституционных положениях и текущем законодательстве. Так, в статье 30 Конституции РФ закреплено право каждого на объединение, а в статье 13 определяется социальная основа объединения: идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, равенство объединений перед законом. Аналогичные положения закреплены в Конституциях республик и уставах иных субъектов РФ. Так, например, ст. 17 Устава (Основного Закона) Саратовской области закрепляет многопартийность, а также равенство перед Законом всех партий и общественных объединений1. Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, а именно, в связи с созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией общественных объединений в новых экономических и политических условиях, урегулировал Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях"2, с изменениями и дополнениями внесёнными Федеральными законами "Об изменениях и дополнениях в Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 17 мая 1997 г. и 19 июля 1998 г.3 Данный Закон, а также ряд нормативных актов, закрепляющих порядок создания и деятельности отдельных видов общественных объединений , как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, и составляют правовую базу в этой сфере. Это положение вытекает из ст. 4 Федерального закона "Об общественных объединениях": "Содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируется настоящим Федеральным законом, Гражданским кодексом РФ и другими законами об отдельных видах общественных объединений". Не подвергая сомнению регулирующее значение для деятельности общественных объединений всех видов нормативных актов... в данной статье подчеркивается значение именно законов - как федеральных, так И законов субъектов Федерации в качестве основных, базовых источников создания нормативной основы регулирования вопросов, связанных с реализацией права на объединение1.
В соответствии с п. "в" ст.71 Конституции РФ "... регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении РФ", а в совместном ведении РФ и ее субъектов в соответствии с п. "б" ст. 72 Конституции РФ находится лишь "... защита прав и свобод человека и гражданина"2. Поэтому субъекты РФ, принимая нормативные акты об общественных объединениях, не могут ограничивать право граждан на общественные объединения, но вправе устанавливать дополнительные гарантии, льготы, меры защиты данного права.
Так, например, в Республике Башкортостан действует Закон об общественных объединениях, в Москве - Закон г. Москвы о благотворительности и др.3
Саратовской областной Думой на базе федеральных законов 23 июля 1998 г. были приняты Законы Саратовской области "О благотворительности в Саратовской области" и "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений"5.
Приказом Министра юстиции Саратовской области от 26 мая 2000 г. N 55 - ОВ были утверждены Правила рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений в Министерстве юстиции Саратовской области (Приказом Министерства юстиции РФ от 07.08.2000 г. Министерство юстиции Саратовской области было переименовано в Главное управление Министерства юстиции РФ по Саратовской области).
Региональные нормативные акты практически полностью дублируют положения федерального законодательства.
Федеральный закон "Об общественных объединениях" содержит понятие общественного объединения. В соответствии со ст. 5 данного Закона "под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения". Данное определение содержит признаки общественного объединения, отличающие его от иных негосударственных организаций. В законе СССР "Об общественных объединениях" в ст. 1 также было сформулировано понятие общественного объединения. Под общественным объединением понималось "... добровольное формирование, возникшее в результате свободного волеизъявления граждан, объединившихся на основе общности интересов". Сравнивая эти формулировки, можно прийти к выводу о том, что Федеральный закон дал более подробное определение, что несомненно можно отнести к его достоинствам. Кроме таких признаков как добровольность, свобода волеизъявления граждан и общность интересов, которые перечислены в союзном Законе, российский Закон в понятие общественного объединения включил ещё и такие критерии как самоуправление, некоммерческий характер формирования, инициативность граждан в создании общественного объединения, реализация ими общих уставных целей. Таким образом, можно сделать вывод о том, что понятие общественного объединения в российском Законе было усовершенствовано.
Основания деления на виды общественных объединений
Общественные объединения - "это одна из наиболее распространенных форм некоммерческих организаций в России. Структура общественных организаций (объединений) очень разнообразна"1.
В предыдущей главе показано, что общего есть у всей массы общественных объединений. Выявление особенностей - следующий шаг, кото-рого требует логика исследования .
В данной главе стоит задача - установить виды общественных объединений, то есть вычленить из всей массы "... отдельные их группы, объединенные общим признаком"3.
Важность и актуальность данной проблемы не вызывает сомнений. А по мнению Ц.А. Ямпольской: "Установление видов общественных организаций имеет не только научное, но и чисто прикладное значение. От решения этого вопроса во многом зависит правильный выбор способа регулирования, порядка образования и условий деятельности общественной организации. От этого зависит выбор тех или иных правовых средств" .
Это положение, высказанное Ц.А. Ямпольской в 1972 году, несомненно представляет ценность и сегодня. Ведь понятия "виды общественных объединений" и "правотворчество" тесно взаимосвязаны, причем связь эта двусторонняя.
Так, отдельные виды общественных объединений требуют принятия специфических норм права, регулирующих особенности их деятельности.
И, напротив, для того, чтобы выяснить, распространяется ли данная группа норм на определенное общественное объединение, надо установить, к какому виду оно относится. Это, на первый взгляд, чисто теоретическое положение, имеет важное практическое значение. Так, признаки такого вида общественных объединений, как политические общественные объединения, долгое время не находили закрепления в законодательстве РФ. В 1993 - 1996 гг. в Государственной Думе было подготовлено несколько проектов закона о политических партиях, но ни один из них не был принят Федеральным собранием. Специфика политических общественных объединений, их огромное влияние на жизнь общества не вызывает сомнения. Поэтому на практике отсутствие четких признаков политических партий, закрепленных в законодательстве, вызывало значительные затруднения, особенно в период избирательных компаний. Пробел был восполнен только 19 июля 1998 года, когда в Федеральный закон "Об общественных объединениях" были внесены изменения и дополнения, касающиеся политических общественных объединений.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что основания деления общественных объединений на виды заложены в законодательстве.
Группировать общественные объединения, на наш взгляд, можно как по количественному признаку (например, по признаку масштабов деятельности), так и по качественному (цель деятельности общественного объединения, например).
На этой основе в юридической литературе существуют различные подходы к решению данной проблемы.
Так, Ц.А. Ямпольская считала, что признак, положенный в основу классификации "... должен иметь не количественный ("больше или меньше"), а качественный характер... Таким признаком является не что иное, как цель (основная задача) организации..." .
Но использование одного этого признака явно недостаточно для того, чтобы показать все разнообразие существующих общественных объединений, хотя цель является несомненно "... первичной и определяющей для всех других особенностей, отличающих данную организацию от других"1.
Ю.М. Козлов указывал на возможность классификации общественных организаций по "... территориальному признаку организации, масштабу деятельности, относительно отраслей хозяйственного и культурного строительства, характеру членства, содержанию задач, реализуемых в отношении членов организации"2.
Представляется целесообразным объединить первые два признака, названные Ю.М. Козловым, в один: территориальная сфера деятельности общественного объединения. Так как масштабы деятельности общественного объединения и определяются территорией, на которую оно распространяет свою деятельность. Остальные признаки могут быть использованы и сегодня.
В СССР при делении общественных объединений на виды часто использовался такой критерий как их роль в политической жизни общества. То есть негласно общественные организации делились на "первостепенные" и "второстепенные". При этом сначала указывалась Коммунистическая партия СССР, а затем все иные организации.
Правовое регулирование порядка создания общественных объединений
Итак, одним из элементов административно-правового статуса общественных объединений являются административно-правовые нормы, регулирующие порядок их создания.
Исследованию данного вопроса уделяется незаслуженно мало внимания в юридической литературе, хотя процесс создания общественного объединения во многом определяет его дальнейшую деятельность. С другой стороны, от будущей деятельности общественного объединения зависит и процедура его создания. На это указывал еще Дерюжинский В.Ф.: "В отношение к процедуре образования общества имеется некоторое различие в зависимости от того, намеревается ли общество пользоваться правами юридического лица..."1. Это различие существует и сейчас. Как уже указывалось выше, в соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об общественных объединениях": "Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном... законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица".
Таким образом, в процессе создания общественных объединений можно выделить несколько этапов. Например, предлагается выделить "... три этапа: инициатива организаторов, разработка проекта устава, государственная регистрация устава" .
Формулировка последнего этапа - "государственная регистрация устава" представляется неточной, так как ст. 21 Закона называется "Государственная регистрация общественного объединения". До вступления в силу Федерального закона от 19 мая 1995 года "Об общественных объединениях" действовал одноименный закон СССР 1990 года, где ст. 11 действительно называлась "Регистрация уставов общественных объединений". Данной статьей закреплялся порядок регистрации уставов всех общественных объединений без исключения. В настоящее же время регистрация большинства общественных объединений не обязательна, а факультативна.
Таким образом, предлагается выделить два этапа в процессе создания общественного объединения и обозначить их как "обязательный" и "факультативный". "Обязательный" этап должно пройти любое общественное объединение. Сюда включаются действия, закрепленные ст. 18 Закона "Создание общественных объединений", а именно: принятие решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов на съезде (конференции) или общем собрании. С этого момента общественное объединение считается созданным и осуществляет в соответствии с той же статьей: 1) уставную деятельность; 2) права, за исключением прав юридического лица, и обязанности, предусмотренные законом.
На данном этапе органы исполнительной власти не принимают участия в создании общественного объединения. Его учредителями могут выступать физические лица - не менее трех, если иное не установлено законодательством; и юридические лица - общественные объединения. Ч. 7 ст. 19 Закона запрещает органам государственной власти и органам местного самоуправления быть учредителями, членами и участниками общественных объединений.
"Факультативный" этап создания общественного объединения включает в себя все действия, связанные с его государственной регистрацией.
Исторически было известно несколько способов образования общественных объединений, используемых в нашей стране и в зарубежных государствах.
Этот вопрос исследовался еще в учебниках по полицейскому и административному праву в начале XX века1 и в юридической литературе 70-х - 80-х годов.
Так, например, Ц.А. Ямпольская писала: "В юриспруденции известно несколько сособов или, как их еще называют, систем, порядков образования добровольных обществ. Основными считаются: а) разрешительный (концессионный); б) регистрационный; в) заявительный (уведомительный, явочный); г) нормативный"2. Суть разрешительного порядка заключалась в том, что "... для создания объединения необходимо предварительное согласие на то компетентного государственного органа и акт, разрешающий создание объединения, имеет учредительный характер. При регистрационном порядке созданная организация в установленном правовой нормой порядке подлежит регистрации в компетентных государственных органах... При заявительном (явочном, уведомительном) порядке - граждане, желающие создать объединение, общество, ставят в известность об этом компетентный государственный орган. Если орган сочтет, что условия создания объединения, установленные заранее общей правовой нормой, соблюдены, то он не принимает никакого решения, и по истечении определенного срока объединение считается созданным. Если предписанные нормой условия объединением не выполнены, то принимается решение, запрещающее объединение... При нормативном порядке - для создания общества каждый раз требуется издание специального нормативного акта (закона, постановления правительства и т. п.) соответствующих государст-венных органов" . Другие авторы, работавшие над данной проблемой, в основном ссылались на указанную работу Ц.А. Ямпольской и приводили такие же способы образования данного вида негосударственных организаций4.
