Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Федерация как сложносоставное государство ... 14
1 Конституционно-правовой статус субъектов федерации 14
2. Актуальные проблемы федерации как сложносоставного государства 30
3. Конституционно-правовой статус федеральных округов, федеральных территорий, федеральных владений и ассоциированных государств (несубъектов федерации) в составе федеративного
государства 53
ГЛАВА II. Конституционно-правовое регулирование изменения субъектного состава в федеративном государстве 79
1. Цели, условия и принципы изменения состава субъектов в федеративном государстве 79
2. Основания и процедуры изменения состава субъектов в федеративном государстве 96
3. Последствия изменения состава субъектов в федеративном государстве 138
Заключение 157
Библиографический список
- Актуальные проблемы федерации как сложносоставного государства
- Конституционно-правовой статус федеральных округов, федеральных территорий, федеральных владений и ассоциированных государств (несубъектов федерации) в составе федеративного
- Основания и процедуры изменения состава субъектов в федеративном государстве
- Последствия изменения состава субъектов в федеративном государстве
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Количество федеративных государств за последние 20 лет менялось неоднократно. С одной стороны, одни федерации распались, например СССР, Югославия,
и на их месте возникли новые государства, нередко также с федеративной формой государственно-территориального устройства. С другой стороны, появились новые федеративные государства путем преобразования унетар-ных государств (Бельгия), выделения из состава существующего государства (Южный Судан). Вместе с тем очевидно, что федеративная форма государственно-территориального устройства государств является востребованной.
Опыт правового регулирования трансформации субъектного состава федеративных государств важен для Российской Федерации. Происходящие изменения в государственно-территориальном устройстве России обнажают недостатки правового регулирования. Поэтому представляется, что изучение конституционно-правовых основ, тенденций, способов и причин изменения субъектного состава в федерациях является актуальным и требует теоретического осмысления.
Растет число проблем и противоречий, связанных с совершенствованием структуры федеративных государств как «старых», так и новых. Приведение состава федеративного государства в соответствие с его потребностями является залогом стабильного гармоничного существования федерации, так как именно в государствах с данной формой государственно-территориального устройства чаще возникают споры территориального, национального и иного характера*
Вместе с тем в состав федеративного государства кроме субъектов федерации также могут входить и иные территориальные образования, такие как федеральные округа, федеральные территории и федеральные владения, ассоциированные государства (несубьекш федерации (данный термин введен одним из виднейших российских ученых, специалистом по констагуционному праву доктором юридических наук, профессором В. Е. Чиркиньгм. Возможно, он не совсем удачный, так как данные территориальные образования, безусловно, являются субъектами права, субъектами федеративных отношений. Однако будем придерживаться уже устоявшегося определения, которым пользуются и лругие авторы при рассмотрении подобных вопросов1)), которые существуют во многих федерациях. А там, где их нет, они моїуг появиться.
До сих пор остаются не до конца разрешенными многие проблемы федерализма. Так, нет единого подхода к определению федеративного государства, спорным остается вопрос о суверенитете в федеративном государстве, неоднозначно толкуется правовое положение территорий, не
'См., напр.: Чиркни В. Е. Современное федеративное государство. М. : Изд-во Моск. независ, ин-тамеждунар. права, 1997. С. 29.
являющихся субъектами федерации. Указанные вопросы, безусловно, оказывают воздействие на конституционно-правовой статус субъектов в федеративном государстве и порядок изменения субъектного состава.
Следует отметить и недостаточную концептуальную проработанность вопросов изменения состава субъектов в федеративном государстве в юридической науке, а поэтому и практика изменения состава субъектов в федеративных государствах небогатая. Очевидно, что для этого требуется создание надлежащей теоретико-правовой базы оснований и порядка изменения состава субъектов в федеративном государстве, что также является актуальной проблемой.
Несмотря на злободневность и значимость указанных проблем, их должного комплексного исследования с учетом современной правовой основы в науке конституционного права до сих пор не проводилось.
Необходимость комплексного анализа состава федеративных государств, оснований и способов изменения состава субъектов в федеративном государстве, совершенствования правового регулирования порядка и последствий изменения состава субъектов обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в выработке научно-теоретических положений и практических рекомендаций по вопросам изменения состава субъектов в федеративном государстве.
Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании автором поставлены следующие задачи:
-провести анализ конституционно-правового статуса субъектов федерации;
-выявить и охарактеризовать основные проблемы, характерные для федеративных государств;
определить статус так называемых несубьектов в составе федеративного государства, предложить их классификацию;
исследовать цели, условия и принципы изменения субъектного состава в федеративных государствах, выявить особенности;
разработать основания изменения субъектного состава федерации;
выделить модели конституционно-правового регулирования порядка изменения состава субъектов федерации;
систематизировать последствия преобразований субъектного состава федеративного государства.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе изменения состава субъектов РФ и зарубежных стран.
Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие конституционно-правовой статус субъектов и несубъектов в составе федерации, цели, условия и принципы изменения субъектного состава, порядок изменения состава территории федеративного государства, а также последствия таких изменений.
Степень научной разработанности темы исследования. Теоретические проблемы федеративного устройства России и зарубежных государств достаточно хорошо разработаны и изучены. Вместе с тем интерес к инсттуту изменения субъектного состава в федеративном государстве возник только в последнее время, и уровень его научной разработки пока недостаточен.
Значительный вклад в разработку указанных проблем внесли отечественные и зарубежные ученые-юристы. Теоретической основой настоящего диссертационного исследования явились труды таких ведущих ученых, как: Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, Л. В. Андриченко, Л. Ф. Болтенкова,
A. В. Васильев, Р. В, Енгибарян, Д. Л. Златопольский, А. В. Киселева, Ф. Ф. Ко
нев, Л. М. Карапетян, В. В. Мокрый, А. В. Нестеренко, Б. А. Страшун,
Б. Н. Топорнин, И. А. Умнова, М X. Фарукшин, Г. Р. Хабибуллина, Т. Я Ха-
бриева, В, А. Черепанов, В. Е. Чиркин.
Федеративным отношениям в зарубежных странах посвящены труды таких авторов, как А. С. Автономов, Б. Л. Железнов, Д. А. Ковачев, М. Н. Марченко, В. В. Невинский, Б. А Страшун, М.С. Саликов, ИМ. Си-линов, Р. С. Хакимов, В. Е. Чиркин, Э. С. Юсубов и др.
Изучению и анализу конституционно-правового статуса субъектов федерации посвящены работы М. Н. Бродского, А. А. Ливеровского,
B. В. Иванова, Н. А. Богдановой, М. В. Бородача, А. А. Кондрашева,
Л. М* Карапетяна, А. Н. Лебедева, С. Л. Сергевнина и др.
Вопросы изменения субъектного состава Российской Федерации, способы образования новых субъектов Федерации нашли свое отражение в работах С. А. Авакьяна, Л. В. Андриченко, М В, Баглая, А. В. Безрукова, М, В. Глигич-Золотаревой, Н. М. Добрынина, А. Е. Козлова, Е. И. Козловой, В. А. Кряжкова, Б. М Лазарева, В, И. Лафитского, А. А. Ливеровского, А> Н. Лебедева, Т. Я. Хабриевой, А. Н. Черткова, Ю. А. Юдина и др.
Среди трудов зарубежных авторов можно выделить работы В. Острома, В.Рикера, ДЭлазара, Г.Еллинека, А Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея, Д Бравермана, Т. Фляйнер, К. Штерна и др.
Последние научные исследования посвящены проблемам изменения состава субъектов РФ, проблемам законодательного регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации, вопросам совершенствования субъектного состава и порядка объединения субъектов РФ, что отражено в работах С В. Нагаевой, Д. М. Сусликова, М, А. Суборова, О. А. Углановой, П. А. Шушканова, Е. В. Дробышевой, а также В. В. Кульчевского,
Однако не уделено должного внимания основаниям изменения субъектного состава в федеративных государствах; конституционно-правовой статус и природа иных территориальных образований в составе федерации почти не исследовались; не являлась предметом подробного анализа и не сравнивалась практика закрепления и реализации изменения состава субъектов в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах.
Таким образом, интерес к проблемам, анализируемым в диссертационном исследовании, в значительной степени продиктован недостаточной научной разработанностью этих вопросов. В этой связи тема данного диссертационного исследования является актуальной и значимой для науки конституционного права.
Методологическую основу исследования составляют теоретико-практические методы (анализ, синтез, индукция, дедукция), теоретические методы (классификация и систематизация), а также специальные методы научно-правового познания (формально-юридический и логико-юридический, метод сравнительного правоведения).
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, исследовавших проблемы федеративного устройства государств. Также в работе использованы аналитические материалы и обзоры, материалы круглых столов, конференций и пр.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные акты, нормативные правовые акты субъектов РФ, решения Конституционного Суда РФ, конституции и правовые акты ряда зарубежных стран,
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что это одна из первых работ в современной отечественной юридической науке, в которой комплексно исследованы и проанализированы цели и принципы, основания и порядок изменения состава субъектов в федеративном государстве, а также последствия подобных изменений. Систематизированы основания и способы изменения состава субъектов в федеративном государстве. В результате проведения сравнительно-правового анализа конституций большинства федеративных государств в части положений о составе федеративного государства и порядке его изменения автором сформулированы четыре модели правового регулирования порядка изменения состава субъектов федерации.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Установлено, что основания изменения состава субъектов в федеративном государстве подразделяются на фактические и юридические. Фактические основания предполагают конкретные условия и причины изменения состава федеративного государства, которые не урегулированы законодательством фъщ>ттпаго государства (решение национального вопроса, экономическая и политическая ситуация в государстве, вооруженные конфликты и т. д.). Юридические основания, обеспечивающие правовую сторону вопроса, подразделяются на нормативные и процессуальные. Под нормативными основаниями понимаются положения правовых актов, регулирующих порядок изменения субъектного состава федеративных государств. Под процессуальными — закрепленные в нормативных правовых актах способы и порядок изменения состава субъектов,
2. Исходя из анализа норм зарубежных конституций выделены че
тыре основные модели конституционно-правового регулирования поряд
ка изменения состава субъектов федерации:
фиксация в конституции возможности изменения состава субъектов федеративного государства без указания определенных способов (Мексика, Российская Федерация);
определение в конституции лишь возможных способов изменения состава субъектов без ссылки на принятие каких-либо специальных нормативных правовых актов по данному вопросу (Аргентина);
установление способов изменения состава субъектов в конституции с указанием на принятие правового акта по конкретному случаю такого изменения (Швейцария — федеральное постановление, Австрия — конституционный закон, Венесуэла — путем соглашений, США — постановления и предписания Конгресса, Индия — закон);
-закрепление способов изменения состава субъектов федерации в конституции государства, в законодательстве, а также принятие специального правового акта по конкретному случаю изменения состава субъектов (ФРГ, Бразилия).
3. Установлено, что изменение состава субъектов в федеративном
государстве не всегда является примером их добровольного волеизъяв
ления, выраженным либо через проведение референдума на территории
объединяемых субъектов, либо через согласие органов законодательной
власти соответствующих субъектов или иными способами. Выражение
согласия на изменение состава субъектов не требуется, как правило,
в следующих случаях:
изменение состава субъектов как реализация исключишгьшго полномочия федерации (в данном случае возможен лишь учет мнения субъектов);
реализация конституционно-правовой ответственности субъектов перед федерацией;
преобразование несубъекта федерации в субъект федеративного государства.
4. В работе выделены и систематизированы основные последствия
изменения состава субъектов;
а) правовые последствия:
внесение изменений в федеральную конституцию в части состава федеративного государства, ее опубликование в новой редакции;
внесение изменении или принятие новой конституции (устава) субъекта;
принятие иных нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус той или иной территории;
внесение изменений в законодательство образованного субъекта;
правопреемство прав и обязанностей, т. е, переход комплекса прав и обязанностей от одного субъекта федеративных отношении к другому;
б) политико-организационные последствия:
изменение состава федеративного государства, в свою очередь, влечет изменение представительства в федеральном парламенте государства;
изменение порядка формирования, состава и структуры органов государственной власти;
-определение новых или измененных границ субъектов и иных территориальных образований;
- организация (реорганизация) местного самоуправления на террито
рии вновь образованного (преобразованного) субъекта федерации и т. п.;
в) социально-экономические последствия;
разработка и принятие бюджетов (бюджета) вновь образованных (образованного) субъектов (субъекта) федерации либо внесение соответствующих изменений в бюджет субъекта федерации при реализации иных способов изменения состава субъектов;
разработка и принятие социально-экономических программ развития вновь образованных (образованного) субъектов (субъекта) федерации;
исполнение иных финансовых обязательств субъектов перед федеративным государством при их преобразовании и т. п.
5. Предложена классификация федеральных округов, территорий и владений в федеративном государстве по следующим критериям:
а) в зависимости от конституционно-правового статуса:
- территориальные образования, не являющиеся субъектами федерации,
но обладающие правами субъектов федерации (федеральные округа Федера
тивной Республики Бразилия, Республики Венесуэла, столица Аргентины);
-территориальные образования, которые не являются субъектами федерации, однако при этом потенциально могут претендовать на это в будущем (федеральные территории Венесуэлы);
- федеральные владения, которые изначально не могут обладать
правами субъектов в силу их правового положения (федеральные владе
ния Австралии, Аргентины, Венесуэлы);
б) в зависимости от права участвовать в формировании федераль
ного парламента территориальные образования делятся:
на обладающие правом участвовать в формировании федерального парламента (федеральный округ Бразилия, союзные территории Индии, территория Юкон и северо-западные территории Австралии);
не обладающие правом участвовать в формировании федерального парламента (округ Колумбия в США);
в) в зависимости от правового регулирования статуса подобных
территориальных образований их можно подразделить:
-на территориальные образования, статус которых урегулирован конституцией (Основным законом государства) (Бразилия);
- территориальные образования, статус которых урегулирован кон
ституцией (Основным законом государства), а также специальным нор
мативным правовым актом (Венесуэла, Австралия);
- территориальные образования, статус которых урегулирован
только специальным нормативным правовым актом (США);
г) в зависимости от полномочий по формированию органов публичной власти территориальные образования делятся;
на территориальные образования, обладающие полномочиями по формированию собственных органов публичной власти (федеральные территории Австралии, округ Колумбия в США);
территориальные образования, не обладающие такими полномочиями (федеральные владения Австралии, Аргентины, Венесуэлы).
6. При возможном преобразовании Москвы — города федерального значения, субъекта РФ в федеральный столичный округ целесообразно на* делить его правами субъекта РФ, а также возможностью иметь соответствующие столичному федеральному округу органы управления.
Правовой статус федерального столичного округа Российской Федерации установить как в Конституции РФ, так и в соответствующем федеральном законе. Для этого: а) внести изменения в ст. 65 Конституции РФ в части изменения состава Российской Федерации; б) принять закон РФ о поправке к Конституции РФ, содержащий отдельное положение о статусе федерального столичного округа — Москвы.
Теоретическая и практическая значимость работы проявляется в том, что положения диссертационного исследования создают теоретическую базу для дальнейшего научного исследования изменения состава субъектов в федеративном государстве, являются результатом использования нового подхода в исследовании теоретических основ института изменения состава субъектов в федеративном государстве.
Выводы и рекомендации могут быть применены в практической деятельности по совершенствованию конституционно-правового регулирования изменения состава субъектов РФ. Таким образом, проведенный в диссертационном исследовании анализ представляет как теоретический, так и практический интерес,
Материалы диссертационного исследования также могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса конституционного права и спецкурса по проблемам федерализма.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались и были одобрены на заседании кафедры конституционного и муниципального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Результаты исследования изложены в опубликованных автором работах, а также в докладах и сообщениях на международных, всероссийских и вузовских научных и научно-практических конференциях.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Актуальные проблемы федерации как сложносоставного государства
Понятие «правовой статус субъекта федерации» не нашло своего отражения в законодательстве государств. Конституции содержат термин «статус», однако не раскрывают его. Позиции разных авторов по этому вопросу весьма различны. Между тем, в научной литературе используются такие термины как «правовой статус», «конституционно-правовой статус» и «конституционный статус».1
Необходимо разграничивать эти понятия. Статус субъекта, очевидно, не является чисто правовой категорией и, поэтому, его можно рассматривать наряду с экономическим статусом, политическим. Правовой статус более узкое понятие, которое отражает положение его как субъекта права безотносительно отраслевой принадлежности, т.к. можно рассматривать его финансово-правовой, международно-правовой статус. Конституционно-правовой статус субъекта в федеративном государстве выражает всю полноту его положения как федеративной единицы и именно в отрасли конституционного (государственного) права. Конституционный статус — понятие более узкое по сравнению с конституционно-правовым статусом, поэтому он основан исключительно на нормах Конституции без учета иных нормативных правовых актов, определяющих положение субъекта федерации в качестве участника федеративных отношений . Кроме Конституции государства правовое положение субъекта может быть определено федеральным законодательством, конституцией самого субъекта, договором. К примеру, уставы и конституции субъектов Российской Федерации прибегают к некоторым «уточнениям»: «государственно-правовой статус» (Республика Бурятия), «государственный статус» (Республика Коми), «правовой статус» (Алтайский край).
Однако, необходимо согласиться с позицией Кондрашева А. А., «что в рамках исключительно доктринального исследования правового статуса такое разграничение, конечно, может быть осуществлено, но с точки зрения и правовой логики, и потребностей правоприменительной практики предлагаемое «триединое» понятие статуса вряд ли может быть признано приемлемым. Наиболее содержательным и адекватно отражающим динамику и статику правового положения субъекта федерации является категория «конституционно-правового статуса» субъекта федерации»
Содержание конституционно-правового статуса субъекта федерации также является весьма неоднозначным. Так, С. Л. Сергевнин в содержание статуса субъекта федерации включает лишь права и обязанности, а предметы ведения и полномочия должны конкретизироваться в правах и обязанностях.2 По мнению А. Н. Лебедева, «конституционный статус субъекта федерации -это совокупность установленных нормами основного закона государства прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта федерации3. М. В. Бородач в содержание конституционно-правового статуса субъектов федерации включает следующие элементы: «основные признаки государственности, к которым принято относить наличие территории, символики, административного центра или столицы, право принимать конституцию (устав) и издавать законы в пределах имеющихся полномочий, право определять систему органов исполнительной власти и формировать их, право создавать судебные органы конституционного (уставного) нормоконтроля; права и обязанности, определяемые совокупностью предметов ведения и полномочий, отнесенных к компетенции субъекта Федерации; совокупность мер и механизм конституционно-правовой ответственности субъектов» . Помимо этого, высказывается мнение, что его структура не может быть исчерпывающим образом представлена без непосредственного включения в него конституционных норм, закрепляющих принципы статуса субъекта и организационно-процедурного блока норм, регулирующих приобретение, изменение и прекращение статуса субъекта2.
М. Н. Бродский и А. А. Ливеровский обосновывают наиболее сложную модель конституционно-правового статуса субъекта федерации и выделяют три его составляющих: статические элементы, выражающие положение субъекта Федерации как субъекта конституционного права, функциональные, т.е. предметы ведения и полномочия субъекта, принимаемые в соответствии с ними правовые акты, юрисдикционные элементы, характеризующие подконтрольность деятельности субъекта Федерации и его ответственность . В теоретических исследованиях российские и зарубежные ученые определяют правовое положение субъекта федерации чаще всего посредством закрепления совокупности прав и обязанностей субъекта. Примечательно, что количественный состав элементов статуса в различных источниках разный. Так например, наибольшее число таких признаков, а именно 14, названо в работе российских и нидерландских ученых-юристов «Основы теории и практики федерализма» (1999). 7 признаков указано,
Конституционно-правовой статус федеральных округов, федеральных территорий, федеральных владений и ассоциированных государств (несубъектов федерации) в составе федеративного
В конце XVIII в. в связи с преобразованием США в федеративное государство возникла теория делимости суверенитета. Согласно данной теории суверенитет поделен между штатами и Союзом. После образования федерации в США за штатами сохранилась практически вся полнота государственной власти, за исключением той части, которая добровольно передана ими федерации. При таком подходе суверенитет в федеративном государстве должен быть поделен между разными уровнями управления. Но надо отметить, что в таком случае речь должна идти не о разделе суверенитета между федерацией и ее субъектами, а о сосуществовании двух взаимосвязанных и взаимообусловленных суверенитетах, каждый из которых не может быть успешно реализован в отрыве от другого.
Данная позиция связана с историческими условиями создания некоторых федеративных государств. В федерациях, основанных на союзе государств-членов, государственный суверенитет исторически может принадлежать и федерации, и каждому субъекту федерации. Считается, что субъект федерации (государство) при объединении с другими субъектами федерации (государствами) не утрачивает свой суверенитет, он передает союзу только определенные полномочия, но такой союз (федерация) становится суверенным государством . Похожую точку зрения высказывает Ш. Ягудин: «...характер суверенитета субгосударства предопределен его нахождением в составе другого государства, в частности, федеративным устройством основного государства. Этот суверенитет тесно взаимосвязан с суверенитетом федеративного государства, теоретически никоим образом ему не противоречит. Государство, допускающее существование в своем составе другого государства, естественным образом допускает функционирование и его суверенной государственной власти, но с учетом общих федеральных установлений»
М. В. Плеханов обосновывает вывод о том, что конституционно-правовой статус субъектов федеративного государства ограничен государственным суверенитетом федерации. В свою очередь, самостоятельность субъектов федеративного государства предполагает определенные ограничения для самой федерации. Отсутствие у субъектов права на односторонний выход из состава федеративного государства, позволяющий приобрести полное законодательно-территориальное верховенство и независимость, означает, что такие субъекты не обладают государственным суверенитетом. Автором аргументируется данная точка зрения на основе рассмотрения процесса «распределения» суверенитета с момента образования федеративного государства из ранее независимых, то есть суверенных частей, как, например, в США. В работе таюке делается вывод о том, что свойственная конституционно-правовой теории и практике США и Канады концепция государственного суверенитета, когда государственный суверенитет понимается как распределение суверенных прав между федерацией и ее субъектами не должна быть применена в российских условиях, так как не может способствовать восстановлению стабильности Российской Федерации и предотвратить ее распад, особенно в условиях необходимости противостояния внутреннему сепаратизму .
«По мнению Г. Вайца, федеративное государство представляет собой такое образование, в котором часть государственных задач является общей, другая же часть принадлежит отдельным членам как самостоятельным государствам. Как власть федерации, так и власть входящих в ее состав государственных образований, являются каждая в своей сфере самостоятельной, суверенной» . Из статуса субъекта федерации вытекает наличие собственной законодательной, исполнительной и судебной ветвей. Самостоятельную законодательную деятельность субъекта федерации можно рассматривать как краеугольный камень ее государственности. В юридической литературе высказывается мнение, что если член федерации обладает такой компетенцией, он фактически имеет статус суверенной власти2. Тем не менее государственный характер субъектов федерации нельзя понимать как предоставление им неограниченной власти и тем более как право на полную независимость.
В. Р. Енгибарян обосновывает «неделимость суверенитета как качественной категории между федерацией в целом и субъектами федерации и, наоборот, делимость, вытекающая из этого суверенитета власти — властных полномочий (компетенции) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации при безусловном верховенстве первых» .
Так как речь идет о суверенитете субъектов федерации, быть неограниченным он не может, так как субъект федерации является составной частью целого суверенитета федерации. Таким образом, чаще всего с вопросом о суверенитете в федерации связана дискуссия о государственном суверенитете. Он принадлежит государству, на практике его постоянно осуществляют высшие органы государства, прежде всего избранный населением парламент.
В. Е. Чиркин, говоря о возможности признания субъектов федерации суверенными в определенных пределах, считает, что «это вовсе не государственный суверенитет», так как он ограничен внутренними делами субъекта федерации1. В то же время В. Е. Чиркин видит противоречие в формуле «субъекты федерации не обладая государственным суверенитетом, вместе с тем... обладают государственной властью»2.
Субъекты федеративного государства обязаны принимать свои правовые акты, включая конституцию, в соответствии с федеральным законодательством, принципом верховенства федерального права. Л. М. Карапетян отмечает, что «каждый субъект федерации сохраняет свое политико-правовое качество суверенной государственности, но его суверенитет, в определенной мере, ограничивается рамками переданных федеральным органам компетенций, равно как и суверенитет последних ограничен компетенцией субъектов» . Из этого следует, что субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом. Вместе с этим, Л. М. Карапетян отрицает понятие ограниченного суверенитета, поскольку оно противоречит свойству единства суверенитета государства. Наряду с понятием суверенитет Л. М. Карапетян вводит понятие суверенность субъектов федерации. Он отмечает, что федеративное государство «строится на определенной подчиненности субъектов федерации федеральной конституции и иерархии государственной власти. Этим обеспечивается эффективность функционирования федеративного государства как целостного государственного образования, совместное осуществление федерацией и ее субъектами общегосударственного суверенитета и суверенности каждого субъекта» . Вполне можно согласиться с таким определением, однако на практике понятия будут смешиваться, что приведет
Основания и процедуры изменения состава субъектов в федеративном государстве
Соответствующие положения содержатся, например, в Конституции Германии, США, иных федеративных государств. Конституция Российской Федерации, Федеративной республики Бразилия указывают на принятие специального закона: например, в России в 2001 г. принят Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1. Нормы данного закона содержат общие положения и регулируют различные стадии той или иной процедуры изменения состава субъектов. Вместе с тем, существуют нормативные правовые акты, принимаемые по каждому случаю изменения государственно-территориального устройства. Это может быть специальный дополнительный закон (см. например, ст. 18 Конституции Бразилии, ст. 29 Конституции Германии), международный договор в случае присоединения части иностранного государства в качестве субъекта федерации и т.п. или даже подзаконный акт (например, Указ Президента РФ о внесении в ст. 65 Конституции РФ нового наименования субъекта в связи с его изменением ).
Под процессуальными основаниями понимаются закрепленные в нормативных правовых актах способы и порядок изменения состава субъектов.
Ф. Ф. Конев, например, выделяет следующие способы: «1) приращение или сокращение территории субъекта на основе международных соглашений; 2) изменение территории субъекта в связи с изменениями административных границ внутри федерации»3. При этом он не уточняет, в каких случаях происходит изменение административных границ, что приводит к изменению состава субъектов федерации.
С. В. Нагаева выделяет три базовые категории применительно к изменению состава субъектов Российской Федерации: образование, преобразование, упразднение субъектов Российской Федерации, а также детализирующие их - объединение, выделение, присоединение, разделение субъектов Российской Федерации .
«Под образованием новых субъектов Российской Федерации С. В. Нагаевой понимается появление нового субъекта Российской Федерации в результате преобразования и упразднения имеющихся субъектов Федерации, не сопряженное с принятием в состав Российской Федерации иностранного государства или его части.
Преобразование субъекта Российской Федерации - это существенное изменение его статуса (правового положения) без упразднения самого субъекта Федерации.
Упразднение существующих субъектов Российской Федерации - это прекращение субъектом Федерации своего существования в результате образования новых субъектов Федерации» . Надо отметить, что упразднение субъекта федерации также возможно в случае перевода субъекта в категорию несубъектов федерации в результате применения к нему мер конституционно-правовой ответственности.
Оперируя данными базовыми категориями С. В. Нагаева выделяет способы образования, преобразования и упразднения субъектов. А именно:
«Объединение субъектов Российской Федерации - образование нового субъекта Российской Федерации на основе упразднения объединяемых субъектов Федерации. Присоединение субъекта Российской Федерации — преобразование субъекта путем вхождения в его состав упраздняемого субъекта. Разделение субъекта Российской Федерации — упразднение субъекта Федерации за счет образования нескольких новых субъектов
Федерации. Выделение субъекта Российской Федерации — преобразование субъекта Федерации в результате образования на его базе еще одного субъекта Федерации»1.
Однако, представляется, что способы изменения состава субъектов в целом в федеративном государстве более разнообразны. В связи с этим, предлагается выделить следующие возможные способы изменения состава субъектов федерации:
Внутреннее преобразование федеративного государства, при котором в его составе появляются новые части за счет изменения существующих. Это наиболее распространенный способ изменения состава федеративного государства.
Как правило, территория субъекта не может быть изменена без его согласия. Это положение установлено конституциями большинства федераций: Германия, США, Бразилия, Россия и др.
Конституция Бразилии предусматривает, что штаты могут сливаться, разделяться, из них могут выделяться определенные части для вхождения в состав других штатов или создания новых штатов или федеральных территорий, что закрепляется в дополнительном законе при одобрении непосредственно заинтересованным населением на плебисците и Национальным конгрессом.
Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» предусматривает лишь один единственный способ образования нового субъекта — путем объединения существующих граничащих между собой двух и более субъектов и включает следующие этапы образования нового субъекта РФ: инициатива образования нового субъекта, которая принадлежит заинтересованным субъектам; проведение референдума в заинтересованных субъектах; внесение федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта в Государственную Думу Президентом РФ; переходный период. «Наиболее сложными (с точки зрения результативности и ресурсоемкости) являются . этапы проведения референдума и; переходный период. На последнем этапе главенствующее значение приобретают проблемы реализации полномочий и разделения предметов ведения государственных органов объединяющихся? субъектов».
Последствия изменения состава субъектов в федеративном государстве
П. А. Сазонов отмечает, что «процессы образования в составе Российской Федерации новых субъектов в результате объединения автономного округа и края (области) порождают такое интересное правовое явление, как административно-территориальная единица с особым статусом»1. В научной литературе с одной стороны отмечается «неопределенность в понимании особого статуса автономного округа, как административно-территориальной единицы после объединения»2.
Ни рамочный федеральный конституционный закон, ни федеральный конституционный закон, принимаемый по случаю объединения субъектов ни какой-либо другой нормативный правовой акт не определяет, в чем заключается это особый статус автономного округа после объединения с краем (областью).
С другой стороны «с точки зрения науки «особый статус» автономного округа как единицы административно-территориального устройства вновь образованного субъекта Российской Федерации может выражаться в следующем: - сохранение статуса национально-территориальной единицы без какого бы то ни было суверенитета. Особенность автономного округа изначально была обусловлена именно национальным критерием, необходимостью сохранения национального языка, культуры и т.п.... - упрощение процедуры создания национально-культурных автономий на территории с «особым статусом» в рамках компетенции субъекта Российской Федерации, поощрение и стимулирование их создания; - финансирование из средств бюджета Пермского края грантов и программ, направленных на исследование национально-культурных особенностей коренных и малочисленных народов Коми-Пермяцкого автономного округа; - предоставление экономических v и налоговых льгот общественным организациям, учреждениям, а также предприятиям, участвующим в программах по развитию и сохранению национальных особенностей коренных и малочисленных народов бывшего Коми-Пермяцкого автономного округа; - увеличение количества в органах государственной власти вновь образованного Пермского края представителей от территории бывшего округа, в том числе в форме создания общественных консультативно-совещательных органов»1.
Необходимо согласиться с Т. А. Коломейцевой, которая отмечает, что «создание особого статуса административно-территориальной единицы должно быть предопределено явными потребностями правового регулирования и государственного управления, спецификой указанной территории, а не тем, что до объединения данная территориальная единица была равноправным и самостоятельным субъектом Российской Федерации» .
Социально-экономические последствия: Разработка и принятие бюджетов (бюджета) вновь образованных (образованного) субъектов (субъекта) федерации либо внесение соответствующих изменений в бюджет субъекта федерации при реализации иных способов изменения состава субъектов.
Разработка и принятие социально-экономических программ развития вновь образованных (образованного) субъектов (субъекта) федерации. Изменение состава субъектов — это длительный процесс, в котором необходимо налаживать механизм формирования бюджета нового субъекта федерации. Необходимо постепенно создавать политические организационные, финансовые структуры и механизмы управления новым субъектом, разрабатывать и реализовывать программы социально-экономической модернизации регионов.
«Недостатком Федерального конституционного закона об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа является неурегулированность вопросов правопреемства в отношениях собственности субъекта. Гражданский кодекс Российской Федерации содержит специальную статью, детализирующую правопреемство при реорганизации юридических лиц. Общая норма о правопреемстве органов государственной власти Пермского края органам государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа вопросам собственности и обязательств представляется недостаточной. В силу ст. 214, 125 Гражданского кодекса Российской Федерации речь должна идти о правопреемстве не органов власти, а субъектов права1.
Кроме того, Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает, что при слиянии юридических лиц права и обязанности каждого из них переходят к вновь возникшему лицу в соответствии с передаточным актом. Необходимость такого акта в Законе не предусмотрена, поэтому механизм реализации права собственности нового субъекта РФ будет затруднен. Представляется, что приема-передачи имущества в таком случае вообще не будет, что противоречит ст. 223 Гражданского кодекса Российской Федерации. В связи с этим следует дополнить п. 3 ст. 4 указанного Закона пунктом следующего содержания: «Права и обязанности Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа переходят к Пермскому краю на основании настоящего Закона. При этом передаточный
