Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы защиты прав несовершеннолетних в Российской Федерации 16
1.1. Права несовершеннолетних как объект защиты 16
1.2. Формы, способы и средства защиты прав несовершеннолетних 49
1.3. Разграничение полномочий Российской Федерации и её субъектов по защите прав несовершеннолетних 73
Глава 2. Система защиты прав несовершеннолетних на уровне субъектов Российской Федерации 105
2.1. Система государственных органов по защите прав несовершеннолетних на уровне субъектов РФ 105
2.2. Защита прав несовершеннолетних общественными объединениями 139
2.3. Формирование моделей взаимодействия институтов государства и общества по защите прав несовершеннолетних :..166
Заключение 193
Библиография 196
Приложения 238
- Права несовершеннолетних как объект защиты
- Формы, способы и средства защиты прав несовершеннолетних
- Система государственных органов по защите прав несовершеннолетних на уровне субъектов РФ
- Защита прав несовершеннолетних общественными объединениями
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Будущее России зависит от созданных в стране условий для реализации потенциала подрастающего поколения. Не только семья, но и институты государства и общества несут ответственность за судьбы несовершеннолетних, обеспечивают преимущественную защиту их прав по сравнению с другими категориями населения.
Несмотря на возросшую заинтересованность российского общества в благополучии несовершеннолетних, в последнее пятилетие стабильно фиксируется тенденция к увеличению общего количества выявленных нарушений законодательства в отношении рассматриваемой категории населения: с 220 тыс. почти до 570 тыс. (рост в 2,5 раза)1. По сравнению с 2007 г. в 2008 г. число выявленных нарушений законности в сфере образования возросло на четверть, в сфере занятости - на 17 %, в области защиты семьи, материнства и детства — на 14 %. В 2008 г. в отношении 126 тыс. несовершеннолетних совершены преступления различной степени тяжести, в результате которых погибли около 2 тыс. детей . Недобросовестное исполнение родителями конституционной обязанности по заботе о детях, недостаточный контроль соответствующих государственных органов за условиями их содержания и воспитания способствуют увеличению противоправного поведения несовершеннолетних. По данным МВД России, в период с января по август 2009 г. каждое восьмое оконченное расследованием преступление совершено несовершеннолетними или при их участии .
1 См.: Доклад Генерального прокурора России Ю.Я. Чайки на расширенном заседании
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законности
и правопорядка в 2008 году и о проделанной работе по их укреплению» // Официальный сайт
Генеральной прокуратуры РФ. URL: (дата обращения: 13.05.2009).
2 См.: Там же.
3 См.: Краткая характеристика состояния преступности в Российской Федерации за
январь-август 2009 г. // Официальный сайт МВД России. URL:
(дата обращения: 12.09.2009).
Сложившаяся в стране ситуация усугубляется мировым экономическим кризисом, последствием которого становится падение уровня жизни семьи и правовой защищенности детей.
При всем многообразии государственных органов и органов местного самоуправления, призванных обеспечивать права несовершеннолетних и осуществлять их защиту, ни на Федеральном уровне, ни на уровне субъектов Федерации не удается замкнуть в одну цепочку все звенья ювенальной юстиции, скоординировать их деятельность, четко распределить компетенцию, исключив параллелизм и дублирование в работе. Не удается также выстроить взаимодействие между государственными органами и общественными объединениями, создав которые, граждане не в силу служебных полномочий, а по зову совести выполняют благородную миссию защиты прав несовершеннолетних.
Научная задача работы состоит в выработке конституционно-правовых основ взаимодействия государственных органов и общественных объединений по защите прав несовершеннолетних на уровне субъектов Российской Федерации.
Цель работы состоит в выявлении и разрешении с позиций отрасли конституционного права актуальных теоретических и практических проблем взаимодействия государственных органов и общественных объединений по защите прав несовершеннолетних на уровне субъектов Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач исследования:
раскрыть содержание категории «несовершеннолетний» в российском праве в русле соотношения норм конституционного права с нормами международного права и других отраслей российского права;
с позиций отрасли конституционного права выявить соотношение частных и публичных интересов в обеспечении и защите прав несовершеннолетних, идентифицировать субъекты, являющиеся носителями этих интересов;
определить элементы механизма защиты прав несовершеннолетних на уровне Российской Федерации и ее субъектов, формы, способы и средства защиты;
рассмотреть вопросы совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, а также собственные полномочия субъектов Федерации в сфере защиты прав несовершеннолетних;
провести анализ нормативно-правового регулирования и практики защиты прав несовершеннолетних в отдельных субъектах Российской Федерации;
изучить функционирование системы государственных органов, органов местного самоуправления по защите прав несовершеннолетних, ее специфику применительно к отдельным субъектам Российской Федерации;
исследовать конституционные основы деятельности общественных объединений по защите прав несовершеннолетних;
изучить деятельность общественных объединений, призванных осуществлять защиту прав несовершеннолетних на уровне субъектов Федерации;
выявить факторы правового, социально-экономического, политического и культурного характера в субъектах РФ, оказывающие влияние на институты государства и общества в сфере защиты прав несовершеннолетних;
предложить модели взаимодействия государственных органов и общественных объединений по защите прав несовершеннолетних на уровне субъектов Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступают конституционные отношения, возникающие в процессе защиты прав несовершеннолетних государственными органами и общественными объединениями на уровне субъектов Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические разработки, связанные с конституционно-правовым статусом несовершеннолетних и деятельностью государственных органов и общественных объедине-
ний по защите их прав на уровне субъектов Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство и практика правоприменения в обозначенной сфере.
Степень научной разработанности проблемы. Для решения исследуемых задач было необходимо изучение накопленного в юриспруденции массива знаний в области: а) общей теории права и прав человека; б) федерализма и разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами; в) конституционных основ деятельности государственных органов, общественных объединений и их взаимодействия; г) правового статуса несовершеннолетних и защиты их прав.
Рассмотрение поставленных проблем невозможно без уяснения общих подходов к обеспечению и защите прав человека. Особую значимость для решения поставленных в диссертационном исследовании задач имели работы следующих ученых: С.С. Алексеева, П.В. Анисимова, М.В. Баглая, М.И. Байтина, Н.А. Богданова, Н.С. Бондаря, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Л.И. Глухаревой, В.Д. Зорькина, В.Т. Кабышева, Г.Н. Комковой, В.Н. Кудрявцева, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, B.C. Нерсесянца, А.В. Полякова, И.В. Ростовщикова, Ф.М. Рудинского, Б.Н. Топорнина, B.C. Хижняк, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и других.
Проблемы федерализма и разграничения полномочий между Российской Федерацией и её субъектами нашли решение в трудах В.И. Васильева, О.Н. Громовой, Т.В. Заметиной, И.А. Конюховой, В.В. Полянского, А.Е. Постникова, А.А. Подмарева, Л.В. Смирнягина, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, B.C. Шевцова и других авторов.
Правовой статус общественных объединений исследовались О.В. Власовой, О.А. Кожевниковым, А.В. Орловым, С.А. Солдатовым, Д.В. Федоренко, С.С. Юрьевым, Ц.А. Ямпольской. Отдельным теоретическим аспектам взаимодействия институтов государства и общества в сфере защиты прав человека посвящены работы П.П. Баранова, В.И. Гавриленко,
Л.Е. Лаптевой, Т.Д. Матвеевой, Р.А. Ромашова, О.Ю. Рыбакова,
О.И. Цыбулевской и других.
Непосредственно разработкой проблем защиты прав несовершеннолетних
с позиций теории государства и права, а также конституционного и других от
раслей российского права занимались следующие ученые: В.И. Абрамов,
Ю.Ф. Беспалов, Ж.А Бикситова, О.Ю. Блохина, Н.Е. Борисова, О.В. Бутько,
О.Н. Ведерникова, О.И. Величко, М.Н. Гернет, Н.В. Кравчук, А.П. Мелешко,
Г.М. Миньковский, Л.Ю. Михеева, М.В. Немытина, A.M. Нечаева,
Л.М. Пчелинцева, В.Д. Рузанова, Н.М. Савельева, И.Н. Туктарова,
А.Г. Хабибуллин, A.M. Эрделевский и другие. Проблемам становления и развития в Российской Федерации ювенальной системы и юстиции посвятили свои работы Л.Н. Андрющенко, О.Н. Ведерникова, В.Д. Ермаков, P.P. Максудов, Н.П. Мелешко, Э.Б. Мельникова. И.В. Предеина, Р.С. Хисматуллин и другие авторы.
При написании диссертации использовались данные других наук. Привлекались сведения по вопросам демографии и социологии, содержащиеся в работах Ю. Андреевой и И. Костериной, Н.И. Ловцовой, СИ. Левиковой, В.В. Нехаева, Ю.Ф. Флоринской.
Вместе с тем в науке конституционного права нет исследований, специально посвященных защите прав несовершеннолетних государственными органами и общественными объединениями на уровне субъектов Федерации, взаимодействия институтов государства и общества в обозначенной сфере. Указанные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования, постановку целей и задач, а также объект и предмет исследования.
Методологическая основа диссертационного исследования. С помощью диалектического метода институты государства и общества рассмотрены во взаимодействии и развитии. Системный метод позволил комплексно изучить деятельность государственных органов и общественных объединений по защите прав несовершеннолетних. Исследование факторов, обеспечивающих
функционирование системы государственных органов и общественных объединений в сфере защиты прав несовершеннолетних, проведено на основе анализа и синтеза. При конструировании моделей взаимодействия государственных органов и общественных объединений в обозначенной сфере общественных отношений использовался метод моделирования. Метод сравнительно-правовых исследований позволил сопоставить нормы конституционного и других отраслей права, нормы международного права, сравнить нормы законодательства субъектов Российской Федерации в сфере регулирования прав несовершеннолетних; формально-юридический — оценить источники права и содержащиеся в них правовые нормы, регламентирующие деятельность институтов государства и общества по защите интересов семьи и прав детей; социологический - проанализировать демографическую ситуацию, состояние социальной защиты в обозначенной сфере жизни общества, уровень преступности несовершеннолетних; статистический - сопоставить показатели деятельности различных органов и организаций по защите прав несовершеннолетних.
Теоретическую основу исследования составили: работы представителей теории государства и права и конституционного права по проблемам защиты прав человека, по федерализму, правовому статусу общественных объединений, вопросам взаимодействия институтов государства и общества; публикации, касающиеся нормативно-правовой регламентации и практической реализации прав несовершеннолетних в конституционном и других отраслях права, а также затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы работы социологов, демографов, психологов.
Нормативная база исследования. В ходе исследования изучены положения Конституции Российской Федерации 1993 г., принятые в их развитие нормы конституционного и других отраслей права.
Проанализированы международно-правовые акты, конституции зарубежных государств. Изучены конституции, уставы и законодательство более десяти субъектов Российской Федерации (Астраханской, Волгоградской, Воронеж-
ской, Ивановской, Саратовской, Самарской областей, Республики Коми, Республики Дагестан, Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры).
В работе использованы постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Верховного Суда РФ, практика судебных и правоохранительных органов.
В диссертационное исследование были привлечены уставы и иные учредительные документы общественных объединений.
Эмпирическую базу исследования составляли:
статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ о демографическом положении в Российской Федерации;
статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации о соблюдении и защите прав несовершеннолетних;
статистические данные МВД России о состоянии и динамике преступности несовершеннолетних;
статистические данные об обращениях к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному по правам ребёнка в Волгоградской области, Уполномоченному по правам человека в Саратовской области;
данные опубликованных социологических исследований по проблемам молодежной политики, правонарушений, совершаемых несовершеннолетними;
информация о работе судебных и правоохранительных органов, общественных объединений, опубликованная в научной литературе и периодической печати.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой первое в науке конституционного права монографическое исследование, посвященное проблемам взаимодействия институтов государства и общества по защите прав несовершеннолетних на уровне субъектов России-
ской Федерации. На основе изученной научной литературы, законодательства и правоприменительной практики с позиций системного подхода к защите прав несовершеннолетних и с учетом опыта деятельности государственных органов и общественных объединений в субъектах Российской Федерации в обозначенной сфере автором предлагаются формы, методы и модели их взаимодействия.
Результаты проведенной работы позволили сформулировать выводы и предложения, выражающие и конкретизирующие научную новизну исследования.
Основные положения, выносимые на защиту
Носителями частных интересов несовершеннолетних в правовом регулировании являются они сами, их родители, законные представители, семья. Выразителями публичных интересов в защите прав несовершеннолетних выступают институты государства и гражданского общества. Полагаем, что заложенный в нормах Конституции РФ (ст.ст. 2, 7, 30, 33, ч. 1, 2 ст. 38, ст. 45) баланс частных и публичных интересов служит основой механизма обеспечения и защиты прав несовершеннолетних как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Выстраиваемая в Российской Федерации система защиты прав несовершеннолетних (ювенальная система) включает в себя многочисленные институты государства и общества, осуществляющие комплекс мер, направленных на последовательное создание правовых условий для реализации прав несовершеннолетними, устранения препятствий в их осуществлении, восстановления нарушенных прав. На наш взгляд, при построении этой системы должна учитываться специфика субъектов Федерации, которые в соответствии с Конституцией РФ располагают достаточно широкими полномочиями по защите интересов семьи и прав детей, правовой социализации несовершеннолетних.
Представляется целесообразным решать проблемы защиты прав несовершеннолетних и создания ювенальной системы не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации, используя потенциал институтов
государства и общества. И основой взаимодействия здесь являются положения Конституции РФ об основах конституционного строя (ст. ст. 2, 3, 5, 7, ч. ч. 2, 3 ст. 11, 12, ч. ч. 4, 5 ст. 13), правах и свободах человека и гражданина (ст. ст. 17, 18, 19, 30, ч. 1, 2 ст. 38, ч. 1, 2 ст. 39), федеративном устройстве Российской Федерации (ст. ст. 71-73, 76-78).
Эффективная защита прав несовершеннолетних обеспечивается посредством взаимодействия государственных органов и общественных объединений при четком разделении полномочий между ними, оптимальном сочетании в их деятельности форм, способов и средств защиты, координацией работы многочисленных институтов государства и гражданского общества как в масштабах всей России, так и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации.
Социальная значимость проблемы защиты прав несовершеннолетних обусловливает необходимость органичного соединения государственного регулирования с общественными инициативами в обозначенной сфере. Общественные объединения (благотворительные, правозащитные, молодежные, детские) отражают состояние гражданского общества. Формирование их в России идет преимущественно «снизу», с регионального уровня. Общественные объединения должны стать равноправными участниками ювенальной системы наряду с государственными органами. Одновременно выработанные и апробированные ими инновационные формы и методы работы в сфере защиты прав несовершеннолетних должны быть интегрированы в деятельность государственных органов с целью повышения эффективности защиты.
6. Функционирование механизма защиты прав несовершеннолетних,
включающего институты государства и общества, должно осуществляться в со
ответствии со следующими принципами: а) преимущественной защиты прав
несовершеннолетних — при разрешении конфликтов в обществе права этой ка
тегории населения обеспечиваются первоочередной защитой со стороны инсти
тутов государства и общества по отношению к другим участникам правоотно-
шений; б) применения превентивных мер - комплекс мероприятий рассматриваемых субъектов защиты прав, включающий их взаимные действия, должен активизироваться тогда, когда еще не произошло нарушения прав несовершеннолетнего; в) последовательности способов защиты — гражданско-правовые средства регулирования конфликтов с участием несовершеннолетних должны предшествовать мерам уголовно-правового характера; г) партнерства институтов государства и общества — деятельность органов государства и общественных организаций в обозначенной сфере осуществляется согласованно, при четком распределении полномочий, исключая параллелизм и дублирование в их работе.
Правовое обеспечение и защита прав несовершеннолетних в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах Российской Федерации осуществляется с учетом национальных и региональных особенностей и зависит от социально-экономической ситуации, складывающейся в том или ином субъекте Российской Федерации. В этой связи необходимо: а) установить минимальный стандарт защиты прав несовершеннолетних на федеральном уровне, чтобы семья и дети не стали «заложниками» создавшегося в том или ином регионе неблагоприятного положения; б) повысить уровень правовой защищенности несовершеннолетних, используя предоставленные субъектам Федерации Конституцией РФ возможности для законодательного и иного правового регулирования.
Сложившиеся особенности организации и деятельности государственных органов и общественных объединений в обозначенной сфере применительно к субъектам РФ следует идентифицировать как модели взаимодействия государственных органов и общественных объединений в сфере защиты прав несовершеннолетних, представляющие собой созданный на конституционной основе комплекс мер экономического, социального и организационно-правового характера по защите прав несовершеннолетних и осуществляемый совместно институтами государства и общества. При создании таких моделей
средствами взаимодействия могут стать: а) договоры, соглашения, заключаемые между государственными органами и общественными объединениями, определяющие направления, порядок и условия взаимодействия, распределение полномочий; б) разного рода координирующие структуры, имеющие как государственную, так и общественную природу, замыкающие звенья ювенальной юстиции в единую цепочку и создающие ювенальную систему на уровне субъекта РФ.
9. Для обеспечения партнерства и взаимодействия институтов государст
ва и общества в сфере защиты прав несовершеннолетних с учетом федератив
ного устройства и специфики организации институтов общества и государства
по защите интересов семьи и прав детей целесообразно разработать и принять
субъектами Федерации законы «Об основах взаимодействия государственных
органов и общественных объединений по защите прав несовершеннолетних»,
содержащие принципы организации и деятельности, структуру органов и орга
низаций, направления и формы их взаимодействия, полномочия и меры ответ
ственности.
10. Решению проблем защиты прав несовершеннолетних может способ
ствовать выделение центрального звена в действующей системе. Если на феде
ральном уровне им становится Уполномоченный при Президенте Российской
Федерации по правам ребёнка, призванный координировать деятельность всех
государственных органов и общественных объединений в масштабах страны, то
и на уровне субъекта Федерации это должен быть орган исполнительной власти
субъекта Федерации, что позволит учесть федеративное устройство РФ (в соот
ветствии с ч. 3 ст. 5 Конституции РФ государственная власть едина), особенно
сти того или иного региона и одновременно обеспечить взаимодействие
институтов государства и общества.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Положения диссертации могут иметь значение для дальнейшей раз-
работки научных проблем, связанных с защитой прав несовершеннолетних институтами государства и общества.
Положения и выводы, сформулированные по результатам проведенного диссертационного исследования, могут служить основой для развития законодательства и практики правоприменения как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании конституционного права и других дисциплин, а также при создании специальных курсов по правам человека, ювенальной юстиции, по защите прав несовершеннолетних.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин ФГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России».
Основные результаты исследования были доложены автором и обсуждались на межвузовских, всероссийских и международных конференциях, круглых столах:
круглый стол «Актуальные проблемы развития российской правовой системы», проводимый Саратовским государственным университетом им. Н.Г. Чернышевского 22 ноября 2006 г.;
межвузовская конференция «Новый век: человек, общество, история глазами молодых», организованная Саратовским государственным университетом им. Н.Г. Чернышевского 20 апреля 2007 г.;
международная научно-практическая конференция «Общество и милиция: проблемы обеспечения прав человека и социальное партнерство», организованная Уполномоченным по правам человека в Саратовской области и Саратовским юридическим институтом МВД России 29-30 мая 2007 г.;
всероссийская научно-практическая конференция в рамках ежегодных «конституционных чтений» «Конституционные принципы: понятие, со-
держание, механизм реализации», организованная Поволжской академией государственной службы им. П.А. Столыпина 12 декабря 2007 г.;
международная научно-практическая конференция «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России», организованная Саратовским государственным университетом им. Н.Г. Чернышевского 2-3 июля 2008 г.;
международная научно-практическая конференция «Конституция Российской Федерации и развитие современной государственности», организованная Саратовской государственной академией права 5-6 октября 2008 г.
Основные положения диссертационного исследования отражены в десяти научных публикациях автора объемом 4 п.л.
Материалы исследования были использованы при создании учебно-методического пособия «Защита прав человека» (Программы клинического юридического обучения : учебно-метод. пособие. Вып. 4 / под ред. М. В. Немы-тиной. - Саратов: Научная книга, 2008. - 244 с.) в составе авторского коллектива из числа ведущих ученых России, занимающихся проблемами защиты прав человека, и внедрены в учебный процесс ряда вузов страны.
Автор принимала непосредственное участие в подготовке Закона Саратовской области от 17 декабря 2008 г. № 341-ЗСО «О мерах по защите нравственности детей в Саратовской области».
Структура и объем диссертации обусловлены особенностями темы, объекта, предмета, целей и задач исследования. Диссертация состоит из ведения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, библиографии, приложений.
Права несовершеннолетних как объект защиты
В настоящее время интерес к проблеме защиты семьи и несовершеннолетних, их прав в российской правовой науке достаточно высок1, что обусловлено социальной значимостью проблемы. В различных отраслях права (конституционном, гражданском, семейном, административном, уголовном и др.) существует огромный массив нормативных актов, так или иначе связанных с регулированием прав ребёнка.
Следует заметить, что в научной литературе при обсуждении проблем несовершеннолетних, их правового статуса применяются различные категории.
Так, О.В. Бутько использует универсальную категорию «ребёнок» (во множественном числе «дети»)2.
Однако общим понятием «ребёнок» охватываются категории «новорожденный» , «ребёнок до одного года», «ребёнок в возрасте трех лет»4, «малолетний» , «подросток», «несовершеннолетний»2 и другие, что может служить основанием для формирования самостоятельных видов правового статуса детей3.
В.И. Абрамов полагает, что универсальностью обладает термин «ребёнок», а для понятий «подросток» и «несовершеннолетний» приоритетным признаком может считаться отраслевая принадлежность отношений, в которых участвуют указанные категории детей (гражданское, уголовное, административное право)4.
В законодательстве используются синонимы термина «несовершеннолетний»: «ребёнок», «частично дееспособный» и др. Например, Конвенция о правах ребёнка 1989 г. (далее - Конвенция) разъясняет, что под категорией «ребенок» понимается несовершеннолетний в возрасте до 18 лет5, тем самым положения Конвенции распространяются на всю возрастную группу несовершеннолетних, а не только на детей, как это можно предположить, исходя из ее наименования6.
В ходе работы над проектом Конвенции представитель Непала предлагал определить границу окончания детства на уровне 16 лет, аргументируя это тем, что беднейшие государства не в состоянии будут нести на себе то бремя обязательств, которое налагает на них принятие в качестве пограничного возраста детства 18-летний предел . Однако данное предложение было отвергнуто.
Конституция РФ только в трех статьях (38, 39, 43) употребляет термин «дети». В двух статьях Конституции РФ говорится о детстве: «В Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, отцовства и детства...» (ч. 2 ст. 7) и «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства» (ч. 1 ст. 38). Федеральный закон РФ от 24 июля 1999 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации» (в ред. от 17 декабря 2009г.)1, Федеральный закон РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. от 19 июля 2009 г.) используют понятие «ребёнок», Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (в ред. от 23 июля 2008г.)3 применяет понятия «ребёнок», «дети».
Названные термины используются в Конституциях стран-членов СНГ. Например, в Конституциях Украины (ст.ст. 51, 52)4, Беларуси (ст.32)5, применяют термины «ребёнок», «дети». В Конституциях Туркменистана (ст.ст. 25, 34) , Кыргызстана (ст.26) употребляется категория «дети». Только в в ст. 45 Конституции Республики Узбекистан применяется дефиниция «несовершеннолетние»8.
Термины «ребёнок», «несовершеннолетний», употребляемые в российском семейном праве, тождественны и соответствуют терминам, зафиксированным в международных стандартах: в соответствии с п. 1 ст. 54 Семейного кодекса РФ ребёнком признается лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет (совершеннолетия).
Аналогично это понятие трактуется и в ряде законов субъектов РФ: например, ст. 1 Закона Республики Коми от 19 ноября 1996 г. № 36 «О защите прав ребёнка в Республике Коми»1, ст. 1 Закона Воронежской области от 1 ию-ля 1999 г. № 101-П-ОЗ «О защите прав ребёнка» , ст. 1 Закона Ивановской об-ласти от 24 апреля 1997 г. № 9-03 «О защите прав ребёнка» и другие.
И в российском законодательстве, и в международно-правовых документах отсутствует единая позиция при определении категории «несовершеннолетний». Над идентификацией этой категории работают также психологи, врачи, социологи, юристы и другие ученые. Согласно Современному толковому словарю русского языка «несовершеннолетний» - это человек, не достигший совершеннолетия . Поэтому данный вопрос заслуживает пристального внимания. При подходе к этой категории важен конституционно-правовой статус лица, не достигшего совершеннолетия.
Следует заметить, что Семейный кодекс РФ при определении прав несовершеннолетних использует категорию «несовершеннолетние дети». Это связано с тем, что в семейно-правовых отношениях существует круг правоотношений, затрагивающих совершеннолетних детей (например, право наследования, обязанность совершеннолетних детей содержать нетрудоспособных родителей). Выделение прав несовершеннолетних в отдельную главу Семейного кодекса свидетельствует о преимущественной защите прав рассматриваемой категории населения.
Понятие «несовершеннолетний» в разных отраслях права имеет специфическое содержание, оно определяется особенностями общественных отношений, регулируемых той или иной отраслью права.
Юридическая категория «несовершеннолетний» в различных отраслях права опирается на демографическую характеристику лиц определенного возраста. В законодательстве, юридической практике и научной литературе чаще используется термин «несовершеннолетний», реже - «несовершеннолетие». Это связано с тем, что акцент делается прежде всего на особенности правового статуса несовершеннолетнего: его права, свободы и обязанности, возможности реализации субъективных прав и обязанностей. Понятие «несовершеннолетие» больше привлекает внимание в теоретическом плане - изучение возрастного периода несовершеннолетия, признаков личности, причин специфического поведения несовершеннолетних.
Что же представляет собой общеюридическое понятие «несовершеннолетний»? Несовершеннолетний — тот, кто не достиг определенного возраста, с которым закон связывает его полную гражданскую дееспособность, то есть возможность реализовать в полном объеме предусмотренные Конституцией и другими законами страны субъективные права, свободы и юридические обязанности1. Возраст несовершеннолетия не является универсальным для всех государств мира. Как правило, совершеннолетний - это лицо, достигшее восемнадцати лет. В Конституции РФ возраст совершеннолетия установлен в 18 лет (ст. 60). Но есть страны, где совершеннолетними считаются лица, достигшие возраста 15, 20 и 21 года. Так, например, в ФРГ несовершеннолетними счита-ются лица, не достигшие 21 года .
Формы, способы и средства защиты прав несовершеннолетних
Если при изучении проблем защиты прав человека в научной литературе наблюдается различное толкование терминов «охрана» и «защита», то в нормативных актах прослеживается «смешивание» данных понятий.
В Конституции РФ закрепляется, что «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2). Государство признает и закрепляет на нормативном уровне права человека, затем создает условия для их реализации и, наконец, в случае их нарушения принимает меры к восстановлению прав.
В научной литературе взгляды на соотношение категорий «охрана» и «защита» разделились. По мнению Л.А. Григорян и Ю.В. Самонович, родовым по отношению к понятиям «охрана» и «защита» является понятие «обеспечение». Им объединяется вся система правовых, экономических, политических, социальных, духовных, иных мер и условий, нацеленных на наиболее полное пользование личностью социальными благами1.
В.Н. Бутылин понимает под «охраной» взаимосвязанные меры, осуществляемые государственными органами и общественными организациями, направленные на предупреждение нарушений прав, устранение причин, их порождающих, и способствующие нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод. Под «защитой» ученый рассматривает принудительный (в отношении обязанного лица) способ осуществления права, применяемый в установленном порядке компетентными органами1. Однако, по мнению М.В. Мархгейма, определение «защита», предложенное В.Н. Бутылиным, не учитывает такого конституционного института, как самозащита, который не всегда сопряжен с правозащитной деятельностью компетентных органов2.
Н.В. Витрук, условно разделяя охрану и защиту и подчеркивая их тесную связь, каждому из этих явлений дает собственное толкование3. Охрана прав, -отмечает автор, - это деятельность, направленная на устранение препятствий в реализации прав, а защита наступает тогда, когда есть неисполнение обязанности или злоупотреблением правом, а также когда возникает препятствие к их осуществлению либо налицо спор о наличии самого права. Тем не менее Н.В. Витрук подчеркивает, что оба этих явления составляют единое целое, которое он называет «охраной (защитой) прав».
И.В. Ростовщиков считает, что профилактика традиционно рассматривается в рамках средств и мер защиты (охраны) прав и свобод. Отличаясь от защиты прав и свобод, она не всегда связана с уже совершенными конкретными нарушениями, а обычно проявляется в виде мер общей и перспективной превенции. Предупреждение посягательств на права и свободы личности есть особая разновидность гарантий их реализации, которая действует как через социальные, юридические, организационные факторы обеспечения прав и свобод, так и через правоохранительные мероприятия компетентных органов1.
В литературе различаются понятия защиты и охраны субъективного права или охраняемого законом интереса. Охраняются права и свободы перманентно, а защищаются только тогда, когда нарушаются. Защита есть момент охраны, одна из ее форм2.
В.И. Абрамов, рассматривая соотношение данных категорий, определяет их следующим образом: «Охрана - совокупность законодательных актов и система государственных, муниципальных, общественных мероприятий, направленных на создание условий для реализации субъективных прав. Защита — комплексная система мер, применяемых для обеспечения реализации субъективных прав, включающая судебную защиту, законодательные, экономические, организационно-технические и другие средства и мероприятия, а также самозащиту гражданских прав»3.
Защита прав несовершеннолетних обладает спецификой, которая заключается в том, что несовершеннолетние в силу своего возраста, отсутствия жизненного опыта, а иногда и незнания своих прав не могут самостоятельно осуществлять их защиту. Например, в ходе проведения профилактических мероприятий правоохранительными органами выявляются нарушения прав. При проведении рейдов по выявлению лиц, занимающихся попрошайничеством, обнаруживаются несовершеннолетние, которые не посещают учебное заведение: нарушение права на образование (ч. 1 ст. 43 Конституции РФ), права на достоинство личности (ч. 1 ст. 21 Конституции РФ) и неисполнение родителями обязанности по заботе о детях, их воспитании, по созданию условий для получения детьми основного общего образования (ч. 2 ст. 38 и ч. 4 ст. 43 Конституции РФ). С момента реализации мер, применяемых для восстановления нарушенных прав, осуществляется их защита.
К категории «защита прав» можно подходить следующим образом: защита права появляется тогда, когда есть его нарушение или ограничение. В правоведении существует видение проблемы, в соответствии с которым права человека «защищаются только тогда, когда нарушаются»1. Если нет нарушения права, то целесообразно вести речь об осуществлении права, его обеспечении, но никак не о защите. В данном случае категория «защита права» понимается в узком значении, когда предпринимаемые по защите прав органами государства, физическими и юридическими лицами шаги обусловлены ограничениями, нарушениями прав, иными препятствиями к их осуществлению2.
Таким образом, категория «защита прав» может употребляться в узком смысле — при нарушении прав человека, и в широком — «когда категория "защита прав" может быть применена ко всему многообразию правоотношений»3. В последнем случае все, что связано с реализаций правовых институтов и норм, расценивается как защита прав4.
Итак, применительно к несовершеннолетним: все, что связано с их поддержкой (например, социальные гарантии, создание условий для реализации права) со стороны институтов государства и общества, следует считать защитой прав в широком смысле. Нарушение их прав (создание препятствий к реализации прав, совершение преступления) - защитой в узком смысле.
Система государственных органов по защите прав несовершеннолетних на уровне субъектов РФ
Признавая человека, его права и свободы высшей ценностью, Российская Федерация провозглашает конституционную обязанность государства по их признанию, соблюдению и защите (ст. 2 Конституции РФ). Из взаимосвязанных положений ст. ст. 10, 17 (ч. 1 и 2) и 18 Конституции РФ следует, что этой обязанностью пронизана деятельность всех органов государственной власти, как федеральных, так и субъектов РФ1.
Под государственной защитой прав и свобод понимается деятельность всех ветвей государственной власти. Каждая из них, действуя самостоятельно, в то же время должна нацеливать свои усилия на то, чтобы права и свободы не стали торжественной декларацией, а были предоставлены и защищены на деле2.
Функционирование государственных органов, осуществляющих защиту прав несовершеннолетних, рассмотрим на примере Саратовской, Самарской, Волгоградской областей и Ханты-Мансийского автономного округа-Югры. Выбор данных регионов обусловлен: во-первых, доступностью сведений и возможностью их использования в диссертационной работе; во-вторых, различием в их географическом, социальном и экономическом положении, что важно для реализации целей исследования; в-третьих, реально реализуемыми на их территориях мерами по защите прав несовершеннолетних.
Анализ Основных законов рассматриваемых субъектов РФ показывает, что непосредственно защита прав и свобод человека и гражданина к полномочиям глав субъектов Федерации не относится. Исключением стал Устав (Основной закон) Саратовской области, в котором установлено, что губернатор области «обеспечивает и защищает права и свободы граждан, закон и правопорядок» (п. «а» ч. 2 ст. 6). Сказанное не означает, что главы субъектов не включены в систему государственных органов по защите прав человека. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина.
Правозащитная функция глав субъектов Российской Федерации проявляется путем: рассмотрения обращений граждан; обеспечения координации деятельности органов исполнительной власти субъекта с иными органами государственной власти субъекта; организации взаимодействия органов исполнительной власти субъекта с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
Для реализации функции по организации взаимодействия институтов государства и общества в некоторых регионах по аналогии с Советом по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека при Президенте РФ созданы специальные органы. К примеру, в Самарской области в 2003 г. разработана Концепция партнерства органов государственной власти Самарской области, органов местного самоуправления и негосударственных некоммерческих организаций по развитию гражданского общества . В соответствии с Концепцией в данном регионе отношения между институтами общества и государства осуществляются путем заключения соглашений, договоров о сотрудничестве; работы общественно-государственных советов и комиссий; проведения постоянно действующих круглых столов; создания и развития инфраструктуры взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и негосударственных некоммерческих организаций.
В целях реализации положений Концепции при Губернаторе Самарской области функционирует Общественное собрание Самарской области1, которое является совещательно-консультативным органом, созданным для взаимодействия негосударственных некоммерческих организаций с органами исполнительной власти. Деятельность Общественного собрания организует Координационный совет по работе с общественными объединениями. Рабочими группами являются заседания круглых столов, действующих по 10 направлениям (правозащитные организации, женские, детские и молодежные организации и др.). В ходе работы Общественный совет принимает участие в разработке проектов нормативных правовых актов, планов и программ развития Самарской области; оказывает содействие общественным организациям в решении проблем социально-экономического развития региона; вырабатывает рекомендации и предложения по совершенствованию социальной политики.
В Саратовской, Самарской и Волгоградской областях главы субъектов Федерации включены в исполнительную власть и возглавляют её, губернатор Ханты-Мансийского автономного округа-Югры является высшим должностным лицом, правительство ответственно и подотчетно ему.
В соответствии с основами конституционного строя и российским законодательством субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать систему законодательных и исполнительных органов (ст. 77 Конституции РФ).
Связанность «принципами и нормами международного права служит главной гарантией обеспечения ими законодательных условий соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина»1.
Законодательными органами субъектов Федерации в рамках предоставленных им полномочий продолжается работа по совершенствованию законодательства, нормы которого направлены на защиту прав несовершеннолетних. К примеру, разработка и принятие нормативных актов о защите нравственности несовершеннолетних, об ограничении их пребывания в определенное время без родителей (законных представителей). Следует отметить, что работа по формированию законодательства в рассматриваемой сфере ведется при участии представителей общественности (вузов, общественных объединений).
Правительства субъектов Федерации формируются ими самостоятельно, включают в себя различные органы и обеспечивают надлежащее функционирование института прав человека, участвуют в определении правовых, материальных и организационных гарантий конституционных прав граждан.
Органы и учреждения социальной защиты семьи, образования, здравоохранения, молодежной политики определяются субъектами самостоятельно, поэтому их структура в регионах неодинакова. Так, в Саратовской области реализацией государственной политики в области социальной защиты и здравоохранения занимаются два самостоятельных органа - Министерство социального развития и Министерство здравоохранения, в Самарской области в данных направлениях действует Министерство здравоохранения и социального развития, в Волгоградской области - Управление социальной защиты населения, входящее в Администрацию данного субъекта Федерации.
Защита прав несовершеннолетних общественными объединениями
Реализация прав и интересов несовершеннолетних зависит не только от скоординированной государственной системы защиты прав, но и от целенаправленного участия институтов общества в механизме их защиты.
Говоря о защите прав человека, выделяют общественные механизмы охраны и защиты прав, складывающиеся из эффективного комплексного функционирования в государстве гражданского общества, его институтов: адвокатуры, нотариата, независимых средств массовой информации (СМИ) и др1. Представляется, что в данном случае рассматриваемые элементы следует считать компонентами всего механизма защиты прав.
Проблемы развития и становления гражданского общества в России стали предметом научного изучения многих авторов в различных аспектах: формирование политики государства, механизм защиты прав и свобод человека и гражданина и т. д.2
Общественные объединения, несомненно, «являются частью гражданского общества, которое, имея сложную структуру, охватывает экономические сферы и институты (частная собственность, свободный труд, предпринимательство), организацию и деятельность общественных союзов, политических партий, профсоюзов, творческих ассоциаций, религиозных общин и т.п., сферу образования, воспитания, науки и культуры, семью — первичную основу человеческого общежития, систему средств массовой информации»1.
По мнению немецкого исследователя Ю. Хабермаса, общественность и выполняет роль буфера между государством и конкретными индивидами, она становится передаточным звеном между сферой государственно-официальной власти и частной сферой гражданского общества, в состав которой в качестве необходимых структурных элементов входят необщественная экономическая деятельность индивидов, а также сугубо личная и семейная .
Гражданское общество отличается широкой сетью горизонтальных отношений, связей, независимых от государственных структур. Именно в них реализуется большая часть интересов, прав и свобод людей. Задача человека и государства - договориться о «правилах игры» (о конституциях, законах, налогах, правах), задача гражданского общества - не допускать нарушения этих правил3. Институты общества могут служить связующим звеном между человеком и государством. В качестве организационной основы гражданского общества выступают общественные объединения, профессиональные союзы, правозащитные организации.
Состояние современного общественного и политического развития России во многом связано с конкретизацией конституционно-правовой основы гражданского общества. Сегодня ни одна из существующих гуманитарных наук не может решить проблему, связанную с сущностью, содержанием, функциями гражданского общества и его институтов, без опоры на конституционно-правовое исследование, поскольку Основной Закон государства, как справедливо отмечает В.Т. Кабышев, «... создает юридические основы незыблемости гражданского общества»1.
«Парламентский проект» Конституции РФ, разработанный Конституционной комиссией в 1990-1993 гг., изначально предполагал введение в Консти-туцию специального раздела о гражданском обществе . Тем самым авторы проекта очерчивали границы гражданского общества, описывали элементы, входящие в него, устанавливали правовые основы деятельности субъектов гражданского общества. Наличие в проекте Конституции РФ раздела «Гражданское общество» С.А. Авакьян считал «несомненным достоинством»3.
Из содержания данного проекта видно, что к элементам гражданского общества отнесены экономические отношения и институты (собственность, труд, предпринимательство), организация и деятельность различных общественных объединений (политические партии, профсоюзы, творческие ассоциации, религиозные общины и т.п.), сфера воспитания, образования, науки и культуры, средства массовой информации.
В тексте Конституции РФ 1993 г. отсутствуют нормы, посвященные непосредственно гражданскому обществу, нет категории «гражданское общество». Однако это не означает, что действующий Основной Закон государства игнорирует вопросы, касающиеся гражданского общества. Конституция Российской Федерации, устанавливая основы конституционного строя, закрепляет принципы устройства государства и общества, взаимоотношений человека, общества и государства, обеспечивает подчинение их праву.
Одной из основ конституционного строя Российской Федерации являются конституционные начала деятельности общественных объединений1: равенство общественных объединений перед законом (ч.4 ст. 13 Конституции РФ), запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ).
Конституцией Российской Федерации закреплено право на свободу объединения (ч. 1 ст. 30). Следовательно, статус общественных объединений имеет конституционное регулирование и означает выделение общественных объеди нений в качестве конституционного института2. В научной литературе вопро сам конституционно-правового статуса общественных объединений и их деятельности посвящены работы С.А. Авакьяна, С.А. Солдатова, О.А. Кожевникова, А.В. Маркитантова, Т.Д. Матвеевой, А.В. Орлова и других авторов.
